Rozstrzyganie sporów w sektorze telekomunikacyjnym jako stosowanie prawa

Wobec przedstawionych rozważań dotyczących pojęcia stosowania prawa nie ulega wątpliwości, że obejmuje ono proces rozstrzygania sporów w sektorze telekomunikacyjnym. Niezależnie od tego, czy w proces ten jest zaangażowany Prezes UKE, czy sądy, zasadniczy cel jest taki sam: rozwiązanie konfliktowej sytuacji, zaistniałej w społeczeństwie. O ile jednak w przypadku rozstrzygania omawianych tu sporów przez sądy chodzi o wymierzenie sprawiedliwości, to w przypadku Prezesa UKE celem jest coś jeszcze, co W. Dawidowicz okre-śla jako wywołanie pozytywnych zjawisk w życiu społecznym oraz tworzenie nowych wartości zarówno dla jednostki, jak i dla społeczeństwa⁵⁴⁵.

Prezes UKE należy do kategorii szczególnych organów administracji, które korzystają z prawnie zagwarantowanej niezależności w strukturze organizacyj-nej państwa. Oznacza to, że wprawdzie wykonuje (realizuje) on politykę państwa w sektorze telekomunikacyjnym, ale pozostałe organy państwa nie posiadają instrumentów pozwalających im na doraźne i bezpośrednie oddziaływanie na jego działalność i kompetencje⁵⁴⁶. Nie istnieją więc w tym przypadku tak ścisłe powiązania organizacyjne i funkcjonalne, jakie zwykle występują w administra-cji państwowej. Elementem łączącym jest tu wszakże konieczność wspólnego realizowania określonych celów polityki telekomunikacyjnej. Sposób realizacji tych celów jest też powiązany z polityką danego rządu w sektorze telekomuni-kacyjnych i organ wydający rozstrzygnięcie w tym świetle będzie je interpreto-wał. Prezes UKE jest organem powołanym nie tylko do wykonywania polityki telekomunikacyjnej państwa, ale także ją współtworzy, chociaż rola właściwego ministra prowadzącego tę politykę jest tu jednak nadrzędna ze względu na jego nadrzędność w strukturze aparatu państwowego⁵⁴⁷.

„Administracja państwowa powołana jest do zachowania stosunków spo-łecznych korzystnych z punktu widzenia całej struktury społecznej, do pobu-dzenia pożytecznych procesów społecznych, jej zadaniem jest też hamowanie wszelkich niekorzystnych zjawisk społecznych”⁵⁴⁸. Stosowanie norm prawa administracyjnego służy przede wszystkim realizacji interesu publicznego, osiągnięciu jakiegoś wspólnego dobra. To, jakie dobro należy osiągnąć w danej dziedzinie, jaki jest społecznie pożądany stan, jest z kolei ustalane w ramach

545 W. Dawidowicz, Wstęp…, s. 64.

546 W. Hoff, Recepcja…, s. 44–45.

547 Ibidem, s. 47.

548 J. Borkowski, Decyzja…, s. 19.

polityki państwa, realizowanej następnie przez dany organ administracji. To zaś determinuje sposób postępowania organów administracji, a także wpływa na treść wydawanych przez nie rozstrzygnięć. Jak się podkreśla w piśmiennic-twie prawniczym, czynność organu administracji w postaci wydania aktu admi-nistracyjnego „w ostatecznym rachunku zawsze realizuje (…) podstawowe funkcje państwa określonego typu”⁵⁴⁹. Decyzja administracyjna wywiera nie tylko skutki prawne, ale stanowi też narzędzie ingerencji metodą administra-cyjną w stosunki społeczne i gospodarcze. Wydając ją, organ administracji powinien więc przewidywać jej skutki prawne, ale także jej konsekwencje społeczne i gospodarcze⁵⁵⁰.

W świetle rozważań zawartych w niniejszej monografii nie ulega wątpli-wości, że rozstrzyganie sporów w sektorze telekomunikacyjnym, szczególnie jeżeli chodzi o spory pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, stanowi wyraz realizowania funkcji regulacyjnej państwa. Działalność Prezesa UKE, wyrażająca się m.in. w rozstrzygnięciach wydawanych przez ten organ, jest determinowana wieloma celami o różnym stopniu szczegółowości, które zostały wymienione w pr.tel. Cele te wyrażają politykę UE w dziedzinie telekomunika-cji i dlatego należy je interpretować w kontekście celów wytyczonych w dyrek-tywach unijnych⁵⁵¹. Przecież to właśnie krajowe organy regulacyjne są podmio-tami, na których prawodawca unijny kładzie główny ciężar realizowania założeń prawa telekomunikacyjnego UE. Na tę wiodącą rolę wskazują liczne przepisy dyrektyw, które nie tylko przyznają tym organom różne zadania w zakresie regu-lowania sektora telekomunikacyjnego, ale też niejako „spinają” sposób realizo-wania tych zadań koniecznością kierorealizo-wania się celami dyrektyw oraz zakazem podejmowania działań, które mogłyby się okazać niezgodne z wymogami wyni-kającymi z ich przepisów.

Podstawą działania Prezesa UKE jako podmiotu stosującego prawo w celu rozstrzygnięcia sporu jest norma kompetencyjna. Sposób jej sformułowania wskazuje na to, że ma ona charakter kompetencji szczegółowej. W przypadku postępowania przed Prezesem UKE nie można mówić o tym, że wydaje on rozstrzygnięcia skierowane do podmiotów zależnych od niego organizacyjnie, bo za takich nie można przecież uznać przedsiębiorców telekomunikacyjnych, będących podmiotami prywatnymi. Postępowanie przed Prezesem UKE rozpo-czyna wniosek, chociaż, jak pokazuje praktyka, nie zawsze wyznacza on zakres postępowania przed tym organem.

549 J. Starościak, Prawo…, s. 232.

550 J. Borkowski, Decyzja…, s. 123.

551 Zob. pkt 1.3.

Warto zwrócić uwagę na to, że postępowanie w sprawie rozstrzygania spo-rów pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi Prezes UKE wszczyna podstawie przepisów pr.tel. W tych przepisach brak jest jednak wyraźnego wska-zania, że interwencja organu administracji następuje w celu ochrony interesu publicznego, tak jak to ma miejsce np. w przypadku postępowania przed Preze-sem UOKiK. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że i w przypadku rozstrzygania omawianych tu sporów chodzi przede wszystkim o realizowanie określonego interesu publicznego, zakodowanego zresztą w normach pr.tel. Prezes UKE, wydając orzeczenie o charakterze indywidualnym, rozstrzyga indywidualny spór, wypowiadając się o spornych roszczeniach stron sporu⁵⁵². Organ ten działa jednak przede wszystkim po to, aby zrealizować cele wyznaczone w dyrekty-wach i w przepisach pr.tel. Jako organ regulacyjny bowiem może wykorzysty-wać przysługujące mu kompetencje wyłącznie w ramach realizowania wspo-mnianych celów. One determinują nie tylko podjęcie postępowania, ale także treść rozstrzygnięcia, wydanego po jego przeprowadzeniu.

Konieczność realizowania określonych funkcji państwa w sektorze telekomu-nikacyjnym powoduje, że w pr.tel. występują liczne przepisy zawierające klau-zule generalne, które są interpretowane przez Prezesa UKE w procesie stosowa-nia prawa. „Kryterium pozaprawne staje się tutaj elementem podstawy wiążącej kwalifikacji zachowania się adresata zwykłego, dokonanej przez organ państwo-wy”⁵⁵³. Obowiązek kierowania się klauzulami generalnymi w procesie stosowa-nia prawa przez Prezesa UKE nie oznacza jednak, że z obowiązku podobnego stosowania przepisów zawierających takie klauzule są zwolnione sądy⁵⁵⁴. Tak kategoryczny wniosek nie byłby uzasadniony, zwłaszcza w kontekście stwier-dzeń zawartych w pkt 1.3. niniejszej monografii. Ze względu na sformułowanie klauzul generalnych, zawartych w przepisach pr.tel., ich stosowanie przez sądy wydaje się jednak mocno skomplikowane ze względu na brak specjalistycznej wiedzy, w którą wyposażony jest natomiast Prezes UKE, dotyczącej funkcjo-nowania rynku telekomunikacyjnego. Proces stosowania prawa w omawianych tu sytuacjach wiąże się bowiem nie tylko z koniecznością stosowania przepi-sów prawa, ale również szeregu kryteriów o charakterze pozaprawnym, głównie ekonomicznym, ale też technicznym. Do tak kompleksowego stosowania prawa sądy po prostu nie są przygotowane.

552 Według M. Kransodębskiej-Tomkiel, której rozważania dotyczą spraw antymonopo-lowych, takie rozstrzygnięcia może wydawać jedynie sąd rozpatrujący powództwo cywilne.

M. Krasnodębska-Tomkiel, Skuteczność prawa antymonopolowego, (w:) T. Giaro (red.), Sku-teczność prawa, Warszawa 2010, s. 107.

553 L. Leszczyński, Stosowanie…, s. 31.

554 Ibidem, s. 39 i n.

Postępowanie administracyjne jest definiowane jako postępowanie, rego głównym i samodzielnym przedmiotem są sprawy administracyjne i któ-rego funkcje, organ rozstrzygający, struktura i naczelne zasady postępowania ukształtowane są w sposób uwzględniający szczególne właściwości spraw administracyjnych⁵⁵⁵. Postępowanie przed Prezesem UKE należy zaliczyć do postępowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, określanego też jako postępowanie jurysdykcyjne. Jest ono powiązane ze stosowaniem norm administracyjnego prawa materialnego, zawar-tych w pr.tel. Odnosząc się do przytoczonej wyżej definicji postępowania admi-nistracyjnego, można jednak powziąć pewne wątpliwości związane z tym, jaki charakter ma sprawa rozpoznawana przez Prezesa UKE. Jak już bowiem wcze-śniej wspomniano, sprawa ta może mieć charakter sprawy cywilnej w znaczeniu materialnym oraz administracyjnej w znaczeniu formalnym. Niemniej sprawa, o której tu mowa, ma charakter sprawy indywidualnej, czyli takiej, w której organ dokonuje wiążącego określenia (na podstawie norm prawa materialnego) sytuacji prawnej imiennie oznaczonego adresata w konkretnej sprawie w drodze decyzji administracyjnej⁵⁵⁶.

Za tezą, że sprawa administracyjna ma charakter niesporny, czyli pomiędzy stronami nie występuje spór o prawo, chociaż reprezentują one przeciwstawne interesy, idą dalsze wnioski, że postępowanie administracyjne nie może mieć charakteru kontradyktoryjnego. W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że ma ono „strukturę dwupodmiotową”, złożoną z organu prowadzącego postępowanie oraz z podmiotów uczestniczących w sprawie administracyj-nej, które – mimo reprezentowania przeciwstawnych interesów – posiadają ten sam procesowy charakter strony⁵⁵⁷. Pomiędzy nimi nawiązuje się któraś z postaci współuczestnictwa (faktycznego, konkurencyjnego, materialnego lub jednolitego). Możliwe jest przy tym takie współuczestnictwo, w ramach którego interesy poszczególnych stron są sporne. Pomiędzy poszczególnymi stronami wielopodmiotowego postępowania administracyjnego nie nawiązuje się wszakże stosunek procesowy. Ten bowiem powstaje wyłącznie pomiędzy organem administracji prowadzącym daną sprawę a stroną. Pomiędzy stro-nami zaś możliwe jest nawiązanie stosunków administracyjnoprawnych mate-rialnych⁵⁵⁸. Postępowanie administracyjne jest określane jako inkwizycyjne i przeciwstawiane postępowaniu kontradyktoryjnemu, w którym występują

555 W. Dawidowicz, Zarys…, s. 9.

556 S. Korycki, Elementy…, s. 204.

557 W. Dawidowicz, Zarys…, s. 10.

558 T. Woś (red.), Postępowanie…, s. 98, 164.

dwie przeciwstawne strony toczące spór oraz niezależny od nich organ proce-sowy, który ów spór rozstrzyga⁵⁵⁹.

Analiza kompetencji Prezesa UKE w zakresie rozstrzygania sporów powsta-jących w sektorze telekomunikacyjnym prowadzi jednak do odmiennych wniosków niż te, które wyżej przedstawiono odnośnie do kontradyktoryjności postępowania w tych sprawach. Ustawodawca wyraźnie przypisuje tym postępo-waniom cechę sporności, używając stosownych pojęć w przepisach pr.tel. Tezę tę dodatkowo może wzmacniać dokonana przez Sąd Antymonopolowy ocena charakteru postępowania, o którym mowa w art. 8 pr.energ.⁵⁶⁰. Sąd ten uznał bowiem, że postępowanie w sprawach spornych, toczące się przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki, jest przykładem postępowania kontradyktoryj-nego. Biorą w nim udział dwie strony procesowe. Zarówno inicjatywa wszczęcia postępowania, jak i określenie jego przedmiotu należy do strony⁵⁶¹. Orzeczenie to wprawdzie dotyczy postępowania przed innymi organem administracyjnym, ale wynikające z niego wnioski można też odnieść do postępowania przed Preze-sem UKE. Oba postępowania bowiem toczą się przed organami regulacyjnymi według podobnych zasad.

Można oczywiście mieć wątpliwości, czy Prezes UKE, działając jako organ administracji w ramach postępowania administracyjnego, w istocie rozstrzyga spór. T. Woś argumentuje, że „Możliwość autorytatywnej (determinative) kon-kretyzacji przez organ administracyjny stosunku prawnego, w szczególności określenia drugiej strony tego stosunku (podmiotu regulowanego) oraz jego przedmiotu (praw i obowiązków) oznacza powierzenie mu adjudicatory czy

«quasi-sądowych» możliwości działania, czyli kompetencji”⁵⁶². Analiza kompe-tencji organu regulacyjnego w tym zakresie wskazuje na to, że mają one bardzo zbliżony charakter i cel do organów sądowych. Oceniając rolę Prezesa UKE w rozstrzyganiu sporów w sektorze telekomunikacyjnym, można kierować się tutaj twierdzeniami J. Wróblewskiego, że „Sytuacja sporu jest charakterystyczna dla podejmowania wszelkich decyzji, w których procesowo występuje kontra-dyktoryjność. Niezależnie od jej rozmaitych wariantów procesowych charak-terystyczne jest dla niej wysuwanie sprzecznych (lub co najmniej niezgodnych ze sobą) żądań – jest więc spór przed niezaangażowanym osobiście arbitrem”.

Z kolei „Sytuacja nieustalenia polega na tym, że ex lege wymagane jest

stwier-559 Z. Kmieciak, Mediacja…, s. 86.

560 Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, tekst jedn. Dz.U. 2017 poz. 220 (dalej: pr.energ.).

561 Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 13 października 1999 r., XVII Ame 36/99, Legalis nr 49432.

562 T. Woś, Niezależne…, s. 148.

dzenie określonego stanu prawnego przez organ stosujący prawo. Decyzja służy usunięciu niepewności, gdy waga spraw jest tego rodzaju, że zabezpieczenie wartości realizowanych w stosowaniu prawa wymaga podjęcia decyzji” ⁵⁶³.

Patrząc na fazy rozumowania i postępowania składające się na proces sądo-wego stosowania prawa, kończące się wydaniem określonych decyzji cząst-kowych, można tu jednak znaleźć zbieżność, jeżeli chodzi o spory w sektorze telekomunikacyjnym. Zarówno w przypadku sądowego, jak i administracyj-nego rozstrzygania sporów w sektorze telekomunikacyjnym, wydawane roz-strzygnięcia są zawsze decyzjami subsumcyjnie kwalifikującymi określony stan faktyczny (który już zaszedł lub ma miejsce) lub stan prawny oraz ustalają-cymi konsekwencje takiej kwalifikacji. Należy przy tym nadmienić, że decyzje takiego rodzaju są typowe dla sądowego stosowania prawa⁵⁶⁴. Decyzje stosowa-nia prawa mają charakter jednostkowy. Oznacza to, że indywidualizują adresata i określają zachowanie, które w wyniku decyzji adresat zobowiązany jest spełnić lub do którego jest uprawniony, oraz określają przedmiot, w stosunku do którego adresat ma (lub uzyskuje) prawa lub obowiązki⁵⁶⁵.

Uzasadnione jest twierdzenie, że rozstrzyganie sporów przez Prezesa UKE jest bardzo zbliżone do sądowego typu stosowania prawa. W wielu aspektach postępowanie przed tym organem bardzo przypomina postępowanie przed sądem powszechnym. Wciąż jednak jest to postępowanie administracyjne z wynikającymi z tego konsekwencjami. Decyduje o tym charakter podmiotu – organu administracji, który je prowadzi, nie posiadając przymiotu niezawisłości, a tylko niezależność. Przesądza też o tym cel, którym Prezes UKE kieruje się, podejmując rozstrzygnięcia. Ten cel został wprawdzie wyznaczony w pr.tel., ale w wielu sytuacjach wymaga odwołania się do kryteriów politycznych, społecz-nych i ekonomiczspołecz-nych.

563 J. Wróblewski, Sądowe i pozasądowe stosowanie prawa, Studia Prawno-ekono-miczne 1981 t. XVII, s. 11.

564 L. Leszczyński, Zagadnienia…, s. 27.

565 Ibidem, s. 27.