A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FO L IA IU RIDIC A 3, 1981
Ewa Olejniczak-Szałowska
GRANICE OBOW IĄZKU PO SŁU SZEŃ STW A POLECENIOM SŁUŻBOW YM W A D M IN ISTRA CJI *
In sty tu cja polecenia służbow ego w a d m in istracji odgryw a w ażną rolę, zarów no w ram ach problem atyki organizacji pracy w adm inistracji, jak i problem atyki obowiązków pracow ników państw ow ych.
W św ietle ostatniej reform y terenow ych organów w ładzy i adm ini-stra c ji państw ow ej, a także ze w zględu na zm iany, jak ie dokonały się w sytuacji praw nej pracow ników urzędów p a ń stw o w y c h 1, nasuw a się pytanie dotyczące granic podporządkow ania pracow nika poleceniom służbow ym .
P ra w a i obowiązki tej g ru p y pracow niczej regulow ane są przepisami kodeksu pracy oraz rozporządzenia R ady M inistrów z dnia 20 g ru d nia 1974 r. w spraw ie p raw i obowiązków pracow ników urzędów p ań -stw ow ych, zwanego dalej rozporządzeniem (Dz. U. n r 49, poz. 300).
P rzepisy rozporządzenia stosuje się do pracow ników naczelnych, cen-tra ln y ch i terenow ych organów ad m in iscen-tracji państw ow ej, do pracow ni-ków urzędów podległych naczelnym i c e n traln y m organofn ad m inistracji państw ow ej, a także do pracow ników K ancelarii Sejm u,. K an celarii Rady P aństw a i N ajw yższej Izby K ontroli, ponadto zaś w pew nym zakresie 2 objęci są przepisam i rozporządzenia wojewodowie, prezydenci m iast, n a-czelnicy m iast i dzielnic oraz ich zastępcy,- a także naa-czelnicy gm in (por. § 1 ust. 1, 2 i 3 ro zp o rząd zen ia)3.
Rozporządzenie dotyczy więc pracow ników różnorodnych organów
* W edług stanu praw n ego na dzień 31 sierpnia 1977 r.
1 Z m iany te są w y n ik iem kom p lek sow ych przem ian w d zied zin ie praw a pracy w p row adzonych przez u staw ę z dnia 26 czerw ca 1974 r. — kodeks p racy (Dz. U. n r 24, poz. 141).
2 S fo rm u ło w a n ie § 1 ust. 3 rozporządzenia n a su w a w ą tp liw o ści, czy rozporzą-d zenie obejm uje sw ym zasięgiem p racow n ik ów p ełn ią cy ch fu n k cję teren ow ych organów ad m in istracji p ań stw ow ej tylk o w granicach tam określonych, czy także in n e (niż w y m ien io n e w § 1 ust. 3) przepisy dotyczą tej k ategorii p racow ników . S łu szn a w y d a je się in terp retacja J. Ł ętow sk iego, w m y śl której p ra co w n icy ci podlegają przepisom rozporządzenia n ie tylko w granicach zakreślonych w § 1 ust. 3; por. J. Ł ę t o w s k i , N iek tó re p r o b le m y s łu ż b y p a ń s tw o w e j w ś w ie tle a k -tu a ln ych ro zw ią za ń p ra w n y c h , „P aństw o i P raw o” 1975, z. 8/9, s. 48.
pań-i pań-insty tu cjpań-i, które pospań-iadają różne zadanpań-ia, a co za tym pań-idzpań-ie, zróżnpań-ico- zróżnico-w ana je s t ich s tru k tu ra , organizacja i sposób funkcjonozróżnico-w ania. W tej sy tu acji zachodzi potrzeba ograniczenia zakresu rozw ażań. Om ówiona zostanie zatem pozycja pracow ników urzędów państw ow ych na p rzy k ła-dzie urzędów terenow ych organów a d m in istracji zn ajdujących się w system ie rad narodow ych.
Przedm iotem niniejszego opracow ania są polecenia służbow e w yda-w ane yda-w stosunkach przełożony—podyda-w ładny, yda-w eyda-w nątrz org an u adm i-nistracyjnego. Nie w ejdą n atom iast w zakres rozw ażań polecenia o cha-rak te rz e ogólnym , k tó re stanow ią form ę kierow ania przez organy w yż-szego stopnia działalnością organów stopnia niżyż-szego i któ re zw ane są aktam i w ew nętrznym i ad m inistracji.
K o n tro w ersy jn y m zagadnieniem w lite ra tu rz e przedm iotu je s t pro-blem atyka c h a ra k te ru praw nego polecenia służbowego. P ro b lem aty k a ta w y rasta na podłożu sporu o znaczeniu zasadniczym : czy stosunki służby państw ow ej należą do stosunków ad m in istracyjnopraw nych, czy do g ru -py stosunków p r a c y 4. W ram ach tego opracow ania pożyteczne w ydaje się zasygnalizow anie przyjm ow anych k ierunków rozw iązań. Trzeba je d -nocześnie zaznaczyć, iż rozw ażania i polem iki były prow adzone pod rządam i poprzednio obow iązujących przepisów i że dyskusje trw a ją nadal, ju ż po w ejściu w życie kodeksu pracy.
J. Ł ętow ski reprezentow ał stanow isko, że „[...] polecenie należy u jm ować jako a k t należący ogólnie do g ru p y a k t ó w a d jm i n i s t r a -c y j n y -c h ” 5 (podkr. E. O .- Sz.). C ytow any a u to r uzasadniał swój po-gląd pow ołując się na to, że polecenie służbow e jest aktem a charak terze indyw idualnym , k tó ry je s t w ydaw any na podstaw ie ogólnego upow aż-nienia zaw artego w ustaw ach z zakresu praw a adm inistracyjnego, że k sz ta łtu je sytuację praw ną konkretnego podm iotu, bo zobow iązuje go do czynienia bądź nieczynienia czegoś, że san k cją są środki d y scyplinar-ne e. „Czym innym jest stosuscyplinar-nek p rac y — pisał J. Ł ętow ski — a czym innym szczególny stosunek podporządkow ania służbowego pracow ników rad, w ynikający dla ty ch pracow ników bezpośrednio z u staw y i m ający jed n o lity c h a ra k te r a d m in istra c y jn y ” 7.
stw o w y m i, organy i in sty tu cje w y m ien io n e w przytoczonych przepisach zw ane są urzędam i (por. § 1' ust. 4).
4 Por. Ł ę t o w s к i, op. cit., s. 43 i n.
5 J. Ł ę t o w s k i , P olecen ie słu żb o w e w a d m in is tra c ji, W arszaw a 1972, s. 129 i t e n ż e , P ra w n e sto su n k i k ie r o w n ic tw a w a d m in is tr a c ji p a ń s tw o w e j, „Studia P ra-w n icze” 1975, z. 2, s. 31 i n.
« Ł ę t o w s k i , P olecen ie słu żb o w e..., s. 117— 134 oraz t e n ż e , P o lecen ie słu ż-bo w e w a d m in is tr a c ji w ś w ie tle u s ta w y o p ra co w n ik a ch rad n a ro d o w y c h , „Pań-stw o i P raw o” 1968, n r 12, s. 990.
W praw dzie z chw ilą w prow adzenia w życie kodeksu pracy zm ieniły się podstaw y tego poglądu, ty m niem niej a u to r dopuszcza in te rp re ta c ję , w m yśl której po reform ie terenow ych organów adm in istracji państw o-wej rozw iązania ad m in istracy jn o p raw n e mogą w yw rzeć znacznie w iększy w pływ na sy tu ację znacznej g ru p y pracow ników adm inistracji, niż to było dotychczas 8.
J. W ratn y zdecydow anie przeciw staw ia się uznaniu polecenia służ-bowego za a k t ad m in istra c y jn y *. A utor ten odrzuca m yśl o p raw o tw ó r-czym charak terze polecenia służbowego. A kt praw otw órczy m usi w yw ie-rać sk u tk i p raw ne w postaci pow stania, zm iany lub w ygaśnięcia stosunku praw nego. „Od tak rozum ianych skutków — pisze J. W ratny — należy odróżnić następstw a zdarzeń m ających znaczenie praw ne (zdarzeń p raw -nie relew antnych) w ystępujących w trak cie ist-niejącego już stosunku praw nego i nie w y w ierających w pływ u na jego b y t lub treść. Należą one zawsze do kategorii czynności faktycznych. N ie m ają nigdy cha-ra k te ru pcha-raw otw órczego, polegają na dopełnianiu obowiązków lub ko-rzy stan iu z u p raw n ie ń ” 10.
J. W ratn y ro zp a tru je palecenie przełożonego adresow ane do pracow -nika tego samego o rganu w płaszczyźnie stosunku pracy; uważa obo-wiązek posłuszeństw a poleceniom służbow ym za elem ent treści stosunku p r a c y 11. Polecenie należy, zdaniem -tego autora, do g ru p y czynności faktycznych, poniew aż „nie stw arza ono nowego obowiązku, lecz z is t-niejącego od chw ili naw iązania stosunku pracy obowiązku korzysta, k o nkretyzując jego p rzedm iot” 12. Obow iązek w ykonyw ania poleceń istn ieje ciągle w nie zm ienionej postaci i w ykonanie konkretnego po-lecenia jest jed y n ie dopełnieniem przez pracow nika tego obowiązku. Polecenie nie tw orzy więc dla poleceniobiorcy now ej sy tu acji praw nej.
S tosunek pracy w adm in istracji m a n a tu rę dość skom plikow aną, albo-w iem obok elem entóalbo-w charak tery sty czn y ch dla stosunku pracy sensu
8 Ł ę t o w s ki, N ie k tó re p r o b le m y s łu żb y p a ń stw o w e j..., s. 44.
* J. W r a t n y , K ilk a u w a g w s p r a w ie ch a ra k teru p ra w n e g o p o lecen ia słu ż-b o w eg o , „Państw o i P raw o” 1969, z. 7, s. 132.
10 W r a t n y , op. cit., s. 133.
11 In stytu cja stosunku służbow ego o charakterze ad m in istracyjn op raw n ym w prow adzona przez u staw ę z 1922 r. o p ań stw ow ej słu żb ie cy w iln ej w raz z w e j-ściem w ży cie u sta w y z 1968 r. o pracow nikach rad narod ow ych została zastąpiona przez in stytu cję stosunku pracy o charakterze zobow iązaniow ym . Na gru n cie roz-porządzenia z 1974 r. i kodeksu pracy m ożna m ów ić rów n ież o stosunku pracy, a n ie o stosunku służbow ym ; por. W. J a ś k i e w i c z , S to su n k i słu żb o w e w a d m in istra c ji, W arszaw a—Pozinań 1969, s. 45. B liżej ina tem at k oin cep cji stosu in k ów słu ż -bow ych zob. T. Z i e l i ń s k i , P ro b le m a ty k a sto su n k ó w s łu żb o w y c h a k o d y fik a c ja p ra w a p ra c y w P R L , „P aństw o i P raw o” 1974, nr 6.
stricto i poddanych regulacji praw a pracy zaw iera także elem en ty będące
przedm iotem zainteresow ania praw a adm inistracyjnego. Św iadcząc pracę pracow nik urzędu państw ow ego bierze udział w procesie realizacji za-dań organu dysponującego w ładztw em państw ow ym . R zutuje to na rela cje pow stające m iędzy pracow nikiem a jego przełożonym w ew nątrz ap a ra tu adm inistracyjnego, nad ając im cechę silniejszego podporządko-w ania. Te stosunki podporządkopodporządko-w ania, ze podporządko-w zględu na istnienie rozporzą-dzenia z 1974 r., usytuow ane zostały na płaszczyźnie nieco innej niż płaszczyzna w yznaczona pow szechnym i regułam i kodeksu pracy, co poz-w ala rozpatrypoz-w ać je poz-w sferze ad m in istracyjnoprapoz-w nej. W obec popoz-wyższe- powyższe-go polecenie służbow e m ożna ujm ow ać jak o katepowyższe-gorię ad m in istracy jn o - praw ną. Nie w ydaje się jed n ak słuszny pogląd, w m yśl którego polecenie służbow e tra k tu je się jako szczególnego rodzaju ak t ad m inistracyjny. G łów ne elem enty konsty tu u jące pojęcie a k tu adm inistracyjnego to m. in.: 1) w ydanie a k tu przez ad m in istru jący o r g a n państw a i 2) je d nostronność rozstrzygnięcia przejaw iająca się w u t w o r z e n i u j e d -n e j z -n o r m obow iązującego porządku p ra w -n e g o 13. N atom iast przy w ydaw aniu poleceń służbow ych poleceniodaw ca nie w y stępuje w roli adm inistrującego organu państw a, lecz w roli kierow nika procesu pracy. Przełożony, z racji zajm ow ania odpowiedniego stanow iska w hierarchii służbow ej, u praw niony je s t do kierow ania pracą podległych m u p ra -cow ników i w ty m celu w łaśnie wyposażony jest w praw o w ydaw ania poleceń. Polecenie stanow i in stru m e n t służący do dokonyw ania podziału pracy m iędzy pracow ników określonego zespołu. „Dopiero podporządko-w anie się pracopodporządko-w nika poleceniom kieropodporządko-w nikópodporządko-w pracy um ożlipodporządko-w ia zasto-sow anie jego siły roboczej w procesie pracy i w łączenie go do realizacji celu stosunku p rac y ” u .
P onadto, ja k się w ydaje, poleceniom służbow ym nie m ożna przy-pisyw ać w aloru bezpośredniego tw orzenia nowej norm y obow iązującego porządku praw nego. Oczywiście polecenia służbow e w ad m in istra -cji k sz ta łtu ją now e stosunki praw ne, w yw ołują sk u tk i praw ne, lecz jako pew ne czynności faktyczne, nie zaś jako ak ty adm inistracyjne.
S łuszny zdaje się być pogląd, jak i w kw estii c h a ra k te ru praw nego polecenia służbowego prezentow ał J. Starościak w pracy Prawne fo rm y
działania a d m in istra cji15. A utor te n zaliczył polecenie służbow e do
g ru p y c z y n n o ś c i m a t e r i a l n o - t e c h n i c z n y c h . Zdaniem
13 J. S t a r o ś c i a k , P ra w o a d m in is tr a c y jn e , W arszaw a 1977, s. 237.
14 W. J a ś k i e w i c z , C. J a c k o w i a k , W. P i o t r o w s k i , P ra w o p ra c y — za r y s w y k ła d u , W arszaw a 1970, s. 202.
1 S J. S t a r o ś c i a k , P ra w n e fo r m y d zia ła n ia a d m in is tra c ji, W arszaw a 1957, s. 298.
J. Starościaka cechą c h arak tery sty czn ą czynności m aterialn o -tech n icz-nych jest to, że w yw ołują określone sk u tk i praw ne, że tw orzą nową sy tuację p raw ną przede w szystkim przez fakty, a nie przez bezpośrednie tw orzenie nowej norm y obow iązującego porządku praw nego ie.
J. Starościak w yraźnie odróżniał a k t ad m in istracy jn y od polecenia służbowego, podając podstaw y praw ne tego rozróżnienia, a m ianowicie: 1) odm ienne ukształtow anie podstaw y praw nej obu ty ch czynności i od-m ienną procedurę ich w ydaw ania; 2) zw iązanie z każdą z tych czynności całkow icie odm iennych konsekw encji praw nych oraz odm ienny try b egzekw ow ania ich w ykonania 17.
P u n k te m w yjścia rozw ażań na tem at granic posłuszeństw a poleceniom służbow ym jest ustalenie granic samego polecenia służbowego.
Przedm iotow ą granicę polecenia służbow ego wyznacza zakres spraw służbow ych 18. Na ogół p rzy jm u je się w lite ra tu rz e i orzecznictw ie, iż do zakresu spraw służbow ych należą czynności w ynikające ze stosunku pracy, zw iązane z celam i i zadaniam i w ykonyw ania zarządu państw o-wego, leżące w kom petencji danego przełożonego oraz w obrębie obo-w iązkóobo-w podobo-w ładnego 19.
K ażdy pracow nik urzędu terenow ego org an u ad m in istracji państw o-wej posiada w ykaz czynności zw iązanych z zajm ow anym przez niego stanow iskiem pracy. W ykaz czynności w ynika ogólnie rzecz biorąc z właściwości rzeczowej danego terenow ego organu adm inistracji p a ń -stw ow ej. Na podstaw ie § 6 rozporządzenia Rady M inistrów z dnia 30 m aja 1975 r. w spraw ie zasad organizacji urzędów terenow ych organów ad m inistracji państw ow ej (Dz. U. n r 17, poz. 93) zakres czynności w y -działów określany jest przez w łaściw e terenow e organy ad m in istracji państw ow ej na podstaw ie w ytycznych organów stopnia w ojew ódzkie-g o 20. Terenow e oródzkie-gany ad m inistracji państw ow ej u stalają s ta tu ty oródzkie-ga- orga-nizacyjne podległych im urzędów (§ 13). K onkretyzację s ta tu tu w ew nątrz w ydziału stanow ią tzw. księgi służb, będące załącznikam i do sta tu tu , zatw ierdzone przez w łaściw y teren o w y organ adm inistracji. Księga służb określa zakres czynności, u p raw nień i odpowiedzialności dla poszczegól-nych stanow isk pracy. P onadto każdy z pracow ników otrzym uje im ienny
18 Ib id em .
17 Ib id e m , s. 300. W o statn ich sw oich pracach J. • S tarościak p od zielał pogląd J. Ł ętow skiego, iż p o lecen ie słu żb o w e stan ow i typ aktu adm in istracyjn ego; por. J. S t a r o ś c i a k , P ra w o a d m in is tra c y jn e , W arszaw a 1975, s. 253.
18 P o r* J. Z i e w i ń s к i, R o zk a z w o js k o w y w p r a w ie k a rn y m , W arszaw a 1973, s. 53 i n.
19 Z i e w i ń s к i, op. cit., i cytow ana przez n ieg o literatura.
20 O dnośnie do w y d zia łó w w chodzących w skład urzędu w ojew ódzkiego w y ty -czne w y d a je m in ister ad m inistracji, gospodarki teren ow ej i ochrony środow iska.
w ykaz czynności, k tó ry trak to w an y jest jak o załącznik do um ow y o p ra -cę. Im ienny w ykaz czynności zaw iera zazwyczaj klauzulę, zgodnie z którą pracow nik zobowiązany jest do w ykonyw ania innych (niż w ym ienione
expresses verbis) czynności zleconych przez przełożonego. W ydaje się,
iż te i n n e c z y n n o ś c i m uszą pozostawać w zw iązku z czynnościa-mi przypisanym i danem u stanow isku pracy, że m uszą to być czynności
p o d o b n e .
Z akres czynności pracow nika znany je st zarów no tem u pracow niko-wi, ja k i jego przełożonem u. Z akres czynności służbow ych poszczegól-nych pracow ników k o n k rety zu ją w łaśnie polecenia służbowe.
W szelkie a k ty woli przełożonego, k tó re nie dotyczą spraw służbo-wych, a dotyczą czynności nie w ynikających ze stosunku pracy (np. spraw y o charak terze p ryw atnym ) nie są poleceniam i służbow ym i i jako takie nie m ają dla podw ładnych m ocy wiążącej 21.
Podm iotow ą granicę polecenia służbowego stanow i istnienie przełożo-nego, a więc osoby, która ma praw o w ydaw ać pracow nikow i polecenia dotyczące jego pracy. W przepisach praw nych nie zn ajdujem y g e n e ra l-nego rozw iązania problem u: kogo pracow nik pow inien uważać za swego przełożonego. Nie jest to bowiem możliwe. Przełożonych pracow nika określają przepisy o w ew nętrznej organizacji i funkcjonow aniu urzędów , głów nie sta tu ty , księgi służb itp. P racow nik z reg u ły o rie n tu je się, kto ma praw o w ydaw ać m u polecenia, kto jest bezpośrednim przełożonym . Pracow nik pow inien otrzym yw ać polecenia tylko od bezpośredniego prze-łożonego, co w ynika z zasady jednoosobowego kierow nictw a 22. Nie ozna-cza to oczywiście, że pracow nik m a praw o odm owy w ykonania polecenia wyższego przełożonego. Jednakże zjaw isko „przeskakiw ania” szczebli właściwości funkcjonalnej, zjaw isko pom ijania drogi służbow ej jest nie-zm iernie szkodliwe i niebezpieczne 2:i.
Dalsze rozw ażania zaw arte w niniejszym opracow aniu dotyczyć będą stosunków m iędzy bezpośrednim przełożonym a podw ładnym .
W ydaje się, że osoby niew łaściw e rzeczowo lub m iejscowo do w yda-w ania poleceń nie są yda-w ogóle przełożonym i. Z tego yda-w zględu ich ak ty
21 Por. pogląd J. Ł ętow skiego. A utor ten trak tu je p olecen ia naruszające ogólne gran ice w ła ściw o ści jako w a d liw e, a w ok reślonych w ypadkach w prost n iew ażn e, nad al jednak są to p olecen ia służbow e; Ł ę t o w s k i , P o le c e n ie -słu żb o w e ..., s. 142.
22 Z asada ta głosi, że każdy pracow nik ma tylko jednego przełożonego, którego p olecen ia są dla n iego w iążące i przed którym ponosi odpow iedzialność; por. B. K u c z y ń s k a , Co z za sa d ą je d n o o so b o w eg o k ie r o w n ic tw a , „P oligrafik a” 1971, nr 7, s. 159.
23 O szkodliw ości tego zjaw isk a p isze m. in. Ł ę t o w s k i , P olecen ie słu żbow e..., s. 145.
woli nie m ają c h a ra k te ru poleceń służbow ych i, co za tym idzie, nie obow iązują pracow nika 2i.
R easum ując: a k ty woli osób, k tó re nie m ają sta tu su przełożonego, ja k rów nież a k ty woli przełożonych nie dotyczące spraw służbow ych nie są poleceniam i służbow ym i i dlatego nie będą przedm iotem dalszych rozw ażań 25.
Polecenia naruszające przepisy praw a, godzące w in te res społeczny bądź w ydane om yłkow o nie tracą przez to c h a ra k te ru polecenia służbo-wego, co w ynika z treści § 9 rozporządzenia. Polecenia służbow e posia-dające w ym ienione cechy m uszą być jed n a k rozpatrzone w aspekcie ich m ocy wiążącej w stosunku do podwładnego.
W śród poleceń służbow ych au to rk a niniejszego w yróżnia polecenia w iążące dla poleceniobiorcy oraz polecenia nie wiążące. A ntycypując dalsze wywody, już w tym m iejscu w arto zaznaczyć, iż pew na grupa poleceń bezpraw nych nie m a m ocy wiążącej wobec podw ładnych oraz, że istn ieje grupa poleceń bezpraw nych, k tó re rodzą obow iązek posłu-szeństw a zgodnie z koncepcją p rzyjętą w § 9 rozporządzenia.
G ranice posłuszeństw a poleceniom służbow ym — to zagadnienie w y-w ołujące spory zaróy-w no y-w śród przedstay-w icieli nauki ja k i praktyki.
Pow szechnie obow iązuje zasada, że pracow nik zobligow any je s t w y-konyw ać polecenia służbow e przeło żo n y ch 2e. J a k słusznie podkreśla się w piśm iennictw ie, obowiązek ten m a przede w szystkim c h a ra k te r p raw -• ny, nie zaś m oralny czy grzecznościowy 27.
Różnie przedstaw iają się natom iast m ożliwości zakw estionow ania po-lecenia służbowego, któ re je s t w przekonaniu pracow nika w a d liw e 28. W ystarczy przypom nieć, jak kształtow ała się reg u lacja p raw na tego asp ek tu sytuacji pracow ników państw ow ych w Polsce od 1922 r. do chw ili obecnej 29.
24 Ł ę t o w s k i uw aża te p olecen ia za n iew ażn e, por. P olecen ie słu żb o w e..., loc. cit.
25 J. Ł ętow sk i p rzyjm u je bardziej rozciągliw ą gran icę w y d a w a n ia p oleceń. Jest to granica zasięgu k om p eten cji rzeczow ej i m iejscow ej organu; por. Ł ę t o w -s k i , P ra w n e -sto -su n k i k ie r o w n ic tw a w a d m in i-stra cji..., -s. 33.
28 Szerzej na ten tem at p isze Ł ę t o w s k i w : P o lecen ie słu żb o w e..., s. 45—47, 166 i n., p o w o łu ją c tak że litera tu rę przedm iotu.
27 Por. np. J. Starościak, który podkreśla, że n ie w y p e łn ie n ie p olecen ia słu ż-bow ego pociąga za sobą m ożliw ość zastosow ania ok reślonych środków od p ow ie-dzialności bądź sankcji zastrzeżonych w aktach tw orzących pod staw ę stosunku słu żb ow ego ( S t a r o ś c i a k , P raw o a d m in is tra c y jn e , s. 253).
28 P atrz Ł ę t o w s k i , P olecen ie słu żb o w e..., s. 166— 191.
29 Por. u sta w ę z dnia 17 lutego 1922 r. o p ań stw ow ej słu żb ie cy w iln ej (Dz. U. nr 21, poz. 164 z p óźn iejszym i zm ianam i), u sta w ę z dnia 15 lip ca 1968 r. o p racow -nikach rad narodow ych (Dz. U. nr 25, poz. 164) oraz kodeks pracy w raz z rozpo-rządzeniem .
W m yśl art. 22 ustaw y z 1922 r. urzędnik mógł, a ze w zględu na treść art. 21 tejże ustaw y naw et pow inien, odm ówić w ykonania pole-cenia, jeśli sprzeciw iało się ono w yraźnie przepisom ustaw ow ym . U rzęd-nik m iał też obowiązek przedłożyć poleceniodaw cy sw oje zastrzeżenia, gdy w jego przekonaniu zlecenie służbow e było przeciw ne dobru służby lub dobru publicznem u, lub też zaw ierało znam iona pom yłki. W razie potw ierdzenia polecenia urzędnik m iał obowiązek je wykonać. Mógł żądać potw ierdzenia polecenia na piśmie.
Zgodnie z treścią art. 6 ust. 3 ustaw/y z 1968 r. jeśli polecenie służ-bowe było w рггцкопапш .pracow nika sprzeczne z praw em , godziło w in te res społeczny albo zaw ierało znam iona pom yłki, obow iązany był on zwrócić uwagę na te okoliczności przełożonem u. W razie pisem nego potw ierdzenia polecenia obow iązany był je wykonać. Jednakże pracow -nikow i nie wolno było w ykonać polecenia, jeśliby jego w ykonanie n a-ruszało w sposób oczyw isty przepisy praw a albo stanow iło przestępstw o, lub groziło niepow etow aną szkodą dla in teresu społecznego.
W obydw u przytoczonych rozw iązaniach pracow nik m iał więc obo-w iązek uchylić się od obo-w ykonania polecenia, gdy było ono obo-w yraźnie (oczywiście) sprzeczne z praw em , a ponadto, na gruncie ustaw y z 1968 r., gdy w ykonanie polecenia groziłoby niepow etow aną szkodą dla in te resu społecznego 3fl.
Obecnie obow iązujące przepisy expressis verbis nakładają jedynie obo-w iązek przedstaobo-w iania zastrzeżeń obo-w przypadkach, kiedy obo-w przekonaniu podw ładnego polecenie je st sprzeczne z praw em , godzi w in te res spo-łeczny lub zaw iera znam iona pom yłki 31.
W św ietle ak tu aln ie obow iązujących przepisów należy rozw ażyć sy-tuacje, w jak ic h mogą znaleźć się poleceniodaw ca i poleceniobiorca w zależności od legalności i praw idłow ości w ydanego polecenia.
S y tu acja pierwsza: Polecenie służbow e jest w przekonaniu podw ładnego praw idłow e, a więc przede w szystkim zgodne z praw em i obiektyw -nie rów -nież spełnia przesłanki praw idłowości. Wówczas -nie m a ^ v ą tp
li30 M iędzy w y m ien io n y m i przepisam i istnieją rów nież inne od m ienności, jed -nakże ze w zględ u na cel n in iejszego op racow ania słu szn e w y d a je się p o d k reślen ie p ew n ego podobieństw a w u regulow aniu k w e stii zasadniczej — k ied y pracow n ik ow i n ie było w olno w yk on ać p olecen ia służbow ego.
31 W tym m iejscu n a leży przypom nieć, że kodeks pracy w art. 100 in fin e nakłada na pracow nika p ow inność stosow an ia się do p oleceń przełożonych, które dotyczą pracy. P ow tórzenie sform u łow an ia kodeksow ego znajdujem y w § 9 ust. 1 rozporządzenia, ale ponadto w ust. 2 praw odaw ca określa sytu acje, w których pracow nik p ow in ien zak w estion ow ać p olecen ie. W kodeksie pracy brak an alogicz-nego u regulow ania. Ś w ia d czy to o zm odyfikow aniu w od n iesien iu do p racow n ik ów p ań stw ow ych obow iązku p osłu szeń stw a poleceniom , co o czy w iście znajduje sw oje u zasad n ien ie w charakterze zadań realizow anych przez tych pracow ników .
wości co do tego, że pow inien on w ykonać polecenie. P racow nik może subiektyw nie ocenić polecenie jak o praw idłow e, chociaż obiektyw nie polecenie nie spełnia w arunków praw idłow ości. P racow nik popełnia więc błąd co do fa k tu lub co do praw a.
Przepis § 9 rozporządzenia zaw iera zw rot: „polecenie w przekonaniu pracow nika” sprzeczne z praw em . Czy sw ym zakresem pojęciow ym ów zw rot obejm uje zarów no polecenia obiektyw nie sprzeczne z praw em , ja k i polecenia obiektyw nie z praw em zgodne, a jedynie w su biektyw nym odczuciu podw ładnego bezpraw ne, czy też dotyczy w yłącznie tej ostatniej ew entualności? W ydaje się, że ustaw odaw ca p rzyjął obydw ie e w e n tu al-ności, gdyż przekonanie pracow nika może być błędne, może on m ylnie ocenić stosunek treści polecenia do określonego przepisu praw a, ale przekonanie pracow nika rów nie dobrze może być oparte na słusznych podstaw ach, może on praw idłow o ocenić, że polecenie m a c h a ra k te r bezpraw ny, a zatem zw rot „polecenie jest w przekonaniu pracow nika sprzeczne z praw em ” nie przesądza tego, że polecenie je s t obiektyw nie zgodne z praw em .
S y tuacja druga: P racow nik uważa, że polecenie, które o trzym ał jest sprzeczne z praw em , godzi w in te res społeczny albo zaw iera znam iona pom yłki. Wówczas ciąży na nim obow iązek zgłoszenia sw ych zastrzeżeń przełożonem u.
W ydaje się, że moc wiążąca polecenia po zgłoszeniu zastrzeżeń przez podw ładnego zostaje zawieszona do m om entu potw ierdzenia bądź nie- potw ierdzenia, przy czym potw ierdzenie stanow i w aru n ek zaw ieszający. Z chwilą ziszczenia się tego w aru n k u polecenie zaczyna wiązać pracow -nika, jeśli natom iast w arunek się nie ziści (potw ierdzenie nie nastąpi), należy uznać, że polecenie nigdy nie m iało mocy w iążącej. K onkludując, jeśli przełożony nie potw ierdzi polecenia na piśmie, pracow nik nie m a obowiązku go wykonać, co w ynika a contrario z § 9 ust. 2 rozporządzenia.
In sty tu cja zgłoszenia zastrzeżeń istniała zarów no na gruncie ustaw y z 1922 r. ja k i ustaw y z 1968 r. Na podkreślenie zasługuje to, że przed-staw ienie zastrzeżeń przełożonem u ma c h a ra k te r obligatoryjny, że pod-w ładny nie może postępopod-w ać pod-w edług pod-w łasnego uznania. Z astrzeżenia należy zgłaszać przełożonem u, k tó ry polecenie w ydał, nie zaś przeło-żonem u wyższego szczebla. Dla zgłoszenia zastrzeżeń nie jest przew i-dziana żadna szczególna form a. Pracow nik m a obowiązek przedstaw ić swe zastrzeżenia w tedy, gdy w jego p r z e k o n a n i u polecenie je s t w adliw e. Sform ułow anie „w przekonaniu” sugeruje, że chodzi tu o su
-biektyw ny pogląd pracow nika. W ydaje się jednak, że ze w zględu na cel jakiem u m a służyć in stytucja, o której mowa, już w w ypadkaeh kiedy pojaw ią się w ą t p l i w o ś c i podw ładny pow inien sygnalizow ać je poleceniodawcy.
Na pracow nikach urzędów państw ow ych spoczywa obow iązek zgło-szenia zastrzeżeń, ale w zestaw ieniu z sytu acją innych g ru p pracow ni-czych m ożna to uważać zarazem za ich przyw ilej. U staw odaw ca dał w treści § 9 rozporządzenia w yraz trak to w an iu pracow nika urzędu pań-stw ow ego jako w spółtw órcy procesu realizacji zadań stojących przed adm inistracją. Pracow nikow i zapew nia się pew ien w pływ na zakres, treść i form y podejm ow anej działalności.
Dzięki w prow adzeniu obow iązku zgłoszenia zastrzeżeń pracow nik nie je s t tylko bezkrytycznym w ykonaw cą poleceń przełożonego. W ażne jest, aby pracow nicy w łaściw ie rozum ieli sw oją rolę.
U stanow ienie praw nej podstaw y do dyskusji m iędzy szefem a pod-w ładnym na tem at polecenia stanopod-w i przejapod-w zaufania do fachopod-wości podw ładnych, ich poczucia praw orządności. P onadto tak ie rozw iązanie stw arza możliwość w eryfikacji w adliw ych poleceń. W zmacnia poczucie odpow iedzialności pracow nika za podejm ow ane działanie lub zaniecha-nie.
P raw n ie ustanow iony obow iązek zgłoszenia zastrzeżeń m a jednocześ-nie c h a ra k te r powinności m oralnej. P rzeprow adzejednocześ-nie dowodu, że pod-w ładny był przekonany o określonej pod-w przepisie pod-w adlipod-w ości polecenia nastręcza ogrom ne trudności. Egzekw ow anie owego szczególnego obo-w iązku za pomocą sform alizoobo-w anych sankcji nie jest ani obo-właściobo-we, ani częstokroć możliwe. T eoretycznie m ożna w yobrazić sobie sytuację, kie-dy pracow nik zostanie pociągnięty do odpowiedzialności za zaniedbanie obowiązku. W praktyce przełożony zastosuje środki przysługujące m u w ram ach zw ierzchnictw a służbow ego i może np. zganić podw ładnego za bezkrytyczne w ykonyw anie poleceń, głów nie tych w ydanych pom ył-kowo.
Ze społecznego p u n k tu w idzenia podstaw ow ą funkcją in sty tu cji zgło-szenia zastrzeżeń je s t to, iż w w ielu w ypadkach stanow i ona skuteczny środek zapobiegający w ykonaniu poleeeń bezpraw nych, sprzecznych z in-teresem społecznym lub w ydanych pomyłkowo.
W w yniku dyskusji, jaka toczy się z reguły m iędzy przełożonym a podw ładnym po przedstaw ieniu zastrzeżeń, k sz ta łtu je się jedno z czte-rec h m ożliw ych rozw iązań konfliktu:
1) podw ładny może przekonać przełożonego o słuszności swego sta -nowiska, w skutek czego zw ierzchnik odpowiednio zm odyfikuje treść polecenia albo je uchyli, zwłaszcza że nie zawsze m usi orientow ać się w szczegółach konk retn ej spraw y, a podw ładny najczęściej zna tę spraw ę dokładniej;
• 2) podw ładny po w ysłuchaniu argum entów przełożonego może dojść do w niosku, że jego w ątpliw ości są nieuzasadnione i przystąpić do w y-konania polecenia;
3) podw ładny może w ykonać polecenie, m im o że nie zgadza się z jego treścią n aw et po w ysłuchaniu argum entów przełożonego, p rz y j-m ując postaw ę kon for j-m istyczną;
4) przełożony i podw ładny nie mogą osiągnąć porozum ienia, pod-w ładny n adal pozostaje pod-w przekonaniu, że polecenie je s t pod-w adlipod-w e i że nie pow inien go wykonać, a poleceniodaw ca nadal żąda w ykonania po-lecenia.
Ta ostatnia sy tuacja w y stępuje raczej w yjątkow o, jest jed n a k n a jbardziej drastyczna i tru d n o znaleźć dla niej na płaszczyźnie n o rm aty w -nej w pełni zadow alające uregulow anie. Dlatego też, ja k się w ydaje, w ym aga szerszego om ówienia.
Czy pracow nik m a praw o odm owy w ykonania polecenia służbowego i w jakich przypadkach?
P roblem ów jest bardzo złożony i niełatw y do rozstrzygnięcia. Dok-try n ie znane są trz y koncepcje m ocy wiążącej polecenia 32.
. 1. Teoria bezw zględnego posłuszeństw a poleceniom — zakłada nieo-graniczony obowiązek posłuszeństw a poleceniom przełożonego, niezależ-nie od treści polecenia.
2. Teoria bezwzględnego posłuszeństw a praw u — zakłada, iż podw ładnem u nie podwolno podw ykonać polecenia kolidującego z przepisam i p ra -wa, m usi on więc każdorazowo rozw ażyć treść polecenia, ocenić, czy jest zgodne z praw em i podjąć decyzję co do jego w ykonania lub nie-w ykonania.
3. Teoria m ieszana — pracow nicy m ają ograniczone możliwości w y-konania poleceń. Można tu także zaliczyć koncepcję „proporcji dóbr p raw n y c h ”, zgodnie z k tó rą, jeśli zostanie w ydane bezpraw ne polecenie, ścierają się zawsze in te res posłuszeństw a i dyscypliny oraz dobro p ra w -ne, jak ie zostanie naruszone przez w ykonanie bezpraw nego polecenia. P odw ładny o trzym ując polecenie pow inien porów nać w artość obu dóbr i poświęcić in teres m niejszej wagi na rzecz in te resu większej wagi. W ówczas jego działanie nie je s t bezpraw ne.
Pod rządam i ustaw y z 1922 r. o państw ow ej służbie cyw ilnej oraz u staw y z 1968 r. o pracow nikach rad narodow ych obow iązyw ała kon-stru k cja bezwzględnego posłuszeństw a praw u (pracow nikow i nie wolno było w ykonać polecenia w yraźnie, oczywiście sprzecznego z praw em ).
P rzeprow adzenie w ykładni literaln ej przepisu § 9 rozporządzenia mo-głoby skłaniać do w niosku, iż pracow nik nie m a praw a uchylenia się od realizacji poleceń służbow ych, że przysługuje m u jed y n ie upraw nienie do składania zastrzeżeń, i że po potw ierdzeniu polecenia na piśm ie
po-32 Por. Z i e w i ń s k i , op. cit., rozdz. 3 oraz Ł ę t o w s k i , P o lecen ie słu żbow e..., s. 168— 169.
w inien każde polecenie wykonać. Taki w niosek byłby jed n a k zbyt po-chopny.
W lite ra tu rz e przedm iotu spotykam y pogląd, zgodnie z k tó ry m obec-nie każde poleceobec-nie, poza przestępnym , wiąże pracow nika 33. J. Łętow ski w jednym ze sw ych opracow ań zastrzega ponadto, że polecenie „nie może prow adzić do naruszenia au ten tycznych w artości m o ra ln y ch ” 34. A utor ten ocenia przepis § 9 pozytyw nie ze w zględu na odrzucenie „w ątpliw ej d y ferencjacji m iędzy oczyw istym i i «nieoczyw istym i» n a ru -szeniam i praw a oraz rezygnację z różnych stopni naruszeń in teresu społecznego” 35.
Istotnie, rozw iązanie p rzy jęte w ustaw ie z 1968 r. nie było najlepsze, gdyż w prow adzało nieostre k ry te ria granic podporządkow ania polece-niom i, ja k słusznie pisze wyżej w ym ieniony a u to r „stw arzało atm osferę niepew ności w śród pracow ników ad m in istracji i stałej obaw y przed od-pow iedzialnością” 3e. Jednakże biegunow o przeciw staw ne rozw iązanie, jakiego m ożna dopatrzeć się w ak tu a ln ie obow iązujących przepisach, jest nie do przyjęcia. P ow stałaby bowiem sytuacja, w k tórej w przypadku konfliktu m iędzy poleceniem służbow ym a przepisem praw a p ra -cownicy ad m in istracji m usieliby z a w s z e (z w yjątkiem poleceń prze-stępnych) dawać p rio ry te t poleceniom.
Tworząc k o n strukcję podporządkow ania pracow ników państw ow ych praw odaw ca w inien uw zględnić niełatw e do pogodzenia postulaty:
1) zapew nienie podw ładnem u pew nej in icjatyw y w w ykonyw aniu zadań, gdyż pracow nik nie może być tra k to w a n y jako narzędzie do speł-niania poleceń 37;
2) zapew nienie spraw ności, szybkości i skuteczności funkcjonow ania adm inistracji, któ re mogą być zagrożone przez działalność niektórych nieodpow iedzialnych pracow ników , nadużyw ających upraw nienia do od-m owy w ykonania poleceń;
3) zapew nienie możliwości przeciw staw ienia się przez podw ładnych poleceniom bezpraw nym w ram ach ogólnej koncepcji podporządkow ania poleceniom służbowym.
Oczywiście na przełożonych ciąży obowiązek działania legalnego. Oso-ba nie przestrzegająca tego obowiązku naraża się nie tylko na odpow ie-dzialność praw ną, ale także polityczną. F ak t istnienia odpow iedzialności
33 Ł ę t o w s k i , N ie k tó re p r o b le m y s łu ż b y p a ń stw o w e j..., s. 49. 34 Ł ę t o w s k i , P ra w n e sto su n k i k ie ro w n ic tw a ..., s. 34. 35 Ib id e m , s. 35.
30 Ł ę t o w s k i , P olecen ie słu żb o w e..., s. 191.
37 P roblem k ryzysu struktur hierarchicznych je s t często p od ejm ow an y w lite -raturze; por. S. K o w a l e w s k i , N au ka o a d m in istro w a n iu , W arszaw a 1975, s. 397—
może m ieć znaczenie prew encyjne, stanow iąc jeden z bodźców sk łan ia-jących do zastanow ienia się, czy treść poleceń nie narusza praw a. Może to zapobiegać już u źródeł w ydaw aniu nielegalnych poleceń. Równocześ-nie osoby spraw ujące fu n k cje kierow nicze m uszą posiadać pew ien zakres swobody w realizow aniu zadań 38. Nie m ożna a priori, program ow o, kładać nieudolności czy złej woli przełożonych. W ręcz przeciw nie, za-sadą w inno być zaufanie do przełożonych i dom niem anie, że działają oni zgodnie z praw em . Tym niem niej istn ieje możliwość w ydaw ania n ie-legalnych poleceń i nie należy rezygnow ać ze środków kontroli m ających na celu zapew nienie zgodności poleceń z praw em . T akim środkiem może być m. in. możliwość zakw estionow ania poleceń przyznana podw ładnem u w racjo n aln ie w ytyczonych granicach.
Możliwość owa, jak się w ydaje, istn ieje nadal. Poszczególnych p rze-pisów nie m ożna bowiem in terp reto w ać w oderw aniu od całego system u praw a i zasad nim rządzących. Je d n ą z cech system u praw a jest nie- sprzeczność. Je śli ustaw a zab rania określonego zachow ania pod groźbą odpowiedzialności, to takie zachow anie dozwolone jest tylko w tedy, gdy istnieje w yraźny przepis nakazujący bądź zezw alający w prost na dane zachow anie w oznaczonych w arunkach.
P raw o k a rn e zakazuje popełniania przestępstw . Z subsydiarnego c h a ra k te ru u staw y karn ej w ynika, że „[...] jeśli cokolw iek jest w ja k ie j-kolw iek ustaw ie dozwolone lub nakazane, to ty m sam ym nie je s t za-kazane pod groźbą k a ry przez u staw ę” 3!). P rzepis o obow iązku posłu-szeństw a poleceniom służbow ym nie dozwala (tym bardziej nie nakazuje) na dokonyw anie czynów zabronionych. F akt, że podw ładny działał lub zaniechał działania na polecenie, nie stanow i okoliczności w yłączającej przestępność czynu po stro n ie poleceniobiorcy. J e s t zatem oczyw iste, że polecenia, któ ry ch w ykonanie prow adziłoby do popełnienia p rzestęp-stw a nie są wiążące 40.
Dla nikogo nie ulega w ątpliw ości, że pracow nikow i nie w olno
speł-39 Por. np. M. R a f a c z - K r z y ż a n o w s k a , P o d p o rzą d k o w a n ie p ra co w n ik a , „Praca i Z abezpieczenie S p ołeczn e” 1968, nr 8, s. 7. Teza ta nabiera szczególnego znaczenia je śli zw ażyć, że o charakterze fu n k cji ad m in istracyjn ej d ecyd u je elem en t tw órczego d ziałan ia i że „m yślą p rzew odnią w d ziałaln ości ad m in istracji n ie p o-w inna być tylko troska o p rzestrzegan ie p rzepisóo-w prao-w a o-w form aln ym znaczeniu, lecz dążen ie do p ełn ego w yk on an ia zadań i osiągania w yzn aczon ych przez n ią celów ” — por. E. S m o k t u n o w i c z , A n alogia w p ra w ie a d m in is tr a c y jn y m , W ar-szaw a 1970, s. 148.
38 W. W o l t e r , N au ka o p r z e s tę p s tw ie , W arszaw a 1973, s. 163.
40 W tym m iejscu w arto u św iad om ić sobie, że skoro żołn ierzow i n ie w o ln o w yk on ać przestępnego rozkazu (art. 290 § 1 k.k.), to tym bardziej pracow n ik ow i urzędu p ań stw ow ego n ie w oln o w yk on ać przestępnego p olecen ia zw ierzch n ika cyw iln ego.
nić polecenia, którego w ykonanie naruszałoby przepisy praw a karnego Czy m ożna przyjąć, że polecenie służbow e upow ażnia do zachow ania naruszającego przepisy, innych gałęzi praw a? Stanow isko tak ie tru d n o uznać za uzasadnione.
Z zasady praw orządności w ynika, iż organy a d m in istracji państw o-wej m uszą działać na podstaw ie przepisów praw a i ściśle przestrzegać praw a (por. art. 8 K o nstytucji PRL). P rzestrzeganie zasad praw orządno-ści należy do podstaw ow ych obowiązków pracow ników urzędów pań-stw ow ych i jest silnie eksponow ane w przepisach rozporządzenia z 1974 r. W rocie ślubow ania jak ie składa pracow nik państw ow y zn aj-d u je się passus „[...] ślu b u ję [...] obowiązki sw oje w ypełniać sum iennie i staran n ie, p r z e s t r z e g a j ą c z a s a d p r a w o r z ą d n o ś c i l u -d o w e j ” (po-dkr. E; O.-Sz.).
Zgodnie z treścią § 8 ust. 1 pracow nik w inien spełniać sw oje obowią-zki w sposób zapew niający spraw ne i p r a w i d ł o w e w ykonyw anie zadań urzędu. Praw odaw ca w prow adza tu koniunkcję, a więc nieroz- dzielnie tra k tu je spraw ność oraz praw idłow ość w ykonania zadań. Dzia-łanie w praw dzie spraw ne, ale sprzeczne z praw em , nie realizu je w ym ogu praw idłow ości. W ynika stąd, iż spraw ność funkcjonow ania urzędu nie jest najw yższą w artością w ■ h ierarch ii w artości przy jęty ch przez p ra -codawcę. Z nam ienne jest sform ułow anie przepisu § 8 ust. 2 pkt. 1, k tó re brzm i „[...] w szczególności pracow nik państw ow y niezależnie od przestrzegańia obowiązków określonych w art. 100 kodeksu pracy pow inien postępopow ać zgodnie z zasadam i prapow orządności lu dopow ej”. P rz y -pom nieć należy, że obowiązki określone w art. 100 kodeksu pracy o bej-m u ją przede w szystkibej-m stosow anie się do poleceń przełożonego, które dotyczą pracy oraz przestrzeganie dyscypliny pracy.
A zatem obow iązek działania zgodnego z praw em tra k to w a n y jest jako podstaw ow y obowiązek pracow ników urzędów państw ow ych. Treść przepisu § 8 ust. 2 pkt. 1 daje asu m p t do tw ierdzenia, iż pracow nik ma praw o odm ówić zastosow ania się do polecenia naruszającego przepisy praw a.
W system ie praw a obok przepisów praw a karnego, przew idujących odpowiedzialność za zawinione zachow anie w ypełniające ustaw ow y zes-pół znam ion czynu zabronionego, fu n k cjo n u ją przepisy praw a cyw ilnego reg u lu jące odpowiedzialność m ajątkow ą za w yrządzenie sźkody, prze-pisy praw a finansow ego w prow adzające odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansow ej, przepisy praw a pracy reg u lu jące odpow iedzial-ność m aterialn ą pracow ników oraz przew idujące k a ry za naruszenie porządku i dyscypliny pracy, przepisy praw a o w ykroczeniach w prow a-dzające odpow iedzialność za w ykroczenia itd.
pracow nika w m yśl przepisów ustaw y na określoną odpowiedzialność, przysługuje m u u p raw n ien ie (jest to zarazem obowiązek) do uchylenia się od realizacji takiego polecenia.
P rzepis § 9 rozporządzenia, k tó ry w prow adza wym óg posłuszeństw a poleceniom służbow ym nie stanow i g eneralnej klauzuli zw alniającej od odpowiedzialności przew idzianej w innych przepisach praw nych. D la-tego też należy uznać, że polecenie, którego w ykonanie daje podstaw ę do pociągnięcia pracow nika do odpow iedzialności określonej ustaw owo, nie jest dla niego wiążące, a zachow anie, k tó re podw ładny podejm uje na takie polecenie nosi znam iona bezprawności.
Takie ujęcie problem u daje podstaw ę do w ytyczenia zgodnych z obo-w iązującym porządkiem praobo-w nym , a róobo-w nocześnie racjonalnych i sto-sunkow o łatw ych do określenia w k o n k retn y ch sytuacjach, granic posłu-szeństw a poleceniom służbow ym .
Dotychczasowe rozw ażania należy uzupełnić kilkom a uw agam i na tem a t możliwości uruchom ienia kontroli nad przełożonym , którego po-lecenie jest w przekonaniu podw ładnego sprzeczne z praw em , interesem społecznym lub zaw iera znam iona pom yłki. Możliwość ta w ynika z p rzy -znania pracow nikow i praw a do zaw iadom ienia kierow nika urzędu albo organu nadrzędnego nad urzędem 41 o sw ych zastrzeżeniach.
W lite ra tu rz e 'pojaw ił się pogląd, jakoby § 9 ust. 2 in fine rozporzą-dzenia przyznaw ał praw o apelacji do poleceń służbow ych, w postaci możliwości zaw iadom ienia wyższego w h ierarchii przełożonego o zastrze-żeniach 42.
W ydaje się jednak, iż nie m a tu podstaw do przyjęcia k o n stru k cji apelacji. Samo przeniesienie spraw y na w yższy szczebel nie je s t ani jedyną, ani w ystarczającą przesłanką apelacji. T rzeba bow iem wziąć pod uwagę n astępujące okoliczności: 1) kierow nik urzędu lub organ nadrzędny nad urzędem nie m a obow iązku ro zp atry w an ia spraw y; 2) nie istn ieje żadna procedura rozp atry w an ia zaw iadom ień; 3) zasadą jest, że zaw iadom ienie nie w strzy m u je w ykonania polecenia i ta zasada jest sprzeczna z istotą i celem apelacji.
Jednakże S. K ow alew ski, jako jeden z pierw szych, zwrócił uw agę na doniosłość rozw iązania przyjętego w § 9 ust. 2 in fine. Zgłoszenie zastrzeżeń w yższem u przełożonem u m a bow iem ogrom ne znaczenie dla zapew nienia właściwego toku funkcjonow ania adm inistracji.
Po otrzym aniu zaw iadom ienia o zastrzeżeniach kierow nik urzędu
41 G dy p o lecen ie w yd ał k ierow n ik urzędu.
42 Por. S. K o w a l e w s k i , P ra w o a p e la c ji w stosu n kach słu żb o w y c h , „Prze-gląd O rganizacji” 1975, nr 3.
(organ nadrzędny) pow inien zbadać spraw ę. Jeśli okaże się, że w ą tp li-wości pracow nika były uzasadnione, może:
1) spowodować zm ianę treści lub uchylenie polecenia, o ile polece-nie do m om entu podjęcia in terw en cji polece-nie zostapolece-nie w ykonane;
2) w w ypadku, gdy polecenie już zostało w ykonane, zastosować ex
post przysługujące m u środki w celu likw idacji lub zm niejszenia
kon-sekw encji w ynikłych z w ykonania w adliw ego polecenia;
3) zastosować w każdej sy tu acji środki przysługujące m u w ra -m ach zw ierzchnictw a osobowego lub służbowego i pociągnąć do odpo-wiedzialności osobę, k tó ra w ydała w adliw e polecenie.
U praw nienie do zaw iadom ienia wyższego przełożonego o zastrzeże-niach spełnia poza funkcją in te rw e n cy jn ą także pew ną rolę p rew en cy j-ną, gdyż poleceniodaw ca jeszcze przed w ydaniem polecenia m usi wziąć pod uwagę możliwość jego w ery fik acji ze stro n y zw ierzchnika.
D rugi pozytyw ny aspekt rozw iązania przyjętego w przepisie § 9
in fine polega na przyznaniu podw ładnym in icjaty w y w w ykonyw aniu
zadań, zw iększeniu odpow iedzialności za sk u tek w łasnych działań. W św ietle § 9 rozporządzenia o trzym ujący polecenie dysponuje je -dynie u p r a w n i e n i e m do zaw iadom ienia o sw ych zastrzeżeniach. W ydaje się, że pracow nicy adm in istracji będą z tej m ożliwości korzystać rzadko, powodow ani obaw ą przed pogorszeniem stosunków z bezpośred-nim przełożonym , przed nieform alnym i rep resjam i z jego stro n y (pomi-nięciem przy aw ansow aniu, nagradzaniu itd.). Poniew aż in sty tu cja zgłoszenia zastrzeżeń może w yw rzeć pozytyw ny w pływ na całą sferę stosunków służbow ych w ad m inistracji, o ile będzie konsekw entnie i efektyw nie w ykorzystyw ana, należałoby rozw ażyć de lege ferenda w prow adzenie o b o w i ą z k u zaw iadom ienia kierow nika urzędu lub o r-ganu nadrzędnego o w ątpliw ościach dotyczących otrzym anego polecenia Rów nocześnie należałoby (i jest to także postulat de lege ferenda) zobowiązać wyższego przełożonego do rozpatrzenia spraw y i ew e n tu al-nego podjęcia in terw en cji. W chw ili obecnej, form alnie rzecz biorąc, w yższy przełożony może w ogóle nie ustosunkow ać się do zgłoszonych zastrzeżeń, co oczywiście pow ażnie osłabia siłę oddziaływ ania wyżej w y-m ienionej instytucji.
A nalizując treść § 9 rozporządzenia w porów naniu z odpow iednim i przepisam i reg u lu jący m i poprzednio kw estię posłuszeństw a poleceniom służbow ym w adm inistracji, m ożna zauważyć znam ienną różnicę. Polega ona na pew nym „przesunięciu a k c e n tu ” . Obecnie nacisk kładzie się nie na zakaz w ykonyw ania w adliw ych poleceń, lecz na obow iązek zgłoszenia zastrzeżeń poleceniodaw cy i na praw o zaw iadom ienia wyższego przełożo-nego, co pociąga za sobą możliwość uruchom ienia kontroli nad zakw estio-now anym poleceniem . Są to środki m ające na celu zapew nienie realizacji
zasady praw orządności i pogłębienie procesu dem okratyzacji stosunków służbow ych, odm ienne od zakazu w ykonyw ania poleceń bezpraw nych bądź sprzecznych z interesem społecznym. N ie zastępują jed n ak owego zakazu. N ależy bow iem zawsze pam iętać, że pracow nik m a obow iązek odm ow y w ykonania polecenia sprzecznego z przepiseodm praw a, zab ra n iają -cym pod groźbą sankcji określonego zachow ania się. Mimo b rak u prze-pisu, k tó ry explicite nakładałby obow iązek niew ykonyw ania polecenia sprzecznego z praw em , taki obowiązek istnieje, gdyż w ynika on z cało-k ształtu obow iązujących przepisów i zasad system u praw a.
/
I n s t y t u t A d m i n i s t r a c j i U L Z a k ł a d P r a w a A d m i n i s t r a c y j n e g o i N a u k i A d m i n i s t r a c j i
E w a O le jn ic za k -S z a ło w sk a
THE PRO BLEM S OF OBEDIENCE TO O FFIC IA L ORDERS IN THE LIGH T OF E X IST IN G LAW
T he paper refers to th e lim itation o f ob ed ien ce to o ffic ia l orders by o fficia ls of state offices. T h e su b ject of th e study is orders in relation superior — subor-d inate, w ith in an asubor-d m in istra tiv e organ. T he w riter treats th e orsubor-der as an actu al a ctiv ity and not an ad m in istra tiv e act.
In th e w riter’s opinion, in a situ ation w h e n ex ecu tio n of an u n la w fu l order wdffid ex p o se th e o ffic ia l to leg a l resp on sib ility, h e should refu se to obey. Though th is ru le does not resu lt ex p r e ssis v erb is from § 9 of th e D ecree o f th e (Polish) C abinet, 20 D ec. 1974, but it can be deduced from th e w h o le o f e x istin g law and rules.
T he d u ty to report th e reservation s to th e order g iv er and th e right to n o-tify th e h igh er superior about th e w rong order h ave also been discussed in th e paper.
T he ab ove m entioned le g a l in stitu tion s are am ong th e b asic p rev en tiv e m eans to secure th e realisation of th e p rin cip le of leg a lity and to in crease th e d ém ocra-tisa tio n in o fficia l relations.
