Organizacje pozarządowe - trzeci sektor współczesnego społeczeństwa

Pełen tekst

(1)714. 2006. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Jerzy Hausner Katedra Gospodarki i Administracji Publicznej. Organizacje pozarządowe – trzeci sektor współczesnego społeczeństwa 1. Wprowadzenie Cechą nowoczesnego zarządzania publicznego jest przejrzyste współdziałanie i partnerstwo sektora publicznego z sektorem prywatnym oraz organizacjami pozarządowymi. Kwestię tę dobrze obrazuje rys. 1. Przedstawiony na rysunku układ zależności pozwala uznać, że pozarządowe (non-governmental organizations – ngos) i nie nastawione na zysk (non-profit) organizacje (które ogólnie nazywać będziemy organizacjami społecznymi) stanowią trzeci sektor współczesnego społeczeństwa. O skali tego sektora najlepiej świadczy to, że przeciętnie w krajach OECD (w połowie lat 90.) operacyjne wydatki sektora organizacji społecznych sięgały 4,6% PKB. Znaczący jest też w nim poziom zatrudnienia [Koźlicka 2000, s. 15]: – 5% całkowitego zatrudnienia pozarolniczego, – 27% całkowitego zatrudnienia w sektorze publicznym, a z uwzględnieniem wolontariuszy: – 7% całkowitego zatrudnienia pozarolniczego, – 14% całkowitego zatrudnienia w sektorze usług, – 41% całkowitego zatrudnienia w sektorze publicznym. Z początkiem lat 90. w USA liczba osób świadczących dobrowolną i nieodpłatną pracę w organizacjach społecznych w wymiarze co najmniej 4 godz. tygodniowo wynosiła prawie 100 mln, czyli ok. 50% dorosłej ludności. Odpowiadało to liczbie ok. 3 mln etatów. Gdyby te organizacje miały zatrudnić taką liczbę pracowników, musiałyby wydatkować ponad 50 mld USD rocznie. Trzeci sektor obejmował wówczas w Stanach Zjednoczonych 51% wszystkich szpitali i 56% wszystkich łóżek szpitalnych, a także 49% szkół wyższych [Kowalak 1999, s. 38]. W Niemczech w tym samym okresie ok. 60% usług społecznych dostarczały organizacje trzeciego sektora [Angerhausen 1999, s. 121]..

(2) 6. Jerzy Hausner. Państwo (hierarchia i kontrola). Organizacje pracodawców, związki zawodowe, stowarzyszenia zawodowe. Organizacje społeczne. Sektor prywatny (działalność dochodowa i konkurencyjna). Prywatne organizacje charytatywne. Społeczeństwo obywatelskie (wskazanie interesów (voice) i działania zbiorowe). Rys. 1. Organizacje na styku państwa, rynków i społeczeństwa obywatelskiego Źródło: [The State..., 1997, s. 116].. W Polsce liczbę organizacji społecznych oszacowano w 1998 r. na 18,5–48 tys. Zatrudnienie w sektorze pozarządowym sięga 1–1,4% zatrudnienia ogólnego, a na jednego zatrudnionego przypada 10 wolontariuszy [Głogosz, Strzemińska 1999, s. 175]. Rozwój trzeciego sektora i organizacji go tworzących jest wspierany przez wszystkie liczące się orientacje doktrynalno-polityczne występujące w krajach demokratycznych (socjaldemokratyczną, liberalną, chadecką). Każda z nich znajduje w nim w jakimś stopniu możliwości rozwiązywania najtrudniejszych kwestii społecznych [Peters 1996]. Każda z nich też w jakiejś mierze opowiada się za przyjęciem za jedną z podstaw ładu społecznego zasady subsydiarności (pomocniczości państwa), co w przypadku przedmiotu tego artykułu oznacza: „stworzenie mechanizmu przekazywania organizacjom pozarządowym zadań publicznych, które te organizacje mogą skutecznie wykonywać bez pozbawiania władz publicznych przypisanej im odpowiedzialności” [Woźniak 1999, s. 258]. Nie oznacza to, że w podejściu do trzeciego sektora nie ma między tymi orientacjami zasadniczych różnic, a funkcjonowanie i rozwój organizacji społecznych przebiega bezproblemowo. Przedmiotem niniejszego artykułu jest właśnie omówienie tych różnic i problemów..

(3) Organizacje pozarządowe – trzeci sektor współczesnego społeczeństwa. 7. 2. Teoretyczne podstawy rozwoju i funkcjonowania organizacji społecznych i trzeciego sektora Teoretyczne podstawy działania organizacji pozarządowych przedstawiła S. Golinowska [1999], odnosząc je do trzech dyscyplin nauki – ekonomii, socjologii oraz nauk politycznych. Ujęcie ekonomiczne. Organizacje non-profit sytuują się między państwem a rynkiem i mają charakter instytucji uzupełniających, ale nie alternatywnych. Rynek i państwo są zawodne w pewnych obszarach i są to w zasadzie obszary wspólne. Po pierwsze, rynek nie zaspokaja najlepiej potrzeb słabszych konsumentów, a państwo – słabszych wyborców. Po drugie, rynek nie wytwarza dóbr publicznych, a państwo wytwarza je często niezgodnie z preferencjami i(lub) nieefektywnie. Te dwie tezy wyznaczają zakres działania organizacji non-profit. Ekonomiczna przewaga tych organizacji w wykonywaniu pewnych usług publicznych wynika ze specjalizacji w przypadkach nietypowych, niskich kosztów na skutek pracy wolontariuszy i samoograniczenia menedżerów w wysokości płacy oraz zasilania finansowego przez darczyńców. Ujęcie socjologiczne. Podstawą formowania się organizacji społecznych jest wolność i swobody obywatelskie, w tym prawo do zrzeszania się. Tym samym występowanie tych organizacji jest przejawem działania społeczeństwa obywatelskiego, które sytuuje się między jednostką nastawioną na cele indywidualne (prywatne) a państwem – ukierunkowanym na cele w skali makro. Kapitał społeczny – według R. Putnama [1993] – jest efektem współdziałania jednostek w ramach organizacji społecznych. Subsydiarność zaś polega na budowaniu stosunków społecznych „od dołu ku górze”, od jednostki do państwa. Ujęcie pod kątem nauk politycznych. Organizacje pozarządowe jako trzon społeczeństwa obywatelskiego są zarówno zapleczem, jak i weryfikatorem oraz społecznym kontrolerem działalności partii politycznych i szerzej – aktywności politycznej. Określenie teoretycznych podstaw funkcjonowania trzeciego sektora nieuchronnie wiąże się z przyjęciem jakiejś koncepcji (wizji) społeczeństwa. Dwie konkurujące ze sobą współcześnie wizje społeczeństwa – rynkową oraz demokratycznego państwa opiekuńczego – przedstawił J.P. Olsen. „Zgodnie z wizją rynkową dobre społeczeństwo to takie, w którym ostateczna władza i odpowiedzialność przynależy suwerennym jednostkom. Polityka jest rozumiana jako dobrowolna wymiana. Członkowie społeczeństwa maksymalizują swoje korzyści. Ich relacje z innymi ludźmi są ściśle wyrachowane, a nie trwałe i zasadnicze. W rynkowym społeczeństwie cała zewnętrzna władza jest umocowana zgodą jednostek. Aby chronić je przed władzą publiczną, zasoby umożliwiające rządową ingerencję powinny być ograniczone, a ich wykorzystanie nadzorowane” [Olsen 1991, s. 12–14]. Takie właśnie podejście do społeczeństwa reprezentowała Margaret Thatcher, co obrazuje jej znane powiedzenie: „nie istnieje coś takiego jak społeczeństwo, są tylko jednostki i rodziny” [Duncan 1990, s. 5]..

(4) 8. Jerzy Hausner. „Zgodnie z wizją demokratycznego państwa opiekuńczego dobre społeczeństwo to takie, w którym ostateczna władza i odpowiedzialność za powodzenie wspólnoty i każdego jej członka przynależy społeczności; innymi słowy obywatelom zorganizowanym w samorządową wspólnotę polityczną. Polityka jest rozumiana jako zbiorowy, świadomy i celowy proces przebiegający w ramach wyznaczonych wspólną tradycją. Proces ten generuje powszechne prawa i obowiązki” [Olsen 1991, s. 12–14]. Za ważną dla omawianej problematyki uznać też trzeba pracę R. Putnama [1993] na temat obywatelskich tradycji współczesnych Włoch. Autor analizuje w niej przebieg i następstwa ustanowienia we Włoszech na początku lat 70. XX w. samorządu regionalnego. Prowadząc systematyczne badania przez dwadzieścia lat, dowiódł, że skuteczność i efektywność działania administracji w poszczególnych regionach jest wyraźnie i trwale zróżnicowana. To z kolei prowadzi do postawienia podstawowego pytania o przyczyny tak znaczącego zróżnicowania w funkcjonowaniu tego samego rozwiązania ustanawianego w tym samym czasie w różnych regionach konkretnego państwa. Odpowiedź, której udziela R. Putnam na to pytanie, wskazuje, że zasadniczym czynnikiem obserwowanych różnic w jakości działania tych samych rozwiązań instytucjonalnych jest obywatelska tradycja i doświadczenie. To z kolei wiąże się z aktywnością stowarzyszeń, które stanowią o obywatelskiej socjalizacji jednostek. Duża aktywność stowarzyszeniowa powoduje, że w niektórych regionach Włoch dominują w życiu publicznym horyzontalne relacje wymiany świadczeń (wzajemność udzielania wsparcia), natomiast w regionach o tradycyjnie niskiej aktywności stowarzyszeniowej te relacje mają układ hierarchiczny, klientelistyczny (poparcie polityczne za uznaniowe nagrody). Relacje horyzontalne tworzą więzi (związki) współpracy i solidarności, podczas gdy relacje hierarchiczne więzi (związki) podporządkowania i dominacji. Tym samym regiony o silnej tradycji obywatelskiej nie różnią się od regionów o słabej tradycji poziomem uczestnictwa w życiu publicznym, ale jego charakterem [Putman, s. 105–109]. W regionach o słabej tradycji obywatelskiej, a więc tam, gdzie panują więzi podporządkowania i dominacji, zasadniczo nie przestrzega się reguł, a jednostki zakładają w swym postępowaniu, że powszechnie nie będą one przestrzegane w stosunku do nich. Ludzie nie są więc skłonni i przygotowani do wchodzenia w związki solidarnościowe, w konsekwencji nie są skorzy i zdolni do okazywania zaufania, ale także do samoograniczenia się i odpowiedzialności. W takich społecznościach hierarchia i siła stanowią jedynie dostępne zabezpieczenie przed społeczną anarchią. Jednak ceną za to jest ograniczanie możliwości spontanicznego zrzeszania się i tworzenie związków, które utrwalają dominację i sprzyjają wykorzystywaniu słabszych. Gdy R. Putnam odnosi się do tradycji obywatelskich, ma na uwadze historyczny – sięgający Średniowiecza – podział na Włochy feudalne (Królestwo Sycylii) i republikańskie (miasta-republiki). Sedno tego podziału trafnie ujmuje cytowany przez niego C.M. Cipolla [1980, s. 148]: „W świecie feudalnym przeważały zwykle układy pionowe, w których zależności między ludźmi były określone przez pojęcia.

(5) Organizacje pozarządowe – trzeci sektor współczesnego społeczeństwa. 9. lenna i służby, inwestytury i hołdu, pana, wasala i poddanego. W miastach powstały układy poziome, dla których charakterystyczna była współpraca równych sobie. Gildia, konfraternia, uniwersytet, a ponad nimi ta gildia gildii, zaprzysiężony związek wszystkich mieszczan, Komuna, były stworzonymi przez nowy porządek instytucjami i odbiciem nowych ideałów”.. Zaangażowanie obywatelskie (1900–1909). a. b. Zaangażowanie obywatelskie (1970–1979). Rozwój społeczno-gospodarczy (1900–1909). c. d. Rozwój społeczno-gospodarczy (1970–1979). e. f Sprawność instytucji (1980–1989). Rys. 2. Rzeczywiste zależności pomiędzy obywatelskim zaangażowaniem, rozwojem społeczno-gospodarczym oraz instytucjonalną efektywnością we Włoszech w latach 1900–1980 Źródło: [Putnam 1993, s. 157].. Wnikliwa i rzetelna empirycznie analiza pozwala R. Putnamowi na rozważenie (w odniesieniu do Włoch w latach 1900–1980) związków zachodzących między obywatelskim zaangażowaniem, rozwojem społeczno-gospodarczym oraz instytucjonalną efektywnością. Wynik tego rozumowania w syntetyczny sposób przedstawia rys. 2. Z rysunku wynika, że: – tradycja obywatelskiego zaangażowania ma bardzo silny wpływ na poziom obywatelskiego zaangażowania (strzałka a), – poziom rozwoju społeczno-gospodarczego nie ma wpływu na poziom obywatelskiego zaangażowania (linia b), – tradycja obywatelskiego zaangażowania ma silny wpływ na poziom rozwoju społeczno-gospodarczego (strzałka c), – poziom rozwoju społeczno-gospodarczego ma wpływ na dalszy rozwój (strzałka d), – poziom obywatelskiego zaangażowania ma bardzo silny wpływ na instytucjonalną efektywność (strzałka e), – poziom rozwoju społeczno-gospodarczego nie ma wpływu na instytucjonalną efektywność (linia f)..

(6) 10. Jerzy Hausner. Tym samym – zdaniem R. Putnama – obywatelskie zaangażowanie silniej determinuje rozwój społeczno-gospodarczy niż poziom tego rozwoju jego dynamikę. Jednocześnie obywatelskie zaangażowanie bardzo silnie determinuje instytucjonalną efektywność, która z kolei warunkuje rozwój społeczno-gospodarczy. Jeżeli więc ekonomiści posługują się pojęciami błędnego (vicious) i dobrego (virtuous) koła rozwoju, to działania napędu tych kół nie da się wyjaśnić pomijając czynniki instytucjonalne i kulturowe. Te właśnie czynniki warunkują jednocześnie możliwość przerwania błędnego koła. Wyjście ze stagnacji wiedzie zawsze przez edukację i społeczną samoorganizację, przez intensyfikację więzi i sieci koordynacji budowanych na fundamencie wzajemnego zaufania, współpracy oraz poczucia zbiorowej odpowiedzialności, czyli ogólnie poprzez formowanie społeczności obywatelskiej [Putnam 1993, s. 164–165]. Powyższe rozumowanie doprowadziło R. Putnama do rozwinięcia koncepcji „kapitału społecznego”, którego zasadniczymi komponentami są zaufanie i wzajemność (reciprocity). Dzięki temu społeczne relacje wymiany mają charakter horyzontalny, co prowadzi do obniżenia kosztów transakcyjnych i sprzyja kooperacji. Samoorganizacja i obywatelskie zaangażowanie kształtują tworzenie kapitału społecznego, który pobudza rozwój polityczny i gospodarczy. Silne społeczeństwo, silna gospodarka; silne społeczeństwo, silne państwo – konkluduje R. Putnam [1993, s. 176]. Fundamentalna praca R. Putnama wskazuje na ogromne znaczenie trzeciego sektora dla polityki i gospodarki. Niektórzy idą więc dalej proponując i projektując działania i rozwiązania, które mogłyby wprzęgnąć politykę i gospodarkę w rozwijanie tego sektora. Stąd rodzą się koncepcje demokracji użytkowników (user democracy) czy gospodarki socjalnej (social economy), które prowadzą do nadania trzeciemu sektorowi większej siły politycznej i gospodarczej [Pestoff 1996]. Praktycznym przejawem takiego myślenia staje się w wielu krajach rozwijanie zaawansowanych i zinstytucjonalizowanych form dialogu społecznego z udziałem organizacji pozarządowych, które można ogólnie określić mianem dialogu obywatelskiego (civil dialogue). Taki dialog ma przede wszystkim zapewniać przejrzystość działania sektora publicznego i prywatnego (transparency) oraz demokratyczną odpowiedzialność rządzących (democratic accountability). Szczególną formą dialogu obywatelskiego są organizowane w Holandii od połowy lat 90. doroczne konferencje społeczne dotyczące ubóstwa i wykluczenia, prowadzone z udziałem związków zawodowych, pracodawców, kościołów, organizacji pozarządowych i władz publicznych [Alhadeff 2000, s. 42]. Koncepcje wspierające rozwój organizacji społecznych i trzeciego sektora wskazują, że mają one dwa rodzaje zalet. Pierwsza grupa związana jest z ich walorami autotelicznymi: ich działanie pozwala zaspokajać ważne potrzeby społeczne, których nie można zaspokoić w inny sposób. Druga grupa związana jest z ich walorami systemowymi: ich działanie pozytywnie wpływa na funkcjonowanie organizacji publicznych i prywatnych. Autoteliczne zalety organizacji społecznych wiążą się z wolnością obywatelską i samoorganizacją społeczeństwa. Są pochodną spontaniczności zrzeszania się, różnorodności społecznych inicjatyw oraz autonomiczno-.

(7) Organizacje pozarządowe – trzeci sektor współczesnego społeczeństwa. 11. ści organizacyjnej. Z kolei zalety systemowe tych organizacji wiążą się z prawnym uregulowaniem i instytucjonalnym ułożeniem ich współpracy z administracją publiczną oraz sektorem prywatnym. To jednak może w jakiejś mierze ograniczać ich autonomię. Kwestia sposobu łączenia walorów autotelicznych i systemowych organizacji społecznych jest jednym z permanentnych i najważniejszych dylematów funkcjonowania trzeciego sektora. Powyższe tezy prowadzą do dalszej konstatacji. Organizacje społeczne, aby móc wykazać i rozwinąć swe walory autoteliczne, muszą mieć ku temu odpowiednie warunki systemowe (instytucjonalne). Równocześnie dokonywanie w nowoczesnym społeczeństwie zmian systemowych (instytucjonalnych) jest warunkowane działalnością trzeciego sektora. Przykładowo poszukiwania związane z nowym podejściem do opiekuńczych funkcji i zadań państwa wiążą się z pobudzaniem aktywności organizacji społecznych i modyfikowaniem ich relacji z organizacjami publicznymi i prywatnymi. Podsumowując uwagi na temat teoretycznych podstaw funkcjonowania i rozwoju organizacji społecznych oraz trzeciego sektora, można wymienić następujące ich funkcje: – zaspokajanie potrzeb społecznych, których nie mogą zaspokoić ani państwo, ani rynek, – przeciwdziałanie społecznej marginalizacji i wykluczeniu, – obniżanie kosztów świadczenia niektórych usług społecznych, – mobilizowanie inicjatywy jednostek i grup, powiększanie kapitału społecznego, – pobudzanie dyskursu społecznego i innowacyjności na wszystkich poziomach struktury społecznej, – socjalizacja obywatelska, – społeczna kontrola funkcjonowania państwa i biznesu, krytyka i blokowanie działań o znacznych negatywnych efektach zewnętrznych, – ułatwianie zmian instytucjonalnych (systemowych).. 3. Granice trzeciego sektora Nie mniej trudne od rozpoznania teoretycznych podstaw funkcjonowania trzeciego sektora jest określenie jego zasięgu i formalnoprawnych granic. Problemem, także praktycznym, jest zdefiniowanie organizacji społecznej. Za podstawowe cechy organizacji trzeciego sektora uważa się [Koźlicka 2000, s. 11]: – formalną strukturę, – instytucjonalną niezależność od władz publicznych, – nienastawienie na zysk oraz niedystrybuowanie zysków z działalności pomiędzy członków, – samorządność, – dobrowolność. W stosunku do takich organizacji stosowane są różne określenia: – organizacje pozarządowe (ngo),.

(8) 12. Jerzy Hausner. – organizacje nie nastawione na zysk (non-profit), – organizacje dobrowolne (voluntary), – organizacje opiekuńcze (welfare), – organizacje dobroczynne, charytatywne (charitable), – organizacje pożytku publicznego (public benefit). Organizacje pozarządowe różnią się od związków zawodowych, stowarzyszeń pracodawców, izb przemysłowych i rolnych m.in. tym, że nie są grupami i organizacjami interesu, reprezentującymi interesy komercyjne lub zawodowe. Ich rola przypomina raczej reprezentację ogólną, to znaczy, że nie reprezentują interesów swoich członków, ale raczej osób do nich nienależących [Kuhnle, Selle 1992, s. 17]. Formalnoprawne granice i podstawy działania trzeciego sektora w poszczególnych krajach są pochodną ich prawnych tradycji. W tym względzie podstawowe znaczenie ma rozróżnienie między tradycją precedensowego (common law) i kodyfikacyjnego, cywilnego (civil law) systemu prawnego. Na konsekwencje tego rozróżnienia w analizowanym przez nas obszarze wskazuje M. Juszczyński [1999, s. 79]: „kontrola form działania społeczeństwa obywatelskiego dokonuje się w systemie civil law na poziomie tworzenia organizacji (bardziej restrykcyjne procedury rejestracyjne), podczas gdy w systemie common law kontrola dokonuje się na poziomie bezpośredniego wydatkowania funduszy przepływających przez zarejestrowane organizacje (zwłaszcza iż fundusze te traktowane są preferencyjnie jako przeznaczone na działalność społecznie użyteczną)”. W systemie prawa cywilnego wyróżnia się dwie zasadnicze formy prawne organizacji społecznych [Juszczyński 1999, s. 80]: – stowarzyszenie – dobrowolne zrzeszenie tworzone w celach niezarobkowych, – fundację – instytucję prawną, umożliwiającą realizację zadań niegospodarczych poprzez wykorzystanie majątku przeznaczonego na ten cel przez fundatora. W systemie prawa precedensowego typowe formy organizacji społecznych to [Juszczyński 1999]: – korporacja niezarobkowa (non-profit corporation) – spółka nie nastawiona na osiąganie zysku, – stowarzyszenie niezarejestrowane (unincorporated association) – przypominające występujące w polskim prawie stowarzyszenie zwykłe, – trust – nie posiadające osobowości prawnej wydzielone zasoby majątkowe przekazane przez donatora na określone cele, zarządzane przez powierników (osoby fizyczne lub prawne). Niektóre z wyżej wymienionych form organizacyjnych (np. fundacja czy trust) z założenia mają prowadzić działalność nastawioną na pomnażanie przekazanego im majątku. W tym sensie dążą one do uzyskania dochodu ze swej działalności, a więc prowadzą działalność gospodarczą. Określanie ich mianem non-profit nie jest więc precyzyjne. W pewnym sensie dążą one do wypracowania zysku, ale nie jest on dzielony między właścicieli czy uczestników organizacji społecznej, lecz przeznaczany w całości na realizację celów statutowych. Sytuację tę lepiej oddaje inne angielskie określenie: not-for-profit (nie dla zysku). Zazwyczaj organizacje.

(9) Organizacje pozarządowe – trzeci sektor współczesnego społeczeństwa. 13. społeczne prowadzące działalność gospodarczą nie dla zysku korzystają z przywilejów podatkowych, zwłaszcza jeżeli ta działalność jest prowadzona dla pożytku publicznego. Należy zauważyć, że z punktu widzenia podstawowego celu działania wyróżnia się dwa rodzaje organizacji społecznych [Juszczyński 1999, s. 83]: – pożytku publicznego (public benefit) – które działają dla pożytku innych osób, – pożytku wzajemnego (mutual benefit) – które działają dla pożytku swych członków. Formę organizacji społecznej mogą więc przyjmować kluby sportowe, organizacje kulturalne czy wzajemnościowe towarzystwa kredytowe lub ubezpieczeniowe. Zróżnicowane są więc potencjalne źródła dochodu organizacji społecznych, którymi mogą być [Juszczyński 1999, s. 84]: – dotacje oraz dochody z realizacji zadań zleconych, – składki członkowskie, – donacje, – dochody ze sprzedaży towarów i usług, – dochody kapitałowe i z inwestycji. Podsumowując uwagi zawarte w tym punkcie, można w następujący sposób scharakteryzować organizacje społeczne (w odróżnieniu od organizacji prywatnych – biznesowych) [Wolf 1988, s. 90–91]: – ich decyzje zazwyczaj nie są podejmowane na podstawie wyraźnie sformułowanych, mierzalnych kryteriów, – standardy, które przyjmują do oceny swych działań ukierunkowanych zarówno na zewnątrz (np. selekcja projektów i pozyskiwanie ich finansowania), jak i do wewnątrz (np. angażowanie, szkolenie oraz awansowanie pracowników i współpracowników) wynikają przede wszystkim z ukierunkowania na proces, a nie na produkt, – wewnętrzne normy oraz kryteria ustalania i akceptowania procedur operacyjnych są tworzone głównie z myślą o kształtowaniu pożądanych kwalifikacji i zachowania personelu (np. umiejętność radzenia sobie w trudnych sytuacjach, unikanie działania w pojedynkę), – nie dysponując informacją, którą organizacje rynkowe pozyskują poprzez zachowanie konsumentów oraz sprzedaż, organizacje nierynkowe ubiegające się o granty szukają wskazówek dla swego postępowania w obszarze swego rodzaju „rynku” idei i społecznych oczekiwań, polegają więc na „miękkiej” informacji pozyskiwanej z takich źródeł.. 4. Główne problemy funkcjonowania trzeciego sektora Podstawowe znaczenie dla funkcjonowania trzeciego sektora mają jego relacje z sektorem publicznym. Mogą się one kształtować zgodnie z jednym z czterech modeli, które obrazuje rys. 3..

(10) 14. Jerzy Hausner. Bliskość Relacje. Zależność z punktu widzenia finansów i kontroli Niezależność. Dystans. z punktu widzenia komunikacji i współdziałania 1. 2. Integracja Zależność. Oddzielenie Zależność. 3. 4. Integracja Autonomia. Oddzielenie Autonomia. Rys. 3. Relacje między sektorem publicznym i pozarządowym Źródło: [Kuhnle, Selle 1992, s. 5].. Organizacje trzeciego sektora nie powinny być traktowane jako substytut państwa i administracji publicznej. Przeciwnie – praktyka dowodzi, że ich rola wzrasta, gdy rozwija się ich partnerstwo z organizacjami sektora publicznego. Takie partnerstwo przynosi w wielu krajach wymierne efekty, szczególnie na najniższym poziomie organizacji terytorialnej państwa, stymulując rozwój społeczności lokalnych. Ogólnie efekty międzysektorowego partnerstwa są widoczne tam, gdzie przestrzega się zasad subsydiarności (pomocniczości) państwa, a w konsekwencji rozwija współpracę, respektując autonomię jej uczestników. Integracja i autonomia nie wykluczają się [Klausen, Selle 2000, s. 117]. Zagrożenia powstają wówczas, gdy te podstawowe zasady nie są przestrzegane. Jedna z możliwych negatywnych sytuacji rodzi się w następstwie zbyt silnego uzależnienia działalności organizacji pozarządowych od środków finansowych pochodzących z administracji publicznej. Dzieje się tak wówczas, gdy organizacje te nie potrafią lub nie mogą pozyskiwać środków w inny sposób. Alternatywne ich źródła stanowią składki członkowskie i odpłatność za usługi oraz darowizny prywatne. W krajach, w których dominuje nastawienie liberalne, dąży się do ograniczenia sektora publicznego poprzez prywatyzację bądź kontraktowanie na zewnątrz usług administracyjnych i społecznych. Często partnerem takiego kontraktowania są organizacje non-profit. Jeżeli zakres usług i strumień środków kontraktowanych na zewnątrz jest duży, to w rezultacie powstają w trzecim sektorze duże organizacje, które mogą go zdominować. Takie organizacje są zazwyczaj w niewielkim stopniu poddane demokratycznej i oddolnej kontroli. Tracą one stopniowo wewnętrzną i zewnętrzną autonomię. Jednak – o czym dobitnie świadczy postępowanie obecnej administracji amerykańskiej – władze publiczne, kontraktując usługi i znacząco subsydiując organizacje formalnie pozarządowe, mogą w ten sposób pośrednio je sobie podporządkowywać i preferować te z nich, które są im bliskie politycznie i ideologicznie (światopoglądowo) [Balfour 2001, s. 6]..

(11) Organizacje pozarządowe – trzeci sektor współczesnego społeczeństwa. 15. Prywatyzacja i komercjalizacja usług społecznych może prowadzić ponadto do innego zagrożenia, związanego z tworzeniem dualnego standardu tych usług, z jednej strony oferowanych osobom dobrze uposażonym przez organizacje rynkowe, a z drugiej usług oferowanych ludziom ubogim przez organizacje społeczne. W takiej sytuacji państwo, uwalniając się od odpowiedzialności, powoduje powstanie trwałego podziału społeczeństwa, który z czasem będzie hamować jego rozwój. Taka polityka państwa ogranicza w praktyce autonomię organizacji społecznych i blokuje społeczną samoorganizację. Prywatyzacja i komercjalizacja podstawowych usług społecznych przyczynia się do coraz silniejszej ekonomicznej orientacji tych organizacji. Pozyskiwanie dochodów staje się ważniejsze niż realizacja celów statutowych. W rezultacie organizacje trzeciego sektora są faktycznie zmuszane do uczestnictwa w programach publicznych, których nie popierają i które mogą rozmijać się z ich misją [Angerhausen 1999]. Innym ważnym problemem we współdziałaniu sektora publicznego z organizacjami trzeciego sektora jest powstawanie tzw. quangos (quasi non-governmental organizations), czyli quasi-niezależnych organizacji pozarządowych. Praktyka tworzenia takich organizacji, której początek dało powoływanie pozaministerialnych jednostek administracji centralnej, rozwinęła się m.in. w Wielkiej Brytanii. Mają one tam charakter quasi-sądowy (orzeczniczy – np. Komisja ds. Monopoli i Fuzji) lub administracyjny (np. Komitet ds. Grantów Uniwersyteckich). W niektórych opracowaniach Wielka Brytania zyskuje nawet miano „quango państwa” [Peters 1996, s. 80]. Podobne zjawisko wystąpiło we Francji (tzw. niezależne władze administracyjne, np. Komisja Kontroli Banków czy Narodowa Komisja ds. Informatyki i Wolności). „Pozarządowy” charakter takich organizacji oznacza faktycznie jedynie wyjęcie ich spod normalnych reguł działania administracji publicznej. Quangos są często krytykowane jako struktury nie podlegające ani państwowej, ani społecznej kontroli, lecz służące zapewnianiu synekur działaczom partyjnym [Izdebski, Kulesza 1998, s. 156]. Powyższe negatywne przejawy funkcjonowania trzeciego sektora pozwalają zrozumieć, że w omawianym zakresie (tak jak w odniesieniu do wszelkich instytucji) nie ma rozwiązań uniwersalnych, to znaczy działających w taki sam sposób i przynoszących podobne rezultaty, niezależnie od społecznego kontekstu [Putnam 1993, s. 8]. Każde rozwiązanie instytucjonalne występuje w ramach szerzej rozumianego ładu społecznego, który może wzmacniać lub osłabiać jego zalety i wady; funkcjonowanie każdej organizacji jest kulturowo warunkowane. Dlatego wyróżnione na początku tego punktu modele relacji między organizacjami pierwszego i trzeciego sektora stanowią jedynie dogodne narzędzie analizy rzeczywistości, a nie jej opis. Ten bowiem wymaga uchwycenia działalności organizacji pozarządowych w ich szerokim kontekście, w tym rozeznania w zakresie historycznej drogi ich rozwoju. Dobrym przykładem takiego opisu jest opracowanie K.K. Klausena i P. Selle [2000], którzy przedstawili tendencje rozwoju trzeciego sektora w krajach skandynawskich. Ich zasadnicze ustalenia są następujące:.

(12) 16. Jerzy Hausner. – tradycyjne formy organizacyjne ruchów społecznych stopniowo poddawane są instytucjonalizacji, profesjonalizacji oraz ukierunkowaniu na państwo i rynek. Stają się przez to bardziej zależne od grantów publicznych i współdziałają z agendami rządowymi bliżej niż kiedykolwiek wcześniej. Organizacje społeczne zaczęły też coraz bardziej zabiegać o prywatnych donatorów i starają się rozwinąć bliski kontakt z biznesem, równocześnie dostosowując swoje działanie do dominującej ideologii menedżeryzmu; – nowe grupy organizują się w jedną z trzech podstawowych form: „staromodne” stowarzyszenia, instytucje typu non-profit lub (w mniejszym stopniu) spółdzielnie powiązane sieciowo oraz półautonomiczne, publicznie pobudzane i finansowane lokalne inicjatywy, – publiczne i pararządowe organizacje (a w mniejszym stopniu firmy prywatne) zaczęły angażować wolontariuszy, – zarówno „stare”, jak i „nowe” organizacje starają się być mniej ideologiczne, a bardziej pragmatyczne oraz wąsko i funkcjonalnie zorientowane; nie dążą do radykalnych zmian i niekoniecznie wierzą, że potrafią zarazić swymi ideami społeczeństwo. Ci sami autorzy sporządzili listę siedmiu zasadniczych cech trzeciego sektora (voluntary sector) w krajach skandynawskich [Klausen, Selle 2000, s. 115]: – historyczne zakorzenienie w ruchach społecznych, – organizacje są tworzone demokratycznie i na zasadzie aktywnego członkostwa, a ich struktura hierarchiczna wiąże struktury lokalne i krajowe, – żywa tradycja dobrowolności (wolontariatu) oraz raczej słaba tradycja pozarządowej orientacji, – pragmatyzm i konsensualna orientacja (opierająca się na szeroko uznawanym systemie wartości, także poza trzecim sektorem), – bliski kontakt i zintegrowane współdziałanie z władzami publicznymi (ale nie kolonizacja trzeciego sektora przez państwo), – zinstytucjonalizowane uczestniczenie w procesie podejmowania decyzji publicznych, – tradycja nieingerowania państwa w kwestie organizacyjne (autonomia organizacyjna). W świetle powyższych tez kraje skandynawskie zdają się stanowić przykład praktycznego zachowania równowagi między respektowaniem autotelicznych zalet organizacji społecznych a ich systemową przydatnością.. 5. Polskie doświadczenia i problemy Od 1995 r. w Polsce trwały prace nad ustawą regulującą funkcjonowanie trzeciego sektora. Nadana jej została nazwa ustawy o działalności pożytku publicznego1 . 1 Opracowane w 1996 r. założenia do tej ustawy przejęli eksperci oraz politycy węgierscy i doprowadzili już w 1997 r. do uchwalenia przez parlament węgierski ustawy o działalności pożytku publicznego..

(13) Organizacje pozarządowe – trzeci sektor współczesnego społeczeństwa. 17. H. Izdebski, autor projektu, skoncentrował się bowiem przede wszystkim na zdefiniowaniu ram instytucjonalnych i procedur wspierania przez władze publiczne działalności ukierunkowanej na wytwarzanie i upowszechnianie dóbr publicznych przez niepubliczne podmioty. W projekcie rozwinięte zostało podejście przedmiotowe, a nie podmiotowe. Nie chodziło więc zasadniczo o prawne zdefiniowanie osoby prawnej – organizacji społecznej, lecz o określenie warunków prowadzenia przez różne organizacje (także prywatne) działalności pożytku publicznego i uzyskiwania z tego tytułu od państwa określonych przywilejów. W projekcie zaproponowano procedurę, która pozwalałaby w praktyce uznawać, co jest, a co nie jest działalnością pożytku publicznego, w następstwie zinstytucjonalizowanej współpracy administracji publicznej i organizacji społecznych. W przypadku podejmowania takiej działalności, prowadzące ją organizacje mogłyby uzyskiwać określone przywileje (głównie fiskalne), ale za poddanie się wyższym rygorom przejrzystości i sprawozdawczości [Izdebski 1999]. W 1998 r. z inicjatywy Z. Woźniaka, nowo powołanego pełnomocnika Prezesa Rady Ministrów ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi, przygotowany został nowy projekt ustawy o współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi oraz o zmianie niektórych ustaw. Opierał się on głównie na poprzednim projekcie, ale wyrażał raczej podejście podmiotowe niż przedmiotowe. Po dwóch latach konsultowania tego projektu i opracowywania jego kolejnych wersji utknął on w rządowych biurkach. Świadczy to dobitnie o oporze części administracji rządowej wobec trzeciego sektora i niezrozumieniu jego roli przez polityków. Niepowodzenie tych dwóch inicjatyw legislacyjnych spowodowane zostało wieloma przyczynami. Jedną z nich jest ogólna niechęć większości organizacji społecznych i ich aktywistów do polityki i polityków. Prowadzi ona do nieufnego przyjmowania wszelkich propozycji prawnego uregulowania działalności trzeciego sektora, nawet jeżeli brak takiego uregulowania hamuje jego rozwój. Dla wielu organizacji niezależność od świata polityki jest tak ważna, że gotowe są one zrezygnować ze współdziałania z administracją publiczną, zwłaszcza rządową. Wiele, w tym dużych i bardzo wpływowych, organizacji jest jednak od początku działalności uwikłanych w politykę i powiązanych z określonymi środowiskami politycznymi. Dzięki temu mogły one łatwo pozyskiwać znaczne środki na swoją działalność, w tym zwłaszcza pochodzące z zagranicy. W rezultacie stworzone zostały skutecznie chronione strefy monopolu, w których nie ma żadnej motywacji do otwartości, przejrzystości i finansowej rzetelności działań. Wiele organizacji społecznych stało się „przykrywką” do działań biznesowych i biznesowo-politycznych, co spotyka się z medialną krytyką i osłabia zaufanie do organizacji społecznych2 . Stanowisko organizacji pozarządowych w wielu ważnych dla sektora kwestiach, w tym w odniesieniu do ustawy mającej regulować ich działalność, jest bardzo zróżnicowane. Odzwierciedla to odmienność ich faktycznych relacji z organizacjami 2. Podobne zjawiska wystąpiły w znaczącej skali m.in. w Bułgarii [Liptowski 1999]..

(14) 18. Jerzy Hausner. sektora publicznego. Tu też tkwią zasadnicze przyczyny nieprzezwyciężalnych jak dotąd trudności związanych z wyłonieniem ogólnokrajowej reprezentacji trzeciego sektora w Polsce. Wiele organizacji pozarządowych wyraża zdecydowaną niechęć wobec tworzenia instytucji typu federacyjnego, w przekonaniu, że w ten sposób chronią swoją autonomię i wewnętrzną demokrację. W konsekwencji organizacje pozarządowe nie są w stanie wypracować wewnątrzsektorowych standardów działania i uruchomić mechanizmów zapobiegających nieprawidłowościom występującym wewnątrz sektora. Nie potrafią też wystarczająco szybko reagować i wywierać skutecznego wpływu na te działania władz publicznych, które tworzą niekorzystne warunki do ich działań [Głogosz 1999], [Juszczyński 1999]. Rekonstrukcja genezy oraz uwarunkowań procesu powstania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie potwierdza ogromną złożoność wpływu społecznych i politycznych czynników na kształtowanie społeczeństwa obywatelskiego. Odłożone w czasie regulacje dotyczące funkcjonowania trzeciego sektora stały się jedną z – choć niewątpliwie nie należącą do najważniejszych – przyczyn niepowodzenia podjętych w latach 1999–2000 reform sektora publicznego. Uchwalona dopiero w kwietniu 2003 r. ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi kompleksową, ustrojową regulację działalności organizacji pozarządowych w sferze pożytku publicznego oraz zasad (pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności) i form (zlecanie zadań, wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działań, konsultowanie aktów normatywnych, tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym) współpracy tych organizacji z organami administracji publicznej w zakresie realizacji zadań publicznych. Potwierdzeniem formalnych, społecznych i politycznych walorów ustawy jest uznanie tego aktu prawnego za przykład dobrego prawa, umieszczonego w katalogu OECD. Definiując pojęcia organizacji pozarządowej i działalności pożytku publicznego, określając sfery pożytku publicznego oraz ustanawiając status organizacji pożytku publicznego, ustawa stwarza jednolite podstawy funkcjonowania trzeciego sektora w społeczeństwie. Szczególną formę instytucjonalizacji pożytku publicznego, a co za tym idzie warunków prowadzenia dialogu obywatelskiego, stanowią ustawowe regulacje dotyczące utworzenia oraz określenia zadań Rady Działalności Pożytku Publicznego, organu opiniodawczo-doradczego przy właściwym ministrze, skupiającego przedstawicieli administracji rządowej, samorządu terytorialnego i trzeciego sektora. Ogólnie można stwierdzić, że zarówno w Polsce, jak i w innych krajach o zaawansowanej transformacji, w których tradycje obywatelskiego zaangażowania nie zanikły w okresie socjalizmu państwowego, obserwujemy stopniowe przechodzenie z fazy spontanicznego powstawania i rozwoju organizacji społecznych (w pierwszej połowie lat 90.) do fazy częściowej instytucjonalizacji i konsolidacji trzeciego sektora (druga połowa lat 90.) [Leś 1999]. Proces ten w wielu krajach postsocjalistycznych jest jednak hamowany przez ograniczenia i słabości demokratyzacji. Dobrym przykładem może być Słowacja, gdzie silne tendencje autokratyczne wy-.

(15) Organizacje pozarządowe – trzeci sektor współczesnego społeczeństwa. 19. raźnie blokowały niezależną aktywność obywatelską. W odpowiedzi najsilniejsze organizacje społeczne przyjęły mobilizującą rolę obywatelskiego oporu. To jednak oznacza ich upolitycznienie, którego niełatwo się pozbyć i które utrudnia możliwości współpracy organizacji trzeciego sektora z władzami publicznymi na zasadach autonomii i integracji [Fialova 1999, s. 131]. Tak więc rzeczywiste (a nie tylko formalne) postępy demokratyzacji oraz duży profesjonalizm administracji publicznej warunkuje wejście w kolejną fazę działania organizacji społecznych w krajach postsocjalistycznych (także w Polsce). Fazę, w której standardem stanie się współdziałanie sektora publicznego i trzeciego sektora zgodnie z jasno określonymi podstawami prawnymi i z zasadą subsydiarności.. 6. Podsumowanie Przedstawione w artykule spostrzeżenia i tezy uzasadniają sformułowanie trzech zasadniczych konkluzji: – jeżeli w danym społeczeństwie nie rozwija się trzeci sektor, nie będą w nim dobrze funkcjonować sektory publiczny i prywatny. Rozwój organizacji trzeciego sektora wymaga nie tylko swobód obywatelskich, w tym swobody zrzeszania się, ale także zinstytucjonalizowanego partnerstwa między tymi organizacjami i jednostkami administracji publicznej oraz sektora biznesu; – organy państwa mogą we współpracy z organizacjami trzeciego sektora kierować się (i najczęściej tak czynią) racjami ideologicznymi czy preferencjami politycznymi. Dlatego współdziałanie administracji publicznej i organizacji pozarządowych musi być oparte na jasnych zasadach i precyzyjnych uregulowaniach prawnych; – istnienie trzeciego sektora nie jest synonimem trzeciej drogi. W nowoczesnym społeczeństwie potencjalnych dróg jest i musi być wiele. Wszystkie otwierają się poprzez działanie trzeciego sektora, który stanowi siłę napędową społecznych interakcji. Tworzy on, z jednej strony, różne możliwości rozwojowe, a z drugiej pozwala eliminować te, które spychają w kierunku społecznej anomii, politycznej dyktatury i gospodarczego etatyzmu. Literatura Alhadeff G. [2000], Przedmowa. Społeczeństwo obywatelskie, demokracja i rozszerzenie [w:] Trzeci sektor w Unii Europejskiej. Przewodnik dla organizacji pozarządowych, Bank Informacji o Organizacjach Pozarządowych Klon/Jawor, Warszawa. Angerhausen S. [1999], Rozwój organizacji społecznych w Niemczech Wschodnich [w:] Pozarządowe instytucje społeczne. Między państwem a społeczeństwem, S. Golinowska, D. Głogosz (red.), IPiSS, Warszawa. Balfour D.L. [2001], Rediscovering Government, Grand Valley State University, mimeo. Cipolla C.M. [1980], Before the Industrial Revolution: European Society and Economy, 1000– 1700, Metheun, London..

(16) 20. Jerzy Hausner. Duncan G. [1990], From State to Individual: The Case of Community Care, paper preapered for the EAEPE conference: Rethinking Economics: Theory and Policy for Europe in the 21st Century, November 15–17, Florence. Fialova Z. [1999], Sektor pozarządowy na Słowacji: osiągnięcia, obawy, wyzwania [w:] Pozarządowe instytucje społeczne. Między państwem a społeczeństwem, S. Golinowska, D. Głogosz (red.), IPiSS, Warszawa. Głogosz D. [1999], Problemy rozwoju sektora pozarządowego w Polsce – charakterystyka ogólna [w:] Pozarządowe instytucje społeczne. Między państwem a społeczeństwem, S. Golinowska, D. Głogosz (red.), IPiSS, Warszawa. Głogosz D., Strzemińska H. [1999], Charakterystyka organizacji pozarządowych [w:] Pozarządowe instytucje społeczne. Między państwem a społeczeństwem, S. Golinowska, D. Głogosz (red.), IPiSS, Warszawa. Golinowska S. [1999], Teoretyczne podstawy działania organizacji pozarządowych [w:] Pozarządowe instytucje społeczne. Między państwem a społeczeństwem, S. Golinowska, D. Głogosz (red.), IPiSS, Warszawa. Izdebski H. [1999], Jak regulować funkcjonowanie organizacji pozarządowych [w:] Pozarządowe instytucje społeczne. Między państwem a społeczeństwem, S. Golinowska, D. Głogosz (red.), IPiSS, Warszawa. Izdebski H., Kulesza M. [1998], Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Liber, Warszawa. Juszczyński M. [1999], Warunki prawno-finansowe funkcjonowania organizacji pozarządowych – próba analizy porównawczej [w:] Pozarządowe instytucje społeczne. Między państwem a społeczeństwem, S. Golinowska, D. Głogosz (red.), IPiSS, Warszawa. Klausen K.K., Selle P. [2000], The Third Sector in Scandinavia, MPA International Summer School, August, Cracow. Kowalak T. [1999], Organizacje pozarządowe w polityce społecznej Stanów Zjednoczonych [w:] Pozarządowe instytucje społeczne. Między państwem a społeczeństwem, S. Golinowska, D. Głogosz (red.), IPiSS, Warszawa. Koźlicka R. [2000], Pozycja sektora pozarządowego w Unii Europejskiej [w:] Trzeci sektor w Unii Europejskiej. Przewodnik dla organizacji pozarządowych, Bank Informacji o Organizacjach Pozarządowych Klon/Jawor, Warszawa. Kuhnle S., Selle P. [1992], History Counts – Or Why „Voluntaty Organizations” Means Diffrent Things: the Case of the Norwegian Welfare State, LOS-senter Notat 92/1. Leś E. [1999], Organizacje pozarządowe na Węgrzech: bilans dziesięciolecia [w:] Pozarządowe instytucje społeczne. Między państwem a społeczeństwem, S. Golinowska, D. Głogosz (red.), IPiSS, Warszawa. Lipovski O. [1999], Sektor pozarządowy w Bułgarii [w:] Pozarządowe instytucje społeczne. Między państwem a społeczeństwem, S. Golinowska, D. Głogosz (red.), IPiSS, Warszawa. Olsen J.P. [1991], Rethinking and Reforming the Public Sector, LOS-senter Notat 91/33. Pestoff V.A. [1996], Social Enterprises & Civil Democracy in Sweden: Enriching Work Environment and Empowering Citizens as Co-Producers, School of Business, Stockholm University, Stockholm. Peters G.B. [1996], The Future of Governing. Four Emerging Models, University Press of Kansas, Lawrence, Kansas. Putnam R. [1993], Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy, Princeton University Press, Princeton, New Jersey. The State in a Changing World [1997], World Development Report, Oxford University Press, Oxford. Wolf C. Jr [1988], Markets and Governments. Choosing between Imperfect Alternatives, The MTI Press, Cambrigde, Massachusetts..

(17) Organizacje pozarządowe – trzeci sektor współczesnego społeczeństwa. 21. Woźniak Z. [1999], Komentarz dotyczący problemów funkcjonowania sektora pozarządowego [w:] Pozarządowe instytucje społeczne. Między państwem a społeczeństwem, S. Golinowska, D. Głogosz (red.), IPiSS, Warszawa.. Non-governmental Organisations – the Third Sector of Modern Society A characteristic of modern public governance is transparent collaboration and partnership between the public sector on the one hand, and the private sector and non-governmental organisations on the other. Non-governmental organisations – NGOs – and non-profit organisations constitute the third sector of modern society. Development of the third sector and the organisations that compose it is supported by all the main political currents found in democratic countries (social-democratic, liberal, Christian-democratic). Each of them perceives in the third sector some possibility of solving key social problems. This does not mean that these currents do not differ fundamentally in their approach to the third sector and that the functioning and development of social organisations is not problematic. The aim of this article is to discuss these differences and problems..

(18)