Teoretyczne modele integracji

Dyskusja na temat modelu integracji europejskiej znalazła również swoje odzwierciedlenie w naukach politologicznych. Wśród licznych teorii szczególne znaczenie miały teorie funkcjonalizmu, neofunkcjonalizmu i współczesne koncepcje współpracy międzyrządowej i zjawiska fuzji.

Głównym przedstawicielem teorii funkcjonalnej był Dawid Mitrany. Przedmiotem jego badań była współpraca międzynarodowa na rzecz pokoju i bezpieczeństwa, którą przedstawił w pracy „A Working Peace System” z 1943r. Mitrany uważał, iż niemożliwe było scedowanie części suwerenności państw na poziom federalny w drodze rozwiązań konstytucyjnych jak zakładały teorie federalistyczne. W ich miejsce, zdaniem Mitrane’go, należało budować wspólnotę międzynarodową, będącą zarazem wspólnotą bezpieczeństwa opartą na poszanowaniu pewnych wspólnych wartości i wierze w możliwości pokojowego rozwiązywania konfliktów. W tym sensie istotnym punktem było skoncentrowanie się na konkretnym zadaniu, potrzebie, problemie czy funkcji.²¹⁰ Wszystkie związki i współzależności miały kształtować się stosownie do wymogów potrzeb oraz funkcji. Ponadto w tym kontekście autor uważał, że sfera polityczna, związana z istnieniem władzy i określonego porządku politycznego, posiadała charakter partykularny, zamknięty i ograniczony do konkretnego kraju, a sfera niepolityczna obejmująca gospodarkę, handel i technikę posiadała z natury rzeczy charakter międzynarodowy²¹¹. W związku z tym m.in. w rozwoju techniki, gospodarki, transportu, ekologii upartywał możliwość zacieśnionej współpracy, która mogła doprowadzić w przyszłości do unii politycznej. Tak więc, od działań w sferze gospodarki należało rozpocząć integrację europejską. Rezultatem tak funkcjonującego mechanizmu było powstanie sieci instytucji międzynarodowych, które spełniane dotąd były przez państwa narodowe. Równocześnie niezbędne było

210 S. Konopacki,Funkcjonalistyczna teoria integracji politycznej D. Mitrany’ego, „ Stosunki europejskie”

1998, nr 1, s.64.

211 Ibidem, s.64.

stopniowe przekazywanie zadań suwerennego państwa na rzecz instytucji międzynarodowych, co prowadziło do pełnej integracji i stopniowego zanikania atrybutów państwa narodowego. Opisywany proces w ujęciu funkcjonalnym przedstawianio za pomocą tzw. zasady rozlewania (spill–over), która oznaczała, że zapoczątkowanie współpracy w jednej dziedzinie tworzyło zapotrzebowanie na współpracę w innych dziedzinach. W przeciwieństwie do federalistów, funkcjonaliści uważali, że niemożliwe było zjednoczenie Europy w wyniku podpisania układu federalnego, lecz przez pomnażanie realnych więzi, które doprowadzą do daleko posuniętej współzależności. Integracja ekonomiczna miała być bodźcem do integracji politycznej²¹². Ponadto niepowodzenia integracji politycznej w latach pięćdziesiątych umocniły ich w tym przekonaniu. D. Mitrany podkreślał również, iż dynamika integracji wymagała stopniowego uczenia się współpracy między państwami i wytworzenia się wspólnoty w sferze interesów, tożsamości i poczucia suwerenności. Istotne znaczeniu z punktu widzenia autora teorii funkcjonalnej miało poczucie wspólnoty psychologicznej w rozumieniu Karla Deutscha (czyli wspólnoty ludzi i grup społecznych)²¹³. Na uwagę zasługuje fakt, iż na teorii funkcjonalnej oparł swoją wizję integracji J. Monnet. Ponadto wedlug Monneta, cel federacji europejskiej mógł zostać osiągnięty wyłącznie przez współpracę gospodarczą instytucji powołujących z konieczności do życia nowe struktury w skali europejskiej.

Kolejna koncepcja neofunkcjonalizm rozwijała dorobek funkcjonalistów.

Największy rozkwit tej teorii przypadł na lata 1958 – 73. Zwolennicy neofunkcjonalizmu odrzucili jednakże tezę swych poprzedników o rozgraniczeniu związków między integracją ekonomiczną, a unią polityczną uważając, że obydwa te obszary są powiązane na zasadzie efektu rozprzestrzeniania się²¹⁴. Za głównych przedstawicieli kierunku uważa się: Ernsta Haasa i Leona Lindberga. E. Haas zaprezentował swoje poglądy w pracy z 1958r. pt. „The Uniting of Europe” oraz w książce pt. „Beyond the Nation State”. Istota jego koncepcji sprowadzała się do tezy, iż proces integracji jest rezultatem nie tyle potrzeb funkcjonalnych (czy

212 A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Łódź 1996, s.148.

213 Ibidem, s.65.

214 S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej Ernesta Haasa i Leona Lindberga,

„Studia Europejskie” 1998, nr 3, s. 108.

technologicznej zmiany), co przede wszystkim interakcji sił politycznych: grup nacisku, partii, rządów, instytucji międzynarodowych. Zdaniem E. Haasa, w procesie integracji grupy nacisku odgrywają większą rolę niż partie polityczne, zwłaszcza grupy czy elity reprezentujące sektor gospodarczy, które nadawały dodatkowy impuls przemianom²¹⁵. W związku z tym motorem rozwoju integracji nie były masy, lecz elity oraz grupy interesu, które działały na poziomie ponadnarodowym i szukały ponadnarodowych rozwiązań swoich problemów. Oznaczało to równocześnie, że elity i grupy interesu przesuwały swoją lojalność i zainteresowanie na struktury międzynarodowe, co osłabiało rolę rządów narodowych²¹⁶. Do elit zaliczano:

członków partii politycznych, urzędników krajowych, członków administracji europejskiej. Obok elit politycznych ważne miejsce w integracji zajmowały grupy interesu tworzone m.in. przez przedsiębiorców, stowarzyszenia, federacje itd.

Ponadto E.Haas podkreślał w obu pracach znaczenie pogodzenia interesów i konfliktów grupowych z ideą „wspólnego dobra”. W celu porozumienia się elit konieczna była zgoda co do procedur utrzymania porządku społecznego oraz metod rozstrzygania sporów²¹⁷. Kolejną kwestią podjętą w ramach neofunkcjonalizmu był charakter powstałej wspólnoty politycznej. W odpowiedzi na ten problem w latach sześćdziesiątych E.Haas sformułował koncepcję wspólnoty politycznej jako regionalnej odmiany państwa narodowego, które w dotychczasowych granicach nie było w stanie realizować swoich powinności związanych z realizacją dobra społecznego²¹⁸. Ponadto neofunkcjonalizm próbował także w szerszym zakresie wyjaśnić zasadę spill-over. W tym celu przedstawiono obok pojęcia spill-over funkcjonalnego pojęcie spill-over politycznego. Spill-over funkcjonalny był odbiciem rosnącego stopnia współzależności współczesnych gospodarek i potrzeb w zakresie koordynacji i harmonizacji polityk. „Rozlewanie się” funkcji publicznych było wymogiem nowoczesnej gospodarki, w której efektywna realizacja zadań w jednej dziedzinie wymuszała integrację kolejnych sektorów. Spill-over polityczny był zatem konsekwencją „rozlewania się” funkcji gospodarczych i mógł być zdefiniowany jako

215 S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej …, s. 108.

216 Ibidem, s108-110.

217 Ibidem, str. 109.

218 Ibidem, s. 108.

samonapędzający się proces tworzenia nowych instytucji wspólnych i nowych sfer integracji politycznej. Motorem tego procesu były elity polityczne, które wskazywały inicjatywę decyzyjną i same mogły napędzać rozwój integracji. Co więcej, neofunkcjonaliści przedstawili mechanizm spill-over jako jeden z pięciu możliwych mechanizmów integracji. Wyróżnili przy tym takie kategorie jak: „forward linkage”- przypominające pierwotne spill-over, „out-put failure”- jako załamanie się spill-over,

„spill-back”- cofnięcie się integracji co do zakresu i stopnia, „systems transformation”- jakościowo zupełnie nowy proces, w którym dawne porozumienia przybrały całkowicie nowy kształt w nowych warunkach negocjacji między konkurującymi stronami. Ponadto sprecyzowano, iż do warunków najbardziej sprzyjających zaistnieniu mechanizmu spill-over należały struktury społeczno-ekonomiczne, sieci powiązań między elitami, stabilność kulturowa i ideologiczna, skłonność do działania na rzecz długofalowych planów i projektów²¹⁹. Neofunkcjonalizm kładł również nacisk w odróżnieniu od funkcjonalizmu na układ instytucjonalny integracji europejskiej.

E. Haas wiązał sukcesy integracji europejskiej, zwłaszcza powstanie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, z faktem, iż decyzje Rady Ministrów oparte były na ciągłym

kompromisie ścierających się stron będących w stałym kontakcie z ekspertami i ponadnarodowymi organizacjami zrzeszającymi różnorodne grupy interesu. Ponadto

zdaniem neofunkcjonalistów procesy integracyjne miały zdolność samorozwoju.

Ostatecznym celem miała być zjednoczona Europa. Jeden nurt utrzymywał, że winna to być Europa federalna i tym samym wspólnoty gospodarcze miały stanowić początek « Stanów Zjednoczonych Europy » (J. Monnet) lub « federację częściową (W. Hallstein) ²²⁰. Drugi nurt opowiadał się z kolei za Europą, w której państwa narodowe i czynnik ponadpaństwowy współistniałyby trwale na zasadzie rozgraniczonych terytorialnie i funkcjonalnie kompetencji²²¹

Współczesne teorie integracji próbowały uzupełnić i rozwinąć dorobek neofunkcjonalny o nowe sfery. Przyjmując założenia poprzednich teorii o stopniowym charakterze procesów integracji, automatycznie napędzanych przez mechanizm spill-over próbowano odpowiedzieć na pytania, czy pogłębianie integracji na kolejne

219 S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej…, s.113.

220 A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Łódź 1996, s.150.

221 Ibidem, s.150.

obszary było obiektywną koniecznością, a jeśli tak, to czym można było tłumaczyć okresowe kryzysy i zmiany w projektach integracyjnych. W ramach koncepcji wyróżniono dwa nurty. Pierwszy nurt zakładał trzy modele rozwoju integracji europejskiej. Pierwszy model federacyjny/neofunkcjonalny przewidywał liniowy rozwój integracji aż do federalnej unii, co oznaczało, że pomijano możliwość cyklicznych zakłóceń²²². Przeciwieństwem tego modelu była koncepcja nurtu realistycznego, która przewidywała, że dobrze rozwijająca się początkowo integracja w pewnym momencie załamie się pod wpływem konfliktów narodowych, prowadząc do dezintegracji i powrotu do tradycyjnego państwa narodowego. Trzeci model nazwany przez W. Wesselsa teorią fuzji łączył obie wizje. Uważano, iż rozwój integracji europejskiej nie był nigdy rozwojem liniowym, opartym na automatycznym procesie

„rozlewania się”. Obok mechanizmów spili-over pojawił się mechanizm spill-back,

czyli odwracania, cofania się procesów integracyjnych oraz sytuacja „kręcenia się w kółko”, a więc pewnej stagnacji. W procesie integracyjnym stale występowały

cykliczne zakłócenia, czyli przyśpieszenia i hamowania dynamiki integracyjnej pod wpływem różnych czynników: gospodarczych, politycznych, narodowych i ponadnarodowych (przykład stanowią nieudane próby utworzenia Europejskiej Wspólnoty Obronnej i EWP w latach 50, niepowodzenia planu Wernera budowy unii walutowej na początku lat 70 czy trudności z ratyfikacją Traktatu z Maastricht).

W związku z tym trudno było przewidzieć, jaki będzie końcowy etap integracji, dlatego lepiej zakładać, że proces jest otwarty i Unia Europejska może dojść do bardzo różnych rozwiązań, np. pełnej federacji, do niepełnej federacji, do tzw. kooperatywnej federacji łączącej unię państw z elementami konfederacyjnymi czy konfederacji.

Ponadto przyjęto, iż w długim okresie proces integracyjny charakteryzował się stałym strukturalnym wzrostem i zróżnicowaniem, którego główną cechą była pewna fuzja, łączenie instrumentów publicznych z różnych poziomów, także europeizacja narodowych podmiotów i instytucji w celu zaspokojenia rosnących potrzeb społeczeństw europejskich.

Drugi nurt współczesnej teorii integracyjnej podkreśla pierwiastek

222 S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej Ernesta Hasa i Leona Lindberga,

„Studia Europejskie” 1998, nr 3, s. 110.

konfederacyjny, związany z różnymi formami współpracy międzyrządowej. Czołowym przedstawicielem tej teorii był amerykański politolog Andrew Moravcsik, autor koncepcji „liberalnej współpracy międzyrządowej”²²³. Zdaniem Moravcsika, teoria integracji nie mogła pominąć specyfiki i zróżnicowania narodowych preferencji, decydując o stosunku poszczególnych krajów do integracji, a więc i o narodowym popycie na integrację. Współpraca europejska oznaczała stałą konfrontację własnych preferencji z preferencjami innych państw, dlatego więc ważnym elementem było tworzenie ram instytucjonalnych umożliwiających prowadzenie międzyrządowych przetargów i koordynację narodowych działań. Proces międzyrządowej współpracy decydował o tym, jaki był stosunek poszczególnych państw do dynamiki integracyjnej, jak również określał warunki, w jakich rządy narodowe były skłonne delegować swoje uprawnienia do ponadnarodowych instytucji. W procesie integracji odbiciem tej koncepcji były poglądy prezydenta Francji Charles de Gaulle, który sprzeciwiał się tworzeniu federacji europejskiej. Generał uważał, iż instytucje ponadnarodowe mogły istnieć wyłącznie jako przedłużenie suwerennych rządów²²⁴. Ponadto gaulliści opowiadali się za współpracą między suwerennymi rządami, polegającą na wypracowaniu wspólnego stanowiska, która miała stanowić siłę napędową procesu zjednoczeniowego.

223 S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej…, s. 111.

224 A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Łódź 1996, s.151.