Rozstrzyganie sporów pomiędzy dostawcami i użytkownikami usług telekomunikacyjnych

2.2.4.1.1. Spory dotyczące świadczenia usługi powszechnej

W kontekście tematyki niniejszej monografii istotne wątpliwości powstają odno-śnie skargi, którą abonent może złożyć do Prezesa UKE. Skarga do Prezesa UKE przysługuje w sytuacji, gdy przedsiębiorca wyznaczony przerywa albo w istot-nym zakresie ogranicza świadczenie usługi powszechnej lub zmienia warunki jej świadczenia (art. 101 ust. 2 pr.tel.). Podmiotami uprawnionymi do złożenia skargi, o której tu mowa, są abonenci sieci przedsiębiorcy wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej (art. 101 ust. 2 pr.tel.). Przepisy dotyczące tej skargi są niezwykle enigmatyczne, co budzi poważne wątpliwości co do jej cha-rakteru prawnego, a także postępowania w sprawie jej rozpoznania. Komenta-torzy prawa telekomunikacyjnego argumentują, że skarga z art. 101 ust. 2 pr.tel.

stanowi szczególny przypadek tzw. skargi powszechnej, uregulowanej w dziale VIII k.p.a.²⁹⁴. Jej przedmiot jest bardzo szeroki, bo obejmuje każdą negatywną ocenę działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej²⁹⁵. W literaturze postępowania administracyjnego wskazuje się, że skarga stanowi pewien zarzut²⁹⁶.

293 Było to podkreślane przez sądy, np. VI SA/Wa 1393/06.

294 S. Piątek, Prawo…, s. 625.

295 Postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., I OSK 24/11, LEX nr 1103988.

296 M. Jaśkowska, A. Wróbel (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komen-tarz, Warszawa 2011, s. 1104.

W pr.tel. nie uregulowano postępowania dotyczącego rozpoznania skargi z art. 101 ust. 2 pr.tel. Ustawodawca wskazał jedynie, że Prezes UKE jest zobowiązany do jej rozpatrzenia w terminie 7 dni od dnia jej wniesienia (art.

101 ust. 2 pr.tel.). S. Piątek wskazuje, że rozpatrzenie skargi obejmuje czynno-ści przygotowawcze i czynnoczynno-ści decydujące. Czynnoczynno-ści przygotowawcze mają na celu zebranie materiału niezbędnego do załatwienia skargi. Przy podejmo-waniu czynności przygotowawczych oraz decydopodejmo-waniu o sposobie załatwienia skargi Prezes UKE może korzystać wyłącznie z przysługujących mu upraw-nień ustawowych. W ramach przygotowania do załatwienia skargi Prezes UKE może uruchomić czynności kontrolne. Skarga bezzasadna podlega oddaleniu.

Skarga uzasadniona podlega załatwieniu, które może polegać na podjęciu działań, o których mowa w art. 201 pr.tel.²⁹⁷. Z kolei inni komentatorzy prawa telekomunikacyjnego wyrażają opinię, że rozstrzygnięcie skargi następuje po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, w następstwie którego i w zależ-ności od wyniku którego Prezes UKE może bądź skargę oddalić, bądź zastoso-wać w stosunku do przedsiębiorcy wyznaczonego środki przewidziane w art.

201 pr.tel.²⁹⁸. W judykaturze wskazuje się, że skarga z art. 227 k.p.a. jest roz-patrywana w trybie ogólnoskargowym, czyli w postępowaniu o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną –zawiado-mieniem o sposobie załatwienia skargi²⁹⁹. Takie postępowanie nie kończy się więc rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej. Stanowi ona śro-dek uruchamiający kontrolę następczą³⁰⁰. Jest bowiem wnoszona w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, i ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nie-prawidłowości, powstałe w wyniku takiego działania lub jego zaniechania³⁰¹.

Powyższe rozważania nie rozwiewają wątpliwości odnośnie tego, czy zło-żenie skargi, o której mowa w art. 101 ust. 2 pr.tel., uruchamia postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy abonentem a przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, wyznaczonym do świadczenia usługi powszechnej.

Jeżeli uznać, że rzeczywiście skarga ta jest szczególnym przypadkiem skargi z art. 227 k.p.a., to taka jej kwalifikacja wyklucza uznanie postępowania

297 S. Piątek, Prawo…, s. 625.

298 M. Rogalski, K. Kawałek, Prawo…, s. 631.

299 Wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1578/10, Legalis nr 311022.

300 B. Adamiak, J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komen-tarz, Warszawa 2014, s. 748.

301 R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 1173..

w sprawie jej rozpatrzenia za służące rozstrzygnięciu sporu. Komentatorzy postępowania administracyjnego podkreślają bowiem, że skarga z art. 227 k.p.a. stanowi prawny środek obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego ani też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Celem postępowania skargowego jest zaś naprawienie błędów i zaniedbań, a nie roz-strzyganie spraw w toku postępowań administracyjnych lub sądowych³⁰².

Kończąc powyższe rozważania, trzeba wskazać, że obecnie przepisy art. 101 pr.tel. nie mają praktycznego zastosowania, ponieważ odnoszą się one do przed-siębiorcy wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej. Do 2011 r. takim przedsiębiorcą była Telekomunikacja Polska S.A., a aktualnie usługi objęte zakresem usługi powszechnej są świadczone na zasadach wolnorynkowych. Nie ma przedsiębiorcy wyznaczonego do ich świadczenia.

2.2.4.1.2. Spory cywilnoprawne

W art. 109 ust. 1 pr.tel. przewidziano, że spór cywilnoprawny pomiędzy kon-sumentem a dostawcą publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych może zostać zakończony polubownie w drodze postępowania w sprawie pozasądo-wego rozwiązywania sporów konsumenckich. Przytoczone przepisy odnoszą się więc do najwęziej określonej kategorii użytkowników usług telekomunikacyj-nych, czyli konsumentów³⁰³. Drugą stroną sporu, który można poddać rozstrzy-gnięciu w drodze omawianego tu postępowania, musi być dostawca publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych³⁰⁴.

Zakres podmiotowy sporów, które można poddawać rozstrzygnięciu w dro-dze postępowania w sprawie pozasądowego rozwiązywania sporów konsu-menckich, został zawężony w porównaniu do uregulowań unijnych. W art. 34 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE³⁰⁵ wskazano bowiem, że państwa członkowskie mogą objąć przepisami dotyczącymi postępowania pozasądowego również te spory, których stronami są użytkownicy końcowi³⁰⁶, nieposiadający statusu

kon-302 B. Adamiak, J. Borkowski (red.), Kodeks…, s. 746, 748.

303 Definicja w pkt 1.2.1.2.

304 Definicja w pkt 1.2.1.1.

305 Dyrektywa 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r.

w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej), Dz.Urz. L 108 z 24.04.2002 (dalej:

dyrektywa 2002/22/WE).

306 Definicja w pkt 1.2.1.2.

sumenta. Różnica występuje także odnośnie określenia drugiej strony sporu.

W art. 34 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE mowa jest bowiem o przedsiębior-stwach udostępniających sieci lub usługi łączności elektronicznej, a w art. 109 ust. 1 pr.tel. o dostawcach publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.

Istnieją też wątpliwości co do zakresu przedmiotowego sporów, o których tu mowa. Z art. 34 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE wynika bowiem, że poza-sądowe procedury powinny dotyczyć sporów powstałych w zakresie stosowa-nia tej dyrektywy i związanych z warunkami lub wykonaniem umów dotyczą-cych udostępniania sieci lub usług łączności elektronicznej. Stosownie zaś do art. 109 ust. 1 pr.tel. postępowanie w sprawie pozasądowego rozwiązywania spo-rów konsumenckich może zostać zastosowane jedynie w celu rozstrzygnięcia sporu cywilnoprawnego. Ustawodawca nie wskazuje przy tym, jak należy rozu-mieć to pojęcie. Dla ustalenia zakresu sporu cywilnoprawnego konieczne jest odwołanie się do definicji sprawy cywilnej³⁰⁷. Kierując się tą definicją, należy uznać, że nie wszystkie spory pomiędzy konsumentem a dostawcą publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych będą miały charakter cywilnoprawny.

Zakresem zastosowania art. 109 ust. 1 pr.tel. będzie jednak objęta większość sporów pomiędzy wskazanymi wyżej podmiotami, zwłaszcza gdy wiąże je umowa o świadczenie usług telekomunikacyjnych. Na taki wniosek pozwala również brzmienie art. 2 pkt 3 ust.spor., w którym spór konsumencki zdefinio-wano jako spór między konsumentem a przedsiębiorcą, wynikający z zawartej przez nich umowy. Wprawdzie na mocy odesłania zawartego w art. 52 pkt 2 ust.

spor. przepisy tego aktu mają zastosowanie do omawianych tu sporów cywil-noprawnych jedynie w zakresie nieuregulowanym w pr.tel., ale bez wątpienia można je wykorzystać w celu zdefiniowania pojęcia sporu cywilnoprawnego.

Ta definicja zaś pozwala na poddawanie pozasądowemu rozwiązywaniu sporów konsumenckich również sporów wynikających np. z umowy sprzedaży teleko-munikacyjnego urządzenia końcowego. Do sporów cywilnoprawnych komen-tatorzy prawa telekomunikacyjnego zaliczają jednak również spory pomiędzy stronami, których nie wiąże jeszcze umowa o świadczenie usług telekomunika-cyjnych, ale konsument dopiero dochodzi zawarcia umowy w sytuacji określo-nej w art. 86 pr.tel.³⁰⁸.

Nie można jednak ograniczać sporów cywilnoprawnych, o których mowa w art. 109 ust. 1 pr.tel., wyłącznie do tych, które powstają w związku z zawie-raniem lub wykonywaniem umów. W istocie więc możliwość poddania danego sporu między konsumentem a dostawcą publicznie dostępnych usług

307 Patrz pkt 1.1.

308 S. Piątek, Prawo…, s. 581.

telekomunikacyjnych zależy od uznania Prezesa UKE i od przyjętej przez niego interpretacji pojęcia sporu cywilnoprawnego. Sytuacja, w której zakres przed-miotowy postępowania toczącego się przed Prezesem UKE– organem admini-stracji – jest powiązany z pojęciem sporu cywilnoprawnego, czyli sporu typo-wego dla postępowania przed sądem powszechnym, nie jest właściwa. W tym kontekście zastanawiające jest, dlaczego ustawodawca, wprowadzając zmiany w pr.tel. w zakresie determinowanym ust.spor., nie zdecydował się na ujednoli-cenie terminologii.

2.2.4.2. Rozstrzyganie sporów pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi