Nowe zarządzanie publiczne i zarządzanie przez współrządzenie - zarys koncepcji zarządzania publicznego

Pełen tekst

(1)AkademII Ekonomlanel w. Marcin Zawicki Mał_lMldca Szkoła. AcI..'"ldracll Publlallel. Nowe ~dzanie publicme i zarządzanie przez współrządzenie - zarys koncepcji zarządzania publicmego l. Wprowadzenie Nowoczesne teori e funkcjonowani a administracji publicznej opisywane są new pllblic management i public govemance l • W język u polskim terminy te w każdym wypadku oznaczają zarządzani e publiczne , co niejednokrotnie prowadzi do nieporozumień i nieścis łości. W cel u rozróżnien i a obydwu pojęć w artykule zastosowane zostaną terminy: nowe zarządzan i e publiczne dla new pub/je management oraz zarządzanie przez współrządzenie ! dla public gover/lWIce. Celem artykułu jest przedstawienie p rzesłanek towarzyszących powstaniu obu koncepcji zarządzania publicznego oraz ich najważniejszych założeń . pojęciami :. 2. Prxyczyny luzfarfowanla si" nowego zarzqdzanla publicznego Nowe zarzą d zanie publiczne jest rezu ltatem refonn sektora publicznego , zainicjowanych w latach 80. w najbardziej rozwini ętyc h gospodarczo krajach l Nowe podejście, które może stać się zalążkiem do nowej teorii zarządzania publicznego nosi etycznego . Jej zręby przybl i ża M. Dębicki. Urząd i urZfdllik 'lI wieku: ekonomicVloJć. efektyw/IOJć, sprawnoJć, etyka, referal w ramach sympozjum pl . Współczesna gospodarka i administracja pllbliclJla, Rytro, 12-14 maja 2000. 2 Zarządzanie przez w sp6 l rządzenie zostało zaproponowane jako polska interprelacja pub/ic governance w anykule poświęconym innowacyjnej strategii sprawowania władzy H. Goverde, In/lOwacje regionalnego sprawowania wladz.y. "Samorząd Terytorialny" 1996. nr 1-2. nazwę zarządzania.

(2) Marcin Zawicki św iata . Reformy te były odpowiedzią na ek s pansję sektora publicznego , który od zakoń cze nia II wojny św iatowej przeżywał nieustanny rozrost. W c iągu dwu-. dziestu Jat (Jata 60. - począ t ek lal 80.) udział wydatków sektora publicznego do PKB w krajach OECD wzrósł prleci ę tnie z 25% do ponad 45%, Na począ tk u lat 80 . powszechne zatem b y ł o przekonanie o głębokim kryzysie sektora publi cznego, wynikający m główn i e ze złej realizacji programów publicznych , W edłu g danyc h OEC D (tabela l ) , na które powołują s ię Naschold i von Otter3 , pr zec i ęl n e wydatk i publi czne w krajach OECD wz ros ł y z 33% PKB w 1970 r. do 44% PKB w 1989 r. Tabel a l . Wydatki publiczne jako procenl PKS w krajach OECD w lalach 1970-1989 Kraj Aumalia Austria Belgia Kanada Dania Finlandia Francja. Rok 1970. 1979. 1982. 1984. 1989. 26,8. 33,4 48.9. 37,1. 392. 34,8 49,7 48.9. 36~. 49J. 34,8. 39.0. 55.3 46.6. 38.6 50.8 54.1 46.8. 40,2. 532. 612. 60.3. 59,6. 30~. 36,7 45,0. 39.1 50.4. 39,8. 38J. 38~. 5W. Niemcy. 38.6. 41.6. 49,4. 4'~. 49,8 45 .1. Grecja Islandia Irlan dia Wiochy Ja ponia Luksemburg Holandia Norwegia Portugalia Hiszpania Szwecja Szwajcaria Turcja Wielka Bry tania Stany Zjednoczone Srednia nieważona. 22.4 30,7 39.6 34 .2 19.4 33, 1 43.9 41,0 21,6 22,2 43,6. 29,7 32,8 46,8. 21J 38.8 31.6 33. 1. 50,9. 44,2. 37~. 401. 46J. 32,1 54,0 49.3. 38,4 46,4 51.7 32.9. 55,8. 34,2 55,8 47,4 33,7 55,8 61.6. 50,4. 48J. 45~. 31,6. 525 362. 43.0. 30~. 375 66J. 61.0 29,9. 30.1. 33~. 28J. 425. 46.9. 31.7 41,9. 365 45.8. 331 5 1,8 6 1.0. 55.7 52.9. 46J 44,4. 40,9. 39.3. 41.8. 63~. 60,6. 3 1,4 24.7 47.2 35.8 45,4. 29,7 26,2 39,7 36~. Maksymalne wydatki w roku 1985 1987 1982 1983 1983 1987 1985 1982 1989 1989 1983 1989 1983 1981 1983 1989 1983 1985 1982. 1984 1981 1986. 44,0. 2r&l10: F. Naschold. C . von OUCT, op. cil .. S. 10.. Porównanie w różn ych krajac h zmian w poziomie wydalków publicznych w latach 1970-1989 pozwala zauważyć pewne różnice . W niektórych krajach Europy Południowej (Grecja, Hiszpania , Wiochy) wzrost wydatków pub licz3 F. Naschold, C . von OUer, Pub/ie Sector Trans/armario". Relhinkil/g Markets (lIld Hierarh· cies in Governmellt. John Be njamin Pub!. Co., Amsterdam, Philadelphia 1996..

(3) Nowe nych postę powa ł w c i ąg u dwudziestoletniego okresu . Spowodowało to ok. 20% wzrost wydatków pub li cznych w tych krajach w 1989 r. wzg l ędem 1970 r. Z kolei w grupie krajów, takic h jak m .i n. Austra lia, Kanada , Niemcy, Stany Zjednoczone i Wielka Brytania, mimo wyst ępowania nierzadko d u życ h wzrostów wydatków publicznych w krótkich okresach, w 1989 r. wydatki te nie by ł y wyższe niż o 10% w porównaniu z 1970 r. Więk szość krajów charakteryzował wzrost wydatków publicznych w relacji do PKB ok. 10- 20%. O zw i ększającej s i ę roli sektora publicznego w gospodarkach państw człon kowskich OECD św i adczy ł towa rzyszący wzrostow i wydatków publ icznych wzrost zatrudnieni a w tym sektorze (tabela 2). Tabela 2. Zatrud nienie w sektorze publicznym jako procent w krajach OECD w latach 1970-1989 Kraj Australia Austria Belgia Kanada Dania Finlandia Fmncja Niemcy Grecja Irlandia Wiochy laponia Luksemburg Holandia Norwegia Portugalia Hiszpania Szwecja Szwajcaria Wielka Brytania Stany Zjednoczone Srednia nieważona. całkow i tego. zatrudnienia. 1989. Ro' 1970. 1975. 1979. 1984. 11,8 12,9 13,6 19.0. 15,4 15,9 15,6 20,7. 162. 17,4 19,1 19,9 20.8. 17). 23.6. 11.4 17,6. 14,0 \9.0 13,8. 26,9 17,2 19,9 14,7. 11 ,I 7,4 12.0. ID 7,7 9,4 12,2 17,9. 173 18,3 19~. 30,2 18,9 22,\ 15~. 15 ,7. 20) 19,9. 203 30) 20,9 22,7 15 ,4. 8). 9.1. 9,4. 10~. 14,4 14,6. 16,1 15.8. 18,2 16,6. 18.1. 8,7 9.7. 8,8. 8,7 113. 13,6 21.6. 10.6 14.7 24,3. 16,1 28,0. 173 8) 113 15) 30,8. 7,9. 8~. 10~. 133. 14,1. 5~. 7,8 25.7. 12,8 32,9. 14;'. 20,9. 31~. 7~. 9,0. lO). 10,6. 18,1 16,0. 20,9 17,1. 10.0 29,9 10,1 21.1 16,1. 12.8. 15,1. 16~. 21.8. 19~. 153. 15,1. 18~. 18). lr6<l10: F. Naschold, C. von Oner, op. cit., s. 11.. W latach 1970- 1989 procentowy wzrost zatrudnienia w sektorze pub licznym wzg l ęd em ogólu zatrudni onych wys tąp ił w każd y m z wy mi eni onych krajów OECD z wyj ąt kiem Slan ów Zjednoczonych . Naj eży zauważyć, że różnice w relacj i prac uj ącyc h w sektorze publ icznym do p rac ującyc h ogó ł e m po m ię dzy kraj ami są d ość d uże, a mianowicie w 1989 r. od 8,7% w Japoni i do 32,9% w Szwecj i. W y ni kaj ą one jednak z róż n yc h modeli sektora pub licznego obo-.

(4) I. Marcin Znwicki. wiązujących. w poszczególnych krajach . W krajach skandynawskich: Szwecji , Danii i Norwegi i, zatrudnienie w sektorze publicznym było relatywnie wyso-. kie także na początku lal 70. Natomiast stosunkowo niewysoki wzrost poz iomu zatrudnienia w sektorze publicznym wy s tąpił w krajach anglosaskich . Ogólnie nale ży wskazać wy s tępowanie dużej korelacji pomięd zy zm ianami zatrudnienia w sektorze publi cznym i zmianami wydatków publi cznych , prezentowanymi w tabeli I . Relacja wydatków publi cznych do PKB czy zatrudni enia w sektorze publiczn ym do zatrudnienia ogó łem to jedynie dwa wś ród wielu w s ka źnik ów opis ujących rozmiar sektora publicznego. Na początku lat 80. powszechnie slawiano pytanie o optymalny rozmiar tego sek tora. Wiele racjonalnych ekonomicznych argume ntów dowodziło, że jest on zbyt duży i zbyt dominujący. Stwierdzenie takie wymusza ł o konieczność dokonania rzetelnej oceny wielkośc i tego sektora . W 1985 r. J.E. Lanc4 zwracal uwagę na na s t ępujące problemy pomocne w redefinicji rozmiaru sektora publicznego: - problem alokacj i. Jaka część zasobów wytworzonych przez spo łeczeńs two powinna być konsumowana łub inwestowana za po ś redni c twem sektora publi cznego, ajaka pow inna pozostać do wykorzystania w ramach sektora prywatnego? - probłem dystrybucji . Jaki powinien by ć zakres sektora finan sów publicznych oraz w jakim stopniu władze publiczne powinny wpływać na k ształtowa nie prywatnych dochodów w formie transferów? - problem biurokracji. Jaki odsetek s ił y roboczej powinien być zatrudni ony w ramach sektora publ icznego? - problem własności. Które środki produkcji powinn y pozostać wła s no śc ią publi czną?. - problem indywidual nej wolno śc i . W jakim zakres ie w ład za publi czna powinna i n ge rować w spo łecze ń stwo? Tak w i ęc oprócz wyraźnej ekspansj i sektora publi cznego. charakteryzowanej m.in . za po moc ą w s kaź ników makroekonomi cznych, potrzeba reform se ktora publicznego była także rezultatem problemów określanych mianem strukturalnych . F. Naschold i C. von Ottef"l zwrócili u wagę na dwie kwestie: - problem ni edostatecznej wydajności, - prob lem ni ewystarczającej kontroli demokratycznej oraz odpowiedzia ln ośc i przed s połeczeństwem. Uznanie waż nośc i jednego lub drugiego problem u w dyskusjach zależa ł o od polityc znej orientacji dyskutantów . Niemniej jednak w nowym z ar ząd z aniu publicznym ,jak i wśród opini i publicznej, d ominowa ło przekonanie o więk szej wadze zagadnienia niskiej efektywności sektora publicznego.. ~ Stale and Market: The Polities ol/he Pub/ie and Ih e Privale. J.E. Lane (cd.), Sage Modem Pol itics Series. vol. 9. London 1985 . s F. Naschold . C. von atleT, op. cil .. s. 39..

(5) Nowe za rządzanie Stosunkowo liczna jest grupa autorów wychodzących z za łożen i a, że nowe publi czne jest odpowiedzią na nieprzystawanie do wyzwali wspól. czes n ośc i tradycyjnego, weberowskiego modelu administracj i publi cznej . Prze· s łanki , na podstawie których nowe zarząd za nie publiczne wypiera model tra· dycyj ny, wym ieni a O .E. Hughes6 . Należą do nich: - przekonanie, że św i adczeni e u s łu g publi cznych jest w istocie bardziej zwi ąza ne z zarzą d zani e m ni ż admini strowaniem, - nowe za rząd za ni e publiczne jest odpowiedzią na ataki d o ty czące zakresu i skali sektora publicznego, - zmiany nas tępujące w nauce ekonomii, - t ow arz yszące tym zmianom przeksztalcenia sekt ora prywatnego. Jednak, jak twierdzi DE . Hughes, propagowane nowe zarządzani e publiczne z pewnośc ią nie mialo na celu wprowadzenia drastycznych zmian w mechani· zm ie funkcjonowania sektora publi cznego jako e al ośe i. Miało ono jedynie wyeliminować pewne ni ed osko nał ośc i i s tn iejące w tradycyj nym modelu admi· nistracji 7 . Teoretycznym rozważaniom O potrzebach dokonywan ia zmian w sektorze publicznym t owarzyszy ł o podej mowani e rzeczyw istych reform . W Wi elk iej Brytan ii kluczowymi krokami w programie modernizacji sektora pub licznego zarządzani e. były:. - program badawczy Raynera (Rayller Scrurilly Program) rozpo częty w latach 80. i poś więcony anali zie efekt yw n ośc i sektora pub licznego: - inicjatywa w zakresie zarządza ni a finansowego (Tll e Financial M af/age· mellt/niliafive) ; pos tępuj ący stosunkowo wol no program. pośw i ęcony analizie rezu ltatów budżetowania ; - reforma agencji rządowych w ramach reformy .,kolejnyc h kroków" (Th e NO.I SIep Agetlcies). Dalekos i ężny program restrukturyzacji agend rządowych w jednostki relatywnie n ieza l eż n e , zainicjowany w końcu lat 80.; - rcfonna państwowego systemu ochrony zdrowia (Narional H eal/h Service) zapoczątkowana w k o ń c u lal 80 ., pol egająca na kreacji rynku wew nątrz systemu pańs t wowego poprzez oddzielenie roli nabywców usług zdrowotnych (DisIric/ H eal/h AutllOriIies). od szpitali będących dostawcami usług , na bazie umów kontraktowych; - ustawa o sa m o rządzie terytorialnym z 1988 r. (The Lowl Governmellt ACI) wprowadz ająca obowiąze k organizowania przetargów i kon traktowania u s łu g w sa m orządac h ; - ustawa o reformie edukacji z 1988 r. (Tlle ElIucalion Reform A c/), która zapoczątkowała zmiany w kierunku korporatyzacji szkół oraz umożli w ił a ogra· niezanie nad zoru ze st.rony sam o rząd u terytorialnego;. 6 O.E. Hughes. PubUc MUl/ogemel1l al/d AdminisrrllliO/ł. Ali IlItroducrioll. The Macmi llan Press Ud .• London 1994. s. 2 1. 7 Ibidem. s. 58..

(6) Marcin Zowicki - ustawa o opiece s połecznej z 1990 r. (The Communiry Care Act), która umoż l iwiła dostarczanie u s łu g w zakresie opieki społ ecznej przez podmioty spoza sektora publicznego. WJ.M. Kickert 8 w odniesieniu do propagowania menedżeryzmu w Wielkiej Brytanii za waż n e uznaje ró w ni eż programy podjęte przez premiera Majora, tj .. ,Karty obywatelskie" (Cirizen 's Charrers') oraz .. Konkurencja dla j akości" (Comperillg for Quality). Wskazywały one potrLebę ukierunkowania na klienta i na konkurencj ę rynkową. Nie sposób pominąć równie ż dorobku prac Komisji Fu ltona z 1978 r. , której raport syg n a li zowa ł potrzebę wprowadzania do sektora publicznego kontraktów oraz jego otwarcie na pracowników sektora prywatnego. W Stanach Zjednoczonych doniosłą rolę inicjatorów zm ian w sektorze publicznym przypisuje się stanom. W ostatnich trzydziestu latach amerykań skie wladze federalne borykały się z c i ąg ł ymi c i ęciami budżetowymi , co zos tał o wykorzystane przez adm ini stracje stanowe. Przejęły one bowiem w tym czasie wiele zadań publi cznych , realizowanych uprzednio przez rząd federalny, a także stały s i ę ważnym żród l e m innowacji w administracj i publicznej9. Do tych innowacji zaliczyć nal eży: - wprowadzenie ubezp i eczeń na wypadek bezrobocia, - finansowanie kampanii wyborczych ze środków publicznych, - dopuszczeni e pracowników do informacji o su bstancjach szkod liwych znajdujących się w miejscu ich pracy , - budżetowanie zadani owe i budżetowanie zero-base, - pomiary wyni ków działalności, - stosowanie technik benchmarkingu. Część z wymienionych,jak i wiele innych innowacji okazało się mało przydatnych w praktyce. Jest to jednak zjaw isko naturalne w trakcie prac Ilad poszukiwaniem nowych. innowacyjnych rozwiązań. Według Stenberga", oprócz administracji stanowej, ważną rolę w procesie identyfikacji i dyfuzji innowacji, a więc kształtowaniu się nowego zarządzania publicznego odegrały m.in. organizacje krajowe, takie jak: Krajowa Konferencja Legislatur Stanowych, Rada Rząd ów Stanowych czy Krajowe Stowarzyszenie Gubernatorów - organizacji wywodzących s i ę ze szczebla stanowego.. I W.J .M. Kickert, PI/bUc GOl'ernance ill the Netherlallds: Ali Alternative to AlIglo-Americul1 "Managerialism", Publie Adminislralion vol. 75_ Winter 1997. Blaekwell Publ. U d., Oxford 1997. s. 732. 9 O.E. Hughes. Pllblie Managemel1l and Admillistration. Ali Jlltroduetion. The Maemillan Press Ud .. London 1994. s. 36, 10 Jbidem, s. 44. Il lbidem.s.45..

(7) Nowe. 3. Nowe zarzqdzanle publiczne Tennin nowe zarządzanie publiczne ("ew pub/je management) zastal po raz pierwszy użyty przez Ch. Hooda w 1991 r. w anykule A Pub/je Managem ent for Alf SeasOfu?1 2. Z kolei w 1992 r. w Stanach Zjed noczonych uk azała się k s ią ż ka D. Osborne'a i T . Gaeblera pL Reinvellljng Governmenr, w polskim wydaniu pl. R ządzić inaczej. Książka ta st ała s ię jedną z najważniej s zych publikacji ident y fikującyc h i opisujących przeobrażenia amerykań s kiego sektora publicznego, rozpoczęte w latach 80. Można powiedzieć , że Osborne i Gaebler jako jedni z pierwszych przedstawili synletyczne uję c ie zjawiska nowego zarządza nia strategicznego. W . Kickert 13 istotę nowego zarządzania publicznego przedslawia jako adopcję przez ad mini s tracj ę podejścia men edżersk ie go. Według Kickerta nowe zarządzan i e pub liczne wyro s ło na pod stawie, z jed nej strony, wciąż silnego zapotrzebowania na usługi publiczne oraz niezmiennej bariery w postaci limitów wydatków budżetowych , z drugiej . Rozwiązywan i e tego dylematu s tało s ię powodem rozwoju nunu nowego zarządzan ia publicznego. Nowe zarządzanie publiczne jest modelem admini strowania publi cznego opierającym s ię zarządzani u . Model len opisywany jest ró wnież za pomocą wielu innych okre ś leń , taki ch jak: - men ed że ryzm (ma1lagerialism) 14, - rynkowa adm ini stracja publiczna (market-based public admillistratioll) I~, - władze prled s iębiorcze (elltreprelleurial governme1l1)16, - zarządzanie na zasadach biznesowych (bllsilless-like management)17, - m enedżeryzm publiczny (pl/blie l1umagerialism) 18. Bogactwo terminologii wskazuje na wiele wątków kryją cyc h s ię pod terminem nowe zarządzani e publiczne . Terminy te stosowane są w literaturze wy mien ni e, przy czy m niektórzy autorzy managerialism reze rwują dla znacze ń negalywnych '9 . Wskazuje s i ę co najmniej na kilka kwestii ws pólnych dla wszystkich defini cji c harakteryzującyc h zjaw isko nowe zarządzanie publiczne . Po pierwsze. k ażdy z term inów opisuje ukierunkowanie nie na proce sy , lecz na osiąganie wyników. Po drugie, c harakteryzują one przej śc ie od tradycyjnej administracji publicznej do model u k ładącego dużo większy nacisk na personalną odpowiedzialno ść kierowników . Po trzecie , w każdym z określe ń wyraża s ię wolę odej12 Ch. Hood. A Public Managemell/for Ali Seasons? Publ ic Adminislration 1991 , nr69. IJ W J.M . Kickcrt, PubUc Govunonce ... , s. 73 1. 14 Ch. Pollill . Monagerialism and l/le Public Services: The Anglo-Americmr Experience, Basil Blackwell , Oxford 1990. I~ Z. Lan. D. Roscnbloom. EdilOrial. Public Adminislralon Review. 1992. nr 52. 16 D . Osbome, T . Gacblcr. RZ4dzić inaczej. Media Rodzina of POlnań, Poznań 1998. 17 W J .M . Ki ckcrt, PI/bUc GovernoIlCt .... s. 732.. l' lbidem . s. 732. 19 O.E. Hughcs, op . crf..

(8) Marcin Zowicki ścia. od klasycznej biurokracji w kierunku stworzenia bard ziej elastycznych waru nków zatrudnienia, pracy i organ izacji. Po czwarte, cele stawiane przed organizacją i przed pracownikami są klarowne , a zakres ich wykonania jest moż liw y do oceny za pomocą wskaźników. Podobne zasady oceny i s tni eją w stosunku do programów publicznych. Programy te reali zuje s ię wykorzystu~ jąc zasa d ę 3Es', czyli : oszczędności, efektywności i s kuteczno ści Cecol/omy, efficiel/ey and ejfectiveness). Po piąte , istnieje dużo większe prawdopodo ~ biellstwo. że kierownicy wyższego szczebla reprezentują przekonania poli tyczne stronni ctw aktualnie będących u władzy w danych strukturach, nie pozos t ają w opozycji lub są neutraJni polityczni e. Po szóste, nie które z zadań real izowanych przez sektor publiczny poddawane są ocenie rynku w postaci na przykład kontraktów. Po siódme, istnieje parcie w kierunku ograniczenia (czę sto nawet do ść radykalnego) funkcji pełnionych przez władze publiczne poprzez prywatyzację. Warto jednak zaznaczyć, źe nie w każdym przypadku procesy prywatyzacyjne są częścią transformacji se ktora publicznego w ki erunku nowego zarządzania publicznego. Wy s t ępują one bowiem także z z upel ~ ni e innych POWOdówlO . L -E. Lane 2 1, rozwijają cy nurt nowego zarządzan ia publi cznego, będący kon sekwe n cją rozpoczętych w latach 80. reform sektora publicznego, opisuje jako triadę : deregulacja, prywatyzacja i urynkowieni e (dereglllation, pr;vati ~ zmiol/ al/d marketization). W. Kickert 22 , powołując się na publikacje OECD konkluduje. że pojawienie się nowego paradygmatu zarządzania public znego - nowe zarządzanie publiczne - jest faktem, pomimo występowania różnic w zakresie jego int e r~ pretacji. Kickert wskazuje 8 tendencji , będących wspólnym mianownikiem różnych podejść do nowego zarządza ni a publicznego, tj .: - d ecen tralizację wladzy, zapewnienie e l astyczności, - uzyskiwanie rezultatów , kontrolę i odpowiedzialność za wyniki , - poprawę konkurencji i możliwo śc i dokonywania wyboru, - dostarczanie usług odpowiadających zapotrzebowaniu, - doskonalenie zarządzania zasobam i ludzkimi, - optymal izowanie technologii informatycznyc h, - doskonalenie jakośc i stosowanych regulacji, - wzmacnian ie funkcji s terującej na centralnym szczeblu w ład zy. Tradycyjnymi sposobami równoważenia budżetów publicznych jest reduk ~ cja wydatków bądż zwiększe ni e do budżetów wpływów podatkowych. Alternatywą wobec tradycyjnych rozwiązań jest redukcja kosztów św iad czenia uslug oraz zw i ększanie ich wydajności i sk uteczności. Tak więc wyróżnikiem nowego zarlądzania publicznego jest dostarczanie więk szej wartości za te same 20 O.E. Hughes, op. cil" s. 58 . 21 PI/bUc Seelor Reform. Rationale. Trends and Problems , 1 .~ E . Lane (00 .), Sage Publications.. London 1997,s. l . n W J.M . Kickert , Public Governance ... , s. 733 ..

(9) Nowe pien i ądze,. a t akże ukierunk owanie na klienta, czy li upodabnianie sektora publi cznego do sektora biznesu23 • F. Naschold i C. von Otter24 wyróżnjJj 8 procesów obj a ś n i ającyc h zmiany w sektorze publicznym dokonane w ostatnich latach , charak t e ryzującyc h jedn ocześ ni e nowe zarządzani e publ iczne. Są lo: - oddzielen ie roli klienta od roli dostawcy lub kontraktora u s ług, - rozwój umów kontraktowyc h, - odpowiedzia ln ość za wyniki . - uelastycznienie płacy i waru nków pracy, - oddzielenie czynn ości politycznych od procesów zarządzania, - wprowadzen ie ele mentów rynków i quasi-rynkowych , - stosowani e zasady "s poł eczeńs t wo lO kJient", - reg ulacja procesów dostarczania u s łu g publicznych . Pi erwszy z tych procesów jest tym co Osborne i Gaeb l er ~5 wielokrotni e powtarzają w swoich ro zwa żaniac h o roli państwa i innych w ł adz publicznych w ramach nowego zarząd z ania publicznego: władze nie w i os łują , lecz st e rują . Wszystk ie omawiane lU cechy nowego zarządza nia publicznego doty c zą cał ego sektora pub licznego, a więc adminisLracj i pań stw o w yc h , s am o rząd ó w , przed s iębiorstw państwowyc h , przed s iębiorstw komunalnych itd . Dostarczycielem podstawowych uslug publicznych s ą jednak samorząd y terytorialne. Dlatego oczekiwania s po ł ecz n e względem sa morządów są szczególnie wysokie . Nowe zarząd za ni e publiczne oznacza zatem potrzebę redefinicji kwalifikacji pracowników p e ł niących g ł ówne funkcje w s amorządac h lokalnych , by mog li oni sku tecznie wype ln iać swoje obow i ązki. Hu ghes26 wymien ia 5 naj istotniejszych umi ejętnośc i,jakie pow inny pos iadać takie osoby , a mianowicie: - my ś l e nie , planowan ie i zarządzani e sLrategicznie , - kreowanie zdo l no śc i w ła s n ej organizacji do samooceny , - tworzenie warunków, które s przyjają doskonaleni u pracow ników , jak i samej organizacji (w tym ró wnież tworzyć wrażen i e do s konałośc i ), - negocjowani e, występowanie w roli mediatora w trakci e konfliktów p o między róż n y mi grupami w samorząd zie, jak i poza nim , - bycie "s połec zn y m przed s i ęb i o rc ą ". To, co najpełniej oddaje i s tot ę nowego za rządzania publ icznego, to in stru me nty czy też techniki przypi sywa ne i c harakt eryz ujące ten nurt. Osborne i Gacbler 2? doli czyli s i ę trzydz iestu sześci u róż ni ącyc h się od p rzyj ętyc h w admi nistracji publicznej metod św i adczen i a u s łu g publicznych. Dokonując arbitralnego podz i a ł u tych metod na Lradycyj ne , innowacyjne i awangardowe, uzyskali oni typo l ogię, którą przedstawia tabela 3. 2l 1bidem. s. 731 . 24 F. Naschold, C. von Ouer. op. cil. 1j D. Osbome. T. Gaeblcr, op. cit. 16 O.E. Hughcs. op. cil" S. 70. 17 D . Osbome, op. cit., s. 27 ..

(10) Marcin Zawicki. Tabela 3. Metody sw iadczenia u s ł u g publ icznych Metody tradycyjne Twonenie zasad prawnych i ustanawianie sankcji Regulacja albo deregulacja pnepis6w Kontrolowanie i badanie Udzielanie licencji Polityka podlItkowa Dotacje stypendia i zasiłki Subwencje Kredyty Gwanmcje kredytowe Zawieranie umów na usługi. Metody innowacyjne Koncesjonowanie publiczno-prywatne Spółk i publiczno-publiczne Korporacje quasi-publiczne Przedsiębiorstwa publiczne Zamówienia Ubezpieczenia Nagrody Zmiany polityki inwestycyjnej Pomoc techniczna Infonnacja Infonnacja o uslugach Ochotnicy Vouchery OpIaty wy równujące koszty spoleczne Katalizowanie pracy organiza· cji pozarlądowych Skupienie przywódców orga· nizacji pozarządowych Spółki. Metod y awangardowe Kapital zalążkowy Inwestowanie w akcje Stowarzyszenia dobrowolne Samopomoc Rekompensaty Kierowanie popytem Sprledaż. zamiana albo użytkowanie nieruchomości Przekszta1canie rynku. Nagłaś n ianie. Żr6dło :. D. Osbome. T. Gaebler. op. cil .. s. 27.. Nie wn i kając szczegó ł owo w i S lotę róż n iąc yc h metod ś wiad czeni a uslug publicznych przedstawionych przez Osbome' a i Gaeb lera , n al eży zauważyć. że są one w glównej mierze zacze rpnięt e z sektora prywatnego. Część z nich to także rezultat "otw arcia" sektora publicznego na ws pó l pracę z innymi sektorami : prywatnym i pozarząd owy m , ale również i wspólpracy wewnątrz samego sektora publi cznego (n p. s pół k i publiczno-publiczne). Lista ró ż nyc h metod św iad czenia u s ł ug publicznych, charakteryzując a nowe zarząd za n ie publi czne nie jest li stą za mkniętą . Ma i musi mi eć ona charakter dynamiczny. a w i ęc podl egać mod yfi kacjom i u szc zegó ła wian i u. I stotą nowego z arząd zan ia publicznego jest bow iem m.in. i nnowacyjność , co oznacza , że li stę uzupelniać mogą coraz nowsze sposoby św i adczen i a u s łu g publicznych. Na l eży t eż mi eć na uwadze , że metody zaproponowane przez Osborne'a i Gaeb lera zostaly wyse· lekcjonowane s pośród rozw iązań stosowanych w Stanach Zjednoczonych. dlatego mimo unifikacj i koncepcji za rząd za nia , wiele kraj ów posiada swoją w ła s ną s pecy fikę , wy nikaj ącą z przyjęt yc h roz w i ązań praw nych 28 . Tak więc ~. K onstruując listę. metod świadczenia u sług w Polsce. nalcialobY u mieŚCić na niej m.in. przekomunalnych. funkcjon ującyc h w postaci zakladów budżetowych w spól ki prawa handlowego. Jednostki gospodarki budżetowej (jednostki budżetowe, zaklady budże towe. gospodarstwa pomocnicze) są charakterystyczne dla polskiego sektora publicznego. Umieszczenie takiej fo rmy przekszta l ceń na liScie bez bliższego omówienia istoty sprawy nie byloby w pelni zrozumiale przez zagranicznych czytelników . kształce n ia przedsiębiorstw.

(11) Nowe. metody św iadczenia usług publicznych różniłyby się pomiędzy krajami 29 . Przenoszenie rozwiązań slOsowanych w jednych krajach do innych u za l eż nia od systemowyc h warunków, w których zostaną one ustanowione oraz kuhury menedżerskiej, która z warunków tych wynika. Podobne przekonanie prezentuje Izdebski 30 , mówiąc o braku możliwości bezpośredniego przenoszenia instrumentów nowego zarządzania publicznego z krajów. w których są one stosowane z powodzeniem, do krajów odmiennych kulturowo i dysponujących zupe lni e inaczej zo rganizowa n ą administracją publiczną. Jako przyklad podaje on zakończone fiaskiem próby urynkowi enia sek tora publicznego na Łotwie. wzorem rozwiązali i s tni ejącyc h w Nowej Zelandii. Próby implementacji nowego zarządza nia publicznego podejmowane były w różnym zakresie w wielu krajach europejskich. Jedn akże w najczystszej postaci model ten występuje w krajach Brytyjskiej Wspólnoty Narodów, a jego skrajnym przypadkiem są rozwiązania stosowane w Nowej Zelandii. W. Hudnut 31 trafnie sc h arakteryzował nowe zarządzan i e publiczne, stwierdziając : .,Zarządzając miastem , trzeba zrozumieć, że ważniejszy niż poszczegól ne sprawy czy harmonogram zajęć jest dialog, nakłanianie ludzi do rozmowy, pracy i zastanowieni a się nad tym. kim jesteśmy i dokąd zmierzamy, a nie do dyskusji nad konkretnymi punktami programu. Bunnistrz nie jest tylko dostarczycielem u s łu g. W latach osiemdziesiątych stał o s ię to jasne. Burmistrz jest pośrednikiem, który kojarzy interesy sektorów publicznego i prywat nego".. 4.. Zarządzanie. przez. współrządzenie. Zarz'łdzanie przez współrządzenie (pub/jc govema/Jce) jest odpowiedzią na anglosask ie new pubije management, powstałą na grunc ie krytyki wobec tego modelu. uznawanego za zbyt rynkowy. Kontestatorzy nowego zarządzania publi cznego twi erdzą m.in., że "Administracyjne relacje pomiędzy spo l eczeń stwem i władzami publicznymi , relacje pomiędzy polityką i administracją oraz znaczenie prawa i legislacji fundamentaJnie różnią się od sektora prywatnego. W sektorze biznesu nie istnieją żad ne teorie ekwiwalentne do tych opis ujących relacje pomiędzy politykami i biurokratam i"32. Rozwój biznesowego zarządzania w sektorze publicznym s prawił pojawie· nie się równie ż wiel u innych głosów spr.leciwu wobec tak rozum ianej admini· stracj i i w dalszej ko l ejnośc i s formułowaniem teorii zarządza nia przez współ-. 29 J. Hausner. Od ideil/l/ej biurokracji do zary/dz.al/ia publicmego. referat w ramach seminarium pod tym samym tytułem. Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Kraków 2000. s. 13. lO H. ł zdebski, Od idealnej biurok.racji do za rzqdz.al/ia publicznego. koreferat do referatu Hausnera w ramach seminarium pod tym samym tytułem, Małopolska Szkola Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2000. II D. Osbome. T. Gaebler. op. cit .. s. 55. II W JM . Kickert. Public Governance .... s. 733..

(12) Marcin Zawicki r ządze ni e .. Nowe zarządzanie publi czne , będąc t eo rią , której korzen ie przypi chicagowskiej szkole ekonomjj s powodowało protesty przeciwników rozwiązail neoliberalnych. Zarządzanie przez w s półrządze ni e nie neguje jednak wszystk ich os iąg nięć nowego za rządzania publicznego . Przec iwni e, w wie lu aspektach obie teori e są ze so bą zgod ne. Mankament y nowego zarządza nia publi cznego d os trzegają nie tylko europejscy propagatorzy zarządzania przez w s pó łrządzenie, ale rów nież badacze reprezen tujący a n g l osaską kulturę administracji . Hughes JJ buduje swoj ą kryt ykę m enedżeryzmu wokół na s tępującyc h obszarów: - ekonomicznych pod staw men ed żeryz mu , - oparcia nowego zarząd za nia publicznego na zarząd za niu w ł aśc i wym sektorow i prywatnemu , - neo-tay loryzmu , - upolitycznian ia , - ograniczonej odpowi edz ialnośc i przed spo ł eczeńs t we m , - problemów implementacyjnych , - mało precyzyjnego zdefiniowania . Krytyka nowego zarządzani a publicznego w obszarze jego ekonomicznych podstaw opiera się na za l oże niu , że nie jest do k ońca poprawne stosowa nie metod ekonomi cznych względem sektora publicznego, który posiada wiele cech typu politycznego. Oznacza to , że nie każd y problem publiczny m oże by ć rozwiąza n y z wykorzystaniem wyłącz ni e metod ekonom icznych , które w modelu nowego zarządza ni a publi cznego s ą metodami prioryt etowymi. Powoł uj ąc s i ę na analizy Pollitta, Hugh es twi erdzi, że tran sakcje pomi ęd zy do s taw c ą i odbi orcą usług publ icznych są znaczn ie bardziej z ł ożo n e ni ż te, z którymi ma do czynienia konsumem na zwykJym rynku . Ponadto konsumenci u s łu g publicznych nie są jedynie kon sumemami , ale tak że obywatelami , co wywołuje liczne implikacje. Ograniczenie konsumpcji artykułów s pożywczyc h m oż n a uzyskać w rezultacie np . zw ięk szeni a stawek podatków poś redni c h . Ale czy zw ięk sze ni e wysokośc i zasi łku dla matek samotnie wychowującyc h dzieci spowoduje zw i ększe ni e li czby takich matek? Teza ta jest maio prawdopodobn a. Przy kłady te mo ż na s prowadz i ć do ogó lnego stwierdzenia, że w stosunku do sektora publicznego mikroekonomiczne prawa zachowania konsumenta mają ograniczone zastosowanie 14 . Wywodzenie się m e nedżeryzmu z zarządzani a komercyjnego jest prL.yczyną wielu kontrowersj i. Wedłu g Hughesa kluczowy problem dotyczy formuł owa nia celów i priorytetów, na podstawi e których funkcjo nują organizacje. W wypadku organizacji prywatnych formuł owa ni e ich jest znacznie prostsze niż w wypadku organizacj i publicznych, które w rzeczywi st ośc i rzadko je definiuj ą. Związana jest z tym lIUdn ość w zakresie pomiarów wyników w sektorze publicznym, co jest postrzegane jako podstawowa rÓŻnica pomięd zy sektorami suje. si ę. 33 O.E. Hughes, op. cit. 34 /bidem. s. 78- 79 ..

(13) Nowe. zarządzanie. publiczne i. zarządzan ie. przez. wsp6Irządzen ie .... I. publicznym i prywatnym. O siągan i e zysków nie jest przec i eż jedyny m celem organi zacj i publicznych, podobnie jak ich mierzenie nie jest jedynym kryterium oceny funkcjonowania organizacji tego sektora . Wspomn iane trudności nie oznaczają jednak, że nie powinno się podejmować prób fonnuło wania celów d zia łalności organizacji publicznych . Warto dodać, że aspekt wzorowania zarządzania w sektorze publicznym na zasadach obow iąz uj ącyc h w sektorze prywatnym jest jednym z częśc iej wskazywanych przedmiotów krytyki. Kickert 35 wskazuje kilka powodów , dla których nie powinno s i ę dokon ywać prostych transferów rozwiązań stosowanych w sektorze prywatnym do sektora publicznego. Do t yczą one trzech zasadniczych obszarów: - różnic w charakterze otoczenia - usytuowanie rynku, ograni czenia formalno-prawne, wpływy polityczne , - relacji pomiędzy otoczeniem i organizacją - zakres wpływów , kontrola i oczekiwania spo ł ecz n e, - różnic w charakterze organizacji - z ł ożon ość celów, relacje w ł adc ze , dział a ln ość , systemy motywacyjne. Kolejny obszar m e n edżeryz mu , krytykowany przez Hu ghesa to neolay loryzrn . Pojęc i e to wprowadził Ch. Polliu w: Managerialism al/d file Pub/ie Services: The Anglo-American Experiellce. Oznacza to, że nowe zarządza ni e publiczne repreze ntuje w istoc ie idee zarząd zania proponowane przez F. Taylora, ignorując tym samym dorobek nauki organ izacj i i zarządza nia po ws tał y w póź ni ej szyc h okresach36 . Ponadto Hughes zwraca uwagę na problem upoli tycznienia. Twierdzi, że jeżeli men edże rowi e ponoszą odpowiedzialno ść za wyniki swoich d zia łań , to system w którym funkcjonują staje się s ilą rzeczy bardziej pol ityczny i personalny. Wystłąpienie problemów , w tym m.in. korupcja admini stracji, staje się w takim systemie bardziej prawdopodobne 16 . Obawa przed nadmi ernym upolitycznien iem pozostaj e w związ ku ze z mn iej szaj ącą s i ę odp ow i edz ialn ością urzędn ików-me n edżerów przed spo łe czeńs t wem. Hughes uważa, że jeże li pracownik administracji publicznej jest odpowi edzialny przede wszystkim w sensie sprawnego z ar ządz ani a, to mu si odb y wa ć s i ę to kosztem jego odpowiedz ialnośc i przed s poł eczeń stwe m . Krytyka nowego za rząd za nia publi cznego dotyczy równ i eż kwestii braku precyzyjnej definicji tego modelu. W edłu g Hughesa mimo wielu innych wią żącyc h s ię z bud żeto wa ni e m mi erni ków dzia ł alności itd. w istocie brakuje przejrzystej i jednoznacznej definicji nowego zarząd zania publicznego. Uwzględniając glosy krytyki, nowe zarządzani e publiczne fo rmułuj e s i ę na podstawi e teorii zarząd za ni a przez wspó łrząd zenie. Ki ckert 38 przedstawia zarząd za ni e przez współrządze ni e jako nurt du żo szerszy ni ż nowe zarząd z adziałaln ości. W J .M. Kickcn, Public Go~·e mance ... , s. 734. ll> O.E. Hughcs, op. cir .• s. 81. J7 Ibidem. s. 82- 83. 18 WJ .M. Kickcn. Pub/ic GO\·emance ...• s. 732 . ]S.

(14) Marcin Zawicki. nie publiczne rozumi ane wyłącznie w sensie rynkowym, biznesowym . Zarzą dzanie przez wspó łr ządzenie, oprócz "wartości rynkowyc h" , odnosi s i ę tak że do kwestii legalnośc i i legitymacji. Ponadto w zarządza niu przez ws pó lrządze ni e niezwykle i stotną rolę odgrywają wzajemne relacje pomiędzy kontekstami politycznym i s połecznym. Zarządza n ie przez współrządzeni e postu luje więc potrzebę rozszerzen ia problematyki nowego zarząd zania publicznego o takie elementy , jak: otoczenie spo leczno ~ polityc z n e czy k omp l eksowość relacji admini stracyjnych. U podstaw teorii zarząd zan i a przez wspó łrządze ni e l eży zrozumienie norm i wartości właściwyc h władzy publicznej. Typologia proponowana przez Har~ mona i Mayera wy róż n ia trzy grupy norm i warto śc i : - efektywność i skuteczność w zakresie d o tyczący m funk cjonowania ad mi ~ nistracji . jak i wytwarzania i dystrybucji dóbr u słu g publicznych. - prawa jednostki oraz adekwatn ość procesów zarządzania do relacji pomię ~ dzy w ł adzam i publicznymi i obywatelami, - reprezentacja i kontrola w ład zy obej mująca ko n tro l ę społecz n ą nad działalnością rządów 39 .. Zarządzanie przez wspó łrząd ze ni e nie jest t eo rią ograniczającą się jedynie do wewnę trz n ej organizacji sektora publicznego. Koncentruje s ię ona przede wszystkim na relacjach lego sektora z otoczeniem. Dlatego zarząd za ni e przez wspó łrzą d ze nie wielokrotn ie okreś l a s i ę jako z ł ożone zarząd zanie powiąza niami uwzg l ędn i ającymi wielu róż n orodn yc h pannerów, którym i są w ł adze centralne. regionalne i lokalne , grupy spo łeczn e i polityczne. grupy interesów. organizacje spo łec z n e i biznesowe. Zarządza n ie takimi sieciami powiąza ń publi cznyc h (public networb) jest formą polityki rządów p o l egającą na sterowa niu z zew n ątrz . Każdy z elemen tów sieci powiązań publicznych reprezentuje odmienne. ni ejednokrotnie konfliktowe wobec innych partnerów interesy. Z kolei rząd nie może być postrzegany jako jedyny d o minuj ący partner, klóry m oże jednostronnie n arzucać swoj ą wo l ę . W podejśc iu tradycyj nym r ząd był rozumiany jako .. system ste rujący". natomiast s połeczeń stwo jako "system sterowany". Teoria zarządzan i a przez wspó ł rządze ni e uważa taką wizj ę za niepoprawną i ni e pożądan ą. Nie oznacza 10 jed nak. że rząd pozostaje bi erny. Kreuje on bowiem wizje, pozyskuje zwolenników . negocjuje warunki ich realizacji z różnorakimi partnerami i grupami interesów. Nie jest on jednak kluczowym punkIem wszystkich d z iał a ń maj ą cych miejsce w s połeczeń stwie, czego unikani e uznawane jest za najważniej szy problem w rządowyc h czy nn ości ac h planistycznych. Wspomniana teori a współrządzenia z ud zia łem wie lu partnerów (network governallce) odgrywa podstawową rolę w modelu za rząd zan i a przez współ rząd zen i e. Przej awia s i ę ona takimi formami akt yw n ośc i,jak :. 39. Ibidem ..

(15) Nowe. - interweniowanie (restrukturyzacja) w i s tni ejące siec i powią zań pomiędzy partnerami życia publicznego, - stwarzanie warunków do wspó ł pracy pomiędzy podmiotami (budowa konsensu), - wspó łn e rozw iązywanie problemów. Dostrzega s i ę trzy podejścia do lIe/work governallce: instrumentalne, interaktywne i instytucjonalne40 • W podejściu in strumentalnym główną rolę odgrywa koncepcja "sterowania". Z tej perspektywy podstawowe staje się pytanie o możliwo śc i wp ł ywu jed nego podmiotu będącego w sieci na zachowanie drugiego. Pytanie dotyczy więc instrumentarium , jakie m oże być stosowane w celu uzyskiwania pożądanych rezultatów. W koncepcji rletwork goverflan ce nie mają zastosowan ia instrumenty tradycyjne , w tym np. regulacje. Cech uje je bowiem oddzia ł ywanie jednostronne. Do sytuacji Ilehvork governallce bardziej przystają instrumenty okreś lan e mianem drugiej generacji. tj .: bod źce, techniki komunikacji spo łeczn ej czy porozumienia . Network governallce z perspektywy interaktywnej koncentruje s ię na podmiotach - elementach sieci oraz na sposobach dostosowywania s i ę tych podmiotów do kolektywnej działalności i wypracowywania rezu ltatów pożądanych dla partnerów sieci. W przec i w i e ń s twi e do perspektywy in strumentaln ej, podej śc ie in teraktywne nie definiuje relacji pomięd zy podmiotami w sieci w sens ie podmiot ki erujący czy kierowany. Chodzi bowiem o przygotowywani e i realizację polityk wypracowywanych w ramach sieci . Perspektywa instytucjonalna skupia s ię na analizie sieci jako calości . W tym wypadku uwaga skupia się na dwóch aspektach: struktural nym i kulturowym. Strukturalny polega na identyfikacji podmiotów w sieci. typów relacji zachodzących pomi ędzy nimi , zasobów którymi podmioty te dysponują oraz ich orga ni zacji. Z kolei aspekt kulturowy dotyczy takich spraw , jak zasady czy normy .. 5 . Podsumowanie Charakterystyka dwu koncepcji zarządza nia publicznego: nowego za rzą dzania publicznego i zarządzan ia przez współrządzenie pozwalają sfor muło wać następujące konkluzje: - nowe zarządzan i e publiczne jako nurt k ształtujący s i ę wcze ś ni ej s tał s i ę podstawą do for muł owa ni a teorii zarządzanie przez współrządzenie, - zarządzanie przez wspó łrządzenie nie neguje nowego zarządzania publicznego, ale jest jego rozwinięciem , uzupełnieniem, - nowe zarządzanie publiczne akcent kładzie na zar ządza niu lokalnym i za rządzaniu organizacjami publicznymi (w tym także administracją cen010 wJM . Kickert, E.H . Klijn, 1.F.M . Koppenjan. Mangi/lg Network in th e Public SeClor: Fin· dingsand Ref/eclions Iw:) Managing Complex Networks. W.J .M. Kickert . E.H. Klijn, Sage Pub!.. London 1997 .s. 181 - 185 ..

(16) Marcin Zawicki tra l ną) , podczas gdy zarządzanie przez wspó łrządzenie koncentruje s ię na relacjach rząd u z otoczeniem, - w zarzą d za niu przez wspó łrzą d ze n ie sprawne z arządzan i e publiczne polega na wykorzystywani u potencja łu organizacj i zajmujących s i ę sprawami publicznymi.. Tabela 4. Nowe. zarządza nie. Wyszczególnienie. publiczne i zarz ądz ani e przez Nowe. zarl.ądzanie. efektywność. do. Podstawowa obawa Wymiar pu bliczno·prywatny. kontrola administracyjna komercyjny. wewnątrl. Zartącl7,anie. publiczne. Problematyka Glówna orientacja. współrządzenie. przez. wsplón:ądzcnie. wsp6lzalei.ność. organizacji. na relacje pomiędzy organiucjami ułatwianie wsp6łzar7..ądzania. szczególna rola rządu. t:ródlo: na podstawie: W J .M. Kickcrt, J .F.M . Koppenjan. op. cit.. Zarysowane koncepcje (tabela 4) , ch oć s ą obecnie najpopulamiej szymi teoriami z arząd z ania publicznego, nie są teoriami jedynymi. W wyniku praktycznego weryfikowania. rozwiązań. admini stracyj nyc h dochodzi do s padku popar-. cia wzg l ędem niektóryc h z ni ch oraz wywo łuje p o t rzebę opracowywania nowych koncepcji . Tak jest w wypadku Nowej Zelandii , gdzie dosz ł o do prywatyzacji u s łu g publicznych w najwyższy m stopniu . Zapłac i ł a ona za to utratą zau fania spo ł ecz n ego do eli t i napotyka du że tr u dnośc i w odb udowywaniu więz i s po łecz n ych 4t • Takim sytuacjom przeciwdz i a ł ać będz i e, j a k się wydaje, impl ementacja koncepcj i admini stracj i okreś l a n ej jako z a rządza ni e etyczne, po s ł uguj ącej s i ę narzęd ziem w postaci CBHRM (Competellcies Based HUn/ali Resources Ma Ilgemem). Literatura Dębicki. M .. Urząd i urzędnik 2/ wiekl/: ekonomiczność, e/ektywllOŚĆ. sprawność, etyka. re ferat w ramac h sy mpozjum pl. WsPÓfCzeSlłl1 gospodarka i administracja publiczna, Rytro , 12- 14 maja 2000. Ha usner l ., Od idealnej biurokracji do zarUldzania publicvzego, referat w ramach seminarium pt . Od idealnej biurokracji do za rządzan ia publicVlego. Małopols k a Szko ł a Administracj i Publicznej Akademii Eko no micznej w Krakowie, Kraków 2000. Uood C h., A Publie Management/or Alt Seasons? " Publje Adminislratio n·' 199 1, nr 69.. 41 M. ~b icki, Urzqil i urzędnik 2/ wieku: ekonomiczność. efektywność, sprawnośĆ, etyka, refe rat w ramac h sympozjum pl. Współczesna gospoda rkil i odministracja publiczna, Rytro. 12-14 maja 2000..

(17) Nowe Hughes O.E., Pllblic Management and Administration. An Introductioll, The Macmi llan Press Ltd., London 1994 , Jzdebski H., Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego, koreferat do referalU Hausnera w ramach seminarium pl. Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego, Ma/opolska Szkoł a Administracji Publicznej Akademi i Ekonomicznej w Krakowie, Kra· ków 2000. Kickert W J .M., Pllblic GOl'ernance in the Nether/ands: An A/ternalh'e to Anglo-American "' Mallagerialism", Public Administralion vol. 75, Winter 1997, Blackwell Publ. Lld., Oxford 1997. Kickert W J .M., Za rządzanie przez. wsp6lrz.ądzenie in Ih e Ne/her/ands: Ali AI/emative to AIJg/o- American 'Managerialism , Public Adm inistration , vol. 75 , WinieT 1997. Blaekwell Publ. Lld., Oxford 1997. Kickert W J .M, Koppenjan J .F.M.. PI/blic Management and Network ManagemelJl [w:] MaMging Complex Network:;, W J M . Kiekert. E.H. Klijn, Sage Publ ., London 1997 . Kiekert WJ .M, Klij n E.H., Koppenjan J.F.M .. Man aging Network in tlze Pub/ic Seclor: Findillgs al/d Ref/ections [w:] Managing Complex Ne/works. WJ .M. Kickert, E.H. Kl ij n, Sage PubL, London 1997. Lan Z. Rosenbloom D .. Editoria/ , Public Administraton Review 1992. nr 52. Stare and Market: TIJe Poli/ics of/he Publie and the Privale. J .-E. Lane (ed .), Sage Modern Polit ies Series, vol. 9 , London 1985. Lane J .·E. (ed .), Public Sector Reform . Raliona/e, Trends and Problems , Sage Publ. , London 1997. Handbook oj Publie AdminiSlratioll, J .L. Perty (ed .), Jossey-Bass Publ., San Francisco 1996. Poll in Ch., MlInllgeriali.~m and the Pllblic Serl'ices: Tlle Anglo-Americall Experienee, Basil Bl ackwell , Oxford 1990. Naschold F., C, von OlIer, Pllblic SeClor Trans/ormO/ion. Relhi/J king Markels OIul flierarhcies ill Governmem. John Benjamin Publ. Co .. Amsterdam, Philadelphia 1996. Osbome D., Gaebler T ., Rządzić inaczej, Media Rodz.ina of POlIIań, P07..nań 1998. Wiek demokracji, rozmowa z Francisem Fukuyamą, "Wprost" 2000, nr 15.. N ew Public Management and Public Gove rnance - An Outllne o. Public Management Concepts The artic1e offers a compari son of two concepts of public management - new publie management and public governance. In particular, the artic1e discusses conditions that accompany the formalion of both concepts of public management , their most important assumptions and inSlruments and techniques specifi e 10 both eurrents. In the opinion of many authors, new public management means the adoption of a managerial approach by public administration. This trend dcveloped in respo nse 10 the need to address the problem of a steady, strong demand for public services on the one hand and the fixed barrier of budget spending limils on the other. Pub/ie govcrnanee arose in response to Anglo-Saxon new public manage ment. whieh came under criticism as too market-oriented. Public governance is not a theory limiled exc1usively to the internaJ organisation of Ihe public sector. It focuses foremost on the relationship of that sector with its environment. Therefore, public governance is very frequent1y defi ned as the complex management of relalionships that takes into aceounl a variety of aetors. The concept of network governance plays a key role in the public governance modeJ..

(18) Marcin Zawicki The article's basic findings lead to (he following conclusion: new public management, as the trend that emerged sooner, served as (he basis for public govemance theory: - public govemance does not negate new public management; it rather develops and complemems it , - new public management emphasises local managemem and management of pubJic organisations (inc1 uding central adm inistration), whi le public govemance focuses on Ihe relalions of a govemment with ils environment, - in public govemance, effeclive public management depends on using the potential of organisations involved in public issues..

(19)