Wdrożenie podatku katastralnego w Republice Litewskiej5

Uwagi wprowadzające 5.1.

Zmiany w systemach opodatkowania nieruchomości, zwłaszcza gdy dotyczą one opodatkowania nieruchomości mieszkalnych, są trudne do przeprowadzenia w wielu ju-rysdykcjach. Pod tym względem Litwa nie stanowi wyjątku. Problem sprowadza się bowiem nie tylko do odpowiedniego wprowadzenia zmian jurydycznych, ale także uwzględnienia naturalnej obawy podatników przed wprowadzeniem nowego podatku. Rzeczą naturalną jest, iż wielu podatników nie rozumie, dlaczego w ogóle nakładane są podatki na nieruchomości i tym samym wielu właścicieli nieruchomości zazwyczaj sprzeciwia się jakimkolwiek próbom zmierzającym do zwiększenia obciążenia podatko-wego.

Począwszy od 1990 r., w Republice Litewskiej wprowadzane były podatki obcią-żające własność, czy posiadane nieruchomości284. Dotyczyły one zarówno gruntów, jak i nieruchomości handlowych. Obciążenia podatkowe z tego tytułu nie były jednak zbyt wysokie, niemniej jednak najbardziej problematyczną kwestią pozostawało opodatko-wanie nieruchomości mieszkalnych.

Na Litwie nieruchomości mieszkalne przez długi czas były w zasadzie wyłączone z opodatkowania. Dopiero rok 2008 przyniósł początek pewnego przełomu. Ówczesne realia gospodarcze, a przede wszystkim ogólnoświatowe pogorszenie koniunktury go-spodarczej, któremu towarzyszyło gwałtowne spowolnienie gospodarki litewskiej (np. spadek na poziomie 13% w pierwszym kwartale 2009 r.285) od ostatniego kwartału 2008 r., wymusiły poszukiwanie nowych rozwiązań odnoszących się do dochodów

283 http://www.finanze.it/opencms/it/fiscalita-regionale-e-locale/iuc-imposta-unica-comunale-imu-tari-tasi-00001/tari-tassa-sui-rifiuti/disciplina-del-tributo/, wrzesień 2015.

284 Zob. Andrzej Seliava, Opodatkowanie nieruchomości na Litwie, [w:] L. Etel (red.), Europejskie systemy opodatkowania nieruchomości, Warszawa 2003, s. 139 i nast.

285 Dane statystyczne urzędu statystycznego podlegającego rządowi Republiki Litewskiej http:// www.stat.gov.lt, [dostęp 15.10.2015 r.].

budżetowych. Wprowadzanie zmian w tym zakresie utrudniało jednak to, że na prze-strzeni poprzednich lat bardzo wielu obywateli litewskich zaciągnęło kredyty hipo-teczne celem nabycia nieruchomości mieszkalnych, co w efekcie doprowadziło do zwiększenia dwukrotnie, a nawet trzykrotnie cen nieruchomości pod koniec 2008 r. w porównaniu do roku 2003. Mając to na względzie, oczywistym było, że zmiany w systemie opodatkowania nieruchomości mieszkalnych spowodują wzrost wydatków mieszkaniowych wielu obywateli, a także możliwe większe odsetki od kredytów hipo-tecznych286.

Argumenty przytaczane przez wielu klasycznych ekonomistów przeciwko opodat-kowaniu lokali, co już poruszono w niniejszej pracy, wciąż nie są bez znaczenia, rów-nież w kontekście zmian w opodatkowaniu nieruchomości na Litwie. Można uznać za niepozbawione zasadności twierdzenia, że opodatkowanie nieruchomości mieszkalnej rzeczywiście często oznacza ekonomicznie podwójne opodatkowanie dochodu, tzn. po-datek od dochodu i nieruchomości mieszkalnej nakładany na ten sam dochód, choć w związku z różnymi zdarzeniami prawnymi. Nie przypadkiem zresztą w niektórych krajach (Włochy, Belgia) występują silne normatywne związki pomiędzy podatkiem do-chodowym i podatkiem od nieruchomości. Ponadto elementy nieruchomości o podobnej jakości niekoniecznie generują ten sam dochód. W tym kontekście można by wysunąć argument, że podatek od nieruchomości nie zawsze jest tak naprawdę dostosowany do zróżnicowanych możliwości finansowych podatników. Stąd też w wielu jurysdykcjach podstawą podatkową jest wartość nieruchomości (ad valorem).

Proces wprowadzenia reform w opodatkowaniu nieruchomości na Litwie obfitował w dylematy, z którymi mierzono się też w innych krajach287. Mianowicie podatek od nieruchomości często obliczany jest jednak nie tylko zgodnie z rzeczywistym docho-dem, ale również na podstawie teoretycznego założenia, że podobna nieruchomość po-winna generować podobny dochód, jeżeli jest użytkowana jak najbardziej wydajnie. Przytoczone powyżej argumenty nie są bynajmniej przeciwko opodatkowaniu nierucho-mości jako takiemu, ale raczej wskazują, iż opodatkowanie musi pozostawać w zgodzie z zasadą sprawiedliwości podatkowej, a państwo winno w możliwie największym stop-niu wspierać sprawiedliwe opodatkowanie.

Ponadto podatek od nieruchomości uznawany jest jako główne źródło lokalnych, a nie państwowych wpływów podatkowych. Państwa powinny dążyć do większej rów-ności pomiędzy podatnikami. Podatnik natomiast powinien zgadzać się, by pobierano od niego podatek na sprawiedliwej zasadzie, oraz być świadomym tego, że zwiększa

286 Stawki VILIBoR (zob. oficjalna strona internetowa Banku Litewskiego http://www. lb.lt [do-stęp 15.10.2015]).

dochód jednostki samorządowej poprzez płacenie podatku od nieruchomości. W tym świetle wiele państw nie tylko ustala normy fiskalne, ale również normy dotyczące rze-czywistej zdolności płacenia podatku. Ten dualizm istniał i istnieje również w przypad-ku rozwiązań odnoszących się do podatprzypad-ku od nieruchomości na Litwie.

Bieżące otoczenie prawne na Litwie stało się kontekstem do rozważenia korzyści i kosztów opodatkowania nieruchomości. Wiele uwagi poświęcono zarówno ekono-micznej analizie prawa, jak i ekonomicznemu uzasadnieniu norm prawnych celem zro-zumienia niezadowolenia społeczeństwa z wprowadzenia tego podatku288. W Republice Litewskiej, po dokładnym rozpatrzeniu zmian, jakie zaszły w niedawnym czasie w wie-lu krajach, istniejące ramy prawne dla podatku od nieruchomości zostały ustalone z za-miarem zwiększenia rozwoju gospodarczego, uczciwej konkurencji oraz zapewnienia środków fiskalnych lokalnym organom289.

Prawdopodobnie najważniejszą kwestią w procesie wdrażania podatku katastralne-go na Litwie było pokonanie społecznekatastralne-go oporu i rozpatrzenie argumentów wnoszonych za i przeciw opodatkowaniu nieruchomości mieszkalnej w świetle gospodarczych i fi-skalnych celów290. Zrealizowano zalecenia nałożenia podatku od posiadania nieruchomo-ści mieszkalnej poprzez udzielenie większych uprawnień organom lokalnym, w szcze-gólności poprzez decyzje dotyczące kwestii ograniczenia zwolnień podatkowych (w zależności od wartości nieruchomości mieszkalnej w danej lokalizacji) lub poprzez ustalenie zwolnień opartych o niepodlegające opodatkowaniu części nieruchomości do określonej powierzchni (wyrażonej np. w metrach kwadratowych) w odniesieniu dla każ-dego właściciela nieruchomości mieszkalnej. Wspomniane zwolnienia mogą podlegać

288 Bieżące badania nad reakcją opinii publicznej zob. np.: M. Haveman, A. Terri, Sexton Property Tax Assessment Limits. Lessons from Thirty Years of Experience Policy Focus Report, Cambridge 2008, s. 3.

289 Szersze omówienie tych kwestii w świetle państw Europy Wschodniej i Środkowej zob: R. Almy, Modernising Property taxes: the case study of Lithuania,

„

„

„

„

„

„

jeszcze dodatkowym kryteriom, jak np. liczba dzieci oraz inne osoby korzystające z nie-ruchomości, które znajdują się w trudnej sytuacji socjalnej. Podatek od nieruchomości mieszkalnej powinien opierać się na wartości takiej nieruchomości. Jednak wartość ta musi być stale ustalana, tak aby podatnik miał przekonanie, że jego opodatkowanie jest sprawiedliwe oraz niedyskryminujące. Ponadto uwaga powinna w dużym stopniu zostać poświęcona między innymi zapobieganiu nadużyciom, nie pozwalając, aby podatnik mógł w sposób sztuczny obniżać wartość nieruchomości mieszkalnej.

Wdrożenie podatku od nieruchomości mieszkalnych na Litwie zalecano z uwagi na to, że jest on skutecznym środkiem w osiąganiu celów zarówno fiskalnych, jak i niefi-skalnych. Na Litwie dostrzeżono, że jeśli chodzi o cele fiskalne, wpływy pobrane w for-mie podatku od nieruchomości for-mieszkalnej oddziałują na jakość, względnie poszerzenie zakresu zadań publicznych. Samorządy zyskały więcej środków na ewentualne inwesty-cje w lokalną infrastrukturę. Z drugiej strony te inwestyinwesty-cje skutkują wzrostem wartości nieruchomości w danej lokalizacji, a zatem wzrostem podstawy opodatkowania. Nie bez znaczenia jest też fakt alokacji nieruchomości. Podatek od nieruchomości mieszkalnych powoduje, że nieruchomość ostatecznie jest wykorzystana przez osoby, które naprawdę jej potrzebują, co powoduje efektywne jej wykorzystanie.

Problemy z usystematyzowaniem opodatkowania nieruchomości na Litwie należy też definiować poprzez najnowszą historię, w pewnym zakresie zbliżoną zresztą do nie-dawnych wydarzeń w Polsce. Upadek komunizmu zapoczątkował okres reform w pań-stwach Europy Środkowej i Wschodniej. Kraje, które później nazwano gospodarkami w okresie przejściowym, od gospodarki centralnie sterowanej do rynkowej stworzyły instytucje stanowiące obecnie fundament dla demokratycznego funkcjonowania. Wśród tych reform miejsce priorytetowe zajmował proces decentralizacji – obejmował on prze-kazanie uprawnień i odpowiedzialności fiskalnej lokalnym samorządom291.

Wraz z rozwojem nowej polityki fiskalnej w krajach Europy Środkowej i Wschod-niej oraz nowego podejścia do praw własności w ciągu ostatWschod-niej dekady opodatkowanie nieruchomości nabrało nowej wagi, służąc nie tylko jako narzędzie pozyskiwania wpływów, ale również jako element pomocniczy w procesie decentralizacji i prywaty-zacji. Pomimo istnienia szeregu złożonych różnic pomiędzy państwami tego regionu, pojawiły się wspólne kwestie w zakresie podatków o charakterze majątkowym. Liczne względy przyczyniły się do tego, że podatki te wyznaczono jako źródło lokalnych wpływów. Baza podatkowa opierająca się na nieruchomościach oferuje możliwość uzy-skania niezależnych wpływów lokalnych nawet w czasach oszczędności budżetowych

291 H. Malme, J.M. Youngman, The Development of Property Taxation in Economies in Transition: Case Studies from Central and Eastern Europe, Washington, D.C. 2001, http://www.lincolninst.edu., wrze-sień 2015.

na szczeblu krajowym, kiedy to pewien stopień fiskalnej autonomii nabiera dodatkowe-go znaczenia.

Próby wdrożenia podatku od gruntu i budynków napotkały na dwa główne proble-my. Po pierwsze, brak rozwiniętego rynku nieruchomości wymaga dokonania wyboru pomiędzy wartościami wyrażanymi w oparciu o przepisaną formułę, a cenami szacun-kowymi. Brak wiarygodnych cen rynkowych w połączeniu ze spuścizną oficjalnie usta-lanych cen czasami działał zachęcająco, by przypisać danej nieruchomości określoną, często arbitralną wartość dla celów podatkowych. Po drugie, okres trudności finanso-wych stanowi również szczególny problem, jeśli chodzi o nakładanie podatków na akty-wa nieprzynoszące dochodu, z którego można by zapłacić podatek. Powyższy dylemat sprawił, że podatek od nieruchomości pozostaje na poziome nominalnym. W kontekście wspomnianych trudności szczególnie znaczące jest, iż wiele z tych państw albo przyjęło, albo poważnie rozważa przyjęcie pewnej formy opodatkowania opartego na wartości nieruchomości jako źródła finansów lokalnego samorządu292.

Kraje bałtyckie, Estonia, Łotwa i Litwa, znajdowały się na czele państw z Europy Środko-Wschodniej wdrażających podatek od wartości gruntu. Estonia była pierwszym spośród nowych niezależnych krajów w tej grupie, który rozpoznał korzyści płynące z opodatkowania gruntu, wprowadzając podatek od wartości gruntu w 1993 r. Następnie podatek ten wprowadziła w 1998 r. Łotwa293. Litwa natomiast jest liderem, jeżeli chodzi o integrację i zjednoczenie katastru nieruchomości oraz systemów rejestracji i wyceny celem wzmocnienia wschodzącego rynku nieruchomości oraz wspierania opodatkowa-nia nieruchomości.

Wysokość podatku od nieruchomości na Litwie wynosi od 0,3 do 3% jej wartości, a kompetencje w jej ustalaniu mają władze lokalne. Podatek ten został uregulowany w ustawie o podatku od nieruchomości294. Od 1 stycznia 2012 r. (na podstawie poprawek do obowiązującej ustawy) wprowadzono na Litwie podatek od tzw. dużych majątków. Właściciele domów o wartości powyżej 1 mln litów (co stanowi równowartość ok. 1,25 mln zł) zobowiązani są płacić podatek w wysokości 1% ich wartości rocznie.

Ponadto istnieją dwa podatki na szczeblu krajowym: 1,5% podatek od gruntu uisz-czany przez właścicieli gruntów i 1,0% podatek majątkowy od wartości nieruchomości (wyłączając grunt) płacony przez przedsiębiorstwa i inne podmioty prawne. Przychody podatkowe zwracane są do gmin, co w 2001 r. stanowiło ponad 8% budżetów gminnych.

292 J.H. Malme, Mass Valuation for Land in Transitional Economies,

„

293 Szerzej na temat konstrukcji łotewskiego podatku od nieruchomości zob. R. Dowgier, Łotewski system opodatkowania nieruchomości [w:] Europejskie systemy…, s. 155 i nast.

294 Nekilnojamojo turto mokesčio įstatymas z 7 czerwca 2005 r., X 233, Valstybės žinios 2005 Nr 76– 2741.

Wpływy z podatku od nieruchomości były prawie 10 razy wyższe niż uzyskane z podat-ku od gruntu. Wzrastają one co ropodat-ku, stanowiąc udział we wpływach do krajowego bu-dżetu na poziomie 2,3%295.

Gromadzenie danych o nieruchomościach oraz zasadnicze 5.2.

elementy opodatkowania nieruchomości

Postęp w kierunku opodatkowania nieruchomości w oparciu o jej wartość miał swój początek wraz z integracją jednostek administracyjnych ds. nieruchomości oraz utworzeniem zautomatyzowanej centralnej bazy danych zawierającej informacje doty-czące nieruchomości w samodzielnym finansowo, państwowym centralnym ośrodku rejestrów o nazwie State Enterprise Center of Register (SECR). W 2001 r. Minister Fi-nansów przekazał ośrodkowi SECR fundusze celem zaplanowania i utworzenia systemu masowej wyceny w ramach przygotowań na oczekiwane przyjęcie ustawy, która wpro-wadzi podatek od wartości nieruchomości na całym obszarze Republiki Litewskiej. Pierwsza faza tego programu obejmowała opracowanie map przedstawiających wartość gruntów, które ukończono i udostępniono publicznie w 2003 r.296

Chociaż inne kraje bałtyckie wprowadziły podatki od wartości gruntu wcześniej, Litwa dzięki aktualnemu systemowi informacyjnemu nieruchomości i sieci admini-stracyjnej zarządzanej przez ośrodek SECR ma możliwość przyspieszenia procesu wdrażania podatku katastralnego. Ośrodkowi SECR powierzono zadanie wyceny nie-ruchomości do celów podatkowych. Właśnie w tym celu ośrodek wykorzystuje swój skomputeryzowany system informacji o nieruchomościach obejmujący dane dotyczące gruntów i budynków297.

Ośrodek SECR już od 1998 r. gromadził informacje dotyczące sprzedaży nierucho-mości. Istniała niewątpliwie wystarczająca liczba transakcji sprzedaży mieszkań, gara-żów i działek, by wesprzeć model masowej wyceny oparty na zasadach rynkowych. SECR stworzył bank danych obejmujący sprzedaże nieruchomości, przy czym wszyst-kie prawa własności zostały zarejestrowane w rejestrze nieruchomości. Po dokonaniu transakcji nowy właściciel zobowiązany jest zarejestrować własność w rejestrze, ale

295 K. Sabaliauskas, A. Aleksienë, Progress Toward Value – Based Taxation of Real Property in Lithu-ania,

„

296 K. Sabaliauskas, A. Aleksienë, Progress Toward Value….

297 Litewskie systemy podatkowe, utworzone we wczesnym okresie postkomunistycznym, były stop-niowo reformowane celem umożliwienia rozwoju demokratycznych instytucji i gospodarki rynkowej oraz przyspieszenia negocjacji dotyczących przystąpienia do Unii Europejskiej. Litewski program działań rządo-wych na lata 2001–2004 nadał priorytet wprowadzeniu podatku od gruntu i budynków szacowanych w opar-ciu o wycenę rynkową, rozważając także rozszerzenie podstawy opodatkowania i przyznanie większej roli lokalnemu samorządowi w podejmowaniu decyzji fiskalnych. J.H. Malme, J.M. Youngman, The Develop-ment of Property Taxation in Economies in Transition: Case Studies from Central and Eastern Europe, Washington, D.C. 2001, http://www.lincolninst.edu, czerwiec 2015.

dane w katastrze nie ulegają zmianie. Kiedy transakcja zostaje zarejestrowana, cena sprzedaży wskazana w umowie sprzedaży jest wprowadzana do bazy danych, pozwala-jąc na uzupełnienie informacji w zakresie ceny sprzedaży o opisowe (katastralne) atry-buty298.

Ośrodek SECR przeprowadził projekt budowy systemu masowej wyceny nieru-chomości, tak aby mieć możliwość osiągnięcia następujących celów:

korzystanie w praktyce z technologii w zakresie analizy danych i masowej wy-•

ceny;

przygotowanie metod masowej wyceny odpowiednich dla warunków litew-•

skich;

szkolenie specjalistów w zakresie prowadzenia masowej wyceny; •

propozycja udoskonaleń w zakresie bazy danych obejmującej nieruchomości •

oraz dokonanie dostosowań dla celów masowej wyceny.

Podsumowując, ośrodek SECR miał możliwość przeanalizowania różnych możli-wości wprowadzenia systemu masowej taksacji (CAMA) na Litwie oraz przygotować propozycje dotyczące administrowania podatku ad valorem oraz odnośnego rozwoju infrastruktury instytucjonalnej299.

Główne cele, jakie przyświecały wprowadzeniu podatku katastralnego, można stre-ścić w następujący sposób:

zagwarantowanie niezależnych źródeł wpływów dla lokalnych władz; 1)

zintegrowanie opodatkowania gruntów i budynków w jednej ustawie. 2)

Podmiotem podatku od nieruchomości są właściciele nieruchomości podlegają-cych opodatkowaniu, bez względu na status majątkowy podatnika. Ustawa gwarantuje jednak pewne odliczenia. Podstawą wprowadzonego podatku od nieruchomości jest wartość rynkowa gruntu i budynków, przy czym stawka podatkowa mieści się w prze-dziale od 0,5% do 1,5%. Rzeczywista stawka podatkowa ustalana jest przez każdą gmi-nę300. Do celów opodatkowania nieruchomości ustalone zostały standardy w zakresie wyceny. Grunt jest wyceniany w oparciu o metody masowej wyceny, te same sposoby można również wykorzystać do wyceny budynków.

Ogólnym celem nowelizacji było uzyskanie prawidłowej, podlegającej opodatko-waniu wartości nieruchomości, która musiała odpowiadać faktycznej wartości rynkowej, oraz zebranie odpowiednio wysokich wpływów z podatku od nieruchomości, tak by za-spokoić potrzeby gminy301.

298 K. Sabaliauskas, A. Aleksienë, Progress Toward Value

…

299 J.H. Malme, J.M. Youngman, The Development of Property Taxation in Economies in Transition: Case Studies from Central and...

300 A. Woorely, Property tax principles and practice, Lincoln Institute of Land Policy, 1998.

Pozytywnym krokiem była próba utworzenia nowego systemu w drodze przyjęcia nowej ustawy o podatku od nieruchomości, dążącej do uregulowania opodatkowania nieruchomości. Taki system opodatkowania jest korzystny, ponieważ wcześniej funk-cjonowało wiele przepisów prawnych regulujących opodatkowanie tego samego przed-miotu – własności nieruchomości. Wprowadzony na Litwie podatek ma jednak pewne podstawowe wady, pośród których w pierwszym rzędzie należy wyróżnić zastosowanie w procesie tworzenia nowego systemu podatkowego modelu nieruchomości istniejące-go w Stanach Zjednoczonych, które mają znacznie bogatsze doświadczenia w zakresie opodatkowania nieruchomości. Jednak kraj ten różnią od Litwy nie tylko wielkość i cał-kowicie odrębne rozwiązania prawne, ale również standard życia. Niezależnie od tych kwestii na Litwie wskazuje się jeszcze na pewne kontrowersje, które należy zresztą ana-lizować również na tle ewentualnego procesu wprowadzania podatku katastralnego w Polsce. Kontrowersje te niekoniecznie powinny być uznane za zasadne, choć zasługu-ją z pewnością na ich wskazanie. Zaliczyć do nich można w szczególności:

obliczenie wartości podlegającej opodatkowaniu jest kosztowne, niedokładne i nie-1)

realistyczne;

podatek od nieruchomości zwiększy raczej, aniżeli zrówna różnice istniejące w sys-2)

temach opodatkowania stosowanych dla osób prywatnych i przedsiębiorstw302; wprowadzenie podatku od nieruchomości będzie skutkowało podwójnym opodat-3)

kowaniem dochodu;

rzeczywista kwota podatku od nieruchomości zostanie przeniesiona na inne kate-4)

gorie podatników niż jest to przewidywane prawem;

podatek od nieruchomości nie jest sprawiedliwy, ponieważ prowadzi albo do pro-5)

gresywnego, albo regresywnego opodatkowania dochodu, w zależności od tego, kto tak naprawdę jest podatnikiem303;

podatek od nieruchomości ma negatywny wpływ na rynek nieruchomości i na ry-6)

nek kredytów hipotecznych.

Uwagi te zasadniczo należy uznać w całości za błędne. Jak się wydaje, wynikają one z faktu, iż Litwa stosunkowo niedawno zaczęła kształtować realny system opodat-kowania nieruchomości. Niewątpliwie jednak bardzo pozytywnie należy ocenić nie tyl-ko same próby stworzenia systemu opodattyl-kowania nieruchomości, ale nade wszysttyl-ko udane próby stworzenia systemu katastralnego umożliwiającego gromadzenie danych o nieruchomościach, które są kluczowe dla funkcjonowania podatku katastralnego.

302 A. Woorely, Property tax principles…, s. 45 i nast.

Opodatkowanie nieruchomości w innych krajach