Przejrzystość a odpowiedzialność demokratyczna

Powszechnej akceptacji poglądu, Ŝe niezaleŜność banków centralnych gwarantuje długookresowe nastawienie polityki pienięŜnej i często prowadzi do relatywnie niŜszego

poziomu inflacji⁷⁷, towarzyszyły coraz częstsze pytania o konieczność zapewnienia

74 Niektórzy twierdzą wręcz, Ŝe przejrzystość jest nie tylko niewystarczająca, ale i zupełnie niekonieczna dla

zbudowania wiarygodności, gdyŜ „bank centralny, który bardzo konsekwentnie prowadzi swoje działania w określony sposób, będzie wiarygodny nawet wówczas, gdy rynek nie będzie miał pojęcia, co dokładnie jest jego celem lub jak teŜ zamierza go osiągnąć. Czyny są skuteczniejsze od słów” (D.L. Thornton, Monetary Policy Transparency: Transparent about what?, Working Paper 2002-028 B, Federal Reserve Bank of ST. Louis, 2002, s. 12).

75 Por. m. in. A. Cukierman, The Economics of Central Banking, The Sackler Institute for Economic Studies

Working Paper 1996, No. 36-96, s. 6; Z Polański, Wiarygodność…, op. cit., s. 50; A. Wojtyna, Szkice o niezaleŜności banku centralnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, 1998.

76 W przypadku braku koordynacji nadmierny wzrost wydatków publicznych moŜe uniemoŜliwić osiągnięcie

celu polityki pienięŜnej m. in. poprzez niepoŜądany wpływ emisji dłuŜnych instrumentów skarbowych na wysokość stóp procentowych, bądź konieczność monetyzacji długu publicznego (M. Kowalak, Jakościowe aspekty…, op. cit., s.16.

77 Jak jednak zauwaŜa Cukierman, nie jest to regułą i w praktyce równieŜ banki centralne o małej niezaleŜności

doprowadzały do niskiej inflacji (A. Cukierman, Central bank strategy, credibility, and independence, Cambridge 1992, MIT Press, za: M. Kowalak, Jakościowe aspekty…, op. cit., s. 5.

demokratycznego nadzoru (accountability) nad niezaleŜnymi władzami monetarnymi. Monitorować prace banku centralnego oraz poddawać go kontroli moŜna wyłącznie wtedy, gdy dostępne są informacje o polityce pienięŜnej, stąd większość definicji odpowiedzialności

obejmuje równieŜ pewne aspekty transparentności⁷⁸. Przejrzystość jest zatem warunkiem

odpowiedzialności⁷⁹.

Próbując wyznaczyć linię demarkacyjną między obydwoma pojęciami⁸⁰, O. Issing (et

al.) stwierdza, Ŝe odpowiedzialność odnosi się do działań, podczas gdy przejrzystość do

słów⁸¹. Fry (et al.) odnosi odpowiedzialność do obowiązków sprawozdawczych wobec rządu

(lub innego demokratycznego organu, który delegował uprawnienia na bank centralny), a

przejrzystość do upubliczniania informacji dla sektora prywatnego⁸². Do odpowiedzialności

zatem zaliczyć moŜna te informacje, które dotyczą prowadzonej polityki i jej skutków oraz są przekazywane organom kontrolnym (w demokracji parlament, rząd lub prezydent), podczas gdy przejrzystość dotyczy szerokiego katalogu informacji upublicznianych dla podmiotów

gospodarujących i opinii publicznej⁸³.

Związek między przejrzystością a odpowiedzialnością jest przez część autorów rozpatrywany w kategoriach przyczynowo-skutkowych, chociaŜ charakter i kierunek

zaleŜności jest przez nich traktowany róŜnie⁸⁴. Z jednej strony wzrost znaczenia

odpowiedzialności (który sam jest skutkiem wzrostu niezaleŜności banku centralnego) rodzi

oczekiwania większej przejrzystości⁸⁵, z drugiej zaś – przejrzystość polityki pienięŜnej jest

narzędziem poddawania banku publicznej ocenie.

Choć w praktyce niemoŜliwe jest całkowite oddzielenie przejrzystości od demokratycznej kontroli, to – jak wspomniano uprzednio - w pewnym uproszczeniu moŜna odnieść demokratyczną kontrolę do oceny, w jakim stopniu bank centralny wywiązał się z przyznanego mu mandatu (którą z kolei umoŜliwia przejrzystość), natomiast samą

78

L. Bini-Smaghi, D. Gros, Is the ECB Sufficiently Accountable and Transparent?, CEPS Working Document No. 169, 2001; J. De Haan, F. Amtenbrink, S. Eijffinger, Accountability of Central Banks: Aspects and Quantification, Tilburg University, Centre for Economic Research Discussion Paper No. 9854, 1998.

79 J. Pietrucha, Ramy…, op. cit., s. 120.

80

Ibidem, s. 121-124.

81 Autorzy utoŜsamiają przejrzystość z odpowiedzialnością ex ante (ex ante accountability), gdy bank centralny

zobowiązany jest do do uzasadnienia odchylania wartości prognoz od przyjętych celów, w odróŜnieniu od odpowiedzialności ex post (ex post accountability), która oznacza konieczność wyjaśniania dlaczego bank centralny nie był w stanie osiągnąć załoŜonych celów (O. Issing, V. Gaspar, I. Angeloni, O. Tristani, Monetary Policy in the Euro Area, Cambridge University Press, Cambridge 2001, s. 132).

82 M. Fry, A. Julius, L. Mahadeva, S. Roger, G. Sterne, Key Issues in the Choice of Monetary Policy Framework,

w: Monetary Policy Frameworks in a Global Context, red. L. Mahadeva, G. Sterne, Routledge, Londyn 2000, s. 174.

83 J. Pietrucha, Ramy…, op. cit., s. 120-121.

84 Za: A. Wojtyna, Szkice o polityce…, op. cit., s. 221-222.

85 P. L. Siklos, Monetary Policy Transparency, Public Commentary, and Market Perceptions about Monetary

przejrzystość – do procesu prowadzenia polityki (w odróŜnieniu od jej skutków)⁸⁶. Przejrzystość nigdy nie jest kompletna i dlatego publiczna kontrola musi w ostatecznym

rachunku dotyczyć „czynów”⁸⁷. Bank centralny musi być odpowiedzialny oraz musi osiągać

zamierzone cele. Przejrzystość słuŜy jednemu i drugiemu, co oznacza, Ŝe efekty transparentności wykraczają poza ramy demokratycznej kontroli, sięgając skuteczności działań rynkowych.

Przejrzystość stanowi konieczny warunek poddania banku centralnego publicznej

ocenie, ale nie jest on wystarczający⁸⁸. Wielu autorów podziela zdanie, Ŝe nieodłącznym

elementem odpowiedzialności winny być sankcje za niezrealizowanie wyznaczonych celów. Jednak wprowadzanie jakichkolwiek sankcji stoi w sprzeczności z niezaleŜnością podmiotową banku centralnego. NiezaleŜność banku centralnego musi eliminować wszelkie mechanizmy pozwalające na wywieranie pośredniego wpływu na decyzje kierownictwa

banku, co nakłada na odpowiedzialność pewne ograniczenia⁸⁹. Jasne zdefiniowanie narzędzi

dyscyplinujących bank centralny po to, aby demokratyczna kontrola nie wkraczała na obszar tych celów polityki, które stanowią podstawę jego niezaleŜności, powinna ograniczyć

wymienność między tymi dwoma pojęciami i uczynić je komplementarnymi⁹⁰, choć – jak na

razie - są to bardziej sugestie niŜ rozwiązania praktyczne.

Mimo to, w literaturze dominuje pogląd, Ŝe niezaleŜność i demokratyczna odpowiedzialność wzajemnie się dopełniają. Jeśli więc występuje tendencja do zwiększania niezaleŜności, to jej logiczną konsekwencją powinno być wzmocnienie elementów demokratycznej kontroli. Kluczowe znaczenie ma tu optymalna kombinacja niezaleŜności banku centralnego w dąŜeniu do celu z odpowiedzialnością za jego osiągnięcie tak, aby bank, który jest niezaleŜny, podlegał publicznej ocenie (independent but accountable). Odpowiedzialność traktowana jest jako naturalne uzupełnienie, bądź wręcz warunek autonomii banku centralnego. „Będąc powinnością polityczną, demokratyczna kontrola działa jako przeciwwaga niezaleŜności i dlatego stanowi konieczny dodatkowy składnik właściwego

reagowania banku centralnego dysponującego pewną dyskrecjonalnością”⁹¹. Demokratyczna

kontrola bywa wręcz traktowana jako moralne następstwo niezaleŜności. „W

86

O. Issing, The Eurosystem: Transparent and Accountable, or „Willem in Euroland”, “Journal of Common Market Studies” 1999, nr 3.

87 Ibidem.

88 A. Posen, Six Practical Views of Central Bank Transparency, Institute for International Economics, 2002; A.

C. F. J. Houben, The Evolution of Monetary Policy Strategies in Europe, Kluwer, Dorderecht, 2000; i in.

89 J. Pietrucha, Ramy…, op. cit., s. 122.

90 A. Wojtyna, Szkice o polityce…, op. cit., s. 227.

91 E. D. Solans, Commentary, w: Global Economic Integration: Opportunities and Challenges, A Symposium

demokratycznym społeczeństwie wolność działania, jaką dysponuje bank centralny, implikuje obowiązek składania wyjaśnień publiczności. Dlatego niezaleŜność i demokratyczną kontrolę łączy związek oparty na symbiozie, a nie na konflikcie. Demokratyczna kontrola legitymizuje

niezaleŜność w ramach demokratycznej struktury politycznej”⁹².

Wzajemne zaleŜności między poszczególnymi elementami jakościowych ram polityki pienięŜnej przedstawia schemat 4.

Schemat 4.Jakościowe ramy polityki pienięŜnej

Źródło: Code of Principles and Best Practices in Central Bank Communication, CEMLA Central Bank

Communication Group, March 2004, s. 7.

PowyŜszy rysunek przedstawia model banku centralnego, który łączy w sobie autonomię, polegającą na określaniu celów i ich realizację według kompetencji ustawowych, wynikającą z niezaleŜności odpowiedzialność względem społeczeństwa demokratycznego i przejrzystość, która – poza własną rolą do spełnienia tj. stabilizacją oczekiwań inflacyjnych - warunkuje istnienie pozostałych dwóch komponentów. Przy prawidłowo prowadzonej polityce, czyli wyraźnym określeniu zakresu odpowiedzialności oraz odpowiedniej strategii transparentności (prowadzenie właściwej polityki komunikacyjnej z otoczeniem), wszystkie trzy komponenty składają się na wiarygodność banku centralnego oraz budują jego prestiŜ i reputację.

92 A. Blinder, Central Banking in Democracy, „Federal Reserve Bank of Richmond Economic Quarterly”, 1996;

za: A. Wojtyna, Szice o polityce…, op. cit., s. 226.

Wiarygodność Reputacja i prestiŜ hhhhhhhhh hhhhhhhhs Odpowiedzialność Przejrzystość Autonomia

Warto na koniec przypomnieć, Ŝe wraz ze wzrostem niezaleŜności banków centralnych, upowszechniło się stosowanie strategii bezpośredniego celu inflacyjnego, która stawia bankom centralnym bardzo szczególne wymagania zarówno pod względem zakresu i form demokratycznego nadzoru, jak i wiarygodności, czy stopnia przejrzystości prowadzonej polityki. Docenienie i wykorzystanie aspektów jakościowych w polityce pienięŜnej stanowi podstawę skutecznego wdroŜenia strategii BCI, stąd teŜ coraz więcej banków centralnych

traktuje politykę informacyjną jako aktywny instrument realizacji ich celów⁹³.

Transparentność pomaga społeczeństwu i uczestnikom rynku zrozumieć politykę prowadzoną przez władze monetarne, co powinno pomóc bankowi centralnemu w kształtowaniu oczekiwań i poprawić skuteczność realizacji jego celów. Redukuje asymetrię informacji pomiędzy bankiem centralnym a otoczeniem, wpływając na wzrost zaufania społeczeństwa i

rynków finansowych do banku centralnego jako niezaleŜnej instytucji publicznej⁹⁴,

podlegającej jednakŜe demokratycznej kontroli.

93 P. Sotomska-Krzysztofik, O. Szczepańska, Przejrzystość banków centralnych we wspieraniu stabilności

finasowej, „Bank i Kredyt”, grudzień 2006, s. 24.

94