Wedug bada ameryka skich29 oraz OECD30 polityki interwencyjne maj
obecnie umiarkowany wpyw na rynek mleka i w niewielkim stopniu zmieniaj
ywotno ekonomiczn gospodarstw mleczarskich. Wiksze znaczenie ich zdaniem naley przypisa takim czynnikom, jak stosowane technologie, dosto-sowania do wymaga konsumentów czy zmiany w strategiach marketingowych oraz w sektorze przetwórczym. Moe temu przeczy kryzys lat 2008-2009, pod-czas którego zarówno UE, jak i wiele pa stw na wiecie wyasygnowao znaczne kwoty na wsparcie producentów oraz ustabilizowanie rynków rolnych.
Skuteczno realizowanych w rónych krajach polityk interwencyjnych zaley w duym stopniu od przyjtych celów oraz sposobów ich realizacji.
Wród celów, jakie stawia sobie UE s: zapewnienie równowagi na unijnym rynku mleka, stabilizacja cen, zagwarantowanie odpowiedniego poziomu ycia producentom mleka oraz zwikszenie ich konkurencyjnoci.
Równowaga rynku
Obecny system kwot mlecznych stanowi rzeczywiste ograniczenie pro-dukcji tylko dla niektórych pa stw czonkowskich UE. Na poziomie caej UE kwoty nie s w peni wykorzystywane od 2004 r. W sezonie 2007/2008 wska-nik niewykorzystania kwot wyniós 1% cakowitej wysokoci kwot UE-2731.
Pomimo kontynuacji systemu kwotowania mleka przez wiele lat, wielko
produkcji mleka w UE stawaa si coraz bardziej odpowiedzi na sygnay rynku ni dziaania kwot, szczególnie po 2003 r. Wzrost limitów dla pa stw
29 USDA, Economic Effects of US Dairy Policy and Alternative Approaches to Milk Pricing, US department of Agriculture, Washington 2004.
30 R. Martini, Long Term Trends in Agricultural Policy Impacts, Working Paper No. 46, OECD, 2011.
31 ETO, Czy instrumenty zarz dzania rynkiem mleka i przetworów mlecznych osi gny swoje gówne cele?, Sprawozdanie specjalne nr 14, Europejski Trybuna Obrachunkowy, Luksemburg 2009.
kowskich od 1 kwietnia 2008 r. o 2% pozwoli producentom lepiej reagowa na wzrost cen i doprowadzi do zwikszenia produkcji mleka w UE-15 o 1 mln t w porównaniu z dwoma poprzednimi latami. Spadek cen mleka w drugiej poo-wie 2008 r. i pierwszej poopoo-wie 2009 r. spowodowa z kolei obnienie produkcji mleka. Tak wic kwotowanie produkcji mleka w niewielkim stopniu wpywa na produkcj mleka w UE. Przyczyn naley szuka przede wszystkim w zmianie stosowanych instrumentów polityki interwencyjnej na rynku mleka, tj. oddziele-niu patnoci od produkcji mleka, wzrocie kwot mlecznych oraz realnym
obni-eniu cen interwencyjnych32. Stabilizacja cen
W ramach WPR stosowane s nastpujce instrumenty, majce stabili-zowa ceny na rynku mleka: system interwencyjny, wsparcie spoycia i prze-twórstwa oraz refundacje eksportowe. Przez wiele lat instrumenty te do sku-tecznie utrzymyway ceny mleka surowego na staym poziomie. W latach 1996-2005 miesiczna cena mleka pacona producentom miecia si w grani-cach 0,29-0,33 EUR/kg mleka (z wyjtkiem sezonów 2001/2002 oraz 2002/2003). Od 2004 r. zacz nastpowa spadek cen mleka (0,28-0,31 EUR/kg mleka) w wyniku przejcia ze wsparcia cen rynkowych na wsparcie bezporednie dochodów producentów mleka (patnoci bezporednie, niszy poziom cen interwencyjnych, mniejsze dopaty do spoycia i przetwórstwa masa oraz obnienie subsydiów eksportowych). Od 2007 r. wpyw instrumen-tów polityki interwencyjnej maskowany jest przez znaczc fluktuacj cen na rynku wiatowym oraz na rynkach krajowych (rys. 26).
Warto zaznaczy, e w latach 2007-2008 nastpia znaczna integracja unijnego rynku mleka z rynkiem wiatowym. Kiedy ceny mleka w UE i na
wiecie osigny wysoki poziom, wewntrzna cena wsparcia mleka w UE pozostaa bardzo niska, przy czym producenci mleka uzyskiwali rekordowo wysokie ceny za sprzedawane mleko. W 2009 r. wsparcie dla masa i odtusz-czonego mleka w proszku byo o jedn trzeci wysze w UE ni ceny rynko-we na wiecie. Coraz wyraniej wida wic wpyw rynku globalnego na ry-nek unijny, lecz take mniejsz skuteczno instrumentów interwencyjnych w sytuacji niskich cen na rynku mleka. Unijna polityka interwencyjna nie dysponuje skutecznym narzdziem stabilizacyjnym, które umoliwioby szybk reakcj na fluktuacj cen na rynkach wiatowych.
32 Evaluation of CAP measures applied to the dairy sector, Wageningen UR (University &
Research Centre), Directorate-General for Agriculture and Rural Development, November 2011.
Dochody producentów
W wyniku restrukturyzacji sektora mleczarskiego oraz systematycznego zmniejszania si liczby gospodarstw, redni dochód statystycznego producenta mleka utrzymuje si na zblionym poziomie. W latach 1995-2007 liczba gospo-darstw mleczarskich w UE-15 zmalaa o poow. rodki pomocowe stanowi
coraz wikszy udzia dochodów producentów mleka, przy czym udzia ten jest do zrónicowany w poszczególnych krajach (tab. 18).
Tabela 18. Udzia patnoci bezporednich w dochodach brutto* gospodarstw specjalizujcych si w produkcji mleka (%)
Kraj 2000 2004 2006
Kraj 2004 2006
UE-15 UE-12
Belgia 11 19 28 Czechy 44 60
Dania 18 28 31 Estonia 32 43
Niemcy 18 31 36 Wgry 42 41
Grecja 14 . 46 Litwa 35 37
Hiszpania 5 12 17 otwa 58 63
Francja 22 33 40 Polska 22 35
Irlandia 15 22 36 Sowacja 43 65
Wochy 10 11 16 Sowenia 37 37
Luksemburg 31 43 46
Niderlandy 4 12 23
Austria 32 44 42
Portugalia 18 27 37
Finlandia 72 73 77
Szwecja 36 41 56
Wielka Brytania 16 23 34
*FADN, dochody brutto gospodarstwa przed opodatkowaniem, opatami i VAT = dochód brutto gospodarstwa (SE 410) – bilans bie cych dopat rolnych i podatków (SE 600) + cao dopat rolnych (SE 605).
ródo: ETO, Czy instrumenty zarz dzania rynkiem mleka i przetworów mlecznych osi gny swoje gówne cele?, Sprawozdanie specjalne nr 14, Europejskie Trybuna obrachunkowy, Luk-semburg, 2009.
Krajem o najwikszym udziale patnoci bezporednich w dochodach go-spodarstw mleczarskich jest Finlandia (77%), która wspiera znaczco producentów mleka take z budetu krajowego. Wysoki poziom patnoci wystpuje równie
w Sowacji, na otwie, w Danii oraz Szwecji, a najniszy we Woszech (16%) i Hiszpanii (17%). Mona stwierdzi, e kolejne reformy WPR na rynku mleka umoliwiy osignicie jednego z jej gównych celów, tj, zachowanie lub nawet wzrost dochodów rolniczych. Stopniowa redukcja instrumentów interwencji na rynku mleka przyczyniaa si do spadku cen mleka, jakie otrzymywali producenci, lecz straty te byy kompensowane poprzez patnoci bezporednie. Obecnie
patno-ci stanowi kluczowy element WPR, umoliwiajcy utrzymanie dochodów rolni-czych na staym poziomie. Oprócz patnoci pozytywny wpyw na dochody gospo-darstw mleczarskich maj równie zmiany strukturalne, tj. wzrost wielkoci gospodarstw oraz ich produktywnoci.
Konkurencyjno
Zmiany przeprowadzane w ramach WPR maj sprzyja zwikszeniu pro-rynkowego nastawienia producentów rolnych oraz wzrostowi ich konkurencyjnoci na rynkach krajowych i rynku globalnym. Temu suyo podniesienie limitów kwot mlecznych oraz wczenie patnoci w system patnoci oddzielonych od produkcji.
Reformy WPR, a gównie spadek cen interwencyjnych oraz refundacji eksporto-wych, doprowadziy take do zmniejszenia rónicy midzy cenami unijnymi a wiatowymi. Szczególnie lata 2007-2008, kiedy to miaa miejsce znaczna konwe-rgencja cen unijnych i wiatowych, pokazay znaczcy stopie orientacji producen-tów na sygnay pynce z rynku. By to przede wszystkim efekt uwarunkowa ze-wntrznych, a nie wpyw polityki interwencyjnej na rynku mleka.
Rysunek 25. Wydatki z budetu unijnego oraz budetów pastw czonkowskich na wsparcie sektora mleka w latach 1995-2010
ródo: Evaluation of CAP measures applied to the dairy sector, Wageningen UR (University & Research Centre), Directorate-General for Agriculture and Rural Development, November 2011.
Opacalno produkcji mleka w UE-15 w latach 2000-2007 bya stosunkowo wysoka w porównaniu z innymi sektorami rolnymi. Trend ten nadal utrzymuje si, z wyjtkiem gospodarstw mleczarskich w Austrii, Finlandii oraz Francji. Mona to przypisa reformom WPR przeprowadzanym na rynku mleka od 2003 r.33
33Evaluation of CAP measures applied to the dairy sector, Wageningen UR (University & Re-search Centre), Directorate-General for Agriculture and Rural Development, November 2011.
20 40 60 80 100 120 140 160
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
mld ton
mld EUR
Wydatki budetu UE bez patnoci bezporednich
Wydatki budetu UE i pastwa czonkowskich bez patnoci bezporednich Wydatki budetu UE wczajc patnoci bezporednie
Wydatki budetu UE i pastwa czonkowskich wczajc patnoci bezporednie Produkcja mleka w UE
Poda mleka
Z
gospodarki, a w przypadku UE-15 rónica ta wrcz znaczco pogbia si na nieko-rzy rolnictwa34. Ponadto patnoci s coraz wikszym obcieniem dla budetu unijnego i uzaleniaj rolników od wsparcia publicznego, hamujc uksztatowanie zdolnoci do funkcjonowania na rynku i dziaania jak przedsibiorcy, z dobrymi i zymi tego stronami.
Uwaa si, e polityka rolna UE po 2013 r. powinna zmierza w kierunku stopniowej likwidacji patnoci bezporednich na rzecz dwóch podstawowych grup instrumentów, tj. wsparcia zarzdzania ryzykiem oraz wsparcia bada i rozwoju.
Wzrost ryzyka produkcji rolnej zwizany ze zmianami klimatycznymi oraz zmien-noci cen na rynkach rolnych stanowi bowiem gówne wyzwanie stojce przed rolnictwem unijnym w nadchodzcych latach. Pewne formy takich rozwiza mona znale w „nowej” WPR, s jednak nieliczne, a ich wykorzystanie w prak-tyce wydaje si wtpliwe.
Podsumowanie
W krajach rozwinitych gospodarczo obserwowany jest stopniowy spadek poziomu rynkowego wsparcia rynku mleka. Nastpuje powolna redukcja in-strumentów interwencyjnych na rzecz patnoci bezporednich, ale moliwych do zaakceptowania przez WTO w ramach tzw. green box (instrumenty niezakó-cajce handlu midzynarodowego). Z kolei kraje rozwijajce si preferuj sto-sowanie rynkowych instrumentów wsparcia produkcji mleka. Poziom tego wsparcia jest jednak zdecydowanie niszy w porównaniu do krajów OECD.
Pomimo reform polityk gospodarczych, globalny rynek mleka nadal jest wic pod presj polityk protekcyjnych, w których dominuj wysokie bariery handlo-we oraz wsparcie cen rynkowych.
Pomimo rozbudowanego instrumentarium polityk interwencyjnych na rynku mleka widoczny jest brak ich skutecznoci w sytuacjach kryzysowych, szczególnie w okresie duej zmiennoci cen mleka na rynkach krajowych i rynku globalnym. Zjawisko to mona byo zaobserwowa podczas kryzysu
ywnociowego w latach 2008-2009, zarówno w krajach wysoko rozwinitych, jak i rozwijajcych si. Zmiany tych polityk w krajach OECD (przykadowo UE, USA) sprowadzaj si do ograniczenia wsparcia rynkowego i implementa-cji nowych instrumentów. Kraje wysoko rozwinite Utrzymuj jednak dalsze uzalenienie producentów mleka od wsparcia z budetów publicznych. Nato-miast kraje rozwijajce si (np. Chiny, Brazylia) wrcz zwikszaj wykorzysta-nie tradycyjnego instrumentarium wsparcia rynku mleka, co moe mie istotne implikacje dla UE i Polski w kontekcie przesuwania si centrów produkcji mleka do innych regionów wiata, tj. Azji i Pd. Ameryki.
34 Situation and Prospects for EU Agriculture and Rural Areas, European Commission, Brussels, December 2010;
http://ec.europa.eu/agriculture/publi/situation-and-prospects/2010_en.pdf, marzec 2012.