Zmiany organizacji systemu oświatowego

W 1989 roku wysnuto zasadniczy wniosek odnośnie słabej kondycji polskiego systemu oświaty. Stwierdzono, iŜ program nauczania nie sprzyja zdobywaniu wiadomości i kształtowaniu umiejętności przydatnych na wymagającym, zmieniającym się rynku pracy. Podjęto decyzję, iŜ reforma jest niezbędna, zwłaszcza w celu wyeliminowania nastawienia na

zdobywanie wiedzy typowo encyklopedycznej. Działania skierowano ku

zindywidualizowaniu procesu kształcenia, którego zasadniczym celem miało być zdobywanie wszechstronnego wykształcenia. Wprowadzone załoŜenia reformy były przygotowywane od wielu lat. W latach dziewięćdziesiątych XX wieku przekazano gminom obowiązek finansowania szkół, przy czym juŜ wtedy środki zapewnione przez państwo były niewystarczające.

Wprowadzenie reform w 1999 roku było przejawem dąŜenia Polski do stworzenia systemu oświaty zbliŜonego do rozwiązań Europy Zachodniej [Banach 1998/1999, s. 12].

Postanowienia rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 15 lutego 1999 roku w sprawie podstawy programowej kształcenia ogólnego wskazały podstawowe standardy edukacyjne. Sprecyzowano zadania placówek oświatowych, określono elementy kształtowania ścieŜki kształcenia i wychowania. Za priorytet uznano wówczas kształt, zakres i jakość pracy szkoły, mając na uwadze konieczność zreformowania przede wszystkim istoty i przebiegu procesu kształcenia (prymat ujęcia podmiotowego nad przedmiotowym).

Początkiem reform było powołanie w 1991 roku Biura ds. Reformy Szkolnej, które stworzyło Dobrą i nowoczesną szkołę – pierwszy zasadniczy projekt kompleksowej reformy w dziedzinie oświaty. Dokument stanowił podstawę przeprowadzania analiz i definiowania celów (miał przyczynić się do tworzenia planu działania). W ciągu dziesięciu lat powstało

54

wiele norm, np. Podstawy programowe obowiązkowych przedmiotów ogólnokształcących, w ramach których opisywano 21 rozpoznanych dziedzin edukacji, ujmowano w sposób syntetyczny zadania szkoły, treści kształcenia i docelowe kompetencje uczniów. W 1998 roku powołany został, przy ministrze edukacji, Zespół Koordynacji ds. Reformy Edukacji. Nową podstawę programową oparto o zasadę równowagi i komplementarności. Nowością było stworzenie równieŜ programu dla gimnazjum. Od 1 stycznia 1999 roku działaniem MEN utworzono centralną i okręgowe komisje egzaminacyjne [Śliwerski 1999, s. 30-36]. W konsekwencji do dziś standardy wymagań egzaminacyjnych opracowywane są centralnie, natomiast na szczeblu okręgowym przeprowadza są egzaminy i sprawdziany, a takŜe analizuje się ich wyniki i formułuje wnioski oraz rekomendacje.

Genezą reformy oświaty, tak jak wszelkich reform jest sytuacja, w której przyjęty system norm, zasad postępowania nie wpływa w sposób istotny i korzystny na funkcjonowanie sektora. Powstaje wówczas pytanie o konieczność i zakres wprowadzania radykalnych zmian. Przeświadczenie o celowości przekształceń kończy etap niepowodzeń, aby na ich podstawie nastąpił przełom.

Mianem „świadomego aktu celowej interwencji w działanie instytucji społecznych” określał reformy A. Kamiński [1994, s. 26-27]. Podkreślał ich zasadność, gdy proste zmiany natury praktycznej zdają się być niewystarczające, a poczucie przekształceń wydaje się niezbędne. Pojawia się wówczas potrzeba zasadniczej, gruntownej modernizacji.

Wprowadzanie reform w kaŜdej sytuacji doprowadza do naruszenia stabilności, niezaleŜnie od prawidłowości i celowości działania. W aspekcie społecznym wywołuje niechęć, niepewność, prowadzi do ataków i krytyki. Istnieją opinie, Ŝe wcielenie w Ŝycie załoŜeń reformy, a więc wdroŜenie gruntownych zmian, musi bazować na aprobacie. Tylko w opisanym stanie istnieje szansa realnej moŜliwości aktywnego działania [Putkiewicz i in. 1999, s. 5].

Ideą reformy oświaty od samego jej początku było załoŜenie centralnie prowadzonej polityki edukacyjnej oraz wyraźne zdecentralizowanie administrowania jednostkami oświatowymi. Za administrowanie przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów odpowiadają od tego momentu władze lokalne. Kwestie finansowe, organizacyjne oraz administracyjne powinny podlegać konsultacjom między szkołą a organem prowadzącym.

Zgodnie z raportem Międzynarodowej Komisji do spraw Edukacji dla XXI wieku [1998], ze względu na fakt, iŜ istnieje istotna współzaleŜność między jakością edukacji a rozwojem jednostki i społeczeństwa, polityka oświatowa państwa (równieŜ formułowana w momencie reformy oświatowej) winna przeciwdziałać wykluczeniu społecznemu,

55

kształtować postawę społeczną człowieka w oparciu o indywidualne predyspozycje, wspierać procesy integracyjne, a takŜe sprzyjać i promować kulturę mniejszości narodowych.

Moment rozpoczęcia reformy oświatowej, w opinii rządu, miał stanowić początek działań oscylujących wokół zagadnień oświaty wiejskiej. Jerzy Buzek [1999], ówczesny premier rządu Rzeczypospolitej Polskiej, prezentował wizję polityki skierowanej głównie w kierunku młodzieŜy wiejskiej. Powstałą jednostkę oświatową, czyli gimnazjum, definiował jako element nowego systemu, wyrównujący szanse edukacyjne oraz cywilizacyjne polskiej wsi. Wskazywał na konieczność zdecydowanej reorganizacji sieci placówek szkolnych, zmodernizowanie systemu stypendialnego oraz doposaŜenia szkół w zakresie pomocy dydaktycznych. Planowano równieŜ wprowadzenie narzędzi motywacyjnych wobec kadry pedagogicznej (dodatków mieszkaniowych oraz dodatkowych składników wynagrodzenia).

Wejście Polski w struktury Unii Europejskiej zmieniło wizję potrzeb i obraz funkcjonowania wielu sektorów, w tym takŜe edukacji. Pierwsze lata nowej rzeczywistości stanowiły przygotowanie do podjęcia konkretnych działań. Obecnie, w momencie silniejszego zakorzenienia w strukturach UE, Polska stanęła przed obowiązkiem uwzględnienia europejskiej polityki równieŜ w zakresie oświaty. Fakt ten stanowił odpowiedź na niewystarczające efekty wdraŜanych lokalnie (tu w znaczeniu krajowym) reform. Aby edukacja przyczyniła się do uczynienia z Europy silnej gospodarki, musi funkcjonować jako elastyczny, jednolity system. W konsekwencji Polska stanęła po raz kolejny przed koniecznością dokonania analizy sfery oświatowej i planowania zasadniczych jej przekształceń.

Pierwsze lata po wprowadzeniu załoŜeń reformy wskazały na niedostateczne jej przygotowanie i sposób przeprowadzenia. Kompetencje potencjału kadrowego okazały się być niewystarczające. Ujawnił się deficyt elementu infrastrukturalnego oraz zaplecza finansowego. Nierówność w dostępie do edukacji stała się jeszcze bardziej odczuwalna. Pod znakiem zapytania stanęła jakość pracy placówek oświatowych. Metody pojmowane dotąd jako wyznacznik twórczego myślenia i silnie zindywidualizowanego podejścia nie sprawdziły się. Zbyt wiele nadziei pokładano w metodach aktywizujących, a świadomość konieczności realizacji załoŜonych, ściśle określonych celów edukacyjnych wydała się niewystarczająca. W efekcie decyzji o likwidacji małych szkół redukcji uległo wiele placówek wiejskich [Denek 2002a, s. 6-7]. Po kilku latach od wprowadzenia reformy snuto obawy o poziom wiedzy, jako przykład wskazując przeciętne, zdaniem pedagogów, wymagania egzaminów i sprawdzianów [Denek 2002b, s. 144]. Konieczność powstania zreformowanej szkoły istniała w świadomości wielu, juŜ kilka lat przed jej wprowadzeniem.

56

Proces ten wymagał jednak dogłębnej analizy i przygotowania, choćby przez wzgląd na jego specyfikę (otoczenie opieką najmłodszych). Podstawowymi elementami, które wpłynęły na sytuację oświatową w Polsce, były działania mające na celu:

• poprawę jakości całego systemu oświatowego, a takŜe samych wyników kształcenia,

• stwarzanie równych szans w dostępie i uczestniczeniu w procesie edukacji,

• a takŜe dąŜenie do budowania wyedukowanego społeczeństwa wiedzy, którego

fundamentem stanie się informacja - umiejętność jej pozyskania i praktycznego wykorzystania.

Podkreślając równość w dostępie do edukacji mówi się o otwarciu drogi dzieciom niepełnosprawnym, uczniom z rodzin o niskim statusie materialnym, z domów, środowisk, w przypadku których wykształcenie nie jest uznawane za priorytet, ze środowisk opuszczonych, biernych i patologicznych. ZałoŜono podnoszenie jakości procesu kształcenia, wychowania, przygotowania do Ŝycia, do funkcjonowania w nowoczesnym świecie, do wyboru drogi zawodowej i Ŝyciowej. KaŜdemu etapowi edukacji przypisane zostały szczegółowo określone cele, adekwatne do wieku i predyspozycji człowieka. Obecna sytuacja systemu wskazuje, Ŝe dotychczas nie zniwelowano zasadniczych ograniczeń w dostępie do kształcenia, zatem ówczesne załoŜenia, z róŜnych przyczyn nie zostały w pełni zrealizowane.

Od 1999 roku samorząd gminy został upowaŜniony do organizowania i prowadzenia placówek oświatowych (pomijając jednostki związane z realizacją zadań własnych). Co więcej, od tego momentu gmina moŜe przekazywać na drodze porozumienia, prowadzenie jednostek innym samorządom [Ustawa z 25 lipca 1998 r., art. 1 pkt. 6 lit. d]. Pierwsze odczuwalne działania zmierzające do wprowadzenia załoŜeń reformy edukacji wydłuŜyły kształcenie podstawowe, obowiązkowe z 8 do 9 lat. Wcześniej funkcjonującą 8-letnią szkołę podstawową zastąpiono procesem rocznego obowiązkowego przygotowania w klasie zerowej, 6-letniej szkoły podstawowej i 3-letniego gimnazjum. Od roku szkolnego 1999/2000 zadaniem własnym gminy stało się jednocześnie działanie w zakresie powoływania i prowadzenia przedszkoli specjalnych oraz przedszkoli i szkół z oddziałami integracyjnymi [ibid., art. 1 pkt. 6 lit. c]. Zasadniczymi, stałymi na terenie całego kraju, składowymi systemu oświaty powszechnej, niezaleŜnie od działań polityki lokalnej w tym zakresie, są elementy związane z organizacją i przebiegiem roku szkolnego, zasady tworzenia klas uwzględniające wiek dzieci kształcących się, a takŜe podstawa programowa niezbędna do realizacji na danym etapie kształcenia. Rok szkolny trwa w polskim systemie

57

kształcenia około 185 dni, podzielony jest na dwa semestry zakończone klasyfikacją

środkoworoczną lub końcoworoczną. W Polsce organizowany jest od września do czerwca.

W wyniku reformy rady gmin podejmują decyzje o załoŜeniu przedszkoli i szkół. Informacje o tego rodzaju inicjatywach podaje się do publicznej wiadomości, informując przede wszystkim kuratorium oświaty. Gmina była i jest zobligowana, przy uwzględnieniu aktualnych przepisów, podpisać akt załoŜycielski, ale takŜe nadać placówce statut. Stworzona dokumentacja podlega weryfikacji przez kuratora, powinna zostać takŜe przedłoŜona innym organom właściwym do nadzoru pedagogicznego. W przypadku uchylenia całości lub części postanowień statutu przez kuratora, jednostka jest uprawniona do wniesienia odwołania do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania [Ustawa o systemie oświaty, art. 58, 60]. Obowiązkiem gminy (od 1999 roku) jest tworzenie rejestru placówek (przedszkoli, szkół podstawowych, gimnazjów), prowadzonych przez osoby fizyczne bądź inne niŜ jednostka samorządu – osoby prawne. Po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora gmina moŜe podjąć decyzję o nadaniu szkole niepublicznej uprawnień szkoły publicznej [ibid., 34a-34b, 82-85]. Jednym z załoŜeń wprowadzanej reformy było rozdzielenie funkcjonowania gimnazjum i szkoły podstawowej. Początkowo było to niemoŜliwe, głównie z uwagi na ograniczone środki, jakimi dysponowano w ramach budŜetów gminnych. Państwo wydłuŜyło termin realizacji zadania do 2004 roku, po którym wyodrębniono bazę dydaktyczną dwóch omawianych szczebli kształcenia (w celu dostosowania poziomu i warunków kształcenia do wieku dziecka i uniknięcia fikcyjnej zamiany dotychczasowej, 8-letniej szkoły podstawowej w 9-letni blok nauczania - połączonej szkoły podstawowej i gimnazjum). Obecnie prowadzenie zespołu ww. typów szkół wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty [ibid., art. 62 ust. 5b].

Począwszy od roku szkolnego 2004/2005 zobligowano objęcie dzieci 6-letnich rocznym przygotowaniem do nauki szkolnej. Odpowiedzialność za wdroŜenie ww. zmian nałoŜono na samorząd gminny. Według planów, 1 września 2011/2012 miał być dniem, w którym obowiązek przedszkolny będzie dotyczył dzieci w wieku 5 lat. ZałoŜenie miało na celu przygotowanie ich do podjęcia nauki bezpośrednio po rocznym przygotowaniu. Początek 2012 roku wiązał się jednak z modyfikacjami systemu. Obowiązek szkolny dla sześciolatków został odroczony do roku 2014, co oznacza, iŜ obecnie przygotowaniem przedszkolnym objętych moŜe być więcej roczników, chyba, Ŝe decyzją rodziców dziecko podejmie wcześniej naukę w szkole podstawowej. Obecny kształt systemu edukacji i planowane zmiany przedstawiono w tabeli 1. Wyraźnie zaznacza się omówiona wyŜej luka systemowa, która dotyczy dzieci 6-letnich.

58

Tabela 1. Obowiązek przedszkolny i szkolny w Polsce

Obowiązek kształcenia na poszczególnych poziomach edukacji

Wiek dziecka, w którym realizowany jest obowiązek kształcenia

Od 2011/2012 Od 2014/2015

Obowiązek przedszkolny realizowany w placówce

wychowania przedszkolnego⁶

Wiek 5 lat Wiek 5 lat

Obowiązek szkolny realizowany w szkole

podstawowej

Wiek 7-13 lat

Etap I – kształcenie zintegrowane (7-10 lat) Etap II – nauczanie przedmiotowe

(10-13 lat)

Wiek 6-12 lat

Etap I – nauczanie wczesnoszkolne (6-9 lat) Etap II – nauczanie przedmiotowe (9-12 lat)

Obowiązek szkolny realizowany w gimnazjum

(3-letnia szkoła średnia I stopnia)

Wiek 13-16 lat

Etap III – nauczanie przedmiotowe

Wiek 12-15 lat

Etap III – nauczanie przedmiotowe

Źródło: opracowanie własne na podstawie [Rozporządzenie MEN z 27 sierpnia 2012 r.; Ustawa o systemie oświaty; Ustawa z 30 sierpnia 2013 r., Eurydice 2013, s. 2]

Po zakończeniu edukacji na poziomie podstawowym uczniowie są zobowiązani do kształcenia na poziomie gimnazjalnym. Gimnazjum jest w Polsce obowiązkową 3-letnią szkołą średnią, po ukończeniu której uczeń ma prawo dokonać wyboru dalszej ścieŜki kształcenia. Dostępne na tym etapie rozwiązania stanowią:

• 2 lub 3-letnie zasadnicze szkoły zawodowe, których celem jest zdobycie zawodu; po

zakończeniu szkoły zawodowej moŜliwe jest kontynuowanie nauki w szkołach o charakterze uzupełniającym: dwuletnim uzupełniającym liceum ogólnokształcącym i trzyletnim technikum uzupełniającym;

• trzyletnie liceum ogólnokształcące;

• trzyletnie liceum profilowane – kształcenie w profilach ogólnozawodowych

z moŜliwością uzyskania świadectwa dojrzałości;

• czteroletnie technika – umoŜliwiające uzyskanie dyplomu kwalifikacji zawodowych

oraz świadectwa dojrzałości.

Absolwenci szkoły średniej ponadgimnazjalnej mogą uzyskać kwalifikacje zawodowe podejmując kształcenie w szkołach policealnych. Nauka trwa od roku do 2,5. Z kolei chcący

6 Obowiązek przedszkolny moŜe być realizowany nie tylko w przedszkolu, ale równieŜ w oddziale przedszkolnym prowadzonym przy szkole podstawowej, a takŜe w innych formach wychowania przedszkolnego, jakimi są punkty i zespoły przedszkolne.

59

podjąć edukację na poziomie wyŜszym oprócz ukończenia średniego szczebla edukacyjnego muszą uzyskać świadectwo dojrzałości (rysunek 1).

Rysunek 1. Schemat systemu edukacji w Polsce Źródło: [Kruszakin 2008]

Zgodnie z ustawą o systemie oświaty minister właściwy ds. oświaty moŜe powołać (przy Ministrze Edukacji Narodowej) tzw. Krajową Radę Oświatową. Jest ona organem opiniodawczym oraz wnioskodawczym. Wniosek w sprawie jej powołania składają wojewódzkie rady oświatowe. Rada pełni rolę opiniującą w zakresie organizacji edukacji, samego systemu, polityki oświatowej, zagadnień finansowych, zakresu nauczania, a takŜe aktów prawnych regulujących działanie i funkcjonowanie procesu. Jej kadencja jest przewidziana na 3 lata. Co istotne, do tej pory nie została powołana, zatem jej istnienie w polskim systemie jest wyłącznie teoretyczne. Innym organem o charakterze wspierającym jest Rada Edukacji Narodowej, pełniąca rolę doradczą (powołana 6 marca 2008 r.). W skład REN wchodzi 9 osób, a jej członkami są byli wiceministrowie edukacji. Zasadniczym zadaniem Rady jest przygotowanie opinii dla Ministra Edukacji Narodowej w sprawach zmian aktów prawnych oraz przekształceń o charakterze systemowym i organizacyjnym.

60

Rada pracuje z częstotliwością nie mniejszą niŜ raz na trzy miesiące, a przewodniczy jej Minister [Ustawa o systemie oświaty, art. 45; Zarządzenie Nr 4 MEN z 6 marca 2008 r.].

Organizację pracy szkoły wspierać mogą tzw. rady szkoły, pełniąc funkcje doradcze. Stanowią organ pomocniczy, pracujący m.in. nad uchwaleniem statutu szkoły, planem finansowym placówki, w zakresie występowania do nadzorujących o ocenę pracy szkoły lub samego dyrektora czy konkretnego nauczyciela. MoŜe zajmować stanowisko w sprawie zmian, usprawnień, organizacji zajęć pozalekcyjnych i planu zajęć szkolnych. Najczęściej w skład rady szkoły wchodzą nauczyciele, rodzice i uczniowie. Przedstawiciele kaŜdej z tych grup są wybierani przez ogół. Rada moŜe gromadzić środki ze składek, a takŜe pozyskiwać je z innych źródeł. O celu wydatkowania środków decyduje w regulaminie. Rada powinna liczyć co najmniej 6 osób, przy czym udział uczniów nie jest obowiązkowy [Ustawa o systemie oświaty, Ustawa z 26 stycznia 1982 r. dalej: Karta Nauczyciela, Rozporządzenie MEN z 21 grudnia 2012 r., Rozporządzenie MEN z 21 maja 2001 r.].

Istotną rolę w kształceniu dziecka odgrywają rodzice. Zgodnie z załoŜeniami reformy oświatowej mieli oni odgrywać aktywną, istotną rolę w procesie edukacji ucznia. Współpraca szkoły z rodzicami przybierać moŜe róŜne formy, z których najbardziej popularna jest tzw. rada rodziców. Działa ona w oparciu o regulamin, który określa m.in. jej strukturę, system pracy, a takŜe sposób wyboru członków rady. MoŜe wspierać radę pedagogiczną w sprawach wychowawczych, tworzeniu programów prozdrowotnych, profilaktycznych oraz zadań umoŜliwiających poprawę efektywności pracy szkoły. Od dnia 1 września 2007 r. powołanie rady rodziców jest w polskich szkołach obligatoryjne [Ustawa o systemie oświaty, art. 53-54]. Co więcej, załoŜeniem reformy (niekonsekwentnie wdraŜanym) było cykliczne przeprowadzanie badań, dotyczących oczekiwań, a takŜe potrzeb uczniów i ich rodziców [MEN 2001, s. 25-27].

Doświadczenia wskazują, Ŝe załoŜenia odnośnie szerokiej współpracy szkoły ze wskazanymi wyŜej podmiotami i organami nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. Teoretycznie przypisuje się im wiele ról. Jako jednostki współpracujące miały w zreformowanym systemie, w znaczący sposób przyczynić się do współtworzenia nowej rzeczywistości oświatowej. W praktyce nie są powoływane w ogóle, bądź funkcjonują, realizując zadania w zdecydowanie ograniczonym zakresie. Taki stan jest głównie efektem bardzo wymagającego rynku pracy, który w zdecydowanym stopniu dereguluje rytm Ŝycia rodzin. W ocenie nauczycieli bardzo niewielka grupa rodziców jest zainteresowana pracą szkoły, co świadczy o braku podstawowej współpracy między placówką edukacji a rodziną. Tylko co piąty pedagog wskazuje na zainteresowanie większości rodziców funkcjonowaniem

61

placówki. Brak aktywności w przedmiotowym zakresie uznawany jest przez nauczycieli za podstawowy problem funkcjonowania szkół zdecydowanie częściej niŜ np. stosowanie przez uczniów uŜywek [Czapiński 2009, s. 94-95].

Niewielkie zaangaŜowanie i aktywność rodziców w Ŝyciu szkoły i procesie kształcenia dziecka pogłębia zagroŜenie tzw. widmem przeciętności, które uznano za efekt reformy oświatowej z 1999 r. Zdiagnozowane zjawisko polega na braku moŜliwości rozwoju ucznia w szkole masowej, zgodnie z jego predyspozycjami i przejawianymi uzdolnieniami. Znikome zainteresowanie ze strony rodziców oraz ograniczone moŜliwości szkół w zakresie organizowania dodatkowych zajęć pozalekcyjnych wpływają na jego rozszerzenie

i pogłębianie [zob. Karpińska 1999].

Inicjatywy szkolne mogą być powoływane równieŜ przez samych uczniów w ramach tzw. samorządu uczniowskiego. Tworzą go wszyscy uczniowie szkoły. Samorząd powinien dbać w szczególności o przestrzeganie praw ucznia, na które składa się m.in.: jawny system oceniania, moŜliwość zapoznawania się z programem nauczania, z wymogami w ramach

konkretnych przedmiotów, moŜliwość współdecydowania o formach rozwijania

zainteresowań, prawo do wydawania gazetki szkolnej, a takŜe decydowanie, który z nauczycieli pełnił będzie funkcję opiekuna samorządu uczniowskiego [Ustawa o systemie oświaty, art. 55].

O wysokiej autonomii placówek szkolnych stanowić miał tworzony wraz z uczniami i rodzicami statut szkoły, jej misja, ale takŜe regulamin, program wychowawczy oraz załoŜenia i zasady dotyczące systemu oceniania. Celem tego rodzaju zabiegów było przekonanie środowiska o chęci współpracy i tworzeniu elementu wspólnego. Pomysł zawiódł głównie z uwagi na uznanie go za zbędny wymysł MEN, sprzyjający biurokracji, a nie aktywnym i innowacyjnym działaniom. Kuratoria oświaty, nie mając wytycznych w zakresie tworzenia ww. dokumentów przez poszczególne placówki oświatowe, weryfikowały je na podstawie ustalonego przez siebie schematu, bądź wolały ich po prostu nie przyjmować [Walczak i Zahorska 2008, s. 202].