w dorzeczu Odry w latach 2007–2010
3. W latach 2007–2010 odbyło się sześć posiedzeń komitetu sterującego, w których
ani razu nie uczestniczył przedstawiciel Mi-nisterstwa Finansów, MiMi-nisterstwa Gospo-darki, Urzędu Komitetu Integracji Euro-pejskiej (a następnie Ministerstwa Spraw
Zagranicznych), jedynie dwukrotnie brał w nich udział przedstawiciel Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Nierzetelnie wywiązywano się tak-że z obowiązków informacyjnych i spra-wozdawczych. Roczna informacja Rady Ministrów z realizacji zadań programu za 2007 r. została przekazana do Sejmu Rzeczypospolitej polskiej z około dwu-miesięcznym opóźnieniem w stosunku do ustalonego terminu. W informacjach przy wyliczaniu pełnego zaangażowania finansowego budżetu państwa ujmowa-no także środki województw samorządo-wych (za lata 2007–2009 w łącznej kwocie 66,6 mln zł), co zniekształcało rzeczywi-sty wynik i strukturę finansowania, bo-wiem odrębnie wykazywane były środ-ki statutowe gmin. Błędy w sporządza-nej sprawozdawczości wystąpiły w poło-wie skontrolowanych jednostek i polega-ły głównie na niewłaściwym kwalifikowa-niu wydatków, nieujmowakwalifikowa-niu ich w ogóle lub zawyżaniu.
przykładowo, w ZMiUW w Łodzi dane wykazane we wszystkich sprawozdaniach z lat 2007–2010 odbiegały od stanu wy-nikającego z ewidencji księgowej. W spra-wozdaniu za 2007 r. nie ujęto nakładów po-niesionych na budowę jazu Jeżew w kwo-cie 160 tys. zł oraz na regulację rzeki Gra-bi w kwocie 418 tys. zł. W sprawozdaniu za 2008 r. nie wykazano nakładów na za-danie pn. „Dolina Warty IV” w wysokości 529 tys. zł, na jaz Jeżew w kwocie 241 tys. zł oraz zaniżono o 100 tys. zł wydatki na bu-dowę zbiornika Smardzew. W sprawozda-niu za 2009 r. zawyżono o 426 tys. zł wy-datki na jaz Jeżew, natomiast w sprawozda-niu za 2010 r. nie ujęto wydanych na kon-tynuację tego zadania 400 tys. zł.
Audyt finansowy Projektu
Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceni-ła zgodność wydatków poniesionych w ra-mach projektu z celami określonymi w umo-wie pożyczki i procedurami przetargowy-mi Banku Światowego. pieniądze wydane były zgodnie z wytyczonymi celami, a spra-wozdanie finansowe16 sporządzono prawi-dłowo. Kontrolowane jednostki17 rzetel-nie ujmowały wydatki w księgach rachun-kowych, a dowody księgowe dekretowa-no właściwie. Biuro Koordynacji projek-tu Ochrony przeciwpowodziowej Dorze-cza Odry we Wrocławiu przeprowadzało regularne audyty w jednostkach wdroże-niowych. W 2010 r. uzyskano pożądane proporcje finansowania projektu ze źró-deł przewidzianych w umowie pożyczki.
Realizacja wyników kontroli Do kierowników wszystkich skontrolowa-nych jednostek wystosowane zostały wy-stąpienia pokontrolne zawierające oceny i wnioski odnoszące się do zbadanej dzia-łalności. Łącznie sformułowano 70 wnio-sków, z których 28 adresaci wdrożyli w peł-ni, a pozostałe znajdowały się jeszcze w fazie realizacji. W wystąpieniach NIK wnosiła:
• do prezesa Krajowego Zarządu Gospo-darki Wodnej w Warszawie – o opraco-wanie dokumentów dotyczących ochro-ny przeciwpowodziowej na terenie kraju, o których mowa w ustawie – prawo wodne;
• do pełnomocnika rządu ds. „programu dla Odry – 2006” (wojewody dolnośląskie-go) – o zapewnienie większego zaawanso-wania i poprawę efektywności działań, wyeliminowanie przypadków wydawania pieniędzy na zadania ponadprogramowe i niezgodne z założeniami, sporządzenie wieloletniego planu i harmonogramu re-alizacji zadań objętych programem;
• do regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz wojewódzkich zarządów me-lioracji i urządzeń wodnych – o zmniej-szenie opóźnień, właściwe rozeznanie po-trzeb i przygotowanie zadań inwestycyj-nych, wyeliminowanie nieprawidłowo-ści w udzielaniu zamówień publicznych, wydawanie otrzymanych środków zgod-nie z przeznaczezgod-niem, rzetelne przepro-wadzanie odbiorów i rozliczeń zakończo-nych robót, sporządzanie sprawozdawczo-ści z realizacji programu, a także popra-wę stanu technicznego i bezpieczeństwa wałów przeciwpowodziowych.
Adresaci wniosków pokontrolnych usto-sunkowali się do nich następująco:
• prezes KZGW w Warszawie przedsta-wił katalog i harmonogram działań zmie-rzających do sporządzenia wymaganych ustawą – prawo wodne opracowań i do-kumentów z zakresu ochrony przeciwpo-wodziowej na terenie kraju;
• pełnomocnik rządu ds. „programu dla Odry – 2006” poinformował o przyjęciu
16 Zakres sprawozdania finansowego Projektu określony został w TOR (TermsofReference) – warunkach realizacji audytu
„Projektu ochrony przeciwpowodziowej dorzecza Odry”. Sprawozdanie to składa się z następujących sprawozdań cząst-kowych: Źródłaiwykorzystaniefunduszywedługzadań;FaktyczneiplanowanerocznekosztyProjektu;Zestawieniera-chunkuspecjalnegoutrzymywanegoprzezMF;Wydatkinarastającewedługmetodyzakupu;Usługidodatkowe–koszty
pożyczkiBŚwwalucieoryginalnej;WypłatykredytuBRRE;Zestawieniewydatkówujętychwaplikacjachrozliczeniowych.
17 Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w Warszawie, Biuro Koordynacji Projektu Ochrony Przeciw-powodziowej Dorzecza Odry we Wrocławiu, regionalne zarządy gospodarki wodnej w Gliwicach i Wrocła-wiu, Dolnośląski Zarząd Melioracji i Gospodarki Wodnej we Wrocławiu.
zasady ograniczania prac niespełniających założeń i celów programu; podjęciu, w po-rozumieniu z jednostkami wdrażającymi, działań na rzecz opracowania wieloletnie-go planu i harmonogramu zadań progra-mu; przewidywanym zakupieniu systemu informatycznego do ich planowania i roz-liczania w celu poprawy jakości i uspraw-nienia sporządzania kwartalnych i rocz-nych sprawozdań;
• w siedzibie Regionalnej Dyrekcji lasów państwowych we Wrocławiu odbyło się spotkanie pełnomocnika rządu ds. „pro-gramu dla Odry – 2006” z przedstawicie-lami lasów państwowych i Ministerstwa Środowiska w sprawie ich zaangażowania w realizację programu do 2016 r.;
• dyrektorzy regionalnych zarządów gospo-darki wodnej oraz wojewódzkich zarządów melioracji i urządzeń wodnych poinformo-wali o podjęciu działań mających na celu:
przyspieszenie wykonania zadań objętych programem i pozyskanie dodatkowych środ-ków zewnętrznych; przestrzeganie procedur udzielania zamówień publicznych; zapew-nienie rzetelnego nadzoru inwestorskiego nad wykonaniem i odbiorem robót; popra-wę stanu technicznego istniejących wałów przeciwpowodziowych.
W odrębnym wystąpieniu, skierowanym do prezesa Rady Ministrów, NIK wnosi-ła o wzmożenie nadzoru nad wdrażaniem programu i zapewnienie ciągłości jego fi-nansowania. W związku z ustaleniami kon-troli w zakresie realizacji projektu, doty-czącymi nieprzestrzegania przepisów pra-wa budowlanego, skieropra-wano dodatkowo wystąpienia do powiatowego Inspekto-ra Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu oraz do Miejskiego Konserwatora Zabyt-ków we Wrocławiu.
W wyniku wcześniejszej kontroli „pro-gramu dla Odry – 2006” wnioski przed-łożone kierownikom badanych jednostek miały podobny charakter, dotyczyły głów-nie – oprócz usunięcia stwierdzonych głów- nie-prawidłowości – skutecznego przyspie-szenia realizacji programu i zniwelowania powstałych opóźnień. Kierownicy podję-li wprawdzie starania na rzecz poprawy sytuacji, jednak nie były one w pełni wy-starczające.
Ujawnione finansowe i potencjalne spra-wozdawcze skutki nieprawidłowości wy-niosły łącznie 249,4 mln zł, w tym: kwo-ty wydane z naruszeniem prawa stanowiły 119,1 mln zł, z naruszeniem zasad należyte-go zarządzania finansami – 23,3 mln zł, spra-wozdawcze – 107 mln zł. Uzyskano także korzyści finansowe w wysokości 1,6 mln zł.
W związku z wykazanymi nieprawidłowo-ściami skierowano 2 zawiadomienia do wła-ściwych organów nadzoru budowlanego oraz 6 zawiadomień do rzeczników dyscypliny finansów publicznych o podejrzeniu naru-szenia dyscypliny finansów publicznych.
Podsumowanie
Niskie w stosunku do upływu czasu za-awansowanie rzeczowo-finansowe pro-gramu i projektu niekorzystnie wpły-nie na ich terminową i pełną realizację oraz osiągnięcie założonych celów, a tak-że zwiększy koszty wykonania. Całkowi-te wdrożenie programu w Całkowi-terminie i za-kresie określonym w ustawie o jego usta-nowieniu jest już niemożliwe, chociażby z powodu przesunięcia poza 2015 r. wy-konania zbiornika Kamieniec Ząbkowic-ki oraz przewidywane rozpoczęcie robót budowlanych zbiornika Racibórz dopiero w 2013 r., co nawet przy przyjęciu
opty-mistycznego 4-5-letniego okresu jego bu-dowy spowoduje realne jej zakończenie w 2018 r. Konsekwencją opóźnień będzie kilkuletnie odłożenie w czasie radykalnej poprawy stanu bezpieczeństwa powodzio-wego w dorzeczu Odry. Dotychczas wy-konane prace nie zabezpieczają bowiem przed skutkami tak znacznych wezbrań wód, jakie miały miejsce w lipcu 1997 r., nie eliminują także całkowicie ryzyka wy-rządzenia szkód przez powódź o skali ta-kiej jak w 2010 r., która objęła dolinę raci-borsko-kozielską i tereny poniżej Wrocła-wia, w Kwiatkowicach. Stan krytyczne-go zagrożenia wystąpił na odcinku Odry w miejscowościach Brzeg – Oława – Jelcz i we Wrocławiu, zaś poważne zagrożenie miało miejsce w Ścinawie, Malczycach i w Głogowie. Zatopione zostały miejscowo-ści St. Górnik i St. Otok w obrębie polde-ru lipki-Oława oraz część miejscowości Jelcz, a we Wrocławiu podtopieniu ule-gła część Kozanowa.
Dla zmniejszenia zagrożenia powodzio-wego dorzecza Odry niezbędne jest zatem przyspieszenie wdrożenia wszystkich przed-sięwzięć programu i projektu, a także pełna mobilizacja na rzecz zwiększenia skutecz-ności i efektywskutecz-ności działań oraz nadzoru (organów, instytucji, osób) na wszystkich szczeblach zarządzania i wdrażania. Nawet całościowa realizacja programu i projektu nie przyniesie jednak pełnego zabezpiecze-nia przed powodzią w dorzeczu Odry, jeże-li nie będzie towarzyszyć jej poprawa złego
stanu technicznego blisko 35% istniejących wałów przeciwpowodziowych.
Zagrożeniem dla osiągnięcia tych ce-lów może być także – w przypadku moż-liwej trudnej sytuacji finansów publicz-nych i spiętrzenia robot budowlapublicz-nych – nie-dobór środków budżetowych, wynikają-cy z wykonanych przez jednostki wdro-żeniowe analiz (np. studiów wykonalno-ści). Istnienie tak zwanej luki finansowej dostrzeżono już w planie finansowym pro-jektu zatwierdzonym w czerwcu 2009 r.
przez komitet sterujący, w którym wiel-kość brakujących środków oszacowano na 432,7 mln zł (tj. 101,7 mln euro).
Najwyższy czas, by polska – przecięta wzdłuż dwiema dużymi rzekami Odrą i Wisłą – doczekała się wreszcie krajowe-go planu ochrony przeciwpowodziowej, z podziałem na dorzecza. Wprawdzie po-czyniony został w tym kierunku kolejny pierwszy krok – przez sporządzenie w koń-cu 2011 r. w znowelizowanym stanie praw-nym18 wstępnej oceny ryzyka powodzio-wego, jednak wykonanie finalnego opraco-wania ochrony przeciwpowodziowej kraju, to jest planów zarządzania ryzykiem po-wodziowym dla obszarów dorzeczy, spo-dziewać się można najwcześniej w 2015 r.
ZDZISŁAW PORęBA, wicedyrektor KRZYSZTOf KUBIAK, doradca eko-nomiczny, Delegatura NIK we Wrocławiu
18 Dot. znowelizowanej 18.03.2011 r. ustawy z 18.07.2001 r. – Prawo wodne (t.j. DzU 2012 r., poz. 145);
wedle jej art. 88a ust. 1 pkt 3: „Ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym”. Zgodnie z art. 90 ust. 1 tej ustawy, prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zobowiązany został do przygo-towania wstępnej oceny ryzyka powodziowego oraz map i planów jak wyżej.
Prace
społeczne więźniów Najwyższa Izba Kontroli oce-niła działania organów gmin oraz podmiotów zobowiąza-nych do zapewnienia skaza-nym warunków wykonywa-nia nieodpłatnej kontrolowa-nej pracy na cele społeczne w ramach kary ograniczenia wolności oraz orzekanej w za-mian za nieściągalną grzywnę.
W szczególności badaniem ob-jęto: wywiązywanie się przez samorządy z obowiązku wy-znaczania podmiotów organi-zujących prace; zapewnianie przez nie warunków do wyko-nywania pracy oraz jej kontro-lowanie; ponoszenie wydatków na ten cel. Kontrolę przepro-wadzono w 16 urzędach gmin (miast) oraz w 20 podmiotach organizujących prace na tere-nie województw: kujawsko-po-morskiego, lubelskiego, mazo-wieckiego, podlaskiego, świę-tokrzyskiego, wielkopolskie-go, warmińsko-mazurskiego.
Dotyczyła lat 2009, 2010 oraz I połowy 2011 roku.
czystość w miejscach publicznych
Kontrola pozwoliła sprawdzić, jak gminy radzą sobie z utrzy-maniem czystości i porządku
w miejscach publicznych. Zba-dano między innymi: tworze-nie przez samorządy warun-ków do wykonywania związa-nych z tym prac; realizację wy-branych obowiązków z zakre-su gospodarowania odpadami komunalnymi oraz zadań słu-żących zapewnieniu bezpie-czeństwa i czystości ze strony osób utrzymujących zwierzę-ta domowe; budowę i eksplo-atację ogólnie dostępnych sza-letów oraz przeprowadzanie deratyzacji. Kontrola dotyczy-ła okresu od stycznia 2009 r.
do końca czerwca 2011 r., z uwzględnieniem stanu na dzień zakończenia kontroli (10 stycznia 2012 r.). Odbyła się w 36 jednostkach 7 woje-wództw: dolnośląskiego, wykorzysty-wane są środki na realizację programu „Rozbudowa i mo-dernizacja infrastruktury wod-no-ściekowej w regionie Wiel-kich Jezior MazursWiel-kich − MA-STERplAN dla Wielkich Je-zior Mazurskich”, współfi-nansowanego
z Europejskie-go Funduszu Rozwoju Regio-nalnego w ramach Regional-nego programu OperacyjRegional-nego Warmia i Mazury (RpOWiM) na lata 2007–2013. Zbadano przy tym, czy osiągnięto za-kładane efekty, w tym korzy-ści ekologiczne. przyjrzano się między innymi: przygotowa-niu inwestycji, prawidłowości wydawania na nie pieniędzy, w tym przestrzeganiu przepi-sów ustawy o zamówieniach publicznych przy wyborze wy-konawców robót budowlanych i dostawców urządzeń infra-struktury wodno-ściekowej;
rezultatom przedsięwzięć;
skuteczności nadzoru spra-wowanego przez instytucję pośredniczącą − Wojewódz-ki Fundusz Ochrony Środo-wiska i Gospodarki Wodnej (WFOŚiGW) w Olsztynie nad wywiązywaniem się benefi-cjentów z zawartych umów o dofinansowanie. Badania obejmujące okres od stycz-nia 2007 r. do końca grudod stycz-nia 2011 r., odbyły się we wszyst-kich 11 gminach na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, wykonujących projekty objęte programem MASTERplAN i dofinanso-wane z publicznych środków wspólnotowych RpOWiM oraz w Wojewódzkim Fun-duszu w Olsztynie.
P O Z O S T A Ł E K O N T R O L E N I K
Dotowanie przedszkoli Oceniono sposób i efekty fi-nansowania niepublicznych przedszkoli przez samorządy (JST) województwa pomor-skiego. Kontrola objęła: usta-lanie przez nie kwoty dotacji dla tych placówek, ich udzie-lanie i rozliczanie oraz funkcjo-nowanie kontroli zarządczej od 1 stycznia 2010 r. do 30 listo-pada 2011 r. Dotyczyła trzech urzędów miast i jednej samorzą-dowej jednostki organizacyjnej oraz sześciu przedszkoli. Do ba-dania wybrano JST, w których funkcjonowało co najmniej pięć niepublicznych placówek. przy ich doborze kierowano się m.in.
wysokością udzielonej dotacji.
finansowanie szkół niepublicznych Izba zajęła się finansowaniem ponadgimnazjalnych szkół nie-publicznych przez jednostki sa-morządu terytorialnego (JST) województwa wielkopolskie-go. Oceniono: ustalanie trybu udzielania i rozliczania dotacji, określania ich wysokości; wy-stępowanie ewentualnych me-chanizmów korupcjogennych i ryzyko korupcji; relację kwot subwencji oświatowej otrzy-mywanych przez JST i dota-cji udzielonych placówkom;
kontrolę sprawowaną przez samorządy w zakresie prawi-dłowości wykorzystania dota-cji. Sprawdzono przy tym, jak szkoły wykazują dane o liczbie uczniów w Systemie Informa-cji Oświatowej oraz zgodność tych przekazywanych do JST a także rozliczeń otrzymywa-nych dotacji. Badaniami objęto okres od września 2009 r. do końca 2011 r. prowadzono je w 11 niepublicznych zespołach szkół, posiadających upraw-nienia szkół publicznych oraz w 12 urzędach powiatów, do-tujących takie placówki (w tym w jednym urzędzie miasta na prawach powiatu).
Instytuty badawcze Zbadano funkcjonowanie wybranych instytutów ba-dawczych, ze szczególnym uwzględnieniem skali prowa-dzonych przez nie badań na-ukowych i prac rozwojowych oraz nadzór sprawowany nad nimi przez Ministra Zdro-wia. przyjrzano się: zakreso-wi i efektom projektów tych placówek; ich sytuacji ekono-miczno-finansowej; organizacji działalności instytutów w sys-temie ochrony zdrowia. Kon-trola objęła okres od 1 stycznia 2008 r. do 15 grudnia 2011 r.
przeprowadzono ją w resorcie
zdrowia oraz Centrum On-kologii – Instytucie im. Marii Skłodowskiej-Curie; Instytu-cie „pomnik – Centrum Zdro-wia Dziecka” w Warszawie; stytucie Matki i Dziecka; In-stytucie psychiatrii i Neuro-logii w Warszawie; Instytucie Reumatologii im. prof. dr hab.
med. Eleonory Reicher. Doty-czyła zatem blisko 1/3 insty-tutów badawczych podległych Ministrowi. W czterech przy-padkach do badania dobrano jednostki o największym zadłu-żeniu, a w jednym taką, która w ostatnich latach istotnie je zredukowała (IMiD).
Plan finansowy nfZ NIK oceniła wykonanie planu finansowego Narodowego Fun-duszu Zdrowia (NFZ) w 2011 r.
Sprawdzono przy tym realiza-cję wniosków pokontrolnych, sformułowanych po badaniu planu finansowego Funduszu w 2009 r. Ogólne założenia kontroli zostały przygotowane z wykorzystaniem niektórych elementów kontroli budżetowej, przewidzianej dla funduszy celo-wych, dotyczących m.in. zamó-wień publicznych oraz zapisów w księgach rachunkowych. Kon-trolę przeprowadzono w Cen-trali NFZ i 7 oddziałach woje-wódzkich. (red.)
„Informacje o wynikach kontroli”, przekazane do publikacji w sierpniu i wrześniu 2012 r., str. <www.nik.gov.pl>.