Rodzaje udostępnianych dokumentów

Z orzecznictwa sądów UE wynika szeroki dostęp do akt. Chodzi bowiem o dostęp do całości dokumentów będących w posiadaniu Komisji zarówno tych niekorzystnych (obciążających), jak i tych korzystnych (pomocnych dla oczyszczenia się z zarzutów – mających charakter uniewinniający). W sprawie T-30/91 Solvay przeciwko Komisji SPI unieważnił decyzję Komisji w związku z  brakiem ujawnienia stronie akt sprawy, które mogłyby być potencjalnie użyteczne dla jej obrony. Sąd Pierwszej Instancji wskazał, że Komisja nie jest uprawniona do decydowania, które z  dokumentów powinny być

stro-488 G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego…, komen-tarz do art. 73 kpa, Nb 1.

489 Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, PWN, Warszawa 1996, s.  185.

490 A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego…, komentarz do art. 73 kpa, Nb 3.

nie udostępnione⁴⁹¹. Zasadą jest bowiem dostęp do całości dokumentów.

Jeżeli chodzi o  dokumenty obciążające to przyjęto, że nieudostępnienie dokumentu obciążającego stronę stanowi naruszenie prawa do obrony, o ile dokument ten był pomocny dla organu ochrony konkurencji w udowodnie-niu naruszenia i  jeżeli to naruszenie mogło być udowodnione tylko przy pomocy tego dokumentu⁴⁹². To na przedsiębiorcy spoczywa ciężar dowodu, że udostępnienie tego dokumentu przez organ ochrony konkurencji i moż-liwość wypowiedzenia się co do niego, doprowadziłoby organ ochrony kon-kurencji do odmiennego rozstrzygnięcia. W polskim orzecznictwie podkre-śla się natomiast, że dowód, co do którego strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, stosownie do art. 81 kpa, pozbawiony jest mocy dowo-dowej, a zatem nie może zostać przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia⁴⁹³. Mniej surowe – z perspektywy przedsiębiorcy – reguły obowiązują w pra-wie UE w wypadku dokumentów dla niego korzystnych („uniewinniających”).

Jeżeli nie dojdzie do ich udostępnienia przez organ ochrony konkurencji, przedsiębiorca powinien wykazać tylko, że nieudostępnienie to mogło (choć nie musiało) wpłynąć niekorzystnie na przebieg postępowania przed orga-nem ochrony konkurencji i na wydaną decyzję⁴⁹⁴. Przedsiębiorca powinien więc wskazać, że nieudostępniony dokument mógł okazać się użyteczny do jego obrony m.in. poprzez umożliwienie przedsiębiorcy wskazania na inne, korzystne dla przedsiębiorcy dowody, które powinien wziąć pod uwagę organ podejmujący decyzję w  sprawie⁴⁹⁵.

Realizacja prawa do wysłuchania związana jest bezpośrednio ze sposo-bem udostępniania dokumentów przez organ ochrony konkurencji. W postę-powaniu przed Komisją akta dzielone są na dwie części: dostępne i  nie-dostępne. Do tej drugiej kategorii zaliczane są dokumenty wewnętrzne⁴⁹⁶ oraz informacje poufne, które dzieli się na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz

491 Sprawa T-30/91 Solvay przeciwko Komisji, pkt 81.

492 Sprawa C-204/00 P, C-205/00 P, C 211/00 P, C-213/00 P, C 217/00 P i  C-219/00 P Aal-borg Portland A/S i  inni przeciwko Komisji, pkt 71–73.

493 Por. wyrok NSA z 16 września 1998 r, III SA 5646/98, LEX nr 44805, powoływany przez R. Kędziorę, Kodeks postępowania administracyjnego…, komentarz do art. 77, Nb  2.

Por.  także pkt 3.5. książki.

494 Sprawa Solvay przeciwko Komisji, pkt 68; sprawa Hercules Chemicals przeciwko Komisji, pkt 81; sprawa Limburgse Vinyl Maatschappij i  inni przeciwko Komisji, pkt 318.

495 Sprawa Solvay przeciwko Komisji, pkt 98; sprawa Aalborg Portland A/S i  inni przeciwko Komisji, pkt 75. Por. także C.S. Kerse, N. Khan, EC Antitrust Procedure…, Nb 4–040–4–041 oraz M. Levitt, Access to the File: the Commission’s Administrative Procedures in Cases under Articles 85 and 86, 1997 (34) CMLR, s. 1419.

496 Zob. też pkt 3.4.3. książki.

inne informacje poufne⁴⁹⁷. W  prawie polskim brak jest natomiast takiego generalnego podziału. Zasadą jest pełen dostęp do akt, a do ograniczenia może dojść w oparciu o wydawane każdorazowo postanowienie na podsta-wie art. 69 ust. 1 uokik. Przyczyną ograniczenia może być ochrona tajem-nicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic chronionych ustawowo⁴⁹⁸. 3.4.3. Dostęp do wewnętrznych dokumentów organu ochrony konkurencji

W prawie UE dostęp do akt nie dotyczy wewnętrznych dokumentów Komisji oraz organów ochrony konkurencji państw członkowskich (art. 27 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 i art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 773/2004), w tym korespondencji pomiędzy Komisją a tymi organami. Komisja przyj-muje, że dokumenty wewnętrzne nie mają ani charakteru obciążającego, ani uniewinniającego i nie stanowią części materiału dowodowego. Tym samym, w ocenie Komisji, nieudostępnianie takich dokumentów nie godzi w prawo do wysłuchania przedsiębiorców⁴⁹⁹. Takie podejście zostało zaakceptowane w orzecznictwie sądów UE⁵⁰⁰, ze względu na konieczność zapewnienia wła-ściwego funkcjonowania Komisji w  zakresie zwalczania naruszeń prawa ochrony konkurencji⁵⁰¹. Za dokumenty wewnętrzne uznaje się w szczegól-ności: opinie, notatki i inne informacje wymieniane pomiędzy departamen-tami Komisji. Taki charakter mają również notatki ze spotkań z  osobami fizycznymi bądź przedsiębiorcami oraz studia zamówione na potrzeby pro-wadzonego postępowania. Nie jest już natomiast uważany za dokument wewnętrzny – co miało miejsce pierwotnie⁵⁰² – raport urzędnika ds. wysłu-chania na temat przestrzegania prawa do wysłuwysłu-chania w postępowaniu przed Komisją⁵⁰³. Zmianę w  tym zakresie należy ocenić pozytywnie, ponieważ dokument ten może zawierać informacje kluczowe z punktu widzenia prawa do wysłuchania.

497 Por. rozważania zawarte w  rozdziale 6 książki.

498 Ibidem.

499 Por. pkt 12 obwieszczenia Komisji dotyczącego zasad dostępu do akt.

500 Sprawa C-310/93 BPB Industries and British Gympsum Ltd przeciwko Komisji, [1995]

ECR I-865, pkt 25.

501 Sprawa T-191/98 Atlantic Container Line przeciwko Komisji, pkt 394.

502 Sprawa T-4/89 BASF przeciwko Komisji, [1991] ECR II-1523, pkt 51–52. Krytycznie do takiego rozwiązania odnosił się T. Giannakopoulos, The Right to be Orally Heard by the the Commission in Antitrust, Merger, Anti-dumping/Anti-subsidies and State Aid Commu-nity Procedures, 2001 (4) World Competition, s.  552.

503 DG Competition Best Practices on the conduct of proceedings concerning Articles 101 and 102 TFEU, pkt. 131.

Ostateczną regułą w odniesieniu do dokumentów wewnętrznych jest jed-nak zakaz opierania decyzji stwierdzającej naruszenie na dowodach, które nie zostały udostępnione stronie postępowania (art. 27 ust. 2 in fine rozporządze-nia nr 1/2003). Oznacza to, że w wyjątkowych sytuacjach, może dojść do udo-stępnienia stronom tych dokumentów wewnętrznych, które zawierają dowód naruszenia prawa ochrony konkurencji. W przeciwnym wypadku dokumenty te nie mogą być wykorzystywane w celu udowodnienia naruszenia. Europej-ski Trybunał Sprawiedliwości wskazywał, że z tego powodu w postępowaniu nie mogły być użyte przez Komisję notatki jej urzędników⁵⁰⁴.

W obwieszczeniu Komisji dotyczącym zasad dostępu do akt dopuszcza się wprost możliwość ujawnienia dokumentów pochodzących od państw człon-kowskich, jeżeli zawierają one informacje obciążające i  mają tym samym podobny charakter jak dokumenty uzyskane od podmiotów prywatnych (pkt 16 obwieszczenia). W sprawie T-25/95 Cimenteries CBR SA przeciwko Komisji SPI wskazał natomiast, że w  wyjątkowych sytuacjach dokumenty wewnętrzne powinny być udostępniane, jeżeli strona postępowania wiary-godnie uprawdopodobni taką potrzebę⁵⁰⁵. Równocześnie jednak za doku-menty wewnętrzne, które nie muszą być udostępniane, uznano notatki ze spotkań pracowników Komisji prowadzących postępowanie ze skarżącymi⁵⁰⁶.

Nieudostępnianie przez Komisję dokumentów wewnętrznych jest oce-niane krytycznie. W  oparciu o  analogię do innego rodzaju chronionych dokumentów (np. tych zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa) postuluje się możliwość udostępniania przedsiębiorcom listy dokumentów wewnętrz-nych⁵⁰⁷. Mogłoby to umożliwić stronom postępowania wskazanie, które z nich mogą być użyteczne dla ich obrony⁵⁰⁸. W doktrynie określa się także rodzaje dokumentów wewnętrznych, które powinny podlegać udostępnianiu w  postępowania przed organem ochrony konkurencji⁵⁰⁹. Generalne uzna-nie w  obwieszczeniu Komisji dotyczącym zasad dostępu do akt, że doku-menty wewnętrzne nie stanowią dowodu i tym samym nie są udostępniane stronom, nie przystaje do bardziej elastycznego podejścia prezentowanego w orzecznictwie sądów UE⁵¹⁰, gdzie dopuszcza się udostępnienie

przedsię-504 Sprawa 100–103/80 Musique Diffusion Francaise i  inni przeciwko Komisji, pkt 65.

505 Sprawa T-25/95 Cimenteries CBR SA i  inni przeciwko Komisji, pkt 420.

506 Sprawa T-191/98 i  T-212-214/98 Atlantic Container Line przeciwko Komisji, pkt 394.

507 M. Levitt, Access to the File: the Commission’s Administrative Procedures…, s.  1435.

508 Ibidem oraz M. Levitt, Commission Notice on Internal Rules of Procedure for Access to the File, 1997 (3) ECLR, s.  189–190.

509 M. Levitt, Access to the File: the Commission’s Administrative Procedures…, s. 1435–1437.

510 Sprawa T-134/94 NMH Stahlwerke przeciwko Komisji (sprawa Steel Beams), [1996] ECR II-537, pkt 76. Por. także A. Andreangeli, EU Competition Enforcement and Human Rights, Edward Elgar, Cheltenham, Northampton 2008, s.  78.

biorcom dokumentów wewnętrznych, jeśli wymaga tego konieczność zapew-nienia prawa do wysłuchania. W  postępowaniu przed sądami UE może dojść do ujawniania dokumentów wewnętrznych, co pozwala sądom oce-nić działania Komisji z  punktu widzenia stawianych jej zarzutów⁵¹¹. Tego zaś wymaga wzgląd na skuteczną kontrolę sądową i  równość broni stron postępowania sądowego. Jest ona równie ważna jak konieczność zapewnie-nia skuteczności działań administracji⁵¹².

W przypadku postępowania przed polskim organem ochrony konku-rencji brak jest przepisów, które wprowadzałaby generalnie i wprost moż-liwość uznania części akt sprawy (do których zgodnie z art. 10 kpa zasadą jest pełen dostęp) za dokumenty wewnętrzne oraz dopuszczałyby w związku z  tym możliwość wyłączenia dostępu do nich. W  konkretnych sytuacjach zastosowanie mógłby znaleźć art. 69 ust. 1 uokik, zgodnie z  którym Pre-zes UOKiK jest uprawniony m.in. do ograniczenia z  urzędu w  niezbęd-nym zakresie prawa wglądu do materiału dowodowego załączonego do akt sprawy, jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnieniem tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów⁵¹³. W  efekcie tajemnicą, która w szczególności podlegałyby ochronie – w sposób podobny jak dokumenty wewnętrzne w postępowaniu przed Komisją – byłyby infor-macje niejawne chronione na podstawie ustawy o ochronie informacji nie-jawnych⁵¹⁴.

Brak jest na gruncie ustawy o  ochronie konkurencji i  konsumentów orzecznictwa dotyczącego stosowania art. 69 uokik we wskazanym zakre-sie. Można jednak postawić tezę, że polski model lepiej gwarantuje wysłu-chanie, jeżeli chodzi o dostęp do dokumentów wewnętrznych. Nie wprowa-dza bowiem generalnego wyłączenia dokumentów wewnętrznych UOKiK z dostępu dla stron postępowania. Wymaga za każdym razem wydania posta-nowienia na podstawie art. 69 uokik (powinno ono zawierać uzasadnienie) oraz uprawnia do wniesienia zażalenia na takie postanowienie. Podkreślenia wymaga także fakt, że zgodnie z art. 69 ust. 2 uokik ograniczenie dostępu do akt sprawy następuje na takich samych zasadach w przypadku informa-cji uzyskanych w  toku postępowania od organu ochrony konkureninforma-cji pań-stwa członkowskiego UE (art. 73 ust. 5 uokik).

511 Decyzja w  sprawie T-134/94 NMH Stahlwerke przeciwko Komisji, [1997] ECR II-2297, pkt 40. Por. też M. Levitt, Access to the File: the Commission’s Administrative Procedu-res…, s.  1427–1431.

512 Sprawa T-134/94 NMH Stahlwerke przeciwko Komisji, pkt 74.

513 Por. rozdział 6 książki.

514 Ustawa z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Dz. U. Nr 182, poz. 1228 z  późn. zm.

Zagwarantowanie wysłuchania wymagać może udostępnienia stronie dokumentów wewnętrznych organu ochrony konkurencji. Decyzja co do dostępu do tych dokumentów nie powinna być uzależniona od dyskrecjo-nalnej decyzji organu ochrony konkurencji. Strona postępowania powinna mieć prawo wskazania, które z dokumentów są konieczne z punktu widze-nia prawa do wysłuchawidze-nia. W  takiej sytuacji organ ochrony konkurencji powinien umożliwić zapoznanie się przez stronę z treścią dokumentu przy zachowaniu w  możliwym zakresie jego poufnego charakteru (np. poprzez zamazanie fragmentów, których ochrona jest bezwzględnie konieczna).