Zasada wolności budowlanej umożliwia inwestorowi swobodny wybór zamierzenia budowlanego oraz zmianę tego wyboru w trakcie prowadzonych robót budowlanych. Wybór zamierzenia budowlanego oraz jego zmiana ma miejsce na etapie projektowania.
Inwestor zapewnia opracowanie projektu budowlanego oraz innych projektów424. Należy podkreślić, że inwestor nie opracowuje projektu budowlanego, lecz określa jego główne założenia. Opracowanie projektu budowlanego stanowi obowiązek projektan-ta425. Zmiana wyboru zamierzenia budowlanego wymaga także udziału projektanta. Pro-jektant określa charakter zmiany zamierzenia budowlanego426 oraz opracowuje zmiany w projekcie budowlanym427.
Swoboda wyboru zamierzenia budowlanego oraz zmiany tego wyboru są ograni-czone przez przepisy prawa. Zamierzenie budowlane należy bowiem projektować w
spo-421 Zgodnie z art. 33 ust. 1 zd. 2 p.b., pozwolenie na budowę może dotyczyć części zamierzenia budow-lanego, jeżeli ta część składa się z wybranych obiektów lub zespołu obiektów, które mogą samodziel-nie funkcjonować zgodsamodziel-nie z przeznaczesamodziel-niem.
422 Taki podział wynika z treści art. 33 ust. 1 p.b., zgodnie z którym zamierzenie budowlane może składać się z jednego obiektu budowlanego (a contrario art. 33 ust. 1 zd. 2 p.b.), wielu obiektów budowlanych lub zespołu obiektów budowlanych (art. 33 ust. 1 zd. 2 p.b.).
423 Art. 3 pkt 1 p.b.
424 Art. 18 ust. 1 pkt 1 p.b.
425 Art. 20 ust. 1 pkt 1 p.b.
426 Zgodnie z art. 36a ust. 6 p.b., projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwier-dzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, czyli określa odstąpie-nie jako istotne lub odstąpie-nieistotne.
427 Projektant opracowuje zmiany w projekcie budowlanym, które obejmują nieistotne odstąpienia oraz istotne odstąpienia. Zgodnie z art. 36a ust. 6 w zw. z art. 36a ust. 5 p.b., projektant jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące nieistotnego odstąpienia. Na obowiązek projektanta w postaci opracowania zmian polegających na istotnym odstą-pieniu, wskazuje art. 36a ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b., który stanowi, że wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę powinien zawierać cztery egzemplarze projektu budowlanego.
sób określony w przepisach oraz zasadach wiedzy technicznej428. Ograniczenia wynika-jące z przepisów prawa obejmują w szczególności przepisy techniczno-budowlane429. Przepisy techniczno-budowlane dotyczą m.in. warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać obiekt budowlany430. Zamierzenie budowlane powinno odpowiadać także zasadom wiedzy technicznej431.
Wybór zamierzenia budowlanego 2.1.
Wybór zamierzenia budowlanego oznacza określenie obiektu budowlanego. Swobo-da wyboru zamierzenia budowlanego jest ograniczana m.in. warunkami technicznymi, jakim powinien odpowiadać obiekt budowlany432. Warunki techniczne obiektów budowla-nych są określone m.in. w rozporządzeniach wydawabudowla-nych na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie Prawo budowlane433.
428 Art. 5 ust. 1 in principio p.b.
429 Zgodnie z art. 5 ust. 1 in principio p.b., obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych.
430 Art. 7 ust. 1 pkt 1 in principio p.b.
431 Art. 5 ust. 1 in principio p.b.
432 Warunki techniczne obiektów budowlanych stanowią przepisy techniczno-budowlane (art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b.).
433 Przepisem upoważniającym do wydania rozporządzeń zawierających warunki techniczne obiektów bu-dowlanych jest art. 7 ust. 2 p.b. Rozporządzeniami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 p.b., które za-wierają warunki techniczne, są: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane metra i ich usytu-owanie (Dz. U., Nr 144, poz. 859); rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytu-owanie (Dz. U., Nr 86, poz. 579); rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1853); rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 219, poz. 1864 ze zm.), dalej r.t.o.b.; rozporządzenie Ministra Infrastruk-tury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budyn-ki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), dalej r.w.t.b.; rozporządzenie Ministra Infrastruk-tury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U., Nr 12, poz. 116 ze zm.), dalej r.a.p.; rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U., Nr 132, poz. 1479 ze zm.); rozporządzenie Ministra Gospo-darki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sie-ci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U., poz. 640); rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Mor-skiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 63, poz. 735 ze zm.), dalej r.d.o.i.; rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124); rozporządze-nie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków tech-nicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 151, poz. 987 ze zm.); rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 31 sierpnia 1998 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dla lotnisk cywilnych (Dz. U., Nr 130, poz. 859 ze zm.);
rozporzą-Warunki techniczne zależą od rodzaju obiektu budowlanego, co jest związane z jego przeznaczeniem. Warunki techniczne powinny odpowiadać rodzajowi obiektu budowlanego, ponieważ taki obiekt może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, w sposób nienaruszający interesu publicznego oraz interesu prawnego osób trzecich434.
Zasada wolności budowlanej nie ogranicza się jedynie do wyboru rodzaju wykony-wanego obiektu budowlanego. Inwestor może także wnioskować o zmianę warunków technicznych.
Warunki techniczne, którym powinien odpowiadać obiekt budowlany, mają z zasa-dy względny charakter435. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, w tym warunków technicznych, możliwe jest jedynie w przypadkach określonych w przepi-sach prawa. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może dopuścić, w drodze postanowienia, odstępstwo od warunków technicznych po uzyskaniu upoważnienia mi-nistra, który ustanowił te warunki436. Odstępstwo może mieć miejsce, jeżeli zostaną speł-nione trzy przesłanki:
ma miejsce przypadek szczególnie uzasadniony
1) 437;
odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mie-2)
nia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej oraz mieszkaniowego bu-downictwa wielorodzinnego – nie może powodować ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych438;
minister, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, upoważnił organ admi-3)
nistracji architektoniczno-budowlanej do dokonania odstępstwa439.
dzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków tech-nicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 101, poz. 645), dalej r.w.t.m.b.; rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolni-cze i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 132, poz. 877 ze zm.); rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty bu-dowlane nie będące budynkami, służące obronności Państwa oraz ich usytuowanie (Dz. U., Nr 103, poz. 477 ze zm.); rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 21 kwietnia 1995 r. w sprawie warunków tech-nicznych zasilania energią elektryczną obiektów budowlanych łączności (Dz. U., Nr 50, poz. 271).
434 Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b., przepisami techniczno-budowlanymi są m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, które uwzględniają wymagania określone w art. 5 ust. 1‒2b p.b. Należy zauważyć, że art. 5 ust. 1‒2b p.b. zawiera wymagania mające na celu ochronę interesu publicznego oraz interesu prawnego osób trzecich.
435 Zdaniem WSA w Opolu, wyrażonym w wyroku z dnia 26 listopada 2012 r., przepisy techniczno-bu-dowlane nie mają bezwzględnie obowiązującego charakteru. Wyrok WSA w Opolu z dnia 26 listopa-da 2012 r., II SA/Op 380/12, CBOSA.
436 Art. 9 ust. 2 p.b.
437 Art. 9 ust. 1 p.b.
438 Art. 9 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 p.b.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien ocenić, czy ma miej-sce szczególnie uzasadniony przypadek na podstawie okoliczności konkretnej sprawy440. Organ ten powinien rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności: treść przepisu techniczno-budowlanego; kształt nieruchomości, na której ma być realizowane zamierzenie budowlane; stan zagospodarowania sąsiednich nieruchomości oraz ocenę proponowanych rozwiązań zgodnie z zasadami wiedzy technicznej441.
Minister, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, upoważniając organ ad-ministracji architektoniczno-budowlanej, zezwala na zastąpienie przepisów rozporzą-dzenia normą indywidualną odpowiadającą konkretnej sprawie442. Organ ten nie musi jednak udzielić zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jeżeli wła-ściwy minister wyda takie upoważnienie443. Upoważnienie właściwego ministra jest bo-wiem tylko jednym z warunków udzielenia takiej zgody.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej może wydać postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jedynie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli w toku postępowania w sprawie po-zwolenia na budowę lub przed wszczęciem tego postępowania444.
Należy zauważyć, że warunki techniczne, dotyczące niektórych rodzajów obiek-tów budowlanych, mogą być spełnione w sposób odmienny niż określony w przepisach techniczno-budowlanych dotyczących tych obiektów. Jest to uwarunkowane zgodnością ze wskazaniami ekspertyz technicznych445, a w stosunku do określonych rodzajów obiektów
440 Wyrok NSA z dnia 18 lutego 2013 r., II OSK 896/12, CBOSA. NSA słusznie zauważył, że przypadek szczególnie uzasadniony jest pojęciem nieostrym, którego treść zależy od ustalonego stanu faktycz-nego. Taki szczególnie uzasadniony przypadek może miejsce m.in. gdy działka inwestycyjna ma nierównoległe granice (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2012 r., II SA/Bk 648/12, CBOSA).
441 Wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2011 r., II OSK 765/10, CBOSA.
442 Zdaniem WSA w Opolu, wyrażonym w wyroku z dnia 26 listopada 2012 r., zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zastępuje przepis rozporządzenia. Wyrok WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2012 r., II SA/Op 380/12, CBOSA. Należy zaznaczyć, że zgodna na odstępstwo jest warun-kowana upoważnieniem właściwego ministra na dokonanie odstępstwa. Norma indywidualna, zawiera-jąca przepisy techniczno-budowlane, jest zatem ustanowiona przez właściwego ministra.
443 Wyrok WSA w Opolu z dnia 24 maja 2012 r., II SA/Op 101/12, CBOSA.
444 Wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r., II SA/Kr 345/12, CBOSA; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 683/11, CBOSA. Należy zaznaczyć, że postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może zostać udzielone w toku postępowania legalizującego samowolę budowlaną. Zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r., II OSK 352/09, CBOSA; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10, CBOSA; wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 marca 2012 r., II SA/Lu 748/11, CBOSA. Odmienne stanowisko wyraża WSA w Opolu, w wyroku z dnia 26 listopada 2012 r., zdaniem którego zgoda na odstępstwo od przepisów technicz-no-budowlanych możliwa jest także w toku postępowania legalizującego samowolę budowlaną. Wy-rok WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2012 r., II SA/Op 380/12, CBOSA.
445 Zgodnie z § 2 ust. 2 i 3a r.w.t.b., wymagania określone w art. 5 i art. 6 p.b. mogą być spełnione w spo-sób inny niż określony w tym rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej.
Zgod-budowlanych warunkiem jest także uzyskanie zgody odpowiednich organów administracji publicznej446.
Zmiana wyboru zamierzenia budowlanego 2.2.
Swoboda zmiany wyboru zamierzenia budowlanego oznacza zmianę zatwierdzo-nego projektu budowlazatwierdzo-nego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zmiana ta ma charakter istotny lub nieistotny447. Charakter tej zmiany wpływa na sposób jej wpro-wadzenia. Zmiana o charakterze istotnym wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwo-lenia na budowę448. Zmiana o charakterze nieistotnym nie wymaga wydania aktu admi-nistracyjnego449.
Należy podkreślić, że swoboda zmiany wyboru zamierzenia budowlanego jest ograniczona przepisami prawa oraz pierwotnym zamierzeniem budowlanym. Ograni-czenie przepisami prawa oznacza wymóg spełnienia wymagań określonych w przepi-sach prawa oraz zasadach wiedzy technicznej. Ograniczenie pierwotnym zamierzeniem budowlanym oznacza, że inwestor nie może zmienić całkowicie zamierzenia budowla-nego, lecz jedynie jego elementy450. Przedmiot procesu budowlanego powinien być toż-samy z przedmiotem określonym w pozwoleniu na budowę451. Inwestor jest zatem ogra-niczony w toku procesu budowlanego swoim pierwotnym wyborem realizowanego obiektu budowlanego.
nie z § 4 ust. 2 r.w.t.m.b., wymagania Polskich Norm mogą być spełnione w sposób odmienny niż określono w rozporządzeniu w oparciu o wskazania ekspertyz technicznych.
446 Zgodnie z § 2 ust. 2 i 3a r.w.t.b., ekspertyzy techniczne powinny być uzgodnione z właściwym ko-mendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Zgodnie z § 2 ust. 4 r.w.t.b., jeżeli ekspertyza techniczna dotyczy budynków i terenów wpisanych do rejestru zabytków lub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ekspertyza ta podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W myśl § 4 ust. 3 r.w.t.m.b., ekspertyza techniczna, obejmująca istniejące budowle morskie, podlega uzgodnieniu z wo-jewódzkim konserwatorem zabytków, jeżeli ekspertyza ta dotyczy budowli morskich i terenów wpi-sanych do rejestru zabytków lub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
447 Zgodnie z art. 36a p.b., odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę może mieć charakter istotny lub nieistotny.
448 Art. 36a ust. 1 p.b.
449 Art. 36a ust. 1 p.b. a contrario.
450 Inwestor, określając obiekt budowlany na etapie projektowania, nie może później zrezygnować i wy-brać innego obiektu w toku procesu budowlanego.
451 Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z dnia 7 października 2011 r., decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie może prowadzić do zmiany tożsamości obiektu budowlanego określonego w pozwoleniu na budowę. Wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1522/10, CBOSA. Realizowany obiekt budowlany powinien zatem zachować tożsamość z planowanym obiektem budowlanym, który został określony w pozwoleniu na budowę.