Przy rozważaniu możliwości kontynuowania reformy ustrojowej UE powinny być brane pod uwagę trzy zasadnicze uwarunkowania politycz-no-prawne:
❑ Niewielkie są szanse na wejście w życie podpisanego 29 października 2004 r. w Rzymie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (Traktatu konstytucyjnego)1. Nawet jednak jeśli odrzucenie Traktatu konstytucyjnego jest bardzo prawdopodobne, to przedwczesne jest jego uznawanie za „martwy”. Wynika to z dwóch zasadniczych względów.
1 Tekst Traktatu w: Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, Urząd Komite-tu Integracji Europejskiej, Warszawa 2004. Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie
konstytucyjnym wraz z tekstem Traktatu, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza,
Pierwszy to wzgląd formalny – procedura ratyfikacyjna Traktatu jest bowiem kontynuowana, a ogłoszenie przez Radę Europejską „okresu refleksji” ma umożliwić rozważenie wszelkich trudności, jakie w tym procesie wystąpiły. Jak wiadomo2 Prezydencja niemiecka ma przed-stawić raport zawierający „ocenę stanu dyskusji nad Traktatem kon-stytucyjnym oraz analizę możliwego rozwoju wydarzeń”, natomiast podczas Prezydencji francuskiej (w drugiej połowie 2008 r.) miałyby być podjęte finalne decyzje dotyczące formuły kontynuowania reformy ustrojowej Unii.
Drugi wzgląd jest istotniejszy: jeżeli Traktat konstytucyjny zostanie odrzucony, to zawarte w nim propozycje reform ustrojowych Unii będą stanowić podstawę i punkt wyjścia dla wszelkich dalszych rozważań i negocjacji w tej dziedzinie. Są one bowiem rezultatem długotrwałych negocjacji w gronie państw członkowskich i stanowią rodzaj „wspól-nego mianownika”, określającego dziedziny możliwych reform ustrojo-wych Unii3. Do połowy 2006 r. Traktat konstytucyjny został ratyfiko-wany przez 15 państw, w końcu 2006 r. Traktat ratyfikowała – jako 16. państwo – Finlandia. Zasadność kontynuacji procesu ratyfikacji wyra-ża się obecnie przede wszystkim w tym, że umacniany jest w ten sposób konsensus, który znalazł wyraz w Traktacie konstytucyjnym. Nawet jeżeli niektóre państwa kontestują obecnie przyjęte w Trak-tacie konstytucyjnym propozycje, to punktem odniesienia takiej kryty-ki pozostają postanowienia Traktatu. Negocjacje nad reformą ustrojo-wą Unii nie mogą więc „ominąć” propozycji zawartych w Traktacie konstytucyjnym.
❑ Unia Europejska bez wątpienia potrzebuje głębokiej i spójnej reformy instytucjonalnej. Co prawda, zasadnicza natura kryzysu, z jakim Unia jest obecnie konfrontowana, leży w innych obszarach. Istota tego
kry-2 Konkluzje Prezydencji przyjęte podczas spotkania Rady Europejskiej w Brukseli, 15–16 czerwca 2006 r. (punkty 47 i 48). Tekst w języku polskim w: „Monitor Europej-ski” 2006, UKIE, nr 27, s. 25.
3 Szerzej: J. Barcz, Prawno-polityczne ramy debaty nad przyszłością Unii
zysu koncentruje się raczej wokół braku jednoznacznej wizji ustrojo-wej Unii, odpowiedzi na zasadnicze pytania związane z procesem glo-balizacji, kierunku rozwoju rynku wewnętrznego, strategii rozszerze-nia, umocnienia tożsamości na arenie międzynarodowej. Z tego punktu widzenia kryzys wokół ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego ma cha-rakter wtórny. Niemniej jednak ewentualne odrzucenie Traktatu stworzyłoby dolegliwą „lukę instytucjonalną” w bardzo trudnym dla Unii okresie. Bez reformy ustrojowej trudności UE w przezwyciężeniu zasadniczych wyzwań bez wątpienia zostaną spotęgowane. Niezależ-nie od tego należy brać pod uwagę „krótkoterminowe” następstwa ewentualnego odrzucenia Traktatu konstytucyjnego. Obecnie obowią-zujący „pakiet nicejski” ma bowiem charakter terminowy, tj. obliczony jest na 27 państw członkowskich i wraz z akcesem 1 stycznia 2007 r. Bułgarii i Rumunii jego „wydolność instytucjonalna” zostanie wyczer-pana4. Zostanie on „rozsznurowany” podczas akcesu kolejnego (28.) państwa i będzie wymagał trudnych renegocjacji w toku ewentualnych kolejnych rozszerzeń Unii. Jednak nawet w przypadku zablokowania strategii rozszerzenia „pakiet nicejski” będzie wywoływał istotne kont-rowersje instytucjonalne: na przykład według art. 4 Protokołu w spra-wie rozszerzenia, dołączonego do Traktatu z Nicei wraz z osiągnięciem przez UE liczby 27 państw członkowskich, Rada UE powinna podjąć decyzję w sprawie zmniejszenia liczby członków Komisji Europejskiej w stosunku do liczby państw członkowskich. Już obecnie postanowie-nia te budzą istotne zastrzeżepostanowie-nia niektórych państw członkowskich5. ❑ Trzecie uwarunkowanie koncentruje się wokół istotnych problemów
negocjacyjno-formalnych. Z jednej bowiem strony (uwarunkowanie
formalne) zjawiskiem bardzo niedobrym i niebezpiecznym dla UE
jest formułowanie propozycji reform bez uwzględniania obowiązu-jącego w Unii prawa, często wręcz zakładających złamanie tego
pra-4 Por. J. Barcz, Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, wyd. II, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2005.
5 Por. N. Sarkozy, EU reform: What we need to do, „Europe’s World”, Autumn 2006, s. 59 i nast.
wa6. Tymczasem wszelkie propozycje reform ustrojowych muszą uwzględniać uwarunkowania, określone przede wszystkim w prawie UE (większość propozycji „wybrania” pewnych elementów z Traktatu konstytucyjnego pomija okoliczność, że dla ich realizacji niezbędna jest zmiana obecnych traktatów stanowiących podstawę UE w drodze trak-tatu rewizyjnego, zawartego na podstawie art. 48 TUE i nie można ich zrealizować w drodze procedury „pozatraktatowej”). Łączy się z tym
uwarunkowanie negocjacyjne: reformy ustrojowe proponowane
w Traktacie konstytucyjnym stanowią tzw. pakiet negocjacyjny, są wzajemnie mocno powiązane i „wyjęcie” jednego z problemów auto-matycznie „rozsznuruje” cały pakiet7, prowadząc do rozpoczęcia kom-pleksowych, trudnych negocjacji.
Z powyższych uwarunkowań natury ogólnej widać, że ewentualne od-rzucenie Traktatu konstytucyjnego skonfrontuje Unię z bardzo poważ-nym wyzwaniem ustrojowym. Znalezienie wyjścia z powstałego kryzysu instytucjonalnego będzie bardzo trudne. Nie można wykluczać, że pań-stwa członkowskie nie będą w stanie przeprowadzić przez szereg lat głębszej reformy ustrojowej Unii. Biorąc pod uwagę „nakładające się” na to wyzwania dotyczące określenia kierunku rozwoju Unii w podstawo-wych dziedzinach, teza o pogłębiającym się kryzysie procesu integracji europejskiej zyskuje coraz mocniejsze uzasadnienie.
6 Zwraca na to słusznie uwagę S. Biernat, Możliwe następstwa odmowy ratyfikacji
Traktatu konstytucyjnego przez jedno lub kilka państw członkowskich, w: Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej, red. S. Dudzik, Zakamycze 2005,
s. 482.
7 Por. P. Świeboda, Co dalej z Traktatem konstytucyjnym – aspekty polityczne, w: Co dalej z Traktatem konstytucyjnym, materiały z konferencji naukowej zorganizo-wanej dnia 5 lipca 2005 r. przez DUE MSZ i Katedrę Prawa Europejskiego SGH, Warszawa 2005.