Rozwój Unii Europejskiej i debata europejska u progu XXI wieku

Na podstawie traktatu z Maastricht (artykuł N, ustęp 2) rozpoczęto konferencję międzyrządową z założeniem przeprowadzenia modyfikacji traktatów założycielskich i traktatu o Unii Europejskiej. W wyniku obrad konferencji międzyrządowej w dniu 2 października 1997r. został podpisany przez państwa „piętnastki” Traktat Amsterdamski. Unia stawiała sobie następujące cele²⁷²:

– popieranie postępu gospodarczego i społecznego oraz wysokiego poziomu zatrudnienia, doprowadzenie do zrównoważonego i trwałego rozwoju, ustanowienie unii gospodarczej i walutowej, obejmującej docelowo jedną walutę;

– potwierdzanie tożsamości Unii na arenie międzynarodowej, zwłaszcza poprzez realizację wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej;

– umacnianie ochrony praw i interesów obywateli państw członkowskich poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii;

– utrzymanie i rozwijanie Unii jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w której zagwarantowana byłaby swoboda przepływu osób, w

powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji oraz zapobiegania i zwalczania przestępczości;

– pełne zachowanie dorobku wspólnotowego i jego rozwój.

Niniejszy traktat znowelizował Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o Wspólnocie Europejskiej. Państwa członkowskie uzgodniły w nim, iż z chwilą poszerzenia unii, nowe państwo może wystawić tylko jednego komisarza do Komisji Europejskiej. Zaakceptowano również zwiększenie zakresu decyzji Rady Unii Europejskiej, według zasady większości kwalifikowanej i maksymalną liczbę 700 posłów w Parlamencie Europejskim²⁷³. Potwierdzono także zasady lokalizacji siedzib instytucji wspólnotowych i unijnych. Wzmocnieniu uległa współpraca w zakresie

272Traktat Amsterdamski zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty, Amsterdam, 2 października 1997, [w:] www.ukie.gov.pl.

273 K. Łastawski, Od idei do integracji europejskiej, Warszawa 2004,s.332.

polityki społecznej. Traktat Amsterdamski mówił również o fundamentalnych prawach obywateli, stopniowym ustanawianiu strefy wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości jak również zawierał nowe dyspozycje dotyczące współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych oraz wprowadzał nowe zapisy na temat zatrudnienia²⁷⁴. Przyjęto, iż Unia miała respektować tożsamość narodową państw członkowskich oraz podstawowe prawa zapisane w Europejskiej Karcie Społecznej Rady Europy oraz Karcie Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników w Krajach Wspólnot Europejskich z 1989r²⁷⁵. Traktat zapowiadał także rozwijanie wspólnych przedsięwzięć w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz poszerzył możliwość „ścisłej współpracy” zainteresowanych państw pod warunkiem, że działania były zgodne z zasadami traktatowymi, po uzyskaniu poparcia większości członków i dopiero po wyczerpaniu innych możliwości działania²⁷⁶. Ponadto począwszy od Traktatu Amsterdamskiego Parlament zyskał prawo zatwierdzania desygnowanego przez państwa narodowe przewodniczącego Komisji Europejskiej, a następnie do łącznego uchwalenia zarówno jego kandydatury jak i pozostałych członków Komisji²⁷⁷. Podsumowując, Traktat Amsterdamski zapoczątkował proces umocnienia roli Parlamentu w procesie legislacyjnym i polityce Unii, proces zmiany zasad podejmowania decyzji w ramach instytucji wspólnotowych, oraz ujednolicenia prawa w ramach Współnoty, co utorowało drogę procesom federalizacji struktury unijnej.

Ważnym impulsem dla dalszego rozwoju Europy stało się przemównienia ministra spraw zagranicznych Niemiec J. Fischer’a z 12 maja 200r. na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie. Ponadto zapoczątkowana przez J. Fischer’a wizja federacji

stanowiła przełom w europejskiej debacie na temat finalnego kształtu Unii.

W przemówieniu zatytułowanym „Od związku państw do federacji - rozważania na temat finalizacji integracji europejskiej” J. Fischer wysunął propozycję przekształcenia Unii Europejskiej w federację państw narodowych. Federacja posiadałaby rząd europejski, prezydenta wybieranego w wyborach bezpośrednich i parlament

274 G. Raimbault, Le Dictionnaire de l’Union Europeenne, Paris 2000, s.25.

275 Ibidem, s.333.

276 Ibidem, s.334.

277 M. Olewińska, Federalizm w Unii Europejskiej i w Niemczech, Kraków 2007, s.96.

składający się z dwóch izb. Jedna izba miała być wybierana przez obywateli Unii w bezpośrednich wyborach, a druga izba składałaby się z przedstawicieli parlamentów narodowych. Projekt zakładał dwie opcje władzy wykonawczej. Pierwsza opcja zakładała rozwój Rady Europejskiej w kierunku europejskiego rządu, a druga proponowała przekształcenie Komisji Europejskiej we władzę wykonawczą²⁷⁸. Równocześnie J. Fischer opowiadał się za opracowaniem ustawy zasadniczej dla przyszłej federacji, w której byłby zapisany podział uprawnień między federacją, a państwami narodowymi. Do kompetencji federacji należałyby kwestie, które bezwarunkowo miały być regulowane na poziomie europejskim. Reszta spraw należałaby do państw członkowskich. Tym samym minister spraw zagranicznych Niemiec opowiedział się za federacją państw narodowych, w której zasada subsydiarności uzyskiwała rangę konstytucyjną²⁷⁹. Minister spraw zagranicznych Niemiec wskazywał również na możliwość przyśpieszonej integracji państw, najbardziej zaawansowanych w procesie jednoczenia kontynentu, w ramach polityki gospodarczej i walutowej, polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, zwalczania przestępczości, ochrony środowiska oraz rozwoju wspólnej polityki imigracyjnej i azylowej. Taka grupa krajów zawarłaby traktat – rdzeń konstytucji federacji, który byłby podstawą dalszego rozwoju integracji²⁸⁰. Współpraca miała opierać się na zasadzie, iż żadnego kraju nie można zmusić do większego rozwoju niż ten, jakiego jest w stanie dokonać lub, jakiego sobie życzy. Koncepcja federalnej Europy została poparta przez wielu polityków niemieckich, m.in. w podobnym tonie wypowiedzieli się prezydent Niemiec Johannes Rau i kanclerz Gerhard Schroder.

Równocześnie w europejskich procesach integracyjnych nasilały się nastroje

antyfederacyjne. Głównym oponentem opcji federalnej w integracji europejskiej była Francja, reprezentująca koncepcję „federacji państw narodowych” według formuły ukutej przez Jacquesa Delors’a. W dniu 8 czerwca 2000r. w podobnym tonie wypowiedział się minister spraw zagranicznych Francji Hubert Vedrin’e popierając

278 Wykład ministra spraw zagranicznych Niemiec Joschki Fischera « Od związku państw do federacji- rozważania na temat finalizacji integracji europejskiej », Berlin, 12 maj 2000r., [w :] www.ena.lu.

279 Ibidem.

280 Ibidem.

dalszy rozwój wspólnot bez wyraźnego ograniczenia roli państw narodowych²⁸¹. Podobne postulaty wraz z zachowaniem różnorodności politycznej, kulturowej, językowej przedstawił J. Chirac. Koncepcja „federacji państw narodowych” była propagowana również przez L. Jospin’a. Francuski premier przedstawiając w 2001r.

swoją wizję konstrukcji unijnej położył nacisk na centralną rolę państw narodowych w procesie decyzyjnym w Unii Europejskiej. Sprzeciwił się tym samym koncepcji tworzenia federacji w klasycznym ujęciu i poddał krytyce niemieckie koncepcje przekształcenia komisji w rząd europejski i przetransponowania Rady UE w drugą izbę Parlamentu Europejskiego, gdyż ograniczało to suwerenność państw²⁸². Premier uważał, że należy rozgraniczyć kompetencje Unii i państw według zasady sybsydiarności. Jednocześnie L.Jospin nie proponował zmian w architekturze instytucji unijnych, a raczej opowiedział się za zastosowaniem w rozszerzonej UE systemu wzmocnionej współpracy, która pozwoliłaby grupie krajów posuwać się szybciej w konkretnych sprawach.

Kolejny ważne wydarzenie w rozwoju Unii Europejskiej stanowił szczyt w Nicei z 2000r. Zadaniem konferencji było w głównej mierze ustalenie zmian instytucjonalnych i procesu decyzyjnego, które gwarantowałyby dynamikę i efektywność procesu integracji po finalizacji rozszerzenia. W wyniku obrad w dniu 26 lutego 2001r.

podpisano Traktat z Nicei, który wprowadził zmiany do Traktatu o Unii Europejskiej oraz do traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie. Traktat zapowiadał, że od 1 stycznia 2005r. każde państwo będzie posiadało jednego komisarza, natomiast po osiągnięciu przez Unię 27 członków zostaną przyjęte nowe uzgodnienia²⁸³. Ponadto przyjęto procedurę zawieszenia w członkostwie państwa w przypadku naruszenia

prawa i zasad unijnych. Uzupełniono również strategię lizbońską z 2000r.

o Europejską Kartę Społeczną, która określiła kierunki polityki społecznej:

zwiększenie liczby miejsc pracy, dokonanie korzystnych zmian w środowisku pracy, zwalczanie ubóstwa oraz wszelkich form wyłączenia społecznego i dyskryminacji, modernizację świadczeń socjalnych, promowanie równego traktowania płci oraz

281 K. Łastawski, Od idei do integracji europejskiej, Warszawa 2004,s.256.

282 L. Jospin, L’avenir de l’Europe elargie, Paryż, 28.05.2001, [w:] www.ena.lu.

283 Traktat z Nicei, Nicea, 26.02.2001r., [w :] www.ena.lu.

przenoszenia rozwiązań polityki społecznej na stosunki zewnętrzne Unii²⁸⁴. Uzgodniono podejmowanie decyzji kwalifikowaną większością głosów przez Radę Unii Europejskiej w 22 obszarach z zapisem, iż do podjęcia ważnej decyzji większością kwalifikowaną konieczna będzie większość głosów ważonych, oddanych przez większość państw członkowskich. Przyjęto równocześnie wymóg, aby państwa członkowskie stanowiące większość kwalifikowaną reprezentowały co najmniej 62%

ogółu ludności Unii Europejskiej²⁸⁵. W traktacie przyjęto zasadę równoprawnego traktowania obecnych i przyszłych członków w podziale głosów ważonych w Radzie UE. Uzgodniono, że w razie rozszerzenia Unii do 27 członków ogólna suma głosów ważonych wyniesie 345, a decyzje podjęte większością kwalifikowaną będą musiały uzyskać co najmniej 255 głosów oddanych przez większość członków. Mniejszość blokująca miała uzyskać 91 głosów. W traktacie przyznano także Sądowi Pierwszej Instancji status instytucji wspólnotowej. Art. 40 Traktatu z Nicei przewidział możliwość wzmocnionej współpracy w celu realizacji konkretnych celów w sytuacji, gdy pozostałe państwa nie chciały w niej uczestniczyć. Art.40a stwierdzał, iż państwa członkowskie kierują wniosek o takiej współpracy do Komisji, która może przedłożyć Radzie konkretne propozycje²⁸⁶. Jeżeli Komisja nie przedłożyła takiej propozycji, zawiadamiała o tym zainteresowane państwa członkowskie, podając uzasadnienie.

Państwa te mogły wówczas przedłożyć Radzie inicjatywę zmierzającą do uzyskania upoważnienia do ustanowienia wzmocnionej współpracy. Upoważnienie otrzymywane było na wniosek Komisji bądź z inicjatywy co najmniej ośmiu państw członkowskich i po konsultacji z Parlamentem Europejskim²⁸⁷. Traktat zwiększył również uprawnienia Komisji Europejskiej i ustalił nową procedurę jej wyboru poprzez większość kwalifikowaną Rady UE przy akceptacji Parlamentu Europejskiego. Kolejna zmiana dotyczyła powiększenia stanu przyszłego Parlamentu Europejskiego do 732 członków, jak również zwiększenia składu Trybunału Obrachunkowego i Trybunału Sprawiedliwości, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów.

Traktat przyjął także Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Istotna dla

284 K. Łastawski, op.cit., s.358.

285 Ibidem, s.359.

286 Traktat z Nicei, Nicea, 26.02.2001r., [w :] www.ukie.gov.pl

287 Ibidem.

federalnej przyszłośći Europy stała się „Deklaracja w sprawie przyszłości Unii”

dołączona do traktatu, w której znalazła się zapowiedź opracowania nowego traktatu do 2004r. W deklaracji wskazano na cztery zasadnicze zagadnienia, które należało rozstrzygnąć²⁸⁸:

- uproszczenie traktatów nie powodując zmiany ich treści, a mając na celu zwiększenie ich przejrzystości i zrozumiałości;

- bardziej przejrzyste ustalenie kompetencji między UE a państwami członkowskimi, zgodnie z zasadą subsydiarności;

- uzgodnienie statusu przyjętej w Nicei Karty Praw Podstawowych;

- wyznaczenie roli parlamentów narodowych w architekturze europejskiej.

Posiedzenie Rady Europejskiej w Laeken, które odbyło się w dniach 14-15 grudnia

2001r., uruchomiło kolejne bodźce do przyśpieszenia tempa integracji Unii.

W dniu 15 grudnia 2001r. Rada Europejska w Laeken przyjęłą deklarację w sprawie przyszłości Unii Europejskiej. Deklaracja zapowiedziała, że Unia stanie się bardziej demokratyczna, przejrzysta i skuteczna oraz będą podjęte starania mające na celu

stworzenie konstytucji europejskiej. W deklaracji wspominano o wewnętrznych i zewnętrznych wyzwaniach, przed którymi stała Unia, m.in. w demokratyzacjI

Europy. Ważny z punktu analizy procesów federalizacji procesów europejskich okazał sie zapis o określeniu nowej roli Unii w środowisku międzynarodowym, wspólnej

walce z terroryzmem, rozbudowie autonomicznej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz przekształceniem Unii w obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Podkreślono też wagę wprowadzenia precyzyjnego podziału kompetencji między Unię, a jej państwa członkowskie, jak również konieczność przeanalizowania roli parlamentów krajowych w integracji europejskiej. Zwracano uwagę na ulepszenie sposobu procesu decyzyjnego i funkcjonowania Unii złożonej z trzydziestu państw. Sformułowano także pytania o uproszczenie traktatów bez zmiany ich treści, utrzymanie rozróżnienia między Unią a Wspólnotami oraz między postanowieniami podstawowymi a innymi w traktatach, zachowanie trzech filarów

288 J.Barcz, C. Mik, A. Nowak-Far, Ocena Traktatu Konstytucyjnego : wyzwania dla Polski, Warszawa 2003, s.14.

Unii, miejsc Karty Praw Podstawowych w traktacie podstawowym oraz przystąpienie Wspólnoty Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zasadniczym krokiem dla dalszego rozwoju Unii było powołanie Konwentu, który miał na zadanie przeanalizowanie przyszłości wspólnoty. Konwent rozpoczął działalność w dniu 28 lutego 2002r., a zakończył podczas spotkania Rady Europejskiej w Salonikach 19-20 czerwca 2003r. przedłożeniem projektu traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Konwent Europejski składał się z:

• reprezentantów szefów państw lub rządów państw,

• reprezentantów krajów kandydujących,

• reprezentantów parlamentów narodowych państw członkowskich,

• reprezentantów parlamentów narodowych krajów kandydujących,

• reprezentantów Parlamentu Europejskiego,

• reprezentantów Komisji Europejskiej.

Do udziału w Konwencie zaproszeni zostali również: Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów, partnerzy społeczni oraz Rzecznik Praw Obywatelskich i obserwatorzy. Nad pracami Konwentu czuwało Prezydium złożone z przewodniczącego i wiceprzewodniczących Konwentu, dwóch reprezentantów Parlamentu Europejskiego, dwóch przedstawicieli Komisji Europejskiej, dwóch reprezentujących parlamenty państw członkowskich oraz przedstawiciele rządów Hiszpanii, Danii i Grecji. Rada Europejska wyznaczyła Valery'ego Giscarda d'Estaing’a na przewodniczącego Konwentu oraz Giuliano Amato i Jean-Luc Dehaene'a na wiceprzewodniczących.

5.2. Reforma Unii Europejskiej w świetle projektu Traktatu Konstytucyjnego