Sposób stawiania zarzutów

Podstawą możliwości skorzystania z prawa do wysłuchania jest otrzyma-nie przez przedsiębiorcę wyczerpującej informacji o stawianych mu zarzu-tach. Nie chodzi przy tym tylko o dochowanie formalnych wymogów powia-domienia o  fakcie, że zarzuty zostały postawione, ale także o  wyjaśnienie podstawy faktycznej i  prawnej tej decyzji. Dopiero takie informacje stwa-rzają bowiem realną możliwość wypowiedzenia się oraz wpływają na zakres korzystania z innych uprawnień procesowych (np. dostępu do akt sprawy).

Sposób, w  jaki zarzuty powinny być postawione i  przekazane przed-siębiorcy określony jest szczegółowo w  prawie UE. O znaczeniu instytu-cji procesowej świadczy umieszczenie art. 10 rozporządzenia nr 773/2004

426 Decyzje Prezesa UOKiK z 13 stycznia 2011 r., 1/2011 i z 3 lutego 2011 r., DKK-12/2011, www.uokik.gov.pl.

427 Por. wyrok NSA z 10 maja 2006 r., II OSK 810/05, LEX nr 236469; wyrok NSA z 6 paź-dziernika 2000 r., V SA 316/00, LEX nr 50116; wyrok NSA z 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441. Naruszenie tego typu zasady powodować może uchylenie decyzji organu administracji – wyrok NSA z 10 stycznia 2002 r., V SA 1227/01, LEX nr 109326.

428 Wyrok WSA w  Warszawie z  8 listopada 2006  r., III SA/Wa 1933/06, http://orzeczenia.

nsa.gov.pl; wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2006 r., III SA/Wa 3179/05, http://orze-czenia.nsa.gov.pl.

– „Przedstawienie zarzutów i odpowiedź”, jako pierwszego w Rozdziale V rozporządzenia nr 773/2004 – „Wykonanie prawa do wysłuchania”⁴²⁹. Wska-zany przepis przewiduje, że Komisja ma obowiązek pisemnego poinformo-wania zainteresowanej strony o  podniesionych przeciwko niej zarzutach (w formie pisma o  przedstawieniu zarzutów, ang. statement of objections) oraz przekazania informacji na ten temat pozostałym stronom postępo-wania. Regulacja ta jest pochodną – określonego w  art. 27 ust. 1 rozpo-rządzenia nr 1/2003 – ogólnego założenia o  konieczności przedstawiania zarzutów oraz wskazania, że podstawą decyzji wydanej przez Komisję mogą być wyłącznie zarzuty, co do których strony mogły się wypowiedzieć. Na gruncie polskiej procedury obowiązek taki można wywieść z  art. 88 ust. 2 uokik (odnośnie postępowania antymonopolowego w sprawach praktyk ogra-niczających konkurencję) oraz z  art. 101 ust. 2 uokik (odnośnie postępo-wania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów) w związku z art. 74 uokik i art. 9 kpa. Skoro bowiem na Prezesie UOKiK spoczywa obowiązek poinformowania o  wszczęciu postępowania antymo-nopolowego (art. 88 ust. 2 i  art. 101 ust. 2 uokik), które kończy się decy-zją wydaną na podstawie zarzutów, do których strony miały możliwość się ustosunkować (art. 74 uokik), to – w świetle ogólnej zasady informowania w  postępowaniu administracyjnym (art. 9 kpa) – w  doręczanym postano-wieniu o wszczęciu postępowania konieczne jest wskazanie zarzutów wraz z  ich uzasadnieniem faktycznym i  prawnym.

Najważniejszą kwestią z punktu widzenia respektowania prawa do wysłu-chania, jest uzasadnienie, dlaczego zarzuty zostały postanowione. Uzasadnie-nie służy bowiem pełnej realizacji sprawiedliwości proceduralnej⁴³⁰. Dlatego uzasadnienie powinno być zawarte w  postanowieniu o  wszczęciu postępo-wania antymonopolowego w  sprawach praktyk ograniczających konkuren-cję i  postępowania w  sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów oraz w piśmie Komisji o przedstawieniu zarzutów. Szczegó-łowe wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie przedstawienia zarzu-tów, zostały wypracowane w orzecznictwie sądów UE. Wskazano, że pismo o przedstawieniu zarzutów powinno określać podstawowe fakty (np. określe-nie sektora i rynku, którego naruszeokreśle-nie ma dotyczyć⁴³¹) i argumenty prawne

429 Znaczenie dla prawa do wysłuchania odpowiedniego sposobu stawiania i  uzasadniania zarzutów podkreślono w DG Competition Best Practices on the conduct of proceedings concerning Articles 101 and 102 TFEU, pkt 75.

430 Por. pkt 2.4.2. i  2.4.5. książki.

431 C.S. Kerse, N. Khan, EC Antitrust Procedure, 5^th Edition, Sweet & Maxwell, London 2005, Nb. 4–020.

oraz wyjaśniać, jakie wnioski Komisja zamierza z  nich wyciągnąć⁴³² i  tym samym pozwolić przedsiębiorcy zidentyfikować zachowanie, które Komisja wstępnie ocenia negatywnie⁴³³. W  konsekwencji pisma o  przedstawieniu zarzutów liczą w skomplikowanych sprawach często ponad sto stron. Załą-czane są również do nich dokumenty, na których Komisja buduje ocenę faktyczną i  prawną⁴³⁴. Kluczowe jest wskazanie na wnioski, jakie Komisja wyciąga ze zgromadzonych dokumentów⁴³⁵. Pismo o przedstawieniu zarzu-tów powinno zawierać także – o  ile takie są plany Komisji – informację o  możliwości nałożenia kary⁴³⁶ wraz ze wstępnym przedstawieniem spo-sobu jej kalkulacji⁴³⁷. Nie jest przy tym wystarczające ogólne wskazanie podstawy prawnej⁴³⁸. Komisja powinna określić okoliczności wskazujące na umyślność bądź niedbałość działań, a  także stopień i  długość narusze-nia⁴³⁹, co może wiązać się koniecznością podania dowodów uzasadniających uznanie danego przedsiębiorcy za przywódcę kartelu⁴⁴⁰. Tylko w  ten spo-sób respektowane będzie prawo do wysłuchania⁴⁴¹. Podobne reguły obowią-zują w przypadku postępowania w sprawach kontroli koncentracji. W szcze-gólności art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 139/2004 przewiduje, że Komisja opiera swoją decyzję jedynie na zastrzeżeniach, co do których umożliwiono stronom przedstawienie uwag.

Postulować należy, aby przedstawione reguły – kluczowe z  punktu widzenia prawa do wysłuchania – znalazły zastosowanie w  postępowaniu przed Prezesem UOKiK. Zgodnie bowiem z art. 9 kpa organy administra-cji publicznej mają obowiązek należytego i  wyczerpującego informowania stron o  okolicznościach faktycznych i  prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i  obowiązków będących przedmiotem postępowa-nia administracyjnego. Postawienie zarzutów ma niewątpliwie bezpośredni

432 Sprawa C-62/86 AKZO przeciwko Komisji, [1991] ECR I-3359, pkt 29; sprawa T-10/92 Cimenteries CBR SA i inni przeciwko Komisji, [1992] ECR II-571, pkt 33; sprawa T-191/98 Atlantic Container Line AB i inni przeciwko Komisji, [2003] ECR II-3275, pkt 113 i pkt 162.

433 Sprawa T-25/95 Cimenteries CBR SA i inni przeciwko Komisji, [2000] ECR II-491, pkt 476.

434 C.S. Kerse, N. Khan, EC Antitrust Procedure, Nb 4–020.

435 Sprawa 107/82 AEG-Telefunken przeciwko Komisji, [1983] ECR 3151, pkt 24–28.

436 Sprawa T-25/95 Cimenteries CBR SA i  inni przeciwko Komisji, pkt 480.

437 Zob. szczegółowo wymogi pisma o przedstawieniu zarzutów w tym zakresie – DG Com-petition Best Practices on the conduct of proceedings concerning Articles 101 and 102 TFEU, pkt 77.

438 Sprawa T-25/95 Cimenteries CBR SA i  inni przeciwko Komisji, pkt 482–484.

439 Sprawa 100-103/80 Musique Diffusion Francaise i  inni przeciwko Komisji, [1983] ECR 1823, pkt 15; zob. też sprawa T-48/00 Corus UK przeciwko Komisji, [2004] ECR II-2325.

440 Sprawa C-511/06 P Archer Daniels Midland przeciwko Komisji, pkt 110–113.

441 Sprawa C-328/05 P SGL Carbon AG przeciwko Komisji, [2007] ECR I-3921, pkt 56.

wpływ na ustalenie praw i obowiązków. W postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu administracji jest przekazanie informacji dwojakiego rodzaju⁴⁴². Po pierwsze, jest to informacja o  okolicznościach faktycznych.

Chodzi przy tym o  takie zdarzenia, fakty, elementy sytuacji, które mogą mieć walor prawotwórczy⁴⁴³. Obowiązek dotyczy więc przesłanek faktycz-nych, branych pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy⁴⁴⁴. Drugim rodzajem informacji jest informacja o okolicznościach prawnych. Uznaje się, że są nimi m.in. przesłanki rozpatrzenia i  rozstrzygnięcia sprawy, „które mają wpływ na zakres praw nabytych z decyzji i ich charakter oraz mających wpływ na rodzaj i  rozmiar obowiązku, jaki będzie je obarczał”⁴⁴⁵. Stosując przed-stawione rozumowanie analogicznie do postępowania antymonopolowego w  sprawach praktyk ograniczających konkurencję⁴⁴⁶, uważam, że postano-wienie o  wszczęciu takiego postępowania powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i  prawne, określające w  sposób wyczerpujący przyczynę stawia-nych w tym postanowieniu zarzutów. Tym samym Prezes UOKiK nie może powoływać się na art. 124 § 2 kpa (wynika z  niego możliwość odstąpie-nia od uzasadnieodstąpie-nia postanowieodstąpie-nia, na które nie przysługuje zażalenie⁴⁴⁷).

Wątpliwości co do konieczności uzasadnienia we wskazany sposób postano-wienia o wszczęciu postępowania przed Prezesem UOKiK nie miał kilka lat temu SOKiK. Wskazywał on w szczególności na elementy konieczne takiego postanowienia. Jest nim w  ocenie SOKiK: (1) określenie zakresu postępo-wania antymonopolowego poprzez (2) wskazanie podmiotu i (3) zarzutu⁴⁴⁸. W  wyroku z  7 stycznia 2004  r. SOKiK podkreślił, że postanowienie o  wsz-częciu postępowania „dla zapewnienia stronom aktywnego udziału w postę-powaniu musi zawierać określenie jego zakresu, a  więc wskazywać, jakie działanie strony może naruszać prawo oraz normę, która mogła być przez to działanie naruszona”⁴⁴⁹. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów pod-kreślił także, że wymaga tego art. 6 ust. 3 Konwencji. W wyroku z 23 lipca

442 G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego…, komen-tarz do art. 9 kpa, Nb 7.

443 Ibidem.

444 J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. J. Borkow-ski, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989, s.  72–73.

445 Ibidem, s.  72. Na ten temat por. także W. Taras, Prawny obowiązek informowania oby-wateli przez organy administracji państwowej, PiP 1986, z. 1, s.  73.

446 To samo dotyczy postępowania w  sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

447 Na postanowienie o wszczęciu postępowania przed Prezesem UOKiK zażalenie nie przy-sługuje.

448 Wyrok SOKiK z  23 lutego 2004  r., XVII Ama 30/03, niepubl.

449 Wyrok SOKiK z  7 stycznia 2004  r., XVII Ama 24/03.

2003  r. SOKiK stwierdził natomiast, że „wszczęciu postępowania powinno towarzyszyć jasne określenie jego granic przez precyzyjne określenie działa-nia lub zaniechadziała-nia strony, której postępowanie dotyczy i wskazanie normy prawnej, którą działanie to (lub zaniechanie) narusza”⁴⁵⁰.

Na uwagę zasługują również wyroki SOKiK, w których wskazano na zwią-zanie Prezesa UOKiK zakresem postanowienia o  wszczęciu postępowania antymonopolowego. Sąd Ochrony Konkurencji i  Konsumentów w  wyroku z 23 lutego 2004 r. podkreślił, że „decyzja administracyjna kończąca postę-powanie powinna odnosić się do wszystkich wskazanych w  postanowieniu o  wszczęciu postępowania antymonopolowego zarzutów, gdyż organ jest związany jego zakresem w toku postępowania i nie może dokonywać jego zmian”⁴⁵¹. Z kolei w  wyroku SOKiK z  7 stycznia 2004  r. podkreślono, że

„postanowienie o wszczęciu postępowania jest wiążące również dla Prezesa UOKiK, gdyż musi on orzec dokładnie w tym zakresie w decyzji kończącej postępowanie”⁴⁵². Co do zasady podzielić należy powyższe poglądy SOKiK.

Na uwagę zasługuje jednak okoliczność, że w świetle wymogów przyjętych w orzecznictwie sądów UE, związanie Prezesa UOKiK zakresem postano-wienia o wszczęciu postępowania antymonopolowego nie można traktować w sposób absolutny. Możliwe jest wydanie – w trakcie trwania postępowania antymonopolowego – postanowienia o  przedstawieniu nowych zarzutów.

W  takiej sytuacji przedsiębiorca powinien mieć prawo wypowiedzenia się co do przedstawionych mu nowych zarzutów oraz okoliczności je określa-jących⁴⁵³. Ogólnie bowiem prowadzenie całego postępowania antymonopo-lowego powinno służyć doprecyzowaniu okoliczności określonych wstępnie w  postanowieniu o  wszczęciu postępowania antymonopolowego⁴⁵⁴.

Jedno ze spornych zagadnień odnoszących się do powyższej kwestii doty-czy pytania, doty-czy postanowienie o  wszczęciu postępowania powinno zawie-rać określenie rynku właściwego. W jednej ze spraw z powodu tego braku SOKiK uchylił decyzję Prezesa UOKiK. Sąd Najwyższy rozstrzygając tę kwe-stię uznał, że brak określenia – w postanowieniu o wszczęciu postępowania – rynku właściwego, nie stanowi naruszenia przez Prezesa UOKiK art. 10 kpa⁴⁵⁵. Sąd Najwyższy podkreślił, że ustaleniu tej przesłanki służy całe

postę-450 Wyrok SOKiK z  23 lipca 2003  r., XVII Ama 94/02, Wokanda 2004, nr 7–8, poz. 89.

451 Wyrok SOKiK z  23 lutego 2004  r., XVII Ama 30/03.

452 Wyrok SOKiK z  7 stycznia 2004  r., XVII Ama 24/03.

453 Sprawa 107/82 AEG-Telefunken przeciwko Komisji, pkt 29.

454 Sprawa 142 i  156/84 BAT & Reynolds przeciwko Komisji, [1986] ECR 1899, pkt 27.

Por.  także C.S. Kerse, N. Khan, EC Antitrust Procedure…, Nb 4–027.

455 Wyrok SN z 7 maja 2004 r., III SK 38/04, Dz. Urz. UOKiK, Nr 4, poz. 330. Por. także wyrok SN z 7 maja 2004 r., III SK 32/04, LEX nr 440864. W wyroku SOKiK z 26 lutego

powanie przed Prezesem UOKiK. Równocześnie wskazał, że „art. 84 ust.

3 uokik z 2000 r. mówi jedynie o obowiązku zawiadomienia strony o wsz-częciu postępowania”⁴⁵⁶ – nie musi więc zawierać określenia rynku wła-ściwego. Taką generalną konstatację Sądu Najwyższego oceniam krytycz-nie. Jakkolwiek kwestia szczegółowego ustalenia rynku właściwego powinna być przedmiotem postępowania antymonopolowego, to nie oznacza to, że Prezes UOKiK nie ma obowiązku przynajmniej przybliżonego określenia tego rynku w postanowieniu o wszczęciu postępowania antymonopolowego.

Określenie rynku właściwego stanowi element konstrukcyjny zarzutu nad-używania pozycji dominującej lub praktyki polegającej na zawarciu poro-zumienia, której celem lub skutkiem jest wyeliminowanie, ograniczenie lub naruszenie w inny sposób konkurencji⁴⁵⁷. Przedsiębiorca powinien mieć więc prawo odnieść się do zakresu rynku właściwego, przyjętego przez Prezesa UOKiK, zanim decyzja zostanie wydana⁴⁵⁸. Poza tym – w świetle orzecznic-twa sądów UE – przedstawienie zarzutów ma charakter wstępny⁴⁵⁹. Organ ochrony konkurencji nie jest więc związany każdym szczegółowym ustale-niem zawartym w piśmie o przedstawieniu zarzutów (postanowieniu o wsz-częciu postępowania antymonopolowego). Podanie natomiast podstawowych, kierunkowych informacji pozwala przedsiębiorcy skorzystać z jego prawa do wysłuchania (m.in. odnieść się do rynku, na jakim w swojej ocenie działa).

Podkreślenia wymaga także, że wskazane orzeczenie SN wydane zostało na gruncie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2000 r.⁴⁶⁰ i odno-siło się do oceny postępowania wszczętego na wniosek (Prezes UOKiK wszczynając postępowanie związany był zakresem wniosku). W obecnie obo-wiązującym stanie prawnym postępowanie antymonopolowe w  sprawach

2007 r., XVII Ama 41/06, niepubl., wskazano w konsekwencji, że „ustalone jest orzecznic-two sądowe, że wyznaczenie rynku właściwego w sprawie antymonopolowej może nastą-pić w  decyzji Prezesa UOKiK po przeprowadzeniu postępowania administra cyjnego”.

456 Wyrok SN z  7 maja 2004  r., III SK 38/04.

457 A. Jurkiewicz [w:] T. Skoczny, A. Jurkowska, D. Miąsik, Komentarz OKiKU…, art. 74, Nb 7–8.

458 Ibidem.

459 C.S. Kerse, N. Khan, EC Antitrust Procedure…, Nb 4–027. Por. także odnośnie charak-teru pisma o postawieniu zarzutów w sprawach koncentracji – sprawę C-413/06 P Bertel-smann AG i Sony Corporation of America przeciwko Impala, [2008] ECR I-00, pkt 63–66 oraz sprawę T-310/01 Schneider Electric SA przeciwko Komisji, [2002] ECR II-4071, pkt 438–440. Zob. też T. Skoczny, Bertelsmann AG i  Sony Corporation of America przeciw-ko Komisji Wspólnot Europejskich [w:] Orzecznictwo sądów wspólnotowych w  sprawach konkurencji w  latach 2004–2009, red. A. Jurkowska-Gomułka, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2010, s.  149–150.

460 Ustawa z  15 grudnia 2000  r. o  ochronie konkurencji i  konsumentów, Dz. U. Nr 122, poz. 1319, z  późn. zm.

praktyk ograniczających konkurencję i  postępowanie w  sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów jest wszczynane przez zesa UOKiK wyłącznie z urzędu. Z tego powodu można wymagać od Pre-zesa UOKiK wyższych standardów, jeżeli chodzi o  sposób formułowania postanowienia o  wszczęciu postępowania. Prezes UOKiK nie jest bowiem związany zakresem zawiadomienia dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję (art. 86 uokik), bądź naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 100 uokik) i postanowienie o wszczęciu postępowania wydaje zazwyczaj dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

W praktyce Prezesa UOKiK zdarza się, że postanowienie o  wszczęciu postępowania zawiera tylko ogólne określenie zarzutu (poprzez powołanie podstawy prawnej) bez uzasadnienia w zakresie stanu faktycznego i praw-nego. W decyzji z 8 grudnia 2009 r. Prezes UOKiK nie zgodził się z twier-dzeniami dwóch stron postępowania zarzucającymi mu, że niewystarczająco precyzyjnie sformułował zarzuty w postanowieniu o wszczęciu postępowania antymonopolowego w przedmiotowej sprawie, co w ocenie przedsiębiorców miało ograniczyć ich prawo do obrony⁴⁶¹. W  ocenie Prezesa UOKiK było to stanowisko nietrafne, ponieważ w  sprawie przedmiotem postępowania były praktyki nazwane, a „zarzut został sformułowany przez Prezesa Urzędu w  sposób, który dokładnie odwzorowuje brzmienie przepisów obowiązu-jącego prawa”⁴⁶². Brak właściwego uzasadnienia postanowienia o  wszczę-ciu postępowania antymonopolowego jest nieuzasadnionym ograniczeniem prawa do wysłuchania i  może negatywnie wpływać na zakres skorzystania przez stronę z  jej innych uprawnień. I tak dla przykładu, brak szczegóło-wej wiedzy na temat stawianych zarzutów, może uniemożliwić pełne sko-rzystanie z  prawa dostępu do akt sprawy – przedsiębiorca może bowiem nie wiedzieć, które z  dokumentów zawarte w  aktach są istotne w  ocenie Prezesa UOKiK w prowadzonym postępowaniu (które z nich mogą stano-wić w  jego ocenie dowód naruszenia reguł konkurencji).

Dodatkowe problemy występują na gruncie postępowania antymonopo-lowego w  sprawach koncentracji. Uważam, że także w  tym postępowaniu pełne zastosowanie znajduje art. 74 uokik. Został on umieszczony w prze-pisach ogólnych postępowania przed Prezesem UOKiK (w Rozdziale 1.

Działu VI. uokik). Brak jest moim zdaniem w  związku z  tym podstaw do twierdzenia, że art. 74 uokik znajduje zastosowanie tylko w przypadku

461 Decyzja Prezesa UOKiK z  8 grudnia 2009  r., DOK-7/2009, www.uokik.gov.pl.

462 Ibidem. Brak uzasadnienia postępowania o wszczęciu postępowania krytycznie ocenia M. Kolasiński, zob. M. Kolasiński, Influence of the General Principles of Community Law on Polish Antitrust Procedure, YARS vol. 3(3) 2010, s. 38–43.

postępowania antymonopolowego w sprawach praktyk ograniczających kurencję (i analogicznie praktyk ograniczających zbiorowe interesy kon-sumentów). Dlatego pojęcie „zarzut” użyte w  art. 74 uokik należy rozu-mieć szeroko i odnosić także do zastrzeżeń, które podnosi Prezes UOKiK, gdy twierdzi, że koncentracja może powodować ograniczenie konkurencji.

Konsekwencją powyższego jest obowiązek Prezesa UOKiK informowania strony postępowania o  zastrzeżeniach dotyczących planowanej koncentra-cji oraz umożliwienie jej wyrażenia ostatecznego stanowiska po zamknięciu postępowania dowodowego (co łączy się z  obowiązkiem Prezesa UOKiK do wezwania do zapoznania się z całością zebranego materiału dowodowe-go)⁴⁶³. Jest to o tyle istotne, że przedsiębiorca powinien mieć prawo odnie-sienia się do informacji, uzyskanych przez Prezesa UOKiK w ramach prze-prowadzonego postępowania dowodowego, z  których płynąć ma wniosek, że koncentracja będzie miała antykonkurencyjny skutek. Opisany problem mógłby zostać rozwiązany poprzez wprowadzenie – na wzór regulacji prawa UE – dwóch faz postępowania antymonopolowego w sprawach koncentra-cji. Taką zmianę trafnie rozważa Prezes UOKiK w Polityce konkurencji na lata 2011–2013⁴⁶⁴. W  drugiej fazie postępowania strony mogłyby odnosić się do zastrzeżeń wobec koncentracji zgłoszonych przez Prezesa UOKiK i  proponować ewentualne warunki, po spełnieniu których do koncentracji mogłoby dojść (zgoda warunkowa).