PRZEMYSŁAW OSTOJSKI
SPRAWIEDLIWOŚĆ PROCEDURALNA
WEDŁUG ReNEUAL MODELU
KODEKSU POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
UNII EUROPEJSKIEJ
I. PROJEKT ZASAD MODELOWYCH
POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO UNII EUROPEJSKIEJ ReNEUAL Model kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europej-skiej, opracowany przez Grupę Naukowo-Badawczą ds. Prawa Administracyj-nego Unii Europejskiej (Research Network on EU Administrative Law)1, jest
dziełem wspólnym doktryny prawa administracyjnego państw członkowskich Unii Europejskiej2. Jego celem nie jest ani zastąpienie istniejących
szczegól-nych przepisów regulujących postępowanie administracyjne przed organami Unii, ani zakazanie prawodawcy unijnemu uchwalania nowych szczególnych przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Jak zaznaczyli sami twórcy Modelu, projekt ten różni się od koncepcji prezentowanej w rezolu-cji Parlamentu Europejskiego z 15 stycznia 2013 r. – Zaleceniu dla Komisji w sprawie projektu regulacji postępowania administracyjnego dla Unii Euro-pejskiej (2012/2024(INI)) – w tym zakresie, iż Model kodeksu nie został opra-cowany tylko z myślą o wyznaczeniu minimalnych standardów, lecz ma on na celu przedstawienie najlepszych rozwiązań praktycznych3.
Projekt tego aktu jest rezultatem dojrzałego dialogu pomiędzy różnymi kulturami prawnymi Europy4. Z idei stworzenia tego kodeksu wypływa
rów-nież jego potencjał rozwojowy5. W literaturze niemieckojęzycznej wskazuje
się, że zgodnie z zamysłem prof. dra Otto Mayera – uważanego przez nie-których przedstawicieli doktryny nie tylko za ojca niemieckiej myśli praw-noadministracyjnej, lecz także za prekursora prawniczego dialogu
między-1 Dalej jako: „ReNEUAL”, „Model” lub „projekt”.
2 Internetowa wersja Modelu w języku angielskim ukazała się w rok 2014:
http://www.reneu-al.eu. Wersja polska ukazała się w wersji drukowanej: M. Wierzbowski et al., ReNEUAL Model
kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej, Warszawa 2015.
3 J.-P. Schneider, The ReNEUAL Codification Project – Book III, w: M. Ruffert (ed.), The Mod-el Rules on EU Administrative Procedures: Adjucation, Groningen 2016, s. 2 i n.
4 Zob. A. Meuwese, Y. Schuurmans, W. Voermans, Towards a European Administrative Act,
„Review of European Administrative Law” 2009, nr 2, s. 5.
5 Zob. K. Rennert, ReNEUAL-Musterentwurf für ein EU-Verwaltungsverfahrensrecht aus der Sicht des BVerwG, „Deutsches Verwaltungsblatt” 2016, z. 2, s. 69 i powołana tam literatura.
kulturowego – europejskie prawo administracyjne posiada swoje źródło nie w doskonałych projektach systemowych, lecz w zebraniu regulacji prawnych poszczególnych dziedzin prawa administracyjnego6. Tym większym
sukce-sem jest zatem projekt ogólnej regulacji dotyczącej głównych prawnych form działania organów Unii Europejskiej, jeśli uwzględni się fakt, że dotąd re-gulacja ta stanowiła przede wszystkim z konieczności akceptowany (przez Komisję Europejską) dezyderat. Zresztą dotychczasowe trudności nie tyle w unifikacji, ile nawet w harmonizacji poszczególnych gałęzi czy dziedzin prawa, dotyczyły i nadal dotyczą także prawa cywilnego (prawa umów), nie wspominając już o prawie karnym7. W tym kontekście wypada jednak
wspomnieć, że zabiegi na rzecz stworzenia wspólnego Modelu kodeksu po-stępowania administracyjnego Unii Europejskiej spotkały się z przychylnoś-cią i wsparciem praktyki, tzn. sędziów najwyższych sądów unijnych, którzy podjęli się współpracy w tym zakresie z doktryną praw administracyjnego państw członkowskich8.
Projekt ReNEUAL składa się z sześciu ksiąg, obejmujących – prócz przepi-sów ogólnych – wydanie przepiprzepi-sów przez organy administracji, wydanie decyzji w sprawach indywidualnych, umowy, wzajemną pomoc oraz administracyjne zarządzanie informacjami. Przepis art. I-4 ust. 2 ReNEUAL definiuje postę-powanie administracyjne jako proces, w którym organ administracji publicz-nej przygotowuje i formułuje czynność administracyjną w rozumieniu ust. 1 lit. a-c, tzn. prawnie wiążący akt o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym w rozumieniu księgi II albo decyzję w rozumieniu księgi III, albo umowę w rozumieniu księgi IV. Decyzja oznacza zaś czynność administra-cyjną skierowaną do jednej lub więcej skonkretyzowanych osób publicznych albo prywatnych, wydaną jednostronnie przez organ administracji UE lub or-gan administracji państwa członkowskiego w celu rozstrzygnięcia w prawnie wiążący sposób jednej lub więcej konkretnych spraw (art. III-2 ust. 1 księgi III). Zasady i reguły zawarte w ReNEUAL nie zmierzają do wyeliminowania specyficznych uregulowań sektorowych UE, które posiadałyby – w przypadku przekształcenia projektu w akt powszechnie obowiązujący – charakter lex spe-cialis. Przepisy te powinny być interpretowane w świetle zasad modelowych9.
Prócz niewątpliwych niedoskonałości projektu, związanych choćby z nie-rozgraniczeniem w sposób wyraźny prawa o postępowaniu administracyjnym oraz materialnego prawa administracyjnego, w literaturze wskazuje się na znaczenie (istotę) stworzenia Modelu w trzech najważniejszych płaszczyznach: kodyfikacyjnej, legitymującej (do podejmowania działań władczych) oraz
6 K. Rennert, op. cit., s. 69.
7 V. Skouris, Der Musterentwurf eines EU-Verwaltungsverfahrensgesetzes aus der Sicht des Europäischen Gerichtshofs, „Deutsches Verwaltungsblatt” 2016, z. 4, s. 201; G. della Cananea,
C. Franchini, I Principi dell’Amministrazione Europea, Torino 2013, s. 125; G. Hirsch,
Erwartun-gen der gerichtlichen Praxis an einen Gemeinsamen Referenzrahmen für ein Europäisches Ver-tragsrecht, „Zeitschrift für Writschaftsrecht” 2007, s. 937 i n.; Ch. U. Schmid, Die Instrumentali-sierung des Privatsrecht durch die Europäische Union, Baden-Baden 2010, s. 831.
8 V. Skouris, op. cit., s. 201.
kulturowej10. W pierwszej z nich projekt gromadzi, systematyzuje i eryguje
wspólne zasady prawnych form działania administracji Unii. Innowacyjność kodyfikacji Modelu polega na zebraniu w nowym akcie prawnym wszystkich istniejących zasad i reguł dotyczących wskazanej, złożonej problematyki – roz-proszonych w licznych kodeksach, regulacjach prawnych oraz orzecznictwie sądowym, a także na modyfikowaniu istniejących zasad i reguł, jeśli zachodzi taka potrzeba, oraz na dodawaniu nowych11. W drugiej płaszczyźnie Model
ma uzupełnić (umocnić, utrwalić) legitymację prawną do działania organów unijnych (zwłaszcza różnych agencji unijnych). Wreszcie trzecia płaszczyzna, w obrębie której Model posiada bezprecedensową wartość, dotyczy: wymiany myśli prawnoadministracyjnej państw członkowskich, innowacyjności szeregu – zaproponowanych w projekcie – rozwiązań prawnych zakorzenionych w tra-dycjach prawnych poszczególnych państw, a przez to „dwukierunkowego” roz-woju prawnego (systemów narodowych oraz prawa unijnego) w omawianym obszarze12. Finalnie w doktrynie mówi się o dalszym kształtowaniu i rozwoju
europejskiej kultury prawnej13, której fundament zakłada ochronę
podstawo-wych praw jednostki14.
Przedmiotem rozważań w niniejszym opracowaniu będzie analiza instytu-cji procesowych zawartych w księdze III – a w niezbędnym zakresie również w księdze I – ReNEUAL Modelu kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej. Celem analizy będzie ukazanie, jak projektodawca unijny realizuje ideę sprawiedliwości w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji przez organy Unii, a także jak należy rozumieć samo pojęcie sprawiedliwości w kontekście sposobu przygotowania i wydania decyzji w postępowaniu uję-tym w księdzie III Modelu.
II. POJĘCIE SPRAWIEDLIWOŚCI PROCEDURALNEJ
Nawiązując do teorii sprawiedliwości Arystotelesa, dla którego sprawiedli-wość (łac. iustitia – ang. justice) stanowiła przede wszystkim „pewien umiar”15,
najogólniej pojęcie to można zdefiniować – posługując się antonimem – jako przeciwieństwo arbitralności; sprawiedliwość wymaga bowiem, by zróżnico-wanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sy-tuacji tych ludzi16. W prawie europejskim pojęcie sprawiedliwości funkcjonuje
10 K. Rennert, op. cit., s. 69-70. 11 P. Craig et al., op. cit., s. 4. 12 K. Rennert, op. cit., s. 70.
13 A. Meuwese, Y. Schuurmans, W. Voermans, op. cit., s. 3 i n.
14 S. Walkila, Horizontal Effect of Fundamental Rights in EU Law, Groningen 2016, s. 15. 15 Arystoteles, Etyka Nikomachejska, Warszawa 1956, s. 181. Stagiryta podkreślał przy tym
wieloznaczność pojęcia sprawiedliwości – H. Izdebski, Elementy teorii i filozofii prawa, Warszawa 2008, s. 251. Por. S. Jørgensen, Values in Law. Ideas, Principles and Rulet, København 1978, passim.
16 Zob. wyrok TK z 22 sierpnia 1990 r., K 7/90, OTK 1990, nr 1, poz. 5 – cyt. za: H. Izdebski,
w odniesieniu do relacji pomiędzy jednostką a organami administracyjnymi. Komitet Ministrów Rady Europy, wskazując w rezolucji nr (77)31 o ochronie jednostki przed działaniami (aktami) organów administracji17 na standardy,
jakie powinny obowiązywać w tych relacjach, posłużył się słowem fairness, obejmującym prawa i obowiązki, które państwa członkowskie powinny gwa-rantować w krajowych regulacjach postępowania administracyjnego, a które następnie znalazły wyraz w Kodeksie dobrej administracji18. Z kolei
prawo-dawca unijny posługuje się słowem fairly, stanowiąc w art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych19, iż każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego
(uczciwego, słusznego20) rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie
przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Wypowiedź tę powtó-rzył niemal dosłownie ReNEUAL w art. 3 ust. 1 księgi III21. Ponadto w
pre-ambule zasad modelowych księgi I wskazano na konieczność uwzględnienia w toku interpretacji tych zasad, w szczególności zasady sprawiedliwości.
Pisząc o sprawiedliwym przygotowaniu i wydaniu decyzji przez organy administracyjne, należy mieć na myśli zinstytucjonalizowaną postać rozpa-trywania spraw administracyjnych, przebiegającą według określonych reguł. W tej perspektywie przedmiotem rozważań powinien stać się nie materialny aspekt sprawiedliwości, odnoszący się do przyjęcia określonej formuły spra-wiedliwości związanej z regułami czy zasadami rozdziału dóbr lub ich wymia-ny22, lecz pytanie, w jakiej formie dochodzi do rozstrzygania sprawy. Chodzi
zatem – jak wspomniałem powyżej – o sprawiedliwość proceduralną (proce-dural fairness)23, która przejawia się w takiej organizacji procesu
gromadze-temat sprawiedliwości w kontekście realizacji prawa unijnego – zob. K. Raes, Prinicples of justice
and the execution and enforcement of rules. The need for a global assessment of the means of imple-mentation in the policies of the European Union, w: U. Bernitz, P. Hallström (eds.), Principles of Justice and the European Union, Stockholm 1996, s. 131 i n.
17 Rezolution (77) 31 on the protection of the individual in relation to the acts of
administra-tive authorities, adopted by the Committee of Ministers on 28 September 1977, Council of Europe, „Information Bulletin on Legal Activities” 1978, June, s. 45.
18 Załącznik do rekomendacji CM/Rec(2007)7 of the Committe of Ministers to member states
on good administration on 20 Juni 2007 – „Code of good administration”. Zob. Z. Kmieciak,
Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010,
s. 64 i n.; G. Krawiec, Europejskie prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 32.
19 Karta praw podstawowych Unii Europejskiej z 14 grudnia 2007 r., Dz. Urz. UE C 2007
nr 303, s. 1. Zob. K. Kowalik-Bańczyk, w: A. Wróbel (red.), Karta praw podstawowych Unii
Eu-ropejskiej, Warszawa 2013, s. 1093 i n.; M. Niedźwiedź, w: System prawa administracyjnego, t 3: Europeizacja prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa
2014, s. 747 i n.
20 Nie wdając się w szczegóły, wypada jedynie wspomnieć, że „słuszność” (equity) w
najbar-dziej ogólnym znaczeniu w anglosaskiej jurysprudencji utożsamiane jest ze sprawiedliwym po-traktowaniem danego podmiotu przez instytucje władzy publicznej – zob. R. Scruton, A
Diction-ary of Political Thought, London 1996, s. 153. 21 P. Craig et al., op. cit., s. 78 i 102.
22 Zob. Z. Kmieciak, Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym (założe-nia teoretyczne i doświadcze(założe-nia praktyki), „Państwo i Prawo” 1994, z. 10, s. 55 i n.; idem, Spra-wiedliwość proceduralna, w: Z. Brodecki (red.), Europa urzędników, Warszawa 2009, s. 179.
Po-nadto zob.: R. Tokarczyk, Sprawiedliwość jako naczelna wartość prawa, „Państwo i Prawo” 1997, z. 6, s. 5 i n.; T. T. Koncewicz, Aksjologia unijnego kodeksu proceduralnego, Warszawa 2010, s. 22.
nia informacji, wymiany argumentacji i podejmowania decyzji, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy. Kryterium sprawiedli-wości zapadłej decyzji staje się w tym ujęciu sama procedura24. Innymi słowy,
posługując się – wywodzącą się z nauki austriackiej – alegorią „drogi oraz celu”25, sprawiedliwość w ujęciu ReNEUAL należy wiązać z zasadami i
regu-łami określającymi drogę administracyjnego dochodzenia do rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, nie zaś z celem działania w perspekty-wie pożądanego rozstrzygnięcia administracyjnego. W literaturze zwracano uwagę, że ścisłe rozróżnienie owych kontekstów badawczych utrudniał i nadal utrudnia fakt – z jednej strony – wielości reguł proceduralnych ujętych w unij-nym prawie materialunij-nym, z drugiej zaś strony istnienie norm materialnych w unijnych regulacjach typu procesowego26. Problemu tego nie rozwiązuje
jed-nolity projekt kodeksu postępowania administracyjnego UE27.
Powyższe rozważania rzutują na konieczność postawienia pytania, czy sprawiedliwe postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji powinno być utożsamiane z postępowaniem prowadzonym zgodnie z prawem, a więc czy sprawiedliwe działanie organów administracyjnych należy wiązać z tzw. sprawiedliwością ogólną, czyli formalną28. Odpowiedź pozytywna – z
po-zoru oczywista – wymaga jednak uściślenia. Otóż, pytając o sprawiedliwą pro-cedurę administracyjną zmierzającą do wydania decyzji, należy odwołać się do „wewnętrznych” wartości tej procedury, które są niezbędne do oceny zarówno prawidłowości ustanowionych reguł prawa procesowego, jak i wzorca należ-nego zachowania przez stosujące je organy29. Obecnie nie powinna już budzić
wątpliwości prawdziwość tezy, że prawo nie posiada jedynie formalnej treści, lecz treść rzeczywistą – tzn. zdeterminowaną przez wartości30. Owe wartości
podlegają normatywizacji31, wyrażane są poprzez zasady prawa, które
podle-gają współstosowaniu wraz z regułami prawnymi32. Taką normą-zasadą jest
24 Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 95, za:
J. Rawls, A Theory of Justice, Oxford 1971, s. 83.
25 Odnośnie do definicji „drogi oraz celu” (Weg – Ziel) albo „wytwarzania i wytworu” (Erzeu-gung – Erzeugnis) – zob. K. A. Bettermann, Das Verwaltungsverfahren, „Veröffentlichungen der
Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer” 1958, nr 17, s. 121.
26 J. Schwarze, Rechtsstaatliche Grundsätze des Verwaltungsverfahrens, w: idem, Europä-isches Verwaltungsrecht. Enstehung und Entwicklung im Rahmen der Europäischen Gemein-schaft, Baden-Baden 1988, s. 1135-1136.
27 K. Rennert, op. cit., s. 69.
28 H. Izdebski, Elementy teorii, s. 251; S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Teoria prawa, Poznań
2001, s. 98.
29 Zob. Z. Kmieciak, Zarys teorii, s. 975-101. Zob. również: L. L. Fuller, Moralność prawa,
Warszawa 2004, passim.
30 R. Summers, Instrumentalism and American Legal Theory, Ithaca-London 1982, s. 41:
„[…] Rules or other forms of law are not merely formal receptacles but have substantive content […] its content is necessairly determined by values”. Ponadto zob.: idem, The Jurisprudence of
Law’s Form and Substance. Collected Essays in Law, Hampshire-Vermont 2000, passim; idem, Form and Function in a Legal System, New York 2006, s. 17 i n.; A. Marmor, Positive Law and Objective Values, Oxford 2001, s. 160 i n.; M. Martin, Judging Positivism, Oxford 2014, passim.
31 J. Boć, P. Lisowski, Normatywizacja wartości w prawie administracyjnym, w: red. J.
Zim-mermann (red.), Wartości w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 19 i n.
32 Według rozróżnienia norm zaproponowanego przez R. Dworkina – zob. idem, Biorąc pra-wa popra-ważnie, Warszapra-wa 1998, passim; A Matter of Principle, Cambridge-London 2000, passim;
sprawiedliwość, której proceduralna treść kształtuje w postępowaniu admini-stracyjnym podstawowe standardy (gwarancje) odnoszące się przede wszyst-kim do ochrony praw jednostki w toku przygotowania oraz wydania decyzji33.
Dzięki tym standardom przebieg oraz rezultat postępowania powinny być w odczuciu społecznym odbierane jako sprawiedliwe.
Należy również wskazać, że prócz tych elementów treściowych instytucji postępowania administracyjnego zasada sprawiedliwości obejmuje równie ele-mentarne – z punktu widzenia praw jednostki – założenie odnoszące się do gwarancji proceduralnych. Otóż, w oczekiwaniach społecznych tkwi wymaga-nie, by rozstrzygnięcia o tym, czy jakieś działanie było w danej sytuacji spra-wiedliwe, były dokonywane w sposób zinstytucjonalizowany, tzn. przez okre-ślone podmioty do tego zadania powołane i działające w sposób ujęty w pewne prawidła proceduralne. W piśmiennictwie wskazuje się, że jakkolwiek reguły proceduralne rozstrzygania w sposób zinstytucjonalizowany problemów doty-czących sprawiedliwego rozdziału dóbr i wymiany świadczeń mają z założenia tylko doniosłość wtórną i instrumentalną, faktycznie mogą mieć decydującą doniosłość społeczną34. Z jednej strony wymóg ten dotyczy
zinstytucjonalizo-wanej formy przygotowywania i wydawania decyzji administracyjnych, z dru-giej zaś – odnosi się do konieczności istnienia sądowej kontroli działalności administracji publicznej, która powinna gwarantować badanie nie tyle legal-ności, ile raczej sprawiedliwego procedowania organów administracyjnych. Sądowa kontrola pozostaje wprawdzie poza projektem jednolitego kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej, jednak należy do standar-dów europejskiej kultury prawnej35.
Według Zygmunta Ziembińskiego na instytucjonalizację rozstrzygnięć o sprawiedliwym charakterze składają się przede wszystkim: po pierwsze, re-guły wyznaczające czy konstruujące podmioty wyposażone w kompetencję do dokonywania miarodajnych społecznie orzeczeń; po drugie, reguły określają-ce sposób dokładnego ustalania treści przyjmowanej formuły sprawiedliwości oraz dotyczące sposobu ustalania stanu faktycznego czy reguły określające sposób uruchomiania procedur zinstytucjonalizowanego postępowania orzeka-jącego. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, że ze sprawiedliwością proceduralną w postępowaniu administracyjnym związane są takie zasady prawa europejskiego, jak m.in.: zasada partycypacji, wymóg uzasadniania aktu administracyjnego czy pra-M. Dybowski, Ronalda Dworkina koncepcja zasad prawa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjo-logiczny” 63, 2001, z. 3, s. 99 i n.
33 M. Fromont, Rechtsschutz gegenüber der Verwaltung in Deutschland, Frankreich und den Europäischen Gemeinschaften, Köln-Berlin-Bonn-München 1967, s. 17.
34 Z. Ziembiński, op. cit., s. 176-177.
35 H. C. H. Hofmann, General principles of EU law and EU administrative law, w: C.
Bar-nard, S. Peers (eds.), European Union Law, Oxford 2014, s. 219; G. della Cananea, C. Franchini, op. cit., s. 299; R. Bieber, F. Maiani, Précis de droit européen, Berne 2011, s. 117; A. Skoczylas,
Modele uprawnień orzeczniczych sądów administracyjnych w Europie, „Państwo i Prawo” 2012,
z. 10, s. 21 i n.; Z. Kmieciak, Europejskie standardy prawa do sądu w sprawach z dziedziny
admi-nistracji publicznej, w: System prawa administracyjnego, t. 3, s. 398; W. Piątek, P. Ostojski, Orze-czenie sądu administracyjnego jako podstawa odpowiedzialności administracji publicznej w Pol-sce i w Niemczech, w: Odpowiedzialność administracji i w administracji, Warszawa 2013, s. 95.
wo do wglądu w akta sprawy administracyjnej36. Ponadto w doktrynie prawa
wskazuje się na funkcjonowanie takich europejskich standardów procedural-nych, jak: zasada praworządności, zakaz samowoli oraz zasada proporcjonal-ności, prawo do bezstronnego postępowania, prawo do wydania rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie, prawo do wysłuchania przed dokonaniem ingerencji w sferę prawną jednostki, prawo dostępu do dokumentów (swobodny dostęp do informacji), zobowiązanie organu do pisemnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, obowiązek pouczenia o środkach zaskarżenia, obowiązek ogłoszenia zaintere-sowanemu treści rozstrzygnięcia oraz ogólny obowiązek urzędników działania w sposób prawidłowy i odpowiedzialny37.
III. SPRAWIEDLIWOŚĆ PROCEDURALNA WEDŁUG PRZEPISÓW OGÓLNYCH MODELU
ReNEUAL Model kodeksu postępowania administracyjnego UE nie zawie-ra definicji pojęcia spzawie-rawiedliwości, zawartej w preambule księgi I ozawie-raz w art. 3 ust. 1 księgi III. W porządkach prawnych państw członkowskich treść po-jęcia sprawiedliwości proceduralnej wypełniana jest – zgodnie z tym, na co wskazałem powyżej – poprzez ukształtowanie szeregu zasad i reguł proceso-wych. W odniesieniu do projektu kodeksu postępowania administracyjnego UE sprawiedliwość procedury przygotowania i wydania decyzji należy rozu-mieć w pierwszej kolejności jako postępowanie zgodne – w ujęciu generalnym – z zachowaniem: zasady praworządności (the rule of law), prawa do dobrej administracji (the right to good administration) oraz innych zasad związanych z prawem administracyjnym Unii (zob. zdanie I preambuły księgi I). Owe inne zasady prawa administracyjnego UE zostały w zasadniczej mierze określone w dalszej części preambuły księgi I Modelu. Chodzi tu zarówno o inne ogólne zasady prawa (m.in. zasada proporcjonalności, zasada ochrony uzasadnionych interesów), europejskie prawa podstawowe (np. zasada równego traktowania i niedyskryminacji), jak i gwarancje skutecznej ochrony prawnej38. Z kolei
wy-rażone w art. 41 Kary praw podstawowych UE prawo do dobrej administracji – postrzegane w literaturze jako zbiór zasad specyficzny dla postępowania ad-ministracyjnego39 – obejmuje takie zasady, jak: prawo do rzetelnego
postępo-36 Zob. analizę orzecznictwa TS UE dokonaną przez J. Schwarzego, op. cit., s. 1146 i n.
Ponad-to zob.: W. Cremer, Der Einfluss des Europarechts auf die Gestaltung des Verwaltungsverfahrens
in den Mitgliedstaaten, w: W. Erbguth, J. Masing Hrsg.), Verwaltung unter dem Einfluss des Eu-roparechts, Stuttgart-München-Hannover-Berlin-Dresden 2006, s. 220.
37 E. Schmidt-Aßmann, Gemeineuropäische Verfahrensprinzipien, w: W. Hoffmann-Riem,
E. Schmidt-Aßmann, A. Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 2: Informations-
ordnung-Verwaltungsverfahren-Handlungsformen, München 2008, s. 489-490.
38 J. P. Terhechte, w: idem, Verwaltungsrecht der Europäischen Union, Baden-Baden 2011,
s. 63. Zob. ponadto: H. C. H. Hofmann, G. C. Rowe, A. H. Türk, Administrative Law and Policy of
the European Union, Oxford 2011, rozdz. 11; J. Schwarze, op. cit., s. 1135 i n.; S. Kadelbach, Allge-meines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss, Tübingen 1999, s. 406 i n; T. von Danwitz, Verwaltungsrechtliches System und Europäische Integration, Tübingen 1996, s. 279 i n.
39 H. P. Nehl, Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung. Eine Stu-die gemeinschaftsrechtlicher Verfahrensgrundsätze unter besonderer Berücksichtigung
„mehrstu-wania, wspomniane już zasady: partycypacji (prawa do bycia wysłuchanym)40,
prawa dostępu do informacji o postępowaniu i dostępu do akt sprawy41, zasada
przejrzystości (transparencji)42, wolność od samooskarżania się43 oraz
obowią-zek uzasadnienia rozstrzygnięcia44. Ponadto, zgodnie z art. 41 ust. 1 Karty
praw podstawowych UE, każdy ma prawo do tego, by jego sprawa została rozpoznana w rozsądnym terminie i bez zwłoki. Natomiast w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE została ukształtowana i utrwalona zasada obowiązku organów w zakresie prawidłowego i zupełnego dochodzenia faktów relewantnych dla rozstrzygnięcia sprawy45.
Niezależnie od powyższego w preambule zasad modelowych księgi I Re-NEUAL wskazano, że władze publiczne powinny mieć na względzie skutecz-ność (efficiency), efektywskutecz-ność (effectivenes) i zorientowanie na służbę publiczną (service orientation). Należy zwrócić uwagę, że obowiązki władz publicznych w tym zakresie mają związek z podwójną funkcją zasad prawa o postępowa-niu administracyjnym (double functional principles), określanych niekiedy w piśmiennictwie niemieckojęzycznym jako „trzecia grupa zasad europej-skiego prawa administracyjnego”46. Otóż, zasady te służą zarówno ochronie
obywatela, jak i Unii47. W doktrynie i orzecznictwie zwracano wielokrotnie
uwagę, że charakterystyczną cechą prawa unijnego jest to, że w wielorakich kontekstach prawa jednostki podlegają swoistej instrumentalizacji, w celu lepszej realizacji prawa w państwach członkowskich48. Przykładowo, zasada
transparentności postępowania administracyjnego służy nie tylko interesom
figer“ Verwaltungsverfahren, Berlin 2002, s. 178 i n.; K. Pfeffer, Das Recht auf eine gute Verwal-tung, Baden-Baden 2006, s. 113 i n., 138 i n.; O. Mader, Verteidigungsrechte im Europäischen Gemeinschaftsverwaltungsverfahren, Baden-Baden 2006, s. 134 i n., 264.
40 P. Korzeniowski, Prawne aspekty ochrony środowiska, w: Z. Duniewska, B.
Jaworska-Dęb-ska, M. Stahl (red.), Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2014, s. 587.
41 Zob. R. Geiger, w: idem, D.-E. Khan, M. Kotzur (eds.), European Union Treaties, München
2015, s. 43 i n.
42 M. Kotzur, European Union Treaties, red. R. Geieger, D.-E. Khan, M. Kotzur, München
2015, s. 1091; H.-P. Folz, w: Ch. Vedder, W. H. von Heinegg (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Baden-Baden 2012, s. 1158 i n.
43 A. von Arnauld, w: J. P. Terhecht (Hrsg.), Verwaltungsrecht der Europäischen Union,
Ba-den-Baden 2011, s. 116. Ponadto zob.: R. Bieber, A. Epiney, M. Haag, Die Europäische Union.
Europarecht und Politik, Baden-Baden 2013, s. 239-240 – i powołana tam literatura; P. Craig, UK, EU and Global Administrative Law. Foundations and Challenges, Oxford 2016, s. 156 i n.
44 Zob. C. Franchini, European principles governing national administrative proceedings,
„Law and Contemporary Problems” 2004, nr 68, 183-196; M. Ruffert, Von der Europäisierung des
Verwaltungsrechts zum Europäischen Verwaltungsverbund, „Die Öffentliche Verwaltung” 2007,
s. 761 i n.; M. Klatt, Europäisches Unionsrecht, Bd. 1, H. von Groeben, J. Schwarze, A. Hatje (Hrsg.), Baden-Baden 2015, s. 788-789.
45 Zob. S. Wittkopp, Sachverhaltsermittlung im Gemeinschaftsverwaltungsrecht. Eine Unter-suchung zu den Einflüssen des europäischen Gemeinschaftsrechts auf die Sachverhaltsermittlung im deutschen Verwaltungsverfahren, Hamburg 1999, passim.
46 A. von Arnauld, w: J. P. Terhecht (Hrsg.), Verwaltungsrecht der Europäischen Union, Baden-
-Baden 2011, s. 116.
47 Ibidem.
48 Zob. A. Hatje, Loyalität als Rechtsprinzip in der Europäischen Union, Tübingen 2007,
jednostki w zakresie bezpieczeństwa prawnego, lecz powinna równocześnie „uruchamiać” jawność jako środek kontroli administracji49.
W perspektywie poczynionych wyżej rozważań należy stwierdzić, że spra-wiedliwość według przepisów ogólnych ReNEUAL oznacza takie ukształto-wanie zasad i reguł postępowania administracyjnego, które z jednej strony przewiduje funkcjonowanie w tym postępowaniu wskazanych standardów ochrony praw jednostek, z drugiej zaś – gwarantuje skuteczność, efektywność i zorientowanie na służbę publiczną w zakresie działań organów administra-cji. Należy wspomnieć, że dyskusja na temat równoważenia – najogólniej rzecz ujmując – gwarancji procesowych jednostek z wymogami efektywności dzia-łania administracji publicznej toczyła się i toczy w dalszym ciągu na gruncie porządków prawnych państw członkowskich Unii.
Wypadnie wspomnieć choćby o szczególnie intensywnej w latach osiem-dziesiątych XX w. dyskusji toczącej się w tym względzie w niemieckiej nauce prawa administracyjnego50 oraz o obecnych współcześnie w polskiej
doktry-nie prawa dylematach dotyczących zwiększenia efektywności działań admi-nistracji publicznej w ramach postępowań administracyjnych – bez koniecz-ności obniżenia standardów ochrony praw podmiotów administrowanych51.
Z podobnymi dylematami boryka się nauka prawa w państwach o tradycji common law, w których postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnym przebiega według procedur jeszcze bardziej sformalizowanych aniżeli w systemach kontynentalnych, ze względu na wagę przywiązywaną do ochrony praw jednostki (natural justice; due process).
IV. ROZWIĄZANIA PRAWNE ZAWARTE W KSIĘDZE III ReNEUAL Rozważając problematykę sprawiedliwego przygotowania i wydania decy-zji, należy wziąć pod uwagę szereg instytucji prawnych składających się na samo kierowanie postępowaniem, jak i wydanie ostatecznej decyzji. Trybunał Sprawiedliwości UE wypowiadał się kilkukrotnie, ze względu na ogólne zasa-dy postępowania, przeciwko rozdzielaniu funkcji kierowania postępowaniem i wydania decyzji, nawet w postępowaniach dotyczących kar administracyj-nych52. Czynił to przede wszystkim w kontekście – wywodzącej się z prawa
49 A. von Arnauld, Rechtssicherheit: perspektivische Annäherungen an eine idée directri-ce des Rechts, Tübingen 2006, s. 460 i n.; idem, w: Verwaltungsrecht der Europäischen Union,
red. J.P. Terhecht, Baden-Baden 2011, s. 117 – i powołana tam literatura.
50 R. Wahl, J. Pietzcker, Verwaltungsverfahren zwischen Verwaltungseffizienz und Rechts-schutzauftrag, „Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer” 1983,
nr 41, s. 151 i 193; F. Ossenbühl, Verwaltungsverfahren zwischen Verwaltungseffizienz und
Rechtsschutzverfahren, „Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht” 1982, s. 465.
51 Z. Kmieciak, W poszukiwaniu modelu postępowania odpowiadającego naturze administra-cji publicznej, „Państwo i Prawo” 2015, z. 11, s. 9; idem, Dylematy reformy prawa o postępowaniu administracyjnym, „Państwo i Prawo” 2016, z. 1, s. 3 i n.
52 Zob. m.in. wyrok TS UE z 7 czerwca 1983 r. w sprawach połączonych 100/80–103/80 SA Musique Diffusion Française i inni v. Komisja Europejska Wspólnot Europejskich, Zb. Orz.1983,
s. 1825 – http://www.reneual.eu/images/Home/BookIII-Single_CaseDecision-Making_individuali-zed_final_2014-09-03.pdf.
włoskiego – instytucji odpowiedzialnego urzędnika (zob. art. III-7)53.
Insty-tucje gwarantujące realizację zasadę sprawiedliwości występują, według Re-NEUAL, w trzech głównych fazach postępowania zmierzającego do wydania decyzji: na etapie wszczęcia postępowania, dalej w stadium gromadzenia in-formacji oraz finalnie w ramach zakończenia postępowania.
Zasada sprawiedliwości proceduralnej na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego ma być realizowana, według Modelu, poprzez zawiadomie-nie stron o wszczęciu postępowania z urzędu oraz poprzez zapobiegazawiadomie-nie nad-używaniu przez strony ich praw procesowych. Pierwsze z tych rozwiązań służy ochronie interesów stron, drugie zaś wspieraniu efektywności działań orga-nów administracyjnych. W myśl art. III-5 ReNEUAL wskazane zawiadomie-nie powinno zawierać m.in.: informacje o powodach wszczęcia postępowania oraz informacje o głównych etapach postępowania, wskazanie organu właś-ciwego do wydania ostatecznej decyzji, wskazanie terminu wydania decyzji oraz informację o dostępnych środkach odwoławczych. Szczególne znaczenie posiada wymóg poinformowania stron o dostępnych środkach odwoławczych już na tym wstępnym etapie postępowania, który jest niezależny od tego, czy organ zakończy postępowaniem wydaniem decyzji, czy też z powodu określo-nych przeszkód nie dojdzie do jej wydania. Równie istotne znaczenie ma wy-móg poinformowania strony o powodach wszczęcia postępowania, który posia-da podstawowe znaczenie dla zagwarantowania stronie prawa do obrony (art. III-23 ust. 3)54. Z kolei w postępowaniach wszczynanych na wniosek twórcy
Modelu przewidzieli mechanizm mający eliminować konieczność wszczynania postępowań wskutek składania wniosków bezcelowych lub oczywiście bezza-sadnych. W myśl art. III-6 ust. 3 zd. 4 tego typu wnioski mogą zostać odrzu-cone jako niedopuszczalne za pomocą krótko uzasadnionego potwierdzenia otrzymania. Natomiast nie wymaga się wysłania potwierdzenia otrzymania w przypadku, gdy kolejne wnioski składane przez tego samego wnioskodawcę są uważane za nadużycie z uwagi na ich powtarzający się charakter.
Kluczowe znaczenie dla sposobu ukształtowania podstaw wydania decyzji posiada sprawiedliwe procesowanie organów administracji w fazie postępo-wania wyjaśniającego55. Według projektu w stadium tym ma miejsce zarówno
postępowanie dowodowe, jak i inspekcja (kontrola). W ramach przepisów ma-jących regulować tę fazę postępowania zasada sprawiedliwości znajduje urze-czywistnienie zwłaszcza poprzez przyznanie stronom różnorodnych uprawnień składających się na prawo do obrony. Wzmocnieniem efektywności działań or-ganu w obszarze zbierania informacji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy są instrumenty prawnoprocesowe przyznane organowi oraz obowiązek współpracy stron. Katalog ogólnych praw stron, które organ powinien respektować w toku postępowania, został zawarty w treści art. III-8 ust. 1. Spośród nich na szczegól-ne uwzględnienie zasługują: uprawnienie stron do otrzymania odpowiedzi na
53 Zob. art. 14 ust. 2 cytowanej wyżej Legge 7 agosto 1990 n. 241. 54 P. Craig et al., op. cit., s. 127-128.
55 A właściwie w fazie gromadzenia informacji – ang. gathering of informations – zob.:
http://www.reneual.eu/images/Home/BookIII-Single_CaseDecision-Making_individualized_fi-nal_2014-09-03.pdf.
wszelkie pytania związane z postępowaniem w szybki, przejrzysty i zrozumia-ły sposób oraz bycia powiadomionym o wszelkich czynnościach proceduralnych i decyzjach, prawo do bycia reprezentowanym przez adwokata lub inną wybra-ną osobę posiadającą zdolność prawwybra-ną (w świetle prawa krajowego), a także uprawnienie do ponoszenia tylko takich kosztów, które są uzasadnione i pro-porcjonalne do kosztów danego postępowania56. W ramy powyższych ogólnych
uprawnień procesowych wpisują się bardziej szczegółowe prawa i obowiązki stron oraz organu związane z gromadzeniem informacji. Należy zauważyć, że proponowana regulacja dotycząca inspekcji przewiduje daleko idące uprawnie-nia organów (m.in. prawo żądauprawnie-nia wyjaśnień, pobierauprawnie-nia próbek, zajmowauprawnie-nia dokumentów, plombowania pomieszczeń), które mają stworzyć realne możliwo-ści skutecznego pozyskiwania informacji przez organy przygotowujące decyzje. Przy tym w projekcie zastrzeżono obowiązek organów zapewnienia działania zgodnie z prawem Unii, a w szczególności z poszanowaniem Karty praw podsta-wowych oraz norm dotyczących ochrony danych osobowych (art. III-17).
Instytucjami odgrywającymi szczególną rolę z punktu widzenia sprawied-liwego rozstrzygnięcia sprawy są przepisy gwarantujące prawo stron dostępu do akt postępowania oraz dotyczące prawa do wysłuchania. W obowiązującym stanie prawnym analizowane uprawnienia znajdują wyraz w postanowieniach art. 41 ust. 2 lit. a) i b) Karty praw podstawowych. Brzmienie art. III-22 i art. III-23 Modelu nie tylko odpowiada standardom wypływającym w tym zakresie z obowiązujących aktów prawa unijnego, lecz uwzględnia reguły ukształtowa-ne w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE.
Natomiast w stadium wydania decyzji na szczególne podkreślenie, z punk-tu widzenia zasad sprawiedliwości proceduralnej, zasługuje obowiązek uza-sadnienia decyzji, który obok szeregu wspomnianych powyżej reguł należy do standardów związanych z prawem do dobrej administracji (art. 41 ust. 2 lit. c KPP). Z treści art. III-29 ust. 1 wynika, że organ administracji publicznej daje powody swojej decyzji w sposób jasny, prosty i zrozumiały. Wymogi te po-winny umożliwić stronom zrozumienie toku rozumowania organu, który wy-dał decyzję, właściwemu sądowi zaś powinno dać sposobność kontroli sądowej. Co istotne, projekt nie przewiduje żadnego wyjątku od rygoru uzasadnienia decyzji, a ponadto nakazuje poinformowanie jej adresata nie tylko o możliwo-ści odwołania w trybie administracyjnym, jeśli taka istnieje, ale i o możliwomożliwo-ści zaskarżenia decyzji do sądu oraz o ewentualnym środku prawnym kierowa-nym do Rzecznika Praw Obywatelskich (art. III-30).
V. PODSUMOWANIE
Sprawiedliwość (fairness) jest wartością uniwersalną, pozwalającą na syn-tezę dorobku prawnoprocesowego w dziedzinie administracji publicznej. War-tość ta, jako zasada prawa, została wyrażona w art. 41 ust. 1 Karty praw
56 Zob. J.-P. Schneider, Strukturen und Typen von Verwaltungsverfahren, w: W.
podstawowych i powtórzona w art. 3 ust. 1 księgi III ReNEUAL. W tej nad-rzędnej zasadzie znajdują swoje źródło konkretne reguły Modelu kodeksu po-stępowania administracyjnego UE. Cała księga III służy urzeczywistnianiu podstawowego prawa do dobrej administracji w zakresie przygotowania decy-zji w sprawach indywidualnych57. Sprawiedliwość według ReNEUAL oznacza
takie ukształtowanie zasad i reguł postępowania administracyjnego, które z jednej strony przewiduje funkcjonowanie w tym postępowaniu wskazanych standardów ochrony praw jednostek, z drugiej zaś – przewiduje gwarancje skuteczności, efektywności i zorientowania na służbę publiczną w zakresie działań organów administracji.
Należy zwrócić uwagę, że wypływające ze sprawiedliwości proceduralnej zasady prawa, właściwe europejskiej kulturze prawnej, mają swoje źród-ło w konstytucjach narodowych i prawie o postępowaniu administracyjnym państw członkowskich Unii. Na bazie tych wzorców w przestrzeni prawa europejskiego wypracowanie standardów sprawiedliwości proceduralnej na-stąpiło w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE. Trzecim zaś – obok porządków prawnych państw członkowskich oraz orzecznictwa TS – źródłem zasad modelowych ReNEUAL są regulacje szczegółowe prawa europejskiego. Model nie eliminuje tych leges speciales, jednak przewiduje współstosowanie (uwzględnianie) postanowień projektu z owymi szczegółowymi przepisami prawa europejskiego58.
dr Przemysław Ostojski
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przemyslaw.ostojski@wszib.com.pl
PROCEDURAL FAIRNESS ACCORDING TO ReNEUAL MODEL RULES ON EU ADMINISTRATIVE PROCEDURE
S u m m a r y
The subject of this paper is an analysis of the procedures contained in ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure, followed by deliberations aimed at establishing how the EU designer understands the concept of procedural fairness, and how the concept of fairness should be understood in the context of the preparation of a decision in the proceedings recognised in Book III of ReNEUAL. It has been found that under ReNEUAL rules, justice means the principles and rules of administrative procedure determined on the basis of how the necessary standards adopt-ed to protect the rights of individuals are securadopt-ed. On the other hand, however, it is also meant to provide guarantees of the effectiveness and efficiency of the actions taken by administrative bodies and their orientation to public service. The draft of the Model Rules on EU Administrative Procedure of the EU contains standards of administrative procedures developed in individual EU Member States, which the creators of the project have gathered, systematised and perfected.
57 P. Craig et al., op. cit., s. 78 i 102.
58 J.-P. Schneider, H. C. H. Hofmann, J. Ziller, Die ReNEUAL Model Rules 2014: Ein Verwal-tungsverfahrensrecht für Europa, „Juristen Zeitung” 2015, nr 6(70), s. 265; J.-P. Schneider, The ReNEUAL Codification Project – Book III, w: M. Ruffert (ed.), The Model Rules on EU Admini-strative Procedures: Adjucation, Groningen 2016, s. 2 i n.
