Faza rozwoju i wdrożenia działań adekwatnych dla poszczególnych problemów 3. Faza monitoringu i kontroli rezultatów zastosowanych działań

Ad.1 W fazie tej używa się na ogół pojedynczych wskaźników, rzadziej zaś indeksów.

Często dla identyfikacji problemów używane będą bezpośrednio dane otrzymywane ze statystyki czy monitoringu; szczególnie często sytuacja taka występuje przy badaniu określonych ekosystemów czy w studiach epidemiologicznych.

Ad.2 W fazie tej relatywnie większe znaczenie zyskują indeksy (we wcześniej

zdefiniowa-nym rozumieniu). Zjawiskiem typowym dla tej fazy jest też porównywanie indeksów i wskaźników ze standardami określonymi w prawie i regulacja środowiskowych.

Ad.3 Podobnie jak w fazie pierwszej, dominuje tu stosowanie pojedynczych wskaźników.

Podobieństwo z fazą drugą polega z kolei na tym, że wskaźniki te traktowane są na ogół w sposób normatywny. Wybór wskaźników w dużym stopniu zależał będzie od dominujących cech polityki ekologicznej. Jeśli będzie to np. polityka typu prewentyw-nego (zintegrowaprewentyw-nego), to będą wybierane wskaźniki pozwalające na sterowanie prze-biegiem procesów środowiskowych we wczesnych fazach łańcucha przyczynowo- -skutkowego odpowiadającego problemowi czy danemu zagrożeniu środowiskowemu; np. wskaźniki redukcji emisji.

3.3. Tworzenie i aplikacja wskaźników zrównoważonego rozwoju w Polsce

Najważniejszym zadaniem wskaźników zrównoważonego rozwoju jest ułatwienie

kon-troli realizacji zaleceń i celów Agendy 21² oraz celów milenijnych (potwierdzonych na II

Szczycie Ziemi w Johannesburgu) poprzez tworzenie w miarę prostych narzędzi

informacyj-no-diagnostycznych przydatnych w kontroli stanu oraz w zarządzaniu sferą społeczną,

gospo-darczą i środowiskową w taki sposób, aby zapewnić wysoką jakość życia poprzez poszano-wanie zasady sprawiedliwości międzygeneracyjnej i zasady trwałości nie tylko w odniesieniu do środowiska przyrodniczego.

Tworzeniu takich prostych narzędzi diagnostycznych sprzyjały w Polsce dwa równole-gle przebiegające procesy:

‰ budowa, zwłaszcza na poziomie lokalnym, strategii zrównoważonego rozwoju według

jednolitego standardu procesowego. Od początku 1997 roku w Polsce podjęto próby systemowego wdrażania zasad zrównoważonego rozwoju poprzez zintegrowanie procesu budowy Agendy 21 z tworzeniem strategii rozwoju lokalnego. Istotną rolę odegrał tu pro-gram UNDP (United Nations Environmental Propro-gramme), przy współudziale w ostatnich latach Programu Unii Europejskiej PHARE i holenderskiego Programu MATRA;

‰ postępująca od połowy lat 90. koordynacja polskich badań nad wskaźnikami ZR przy

coraz szerszym wykorzystaniu doświadczeń międzynarodowych, zwłaszcza agend ONZ (w tym w szczególności United Nations Committee on Sustainable Development), OECD |i Unii Europejskiej, a także innych krajów.

Prowadzone w Polsce od kilkunastu lat badania mają na celu utworzenie wskaźnikowe-go systemu monitorowania ZR, który umożliwi odpowiedź na dwa zasadnicze pytania:

2 Agenda 21 – Globalny Program Działań na XXI wiek to podstawowy dokument I Szczytu Ziemi, który odbył się w 1992 roku w Rio de Janeiro.

‰ Co to znaczy w ujęciu wskaźnikowym (wymiernym) zrównoważony rozwój?

‰ Jakie konkretne wskaźniki „rozszyfrowują” proces zrównoważonego rozwoju i postępy jego implementacji w układzie przestrzennym i czasowym?

Badania nad wskaźnikami zrównoważonego rozwoju w swej podstawowej idei nawią-zują do prowadzonych w Polsce od ponad trzydziestu lat analiz z zakresu komparatystyki, w tym statystyki porównawczej. Już w latach 70. i 80. zainteresowanie praktycznym wyko-rzystaniem dorobku taksonometrii i wielowymiarowej analizy porównawczej (WAP) w ocenie rozwoju kraju i innych jednostek terytorialnych znalazło swój wyraz nie tylko w wielu pró-bach szacowania tego rozwoju, ale także w bardzo bogatym dorobku teoretycznym, dotyczą-cym zwłaszcza miar syntetycznych, wyboru cech istotnych i określania funkcji preferencji

(ocen)³. Należy zwrócić uwagę, że przy dwóch ostatnich kwestiach przeważały kryteria

for-malne (np. przy wyborze cech – kryteria dostatecznej zmienności, nieskorelowania itp.) przy wyraźnym niedocenianiu kryteriów merytorycznych, wynikających z dekompozycji wskaźni-kowej określonej koncepcji rozwoju.

Istotną zmianę w podejściu do problemu kwantyfikacji poziomu rozwoju, polegającą przede wszystkim na mniejszej fascynacji syntetyzacją (agregacją) cech, przyniosły nowe koncepcje rozwoju, a zwłaszcza pojawienie się pod koniec lat 80. już wyraźnie sprecyzowa-nej koncepcji określasprecyzowa-nej najczęściej w Polsce jako rozwój zrównoważony.

W Polsce początek intensywnych badań naukowych nad wskaźnikami zrównoważonego rozwoju sięga połowy lat 90. Inspiracją do ich podjęcia była m.in. konieczność przygotowania dla potrzeb OECD, urzędu statystycznego wspólnot europejskich (EUROSTAT) i agend ONZ odpowiednich sprawozdań monitorujących wprowadzanie w życie tej koncepcji rozwoju w kontekście ustaleń i zaleceń Agendy 21. Opracowane w latach 1995–2000 raporty rządowe i społeczne, uświadomiły gremiom decyzyjnym i środowisku naukowemu pilną potrzebę przyspieszenia prac badawczych i aplikacyjnych nad systemami wskaźników, które umożli-wiałyby w sposób zobiektywizowany diagnozę postępów wprowadzania w Polsce idei rozwo-ju zrównoważonego. przy wykorzystaniu doświadczeń agend ONZ, OECD, Banku Świato-wego, Międzynarodowej Unii Ochrony Przyrody (IUCN) i Europejskiej Agencji ds. Ochrony Środowiska (EEA). Chodziło też o to, aby zestawy te uwzględniały specyfikę rożnych

pozio-mów zarządzania – krajowego, regionalnego i lokalnego (powiatowego i gminnego)⁴. Można

wyodrębnić w tych badaniach trzy umowne etapy (por. rys. 3).

3 Zwanej też statystyczną analizą porównawczą (SAP) (por. np. [Borys 1984; Nowak 1990]). 4 Por. m.in. [Wskaźniki 1999; Core Set 2002; Environmental 2001].

Pierwszy etap realizacji tych badań miał wyraźnie charakter przeglądowy

(diagnostycz-ny). Obejmował on lata 1996–1999 i dotyczył przede wszystkim:

‰ konstrukcji dla polskiej gospodarki wskaźników zrównoważonego rozwoju w ramach

projektu Central and Eastern Europe Environmental Economics and Policy (C4EP), pro-wadzonego w Polsce przez Harvard Institute for International Development przy współ-pracy z Uniwersytetem Warszawskim; na uwagę zasługują tu przede wszystkim prace badawcze J. Śleszyńskiego dotyczące poszukiwania dla polskiej gospodarki wskaźników zrównoważonego rozwoju; wyniki tych prac zostały upowszechnione m.in. w publika-cjach z 1997 i 1998 roku: Wskaźniki trwałego rozwoju [Śleszyński 1997] i Agregatowe

wskaźniki trwałego rozwoju [Śleszyński 1998]. W ośrodku wrocławsko-jeleniogórskim

zwracają uwagę prace F. Fiedora (m.in. Koncepcja „trwałego rozwoju” [Fiedor 1993],

System wskaźników i indeksów ekorozwoju [Fiedor 1996]) i T. Borysa (m.in. Teoretyczne aspekty konstruowania wskaźników ekorozwoju [Borys 1998];

Rys. 3. Trzy etapy polskich badań nad wskaźnikami ZR

Źródło: [Wskaźniki 2005]

‰ koordynacji i integracji polskich badań w ramach realizowanej w 1997 roku ekspertyzy

dla potrzeb Ministerstwa Środowiska Opracowanie systemu wskaźników oceny efektywno-Etap I – rozpoznawczy (diagnostyczny):

1996–1999

Etap II – statystyczny: 2000–2004

Î budowa zbiorów wskaźników

i ich integracja ze statystyką publiczną

Etap III – implementacyjny: od 2004

Î wbudowywanie modułów wskaźników ZR w monitoring polityk, strukturę auditów ZR, re-strukturyzacja baz danych

ści wdrażania koncepcji ekorozwoju. Raport z tych badań (por. [Opracowanie 1997]),

prezentowany na seminarium Wskaźniki ekorozwoju zorganizowanym w Warszawie w marcu 1998 roku, zamyka pierwszy etap badań nad problematyką mierników zrównowa-żonego rozwoju. Efekty projektu prezentowane są w książce „Wskaźniki ekorozwoju” [1999]. Głównym celem tych badań było przede wszystkim rozpoznanie doświadczeń w budowie zestawów wskaźników, głównie na poziomie międzynarodowym i narodowym.

Niezwykle ważnym impulsem dla dalszego rozwoju podstaw naukowych i aplikacyj-nych wskaźników zrównoważonego rozwoju były także badania nad szacowaniem wskaźnika

całkowitych nakładów materialnych (Total Material Requirements – TMR) prowadzone

wspólnie przez Uniwersytet Warszawski z Instytutem na rzecz Ekorozwoju.

Drugi etap badań, nazywany umownie „statystycznym”, realizowany był w latach

2000–2004. Obejmował on:

‰ opracowanie koncepcji wskaźnikowego monitorowania strategii i programów

zrównowa-żonego rozwoju (ogólniej – polityki zrównowazrównowa-żonego rozwoju) oraz konstrukcję zesta-wów wskaźników – „kandydatów” do budowy specjalnego modułu Banku Danych Re-gionalnych (BDR);

‰ opracowanie konkretnych zestawów wskaźników zrównoważonego rozwoju na trzech

poziomach zarządzania: lokalnym (2001), regionalnym (2002) i krajowym (2003–2004); badania te, ściśle powiązane ze zmianami w administrowaniu danymi statystycznymi w Głównym Urzędzie Statystycznym m.in. w ramach restrukturyzacji banku danych

regionalnych (BDR), zmierzały przede wszystkim do:

1) wprowadzenia do systemu informacji statystycznej i pozastatystycznej jednolitych zestawów wskaźników zrównoważonego rozwoju na różnych poziomach zarządzania oraz określenie ich własności formalnych i interpretacyjnych, pochodzenie danych, metodę obliczeń, częstotliwość pomiaru i formę prezentacji,

2) stworzenia możliwości bieżącego monitorowania wprowadzania idei zrównoważonego rozwoju w Polsce na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym oraz w układzie umożliwiającym porównania z innymi krajami,

3) opracowania zasad wdrożenia zestawu wskaźników do praktyki pomiaru zrównowa-żonego rozwoju oraz weryfikacji przydatności proponowanych zestawów wskaźników w procesach przygotowywania i realizacji polityki zrównoważonego rozwoju (strategii i programów).

Etap trzeci polskich badań nad wskaźnikami ZR można nazwać umownie etapem

implementacyjnym, polegającym na wprowadzaniu w życie wyników badań etapu pierwsze-go i drugiepierwsze-go. Jest on realizowany od roku 2004, choć na poziomie lokalnym proces implementacji wyników badań wskaźnikowych rozpoczął się znacznie wcześniej. Wśród najważniejszych zadań tego etapu należy przede wszystkim wymienić:

‰ wprowadzenie zestawów wskaźników ZR do systemów monitorowania realizacji polityk

(strategii, programów),

‰ upowszechnienie opracowanych modułów wskaźników w auditach ZR,

‰ restrukturyzację Banku Danych Regionalnych poprzez wzbogacenie zasobów danych dla

szacowania wartości wskaźników ZR oraz wprowadzenie jasnych reguł udostępniania modułu wskaźnikowego BDR.

Tworzenie tych wskaźników związane było z koniecznością operacjonalizacji kategorii rozwoju zrównoważonego i dostrzeżeniem w koncepcjach rozwoju społeczno-gospodarczego ekologicznie zdeterminowanych możliwości tego rozwoju, czyli funkcji systemu

ekologicz-nego rozważanych w kontekście wprowadzonej przez D. Pearce’a i R. Turnera koncepcji

gospodarki okrężnej ściśle powiązanej w teorii zrównoważonego rozwoju z kategorią zasobu

naturalnego⁵. Generowanie tej grupy wskaźników wynikało też z przekonania wielu

ekonomi-stów, że jeżeli celem zastąpienia dotychczasowych mierników nowymi ma być rzeczywiste wpływanie na istotne decyzje społeczno-gospodarcze, to „zmodyfikowane”, „skorygowane”, czy „zintegrowane” rachunki narodowe mogą okazać się niewystarczającym krokiem na-przód. Widząc problem w takim kontekście i poszukując rzeczywistego i radykalniejszego sposobu wdrażania zrównoważonego rozwoju, należałoby większą uwagę skupić na dziedzi-nowych (cząstkowych) wskaźnikach zrównoważonego rozwoju, jako precyzyjniejszych mier-nikach dobrobytu społecznego (jakości życia) jako celu nadrzędnego tej koncepcji rozwoju.