Unia Europejska podejmuje na swoim poziomie prace w zakresie oceny zagrożeń i ryzyka, na które narażeni są obywatele UE w różnych obszarach życia i działal-ności. Niemal każdy obszar funkcjonowania UE można powiązać z koniecznością dokonania oceny ryzyka wystąpienia danego zagrożenia, np.: możliwy wypadek przy przepływie statków przez Morze Bałtyckie, zagrożenie piractwem morskim u wybrzeży Afryki, zagrożenie terroryzmem, kryzys migracyjny, zagrożenia prze-stępczością zorganizowaną czy handlem ludźmi w UE, ryzyko wystąpienia katastrof naturalnych lub technologicznych.
Unia Europejska w pracach związanych z oceną ryzyka i zagrożeń korzysta z wy-pracowanych metodyk – w tym z norm Międzynarodowej Organizacji Normaliza-cyjnej, terminologii ustalonej podczas forum Organizacji Narodów Zjednoczonych, metodologii państw członkowskich oraz innych metod opracowanych w wyniku analiz, sama też proponuje państwom członkowskim terminologię, która dotyczy analizy ryzyka i oceny zagrożeń. Liczba katastrof rośnie, w latach 1994–2013 na całym świecie doszło do 6 873 katastrof naturalnych, które pochłonęły 1,35 mln ofiar, co oznacza średnio ok. 68 000 ofiar rocznie. ONZ szacuje, że straty gospodar-cze spowodowane przez katastrofy naturalne w latach 2005–2015 wyniosły 1,3 bln dolarów1. Dlatego tym bardziej zrozumiałe są prace prowadzone na forum UE czy międzynarodowym, mające na celu ograniczanie możliwości występowania kata-strof, lepsze przygotowywanie się na ich wypadek czy zarządzanie ich skutkami.
W Strategii bezpieczeństwa wewnętrznego UE z 2010 r. podkreślono, że należy opracować wytyczne diagnozowania, oceniania i analizowania zagrożeń i ryzyka oraz dokonywać przeglądu zagrożeń naturalnych i wynikających z działalności ludz-kiej, przed którymi może w przyszłości stanąć Unia. Wspierający realizację tej stra-tegii Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego przyjmuje, że „zarządzanie ryzykiem i zarządzanie kryzysowe – oznacza każdy środek dotyczący oceny, zapobiegania, środków gotowości oraz zarządzania następstwami terroryzmu, przestępczości zor-ganizowanej oraz innych zagrożeń dla bezpieczeństwa. Jako priorytety strategiczne UE wskazano środki podnoszące odporność Unii na sytuacje kryzysowe i katastro-fy, w szczególności projekty promujące rozwój spójnej polityki Unii w dziedzinie
1 Europejski Trybunał Obrachunkowy, Sprawozdanie specjalne nr 33/2016, Unijny Mechanizm Ochrony Ludności – koordynacja reagowania na klęski żywiołowe poza terytorium UE była zasadniczo skuteczna, s. 8; za: Ramy z Sendai dotyczące ograniczania ryzyka klęsk żywiołowych na lata 2015–2030, UNISDR, Genewa 2015.
zarządzania ryzykiem, która łączy ocenę zagrożenia i ryzyka z procesem decyzyj-nym, jak również projekty wspierające skuteczne i skoordynowane reagowanie na sytuacje kryzysowe poprzez połączenie istniejącego potencjału, ośrodków wiedzy eksperckiej oraz ośrodków wiedzy na temat sytuacji (w poszczególnych sektorach), w tym w sektorze zdrowia, ochrony ludności i przeciwdziałania terroryzmowi”2.
Kwestie oceny ryzyka uregulowała także decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. Zgodnie z jej zapisami państwa członkowskie zostały zobli-gowane do opracowania oceny ryzyka na szczeblu krajowym lub odpowiednim niższym szczeblu oraz udostępnienia Komisji streszczenia istotnych elementów tych ocen do 22 grudnia 2015 r.3 Ponadto ustanowiono, że kraje te miały przygotować plany zarządzania ryzykiem związanym z klęskami i katastrofami na szczeblu krajowym lub odpowiednio niższym, stale je doskonaląc. Komisja Europejska do końca 2014 r. opracowała wspólnie z państwami członkowskimi wytyczne w sprawie treści, metodologii i struktury tych ocen. Kontynuacją była publikacja wyników prac KE w dniu 23 maja 2017 r. Overview of Natural and Man-made Disaster Risks the European Union may face (Przegląd zagrożeń w UE), który będzie omówiony w dalszej części pracy.
W tej części publikacji po opisaniu pojęć funkcjonujących w ramach UE, a doty-czących zarządzania ryzykiem w ramach analizy przepisów, zostaną przedstawio-ne przykłady przepisów odnoszących się do zarządzania ryzykiem, powiązanych z zapobieganiem, przygotowaniem, reagowaniem oraz odbudową po wystąpieniu sytuacji kryzysowej w UE. Analizy przepisów w zakresie oceny ryzyka nie można dokonać w oderwaniu od instytucji unijnych, które ją przeprowadzają. Przed-stawienie przykładów agencji czy roli instytucji będzie miało na celu pokazanie sektorowego podejścia UE do kwestii zarządzania ryzykiem na wypadek potencjal-nych sytuacji kryzysowych. W niniejszej części diagnozy zostaną przedstawione standardy i definicje uznane przez Unię Europejską i zapisane w dokumentach unijnych, rozporządzeniach, wytycznych oraz dyrektywach.
W materiale przeprowadzona zostanie analiza metodyk oceny ryzyka dla po-szczególnych rodzajów zagrożeń odnoszących się do wielu dziedzin aktywności UE. Dotychczas Unia prowadziła działania w zakresie oceny zagrożeń i ryzyk w sektorach oraz obszarach. W niniejszej części przybliżona zostanie organizacja zarządzania ryzykiem na szczeblu UE z uwzględnieniem roli instytucji unijnych i agencji z nimi współpracujących. Omówione zostaną przykłady zarządzania ryzykiem w obszarze bezpieczeństwa wewnętrznego, a także w skróconej wersji zostanie przedstawiona ocena ryzyka prowadzona w dziedzinie bezpieczeństwa
2 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 513/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustana-wiające, w ramach Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, instrument na rzecz wsparcia finansowego współpracy policyjnej, zapobiegania i zwalczania przestępczości oraz zarządzania kryzysowego oraz uchylające decyzję Rady 2007/125/WSiSW, (Dz. Urz. UE L 150 z 20.05.2014, s. 93).
3 A następnie co 3 lata.
zewnętrznego. W odniesieniu do bezpieczeństwa wewnętrznego działania UE w poszczególnych obszarach zostaną przedstawione na przykładzie: zarządzania ryzykiem powodziowym, zagrożeń wypadkami chemicznymi, testów wytrzyma-łościowych, transgranicznych zagrożeń zdrowia, zagrożeń związanych z żywno-ścią, ochrony granic zewnętrznych Unii, a także Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. W końcowej części rozdziału przywołana zostanie również aktywność naukowo-badawcza UE w zakresie projektów zgłębiających tematykę oceny ryzyka.
Ostatnią część rozdziału stanowią podsumowanie i wnioski. W tej części zostaną zaakcentowane wnioski dotyczące przepisów oraz przybliżone problemy i wyzwa-nia, z którymi musi się zmierzyć Unia Europejska w obszarze zarządzania ryzykiem na wypadek sytuacji kryzysowych możliwych do wystąpienia na jej terytorium, jak i w otoczeniu gospodarczym czy geopolitycznym.
Rozważania w rozdziale zostały oparte w głównej mierze o wyniki badań zawarte w sprawozdaniach pt. Analiza metodyk oceny ryzyka i zagrożeń ujętych w przepisach UE związanych z zarządzaniem ryzykiem – diagnoza stanu oraz Analiza przepisów unijnych związanych z zarządzaniem ryzykiem autorstwa Małgorzaty Trzcińskiej, powstałe w ramach projektu badawczo-rozwojowego pt. „Zintegrowany system budowy planów zarządzania kryzysowego w oparciu o nowoczesne technologie informatyczne” nr DOBR/0016/R/ID2/2012/03.
eUropeJSkieJ
Niemal we wszystkich dziedzinach funkcjonowania UE można znaleźć od-niesienia do zagadnienia zarządzania ryzykiem: w sektorze finansowym, celnym, żywnościowym, bezpieczeństwie w pracy, bezpieczeństwie żywnościowym, zdro-wotnym, zarządzaniu ryzykiem na wypadek wystąpienia katastrof. Z niniejszej analizy wyłączone zostaną obszary niepowiązane z zarządzaniem kryzysowym, które jest rozumiane jako działania z zakresu: zapobiegania, przygotowania oraz reagowania na sytuacje kryzysowe oraz odbudowy w różnych obszarach funkcjo-nowania UE, zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak i zewnętrznym.
W niniejszej analizie przedstawiono przepisy, które regulują zarządzanie ryzy-kiem w UE, a także przepisy regulujące role instytucji unijnych oraz współpracu-jących agencji unijnych w zakresie zarządzania ryzykiem. Zostały opisane także unijne prace nad zarządzaniem ryzykiem w obszarze bezpieczeństwa wewnętrznego oraz zewnętrznego UE. Nie da się rozłączyć tych obszarów np. w kwestii zarządzania ryzykiem na wypadek zagrożeń globalnych (terroryzm, transgraniczne zagrożenia zdrowotne), które mają swoje implikacje w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego oraz zewnętrznego. Aby jednak rozpocząć analizę przepisów i przedstawić unijne analizy ryzyka, punktem wyjściowym jest zdefiniowanie pojęć.