Metoda analizy instytucjonalnej urzędu gminy

Pełen tekst

(1)Marcin Zawicki Małopolska Szkoła. AdminIstracli Publiczne). Metoda analizy instytucjonalnej urzędu gminy 1. InstytucJa I rozwóJ instytucJonalny Rozwój instytucjonalny stal się w ostatnich latach terminem popularnym . Dzieje się tak za sprawą intensywnych badml teoretycznych, wywodzących się z nl1l'tu nowej ekonomii instytucjonalnej. Nowa ekonomia instytucjonalna wywodzi się z instytucjonalizmu, kierunku ekonomii politycznej popularnego na początku XX w. głównie w Stanach Zjednoczonych. Instytucjonaliści postulowali potrzebę badania instytucjonalnych ram działalności gospodarczej oraz ich zmian, a instytucją według ich definicji byl sposób myślenia uznany w danej grupie za obowiązujący oraz nonny, które wynikaly z tego sposobu myślenia'. Bliska nowej ekonomii instytucjonalnej teoria zmian instytucjonalnych powinna stHnowić wedlug D. Northa podstawę przyszlego rozwoju nauk społecznych, a w szczególności nauk ekonomicznych2 . Termin "instytucja" zostal ukształtowany na gruncie socjologii. Rozważa nia na temat instytucji i instytucjonalizacji częs to prowadzone są w kontekście organizacji. Obydwa terminy są bowiem blisko ze sobą związane, a niejednokrotnie wręcz tożsame. A. KamitIski stwierdza, Że termin instytucja w języku potocznym stosowany jest zamiennie z pojęciem organizacji'. Przykladem tak rozumianej instytucji jest miejsce pracy (np. urząd), a więc organizacja. Podobne znaczenie instytucji zawiera słownik języka polskiego, a mianowicie: "instytucjąjest zakład o charakterze publicznym, zajmujący się określonym za-. Komputerowy slowllikjęzyka polskiego. PWN. Wnrszawa 1996, D. Nortll,/lIstitutiollal CJ/(/lIge: a Fralllcwork oj ",,"łysis [w:] Il/stilUliOI/S, I1/Slill/liOllal CJwlI!::e, wuJ Ecol/olllics PeljOI'llIfI1!Ce, Cambridge University PI'CSS, Cambridge 1990, s. \. 3 A. KnmiJiski ,Instytucje i o/'gallizacje [w:] Socjologia. P/'olJ!em)' podstawowe, red. Z. Kl'lIwci'.yk i W. Morawski, PWN, Warszawa 1991, s. 132. J. 2.

(2) Marci" Zawicki. kresem spraw, działający w określonej dz iedzinie"4 . Zatem potocznie instytu cja i organizacja znaczy to samo. Instytucje to również, jak twierdzi D . North S, struktury , które zostaly stworzone przez łudzi i wywołują interakcje pomiędzy nimi. W ten sposób instytucje stanowią ramy, które wraz z innymi ograniczeniami, jak np. zasoby finansowe czy technołogie, determinują wybory podejmowane przez ludzi oraz kształtują kierunki rozwoju społeczeństw i gospodarek w długim okresie. Instytucją rozumianą w tym kontekście są np. obowiązujące w danym pat1stwie normy prawne i uprawnienia własnościowe, które nazywane są regułami formalnymi lub instytucjami formalnymi'. Instytucja odnosi się także do niektórych sfer zachowalI ludzkich, W tym znaczeniu pojęcie instytucji utożsamiane jest z normami, wartościami, symbolami czy rytualami i rozpatrywane jest na płaszczyźnie zachowali kulturowych, Reguły zachowań społecznych, czyli normy, wartości, symbole itp, są instytucjami z uwagi na to, że są zakorzenione w kulturze, a więc posiadają znamiona trwalośc i ', W tym ujęciu instytucją są więc nieformalne zwyczaje, określane również instytucjami nieformalnymi. Składają się na nie: reguły postępowania , normy zachowania, przyjęte kon wencje i akceptowlllle sposoby działania , reguły społeczne, obyczaje , tradycje, standnrdy zactlOwm\ w danych sytuacjach', Podział instytucji na formalne i nieformalne ma często charakter teoretyczny, W rozważa niach dotyczących praktyki, pojęcie instytucji zazwyczaj integnIje te dwie kategorie, Taką definicję, odno~zącą s ię do gospodarki, przytacza N, Grishankar. Według niego instytu cj ą są for malne i nieformalne reguły, warunkujące i wspomagające produkcję i handel, szczególnie umożliwiając ich powtarzalność, co tworzy znamiona stabilności, konieczne szczególnie dla ludzi, którzy oczekują warunków racjonalności , Instytucje wraz z organizacjami tworzą ład instytucjonalny, Organizacje działają bowiem w obowiązujących ramach, wed ług zasad gry, którym są podporządkowane, Organizacje dokonują wielu wyborów, dążąc do przestrzegani a obowiązujqcych reguł, a także czasami starają się zmieniać te zasady, mając na względzie własny interes', D, North twierdzi ponadto, że w wypadku gdy istnieje instytucja iN postaci formalnych reguł oraz mechanizmów egzekwowania tych reguł, to instytucja taka jest organizacją'o, Z kołei nie wszystkie zespoły zac how ań instytucjonalnych, a więc trwałych i tradycyjnych, stanowią organizację, A, Kamiński uznaje, że nie każda organizacja jest insty tu cją", Aby organizacja była instytucją, Komputerowy słowllik ... s D. North, op. cit., s. 1. 6 A. CIUlliclak, lllstyflfcjonallle podstawy trwa/o.1ci rozwojl/ gospodarczego, Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w Białymstoku, Białystok 2002, s. 107. 4. 7 II. A. Knmil\ski,op.cit.,s, 133. A. Chmiel ak, op. cit., 5, 107.. 9 N. Gl'ishankar, EvalulItillg Pllblie Sec/or Re/orm, The Wodel Bank, Wushingtoll 2001, s. 7, D. North, op. cit., s. 3. II A. Knmillski, op. cit" s. 136. 10.

(3) Metoda. gminy. posiadać cechy instytucji, a więc pewne trwałe reguły, które w nicj obowiązują. Nowo utworzone organizacje z reguły nie są instytucjami, gdyż nie wypracowały jeszcze trwałych wzorców działania. Z biegiem czasu jednak każda organizacja zmierza do stania się instytucją, gdyż określone cechy i reguły działania kształtują się i utrwalaj'l wewnątrz niej.. musi. w. Reasumując, można przyjąć, że pojęcie następujących znaczeniach:. instytucji. możc być. stosowane. - instytucja to zakład o charaktcrze publicznym, np. urząd (potoczne rozumienie instytucji), - instytucja to m.in. system prawa i jego egzekucji, prawa własności, nazywane instytucjami formalnymi, - instytucja to m.in. wartości, symbołe, rytuały, obyczaje, tradycje, nazywane instytucjami nieformalnymi , - instytucja to inaczej ład instytucjonalny, na który składają się instytucje formalne i nieformalne oraz organizacje, - instytucja to organizacja, którą cechują formalne reguły oraz mechanizmy ich egzekwowania. Jeżeli instytucja rozumiana jest na wiele sposobów, to również pojęcie rozwoju instytucjonalnego, wyprowadzone z różnych definicji instytucji, będzie posiadać wiele znaczeJl. Termin rozwoju instytucjonalnego w kontekście instytucji jako zakładu o charakterze publicznym nie jest stosowany. W wypadku dcfinicji instytucji formalnych, nieformalnych oraz ładu instytucjonalnego rozwój instytucjonalny oznacza rozwój w kierunku instytucji, a więc taki, który ma na celu budowę instytucji formalnych bqdź nieformalnych albo tworzenie ładu instytucjonalnego. Rozwój instytucjonalny jest zatem pojęciem tożsamym z terminem instytucjonalizacji, rozumiancj jako "nadawanie czemuś charakteru instytucji, nabieranie cech instytucji, społeczne utrwalanie się jakiegoś faktu, zwyczaju, w taki sposób, że staje się on instytucją"12. Zbliżoną definicję instytucjonalizacji proponuje P. Sztompka, według którego "instytucjonalizacja oznacza wyłanianie się, artykułowanie i utrwalan\c struktur normatywnych; reguł społecznych, wzorów, norm i wartości"J3. Zródlem tak rozumianych proccsów instytucjonalizacji są innowacje. Z kolei biorąc pod uwagę pojęcie instytucji, oznaczające sformalizowaną organizację, rozwój instytucjonalny będzie znaczył utrwalanie się cech i reguł działania organizacji. Nowo utworzone organizacje poddawane sq procesom instytucjonalizacji w tym znaczeniu, że nabierają rutyny, zaczynają działać w sposób powtarzalny, seryjnie stosują określone mechanizmy. Powyższe pojęcia rozwoju instytucjonalnego lączy kładzenie nacisku na dokonywanie zmian w kierunku kształtowania się instytucji. Jednakże w literaturze funkcjonuje jeszcze inny pogląd na rozwój instytucjonalny, nazywany budowaniem potencjalu instytucjonalnego. W podejściu tym chodzi o doskonalenie 12 13. Kompllterowy słownik .. , P. Sztompka, Socjologia, Wydawnictwo Znak, Kraków 2002, s. 432..

(4) Marcin Zawicki skuteczności zachowań. organizacji w taki sposób, aby dzialaly one coraz sprawniej w ramach otaczltiącego je ładu instYllIcjonalnego. W tym znaczeniu organizacja jest uważana za skuteczną wtedy, gdy angażuje posiadane aktywa rzeczowe, finansowe i osobowe w taki sposób, który zapewnia jej realizację zalożonej wizji i celów w ramach istniejących uwarunkowali instytucjonalnych 14 • Rozwój instytucjonalny rozumiany w ten sposób nie oznacza zatem np. kształtowania się nowych instytucji, tworzących powszechny lad instytucjonalny, lecz jedynie doskonalenie działania organizacji, tak aby mogly one w coraz lepszym stopniu korzystać z możliwości, które stwarza istniejący lad instytucjonalny. Doskonalenie skuteczności organizacji oznacza zaopatrywanie ich w dodatkowe wyposażenie, podnoszenie kwalifikacji pracowników, poprawę organizacji pracy oraz udzielanie im innych form wsparcia.. 2. Administracja publiczna a rozwój Instytucjonalny Pojęcie rozwoju instytucjonalnego ma wiele znaczell. Jest ono bowiem pochodną terminu "instytucja". Przyjmując, że zasada ta jest uniwersalna, poję cie rozwoju instytucjonalnego zestawione Z administracją publiczną również będzie wieloznaczne, tak jak wiele znaczeń instytucji może kryć się pod ogólnym haslem administracji publicznej. Mówiąc o administracji publicznej, moż na mieć na uwadze jej wiele - przyjmijmy umownie - "sfer", np.: ustrój administracji publicznej, jednostki samorządu terytorialnego, urzędy administracji publicznej. W ramach każdej z tych "sfer" określić można głównych adresatów procesów instytucjonalizacji oraz przyporządkować tym adresatom właściwe dla nich przykłady procesów instytucjonalizacji (tabela l).. Zestawienie zawarte w tabeli l wskazuje niektóre ze "sfer" administracji publicznej, w obrębie których mogą odbywać się procesy instytucjonalizacji. Ustrój administracji publicznej kształtowany jest przez prawo. Wobec tego instytucjonalizacja w sferze ustroju administracji publicznej może odbywać się poprzez tworzenie lub zmianę przepisów prawa , rzutujących na ustrój administracji publicznej. W "sferze" ustroju administracji publicznej wśród możli wych form instytucjonalizacji nie wyróżnia się instytucji nieformalnych , których obecność lamie nadrzędną zasadę pmlstwa prawa. W ramach jednostek samorządu terytorialnego adresatami procesów instytucjonalizacji są mieszkańcy wspólnot samorządowych. Ustawy określające ustrój samorządu terytorialnego jednoznacznie określają, że gmina, powiat i województwo to wspólnoty mieszkmlców zamieszkujących te terytoria. Oznacza to, że rozwojem instytucjonalnym gminy, powiatu czy województwa jest kształtowanie się trwałych formalnych lub nieformalnych wzorców postę powania mieszkatlców danej wspólnoty.. I~. N. Grishnnknr, op. cit" s. 7,.

(5) I. Metoda lInaUz)' instytllcjonalnej urzędu gllliny. Tabela l. Przyklady procesów instytucjonalizacji w wybranych sferach administracj i publicznej "Sfera" adminislracji publicznej Ustrój adminislrncji publicznej. ..---. -- .. ,..--,'-'--.. Jednostki. __. .~. _ --. samorząuu. terytorialnego: gmina,. powiat. województwo. Najważllicjsi. adresaci procesów. instytucjonal izacji Pmwo. __. --_._._----_.... ._ ----_ . _ ~ ~-. ._~-_._-------. Urlędy. administrncji publicznej. procesu. Powslawnnic imayU1cji formalnych (np. uchwa lanie ustaw). ------ .-._ --------_._-- - _._-. Micszkm\cy (wspólnota gmimm, Powtit!lwanic instytucji formaluych wspólnota powiatowa i regionalna wspólnota samorządo wa). -_._...__. Przykład. instylucjonal izacj i. _._--_.._.- - -_.._--_._ gminy, Organizacja (urz ąd lII-lqd wojewódzki, ministerstwo, agencja po:uistwowa). (np . samoorganizowanie. si~. mieszkmicó w) Powstawanie instytucji nicformnlnych (np. nowe wzorce 7.RchoW011 mieszkm\ców wspólnoty). __. ._-.Uuwn hmic s i ę cech i reguł dzialltnia. _. _-- -- ----~ ---_ .. organizllcji POdllOszcnic. s kuteczności. działania urz~du. ŻródŁo: opracowanie własne,. Trzecią wyodrębnioną "s fen!" administracji publicznej są organizacje administracji publicznej, a więc urzędy. W świetle definicji przytoczonych na wstę pie, procesy instytucjonalizacji odnoszone do urzęd u jako organizacji do tyczyć mogą:. - utrwalania się cech i regul działania organizacji (urzędu), a więc przeorganizacji młodej w organizację-in sty tucję, - doskonalenia skuteczności d ziałania organizacji ( u rzęd u), a więc zadbania o pełniej szą realizację wizji i cełów organizacji (urzędu) poprzez wykorzystanie możliwości, które stwarza lad in stytucjonałny. W niniejszy m artykule prezentowana jest metoda analizy instytucjonalnej urzędu gminy, która odnosi s ię do ostatniego z omówionych znaczell pojęcia procesów instytucjonalizacji. Poprzez rozwój instytucjonalny urzędu gminy bę dziemy zatem rozumieć doskonalenie skuteczności w osiąganiu celów urzędu w drodze maksymalizowania szans wyplywających z otoczenia, którym jest ł ad instytucjonalny . kształcania się. 3. Metody analizy Instytuclonalnel Głównym elementem definicji rozwoju instytucjonalnego, właściw ej dla metody anali zy instytucjonalnej urzędu gminy, jest zdolność urzędu do osiąga nia celów poprzez wykorzystanie m ożliwości wynikających z otoczeni a (ladu instytucjonalnego). Nacisk p oł ożon y na osiąganie celów organizacji wyraźnie upodabnia pojęcie rozwoju instytucjonalnego do stosowanego w naukach or-.

(6) Marcin. Zawicki. ganizacji i zarządzania terminu "zarządzanie" bądź "kierowanie". Zarządzanie definiowane jest np . jako "proces planowania , organizowania, przewodzenia i kontrolowania pracy członków organizacji oraz wykorzystywania wszelkich dostępnych zasobów organizacji do osiągania jej celów"". Z kolei analizę ins tytucjonalną - w świetle przyjętej definicji rozwoju instytucjonalnego - należy określić jako ocenę urzędu pod kątem jego zdo lnośc i do osiągania celów poprzez wykorzystanie możliwości, które stwarza lad instytucjonalny. W nauce organizacji i zarządzania dokonywanie tego typu oceny organizacji stanowi jeden z etapów doskonalenia struktur organizacyjnych. Poprzez doskonalenie struktur organizacyjnych rozumie się "proces św iadomego - opartego na wynikach badaJ] diagnostycznych i prac projektowych - przeksztalcania istnieją cej struktury w sposób, który z jednej strony umożliwia jej przystosowauie do nowych wamnków dzialania, a z drugiej - sprzyja podniesieniu sprawności funkcjonowania"'6. Metody analizy instytucjonalnej należą zatem do metod bad",\ diagnostycznych, stosowanych w ramach metod doskonalenia struktury organizacyjnej. Wedlug A. Stabryly, metody doskonalenia struktury organizacyjnej dzie"l się na 17 : J) uniwersalne - metoda diagnostyczna i metoda prognostyczna, 2) doskonalenia systemu zarządzania - kierowniczy model badawczy A. Mc Donougha, metoda D. Buschardta modelowania system u organizacyjnego, metoda uniwersalno-diagnostycznego procesu zarządza nia, 3) doskonalenia struktury organizacyjnej: - eksponujące niektóre aspekty doskonalenia struktur organizacyjnych analiza ośrodków decyzyjnych R.B. Kemball-Cooka, podejście normatywno-funkcjonalne, podejście funkcjonalno-technologiczne, metoda sprzężel] informacyjnych SPIN, - wieloaspektowe - podejście "celowościowe", trzykierunkowa analiza P.F. Druckera, metody planowania organizacji. W literaturze przedmiotu przytaczanych przykladów zestawieI\ metod doskonalenia struktury organizacyjnej jest więcej.. 4. Metoda analizy Instytucjonalnel. unędu. gminy. Prezentowana w niniejszym artykule metoda analizy instytucjonalnej stanowi element szerszej koncepcji, którą można okreś lić mianem metody rozwoju instytucjonalnego, tworzonej przez trzy następujące metody: - analizy instytucjonalnej, - planowania rozwoju instytucjonalnego, - wdrażania rozwoju instytucjonalnego. 15 l, Stoncr, R. Frccman, D. Gilbert, Kierowanie. rWE, Wo"Sznwa 1999, s. 20. 16 Doskonalellie struktf{/'Y organizacyjnej, red. A. Stabl'yln, PWE, Warszawa 1991, s. 19. 11 lbide/ll, s. 56..

(7) Metoda tlnalizy in.,·/yt/.lcjol1alnej. urzędu. gminy. W "Programie rozwoju instytucjonalnego"'", w ramach którego prowadzone były prace nad rozwojem instytucjonalnym urzędów administracji publicznej, a rezultaty stanowią podstawę do przygotowania tego artykułu, zostały wyróżnione następując e segmenty, nazwane obszarami zarz<ldzania, w ob rębie których na stę pują procesy rozwoju instytucjonalnego: - zarządzanie strategiczne i finansowe, - organizacja i funkcjonowanie urzędu,. - zarz,}dzani e kaclrmni, -uslugi publiczne, - partycypacja publiczna i stymulowanie rozwoju spolecznego, - stymulowanie rozwoju gospodarczego, - zarządzanie projektami , - współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego, - etyka i zapobieganie zjawiskom korupcji". Tak zdefiniowane obszary zarządzania stanowiły podstawę przygotowan ia metody rozwoju instytucjonalnego urzędu gminy oraz weryfikacji jej skuteczności w urzędach gminy biorących udział w programie. Metodę analizy instytucj onalnej stanowią narzędzia służące przeprow adzaniu analizy instytucjonalnej urzędu wraz z określeniem sposobu ich stosowania . Analiza instytucjonalna gminy jest dokonywana w zakresie 9 wymienionych obszarów zarządzania. Wyniki analizy instytucjonalnej dają możliwość określenia, na jakim etapie modelowej ścieżki rozwoju instytucjonalnego znajduje się analizowany urząd gminy. Rezultaty analizy instytucjonalnej stają się podstawą do przygotowania planów rozwoju instytucjonalnego. Metoda planowania rozwoju instytucjonalnego obejmuje metodę przygotowania planów rozwoju instytucjonalnego, będących podstawą do wdrożenia zadm\ mających na celu poprawę potencjału instytucjonalnego urzędu . Metoda wd rażania rozwoju instytucjonalnego polega na realizacji w urzędach zaprojektowanych zadm\, monitorowaniu przebiegu wdrażania zmian instytucjonalnych oraz dokonywuniu oceny skutecz ności ich reali zacji. Przeprowadzenie analizy instytucjonalnej jest pierwszym z trzech etapów, które maj~lna celu wdrożenie zmian instytucjonalnych. Analiza przeprowadzana jest w ramach obszarów zarządzania. Przeslanką ich wyodrębnienia są zdefiniowan e ramy merytoryczne, w obrębie których prowadzona będzie analiza, planowanie oraz wdrażanie zmian instytucjonalnych. Samodzielne obszary zarządzania pozostają jednak w większości wypadków (np. zarządzanie strategiczne i finansowe, zarządzanie kadrami) wciąż zbyt obszerne, aby mogly slu18. Progrn.1\l rozwoju instytucjonalnego był realizowany w okresie od październikn 200 I. l'.. do. stycznia 2004 r. przez Konsorcjum MSAP AE w Krakowie oraz Cani.ldian Urbnn InSlillltc nil ł.1 e· ccnie MSWiA . Celem programu jest oprncowanic metody rozwoju inslytucjonalnego oraz wdrożenie zmian instytucjonalnych w 24 llrzcdnch gminnych. 3 sllIroSlwnch powialOwych. 3 lIrz~dach i 3 urzę dach wojewódzkich w Polscc. ProgrolIlII Roz,woju!Jlstylllcjollal"ego. 0l)fncowanie nicpublikowanc, Program Rozwoju lnstytucjonnlncgo, Malopolska Szkoln Administracji Publicznej AE w Krnkowic, Kruków 2001 . marszałkowskich. l" Zalożcl/ia.

(8) Marcin Zawicki żyć przeprowadzeniu skutecznej analizy i realizacji kolejnych etapów metody rozwoju instytucjonalnego. Założenie to stało się przyczynkiem do dalszego uszczególowienia przedmiotu instytucjonalizacji w urzędzie gminy. Uszczegółowienie to nastąpiło poprzez wyłonienie w obrębie kazdego z 9 obszarów zarządzania odrębnych zakresów merytorycznych, które zostały określone mianem kryteriów oceny (tabela 2).. Tabela 2. Kryteria oceny dla. urzędu. gminy. Obszar zarządzania Zarządzanie. strategiczne i tinansowc. Kryterium oceny PlallO\vanic strategicznc Perspektywiczna ocellU sytuacji finansowej Wieloletnie planowanie inwestycyjne Ro.cznc plunowanic finansowe, monitorowanie i oceny wykonania planów +. __ .. _ .--. Organizacja i funkcjonowanie. lIrz~du. -. _.~._-"~._"". - --.~_. .... " . - .. "~,.~. •.• • _ ..... -.+"----"- - ""---._ .• _ . . ... "-_ •. •••. Znrz~ldzanie. procesami komunikacji. Efektywność. -. -----. wewnętrznej. ZarZiJdzallic kadrami. System rekrutacji personelu System oceny i aWilllsowania pracowników System szkolcIi i doskonalenia zawodowego. Uslugi publiczne, w tym komunalne. Standardy świadczeniu lIslug Plan dostarczania llslug publicznych Doskonalenie świadczenia lIslug publicznych. . "".. Partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznego. ""+... Padzi ni uprawnicli decyzyjnych i odpowiedzialności. ........... .............. ,. " . --'. Komunikacja i partycypacja społeczna Współpraca. z orguuizacjami pozarz.)dowymi Wspieranie inicjatyw społecznych. Stymulowanie rozwoju gospodarczego Program rozwoju gospodarczego : -.-.-..-.-- .1 Zarządzanie projektami Systcm zarządzania projektami .. ........-.'... .. .... ......_",._ - "--- Współpraca między jednostkami samorządu Realizowanie przedsięwzięć wc wspólpracy '. '. ""'- - '""_. terytorialnego. z innymi.. ..... jednostkami samorządu terytorialnego . .................. .............................. ,,"......... . ..... - ... --.... Etyka i zapobicgunic zjawiskom korupcji. Zarządzanie ctyką. Źródlo: Analiza illStyf/lcjol1alll{/ urzędu gll/illy, opracowanie niepublikowanc, Małopolska Szkoln. Administracji Publicznej AE w Krakowie, Kraków 2003.. Kryteria oceny dla urzędu gminy zostały sformułowane glównie na podstawie następujących założeJ\: - kryteria dotyczą naj istotniejszych dla urzędu gminy problemów w ramach obszaru zUl'zqdzania, - kryteria oceny nie są bądź są w niskim stopniu skorelowane ze sobą. Kryteria oceny odgrywają podstawową rolę w metodzie analizy instytucjonalnej, gdyż definiują przedmiot analizy instytucjonalnej, są podstawą dokonania oceny poziomu rozwoju instytucjonalnego oraz wskazują potencjalną ścież-.

(9) Metoda analizy. ,. urzędu. kę rozwoju instytucjonalnego urzędu, Kryteria oceny są więc najważniejszym elementem metody analizy instytucjonalnej, którą konstytuują takie elementy, jak: - postać analityczna kryteriów oceny poziomu rozwoju instytucjonalnego, - kwestionariusze diagnostyczne, - instrukcja przeprowadzania analizy, - postać syntetyczna kryteriów oceny poziomu rozwoju instytucjonalnego, - opis stanu modelowego dla danego kryterium oceny, Kryteria oceny poziomu rozwoju instytucjonalnego opisują pięć stadiów rozwoju instytucjonalnego, Stadium pierwsze oznacza, że w urzędzie gminy nie stosuje się zinstytucjonalizowanych form zarządzania właściwych dla danego kryterium oceny, W wypadku kryterium pn, planowanie strategiczne, które posluży za przyklad do omówienia metody analizy instytucjonalnej, stadium pierwsze oznacza, że w urzędzie nie istnieją zinstytucjonalizowane formy planowania strategicznego, Z kolei stadium piąte oznacza, że w urzędzie gminy istnieją wszystkie najważniejsze dla planowania strategicznego instytucje oraz są one cyklicznie aktualizowane bądź doskonalone na podstawie rezultatów przeprowadzonej oceny ich skuteczności. Nazwa rozwiązania instytucjonalnego (instytucji), doskonalenie, aktualizacja są jedynie trzema z dziesięciu typów wymogów, które zostaly uw zględnio ne w toku przygotowania opisów stadiów rozwoju instytucjonalnego dla każ dego z dwudziestu kryteriów oceny, Zestaw tych dziesięciu typów wymogów przedstawia się następująco: - nazwa rozwiązania instytucjonalnego, - elementy, cechy właściwe dla danego rozwiązania instytucjonahiego, - zależności pomiędzy danym rozwiązaniem instytucjonalnym i innymi narzędziami,. - zakres stosowania rozwiązania instytucjonalnego , - monitoring, ocena, - informacja dla beneficjantów, partycypacja, - aktualizacja, - doskonalenie, - sformalizowanie, - udokumentowanie stosowania. Elementy te zostaly wykorzystane do przygotowania opisów poszczególnych stadiów rozwoju instytucjonalnego wedlug jednakowych zasad, wspólnych dla wszystkich kryteriów oceny, znajdujących odzwierciedlenie w modelu opisu stadiów rozwoju instytncjonalnego (tabela 3), Ważna dla opisywanej metody rozwoju instytucjonalnego jest zasada kumulacji, która określa relacje pomiędzy poszczególnymi stadiami rozwoju instytucjonalnego oraz rzutuje na sposób opisu poszczególnych stadiów rozwoju instytucjonalnego, Zasada kumulacji w metodzie analizy instytucjonalnej rozumiana jest jako:.

(10) MarciH Zawicki. - pozycja urzędu na określonym etapie rozwoju instytucjonalnego (np. w stadium czwartym) wymaga spelnienia wszystkich wymogów dla tego stad ium oraz wymogów dla stadiów poprzednich (trzeciego oraz drugiego) , - wymogi dla stadium pierwszego są osiągalne dla każdego urzędu, - każde ze stadiów opisuje wyłącznie elementy dodane w tym stadium (nie sumuje wymogów stadiów poprzednich) , - wymogi dla różnych stadiów nie mogą się wyk luczać. Tabela 3. Model opisu stadiów rozwoju instytucjonalnego w wersji analitycznej Studium I. Stadium 2. Stadium 3. Rozwh}Zllllic Rozwiązanie Rozwiązanie instytucjonalne instytucjonalne instytucjonalne nie jest stoSOWl\ne spelllia minimalne spełnia większość wymogi wymogów mcrytorycznych meryloryczneD R01.wiql<1nic instytucjonalnc, sl'clnilljqcc mini~ mal[l(~ wymogi merytoryczne, jest sformfllizowane, a jego stosowanie jest udokllmclltowmlC. Stadium 4. Stadium 5 oraz Se}. Rozwiąznn ie. Istnieją. instytucjonalne spelnia wszystkie wymogi melytoryczne. wykol~.lystywunc. Rozwi.)z..1nic instylUcjonalne.. sl'onnalizowane I}rocedury doskonalenia i (lub) aktualizncji stosowanych. RozwiqZflnic instytucjollulnc, roz wiąi'·l.lll spelniające spclniilj<}cc instytucjonalnych większość wymo- wszystkie wymogi gów merytorycz- merytoryczne. jest nych,jesl sforma- sformalizowane, Uzowano, ił jego l\ jego stosowanie stosowan ie jest Jesludokumelludokumentowane tOWOl1C Istniej!} ornz są wykorzystywane sfonnalizowane proccdllly monitorowania slosowania rozwiązania instytucjonalnego. wymogi merytoryczne należy rozumieć jako elementy od 2 do 6 spoś ród 10 wykorz.ystywanyeh do pnygotow.mia kryteriów oceny, tj.: 2 clemcmy, cechy w la śeiwc dla danego rolwiązania instytucjonalnego, 3 za leżnośc i pomiQdzy dtlOym rozwiązaniem instytucjonalnym i innymi nar.lędi'.ia mi itd.. Ił. Zródło: M. Zawicki, Mode/llarzędzia do lIl/lIliz)' illstylllcjOlwll/ej, opmcowanie niepublikowanc,. Program Rozwoju Instytucjonalnego,. Małopolska. Szkola Administracji Publicznej AE w Krako-. wie, K1'IIków 2002.. Ponadto przyjęto, że W ramach każdego sta(lium rozwoju instytucjonalnego przestrzegana będzie zasada zgodności merytorycznej i formalnej, którą należy interpretować w sposób następujący: rozwiązanie instytucjonalne, które spelnia określone wymogi merytoryczne (np. istnieje strategia rozwoju gminy, która posiada misję bądź wizję, cele strategiczne, cele szczegółowe lub zadania) jest powiązane w tym samym stadium z wymogami:.

(11) Metoda. l. instytucjonalnej. !/rzędu. - formalnym (strategia rozwoju gminy jest przyjęta przez radę) . - udokumentowania stosowania (istnieją dowody świadczące. że strategia jest realizowana). Opierając się na założonym modelu opisu stadiów rozwoju instytucjonalnego oraz zasadach konstruowania kryteriów oceny. możliwe będzie przygotowanie kryteriów oceny w wersji analitycznej. Kryterium oceny pn. planowanie strutegiczne zostala przygotowane na podstawie definicji zarz'ldzania strategicznego. rozumianego jako sztuka budowania i urzeczywistniania strategii jednostki administracji publicznej. które obejmuje takie sekwencje działania. jak: - sformułowanie wizji rozwoju danej jednostki. - zadeklarowanie misji jednostki w procesie realizacji tej wizji rozwoju. - przekształcenie wizji w cele działania (ogólne i szczegółowe). - wskazanie sposobów działania (planów operacyjnych).. - realizacjn. działatl,. - monitoring oraz ocena rezultatów i przebiegu realizacji strategii oraz planów operacyjnych. - akluulizowanie strategii 20 . W tabeli 4 przedstawiono kryterium oceny pn. planowanie strategiczne. opracowane na podstawie przyjętego zakresu merytorycznego dła tego kryterium oraz zasad konstruowania kryteriów. Kryterium to" odzwierciedla praktyczne zastosowanie przyjętego moclelu opisu stadiów rozwoju instytucjonalnego oraz zasad towarzyszących przygotowaniu kryteriów. Zaprezentowana konwencja konstrukcji kryteriów oceny w wersji analitycznej w programie rozwoju instytucjonalnego znalazła zastosowanie dla wszystkich kryteriów oceny poziomu rozwoju instytucjonalnego urzędu. Należy zauważyć. że kryteria oceny przygotowane w tym kształcie pełnią ważną funkcję edukacyjną. Ich rolą jest bowiem zobrazowanie potencjalnej ścieżki rozwoju instytucjonalnego urzędu. czyli wskazanie tych instytucji. których zbudowanie w urzędzie świadczyć będzie o osiągnięciu postępu instytucjonalnego. Termin .. potencjalna ścieżka rozwoju instytucjonalnego" musi zostać bli żej wyjaśniony. Brak jednakowej dla każdego urzędu ścieżki rozwoju instytucjonalnego wydaje się faktem bezspomym. Procesy instytucjonalizacji mogą następować wedlug nieskOliczenie wielu schematów. co z góry skazuje na poraż kę badaczy poszukujących modelu uniwersalnego. W związku z tym rozwój instytucjonalny opisany za pomocą stadiów rozwoju instytucjonalnego należy interpretować wyłącznie w taki sposób. że Obrazują one ścieżkę modelową. M. Zawicki, Obszary zarządzania orllz wskat l/lki opisowe III metodzie rozwoju illstytucjokonferencyjne w ramach konferencji szkoleniowej organizowanej przez MSWiA oraz FRDL w Jachnmcc w dniach 10-12 !uycznin 2003, s. 4. 21 Kryterium oceny pn. planowanie strategiczne, zawnrlc w opracowaniu Me/oda analizy ;nstywejona/Ile) urzędu gmillY, zostało prl'.ygotowanc ilU pOdSlflWic pracy: A. Marcil1Kowski, Wskaźni· ki opisowe \II obszarze zarządzanie stm(egicmc, oprncowanic nicpublikowunc, Program Rozwoju InstytLlcjonalnego, Małopolska Szkoła Adminislrncji Publicznej AE w Krakowie, Kraków 2002. lO. /U1/1WgO, Materiały.

(12) Tabela 4. Kryterium oceny pn. planowanie strategiczne w wersji analitycznej Stadium l Zarządzanie. sprowadza się. do realizowaDia działan , które nie wynikają ze sforrnalizowanej strategii rozwoju gminy. Stadium 3. Stadium 2 Istnieje przyjęta przez radę strategia rozwoju gminy, która określa: - misję bądź wizję - ceJe strategiczne - cele szczegółowe lub zadania Istni eją dowody świadczące o tym, że strategia jest realizowana Środki fUlansowe na realizację. strategii. uwzględnione. roku. zostały. w budżeci e. biei.ącego. Określono. zasady. infonnowania społeczności lokalnej o realizacji strategii Istnieją. dowody o tym, że społeczność lokalna jest informowana o realizacji strategii świadczące. Źródło:. Stadium 4. I stnieją piany operacyjne dla Środki finansow e na realizację zadań wszystkich ceJów przyjętych wieloletnich zawartych w strategii są w strategii, które określają: uwzględnione w przyjętym przez radę wieloletnim planie finansowym lub - zadania oraz oczekiwane rezultaty realizacji tych zadań wieloletnim planie inwestycyjnym - komórki organizacyjne nadIstnieją elementy systemu monitoringu zo rujące reali zację planów (lub i oceny realizacji strategii, na który zadań w ramach planów) składają się: - wysokość nakładów ludzkich. - komitet ds. monitoringu i oceny finansowych i rzeczowych realizacji strategii, tworzony przez wymaganych na realizacj ę przedstawicieli samorządu i partzadań w ramach planów nerów społecznych - hannonogram realizacji planów - zasady pozyskiwania uwag Zoslały one zatwierdzone do i wniosków partnerów społecznych realizacji W fannie regulacji w sprawach dotyczących realizacji wewnętnnej. strategii Istnieją dowody potwierdzające, że - zestaw wskażników służących zadania określone w planach monitorowaniu i ocenie realizacji operacyjnych są realizowane strategii Zostały one zatwierdzone Określono zasady udziału w formie regulacji wewnr;trznej partnerów społecznych oraz podmiotów gospodarczych Istnieje dokumentacja potwierdzająca w pnygotowaniu strategii prowadzenie monitoringu i oceny realizacji strategii Z wykorzystaniem Istnieje dokumentacja wszystkich elementów systemu potwierdzająca udzial pannerów społecznych oraz podmiotów gospodarczych w przygotowaniu strategii. Stadi um 5 Istnieją zasady aktualizacji straTegii, zatwierdzone w fonnie regulacji wewnętnnej. Istnieje dokumenracja potw i erdzająca przeprowadzenie aktualizacji strategii. Me/oda analizy i,:styrucjoIJalnej urzędu gminy, red. M. Zawicki. o pracowanie niepublikowane. Program Rozwoju Instytucjonalnego, Administracji Publicznej AE w Krakowie. Kraków 2003. s. 7.. Małopol ska Szkoła. .,.. * ~. S· N. " & ::.

(13) Metoda analizy. . urzędll. prawdopodobną dla dużej części publicznej oraz subiektywnq że odzwierciedla ona wiedzę i doświadczenie autorów.. w tym zakresie,. Kryteria oceny w postaci analitycznej są podstawą przygotowania kwestionariuszy diagnostycznych, opracowanych oddzielnie dla każdego kryterium. Kwestionariusze służą przeprowadzeniu analizy instytucjonalnej oraz określe niu stadium rozwoju instytucjonalnego, na którym znajduje się badany urzqd. W kwestionariuszach podano warunki, których spelnienie jest wymagane dla każdego ze stadium. Wyjątkiem sq warunki dla stadium pierwszego, które nie są. zamieszczane w kwestionariuszu z uwagi na to,. że. z założenia. są. one. speł. nione w każdym urzędzie (tabela 5). Zasady korzystania z kwestionariusza diagnostycznego oraz metoda agregacji wyników, czyli przełożenia wyników analizy na stadium rozwoju instytucjonalnego, na którym znajduje się urząd gminy, są relatywnie proste. Jeżeli warunek jest spelniony, należy zaznaczyć odpowiedź w kolumnie zatytułowa neJ TAK oraz zakreślić znak X informujący, którego stadium dany warunek dotyczy. Jeżeli warunek nie jest spełniony, należy zaznaczyć odpowiedź w koltnnnie NIE. Warunki zawierają odsyłacze, które kierują użytkownika do dodatkowych wyjaśniell. W wypadku warunków zawartych w kwestionariuszu, które zawierają kilka elementów, odpowiedź pozytywna może zostać udzielona wyłącznie wtedy, gdy wszystkie elementy są spełnione. Określenie poziomu rozwoju instytucjonalnego urzędu następuje na podstawie pozytywnie udzielonych odpowiedzi. Urząd zostaje przyporzqdkowany do danego stadium rozwoju instytucjonalnego wówczas, gdy spełnia wszystkie warunki dla danego stadium oraz wszystkie warunki dla stadiów poprzednich (z wyjątkiem pierwszego). W wypadku kwestionariusza z przykładowo zaznaczonymi odpowiedziami (tabela 5), urzqd gminy w zakresie planowania strategicznego znajduje się na trzecim stadium rozwoju instytucjonalnego. Przytoczone powyżej wyjaśnienia stanowią instrukcję ella korzystających z narzędzia do analizy instytucjonalnej. Celem zaproponowania kwestionariusza, zawierającego warunki weryfikowane zero-jedynkowo,jest sprawienie, aby metoda analizy instytucjonalnej była, na ile to możliwe, prosta i funkcjonalna ella potencjalnych użytkowników. Zakłada się bowiem, że narzędzie diagnostyczne będzie mogło zostać wykorzystane przez pracowników administracji gminnej nie posiadających wiedzy specjalistycznej o procesach rozwoju instytucjonalnego. Kwestionariusze zero-jedynkowe stwarzają taką możliwość w przeciwier\stwie do kwestionariuszy zawierających pytania otwarte, które wymagają fachowej interpretacji. Metoda analizy instytucjonalnej, z punktu widzenia wartości analitycznej, jest niewyczerpująca. Jednak z uwagi na przeznaczenie metody świadomie zrezygnowano z rozbudowy warstwy analitycznej celem zwiększenia jej przejrzystości i użyteczności. Czwartym elementem metody analizy instytucjonalnej jest kryterium oceny prezentowane w postaci syntetycznej (tabela 6). Ten sposób demonstracji, oparty na prezentacji analitycznej kryterium, powstał z myślą o zobrazowaniu.

(14) Marcin Zawicki. Tabela 5, Kwestionariusz diagnostyczny ella kryterium oceny pn. planowanie strategiczne Proszy o zaznaczenie odpowiedzi "tak", jeżeli dany warunek jest \V wypadku Pmlstwa umyciu spełniony,. lub odpowiedzi "nic" ,jeżeli nic jcst. WanlIlck. TAK NIE. Stadium, dla którego wymaga jest odpowiedż. 2 2. 3. 4. TAK. 3. 4. 5. 5. 6. 7. Istnieje przyjyta prlez radę strategia rozwoju gminy, która określa:. x - misj~ bądź wizj~ - cele strategiczne - cele szczegółowe lub zadania ---X -- - 1 Istnieją dowody swiadczące o tym, i,e strategia jest realizO\vana l' -------- --- - -- ---1Środki fimmsowe na realizację strategii zostały uwzględnione X w budżecie roku 1---- - - -Określono zasady informowania społeczności lokalnej x o realizacji strategii b Istnieją dowody świadczące o tym, żc społeczność lokalna jest x informowana o realizacji strategii - -- -- , Istnieją plany operacyjoe din wszystkich celów przyj~tych w strategii, które określają: - zadania oraz oczekiwane rezultaty realizacji tych zadali - komórki organizacyjne nadzorujące realizację planów (lub zadali w ramach planów) x - wysokość nakładów ludzkich, finansowych i rzeczowych wymaganych na realizację zadań w ramach planów - harmonogram realizacji planów oraz zostały one zatwierdzone do realizacji w formie regulacji wewnętrznel. Istnieją dowody potwienlzaj:)cc, ze zadaniu określolle w planach operacyjnych są rcalizowaned Określono. X. -1. --. zasady udziału parlnerów społecznych oraz podmiotów gospodarczych w przygotowaniu strategii' Istnieje dokumentacja potwierdzająca udział partnerów społecznych oraz podmiotów gospodarczych w przygotowaniu stratcgiif -Irodki-fi~;;';l~~\~~-;Ul l~;l izację";.;d~~~;-i~l;·ict~;·i-~i~··~;;~;~;:ty·~i;-·"·o.- . "-" w strategii są uwzględnione w przyjętym przez rady wieloletnim planie J1nansowym lub wieloletnim planie inwestycyjnym _ . _ - - _ . _ - - _ . _ - _ .• _ - - - - - - - - _ . _ - - - __ •• __ 0. _ _ _ .- •__ •. _._._ •••••. __ .. _. - -- ---- - ---. x. • ___ • • •• _._0.0" _______ " 00.'. . _ •• __ • _ •. _ .•• __. •_____ •. ___ _. x m.. -. _. .. _ _ ... .._....... • • • • •" - -. __ o . _ - _ .. x. -. • •. •.

(15) Metodo wwlizy illstytucjonalnej urzędu glll illY. cd. tabeli S l. 2. 3. 4. 1. 6. 5. Istnieją. elementy systemu monitoringu i oceny rcalizacji strategii. na który sk ład~ją się: - komitcl ds. monitoringu i occny rcalizacji strategii. tworzony przez przcdstawicicli samorzlldu i par1nerów społccznyc h. X - zasady pozyskiwania uwag i wniosków partncrów spolecznycll w sprawach dotyczą cyc h realizacji strategii - zestaw wskaźników slużących monitorowaniu i ocenie realizacji strategii. oraz zoslaly Olle zatwie rdzone w formie rcgultlcj i wewllętmlejg - -- _ ._.. .._--_.._------._._.-._,-_.,- ---- -_._ --- .. ._-- ._.---,_. .-..ISlnieje dokumentacja pot w i erd zająca luowatlzenic monitoringu i occny realizacji stmtcgii z wykorzystaniem wS7.ystkich X ~llellt~.~~_:~~!~~I~ _______ ._._______ "."..___..___.____..~_ --',-_.. -_ _- _.. _--- "". -_ ... .._Istnieją zasady aktualizacji strategii, zalwierd7.0llc w formie X regulacji wewnętrzncj .... _.. _".... _.,- ........ .. _...... _-_.. _.......... .. - ....... ...- . ...... ._.. _...... . - ,,-,, _. . ....... .. . . ... _ . .... --,,-- - ......... ...... '_ .... ............ _-_ ....... _...... _... Istnieje c10kumclltacja potwienlząją c a przcpmwadzenie X aktuulizucji strategii ----... ,--------_.- ......._--_.,. _--------- -----_.. _".._.... - . ._---- -"... _---"--Agregacja Sllma udzielonych oupowicdzi TAK dla każdego wyników stadiuOl 4 4 3 I ----_... .- --- _._.-.' - -Łączna liczba moż l iwyc h odpowiedzi TAK dla każdego stndium 4 4 4 2 -,_. . -----_._----_._ .. ---- ------ ._'-,. -_.--...Studium rozwoju 3. _._-. _. __ _. _._-. _. o. _. ... ,. ~. _----- , _._.~.. _.~~.~. ._~. -. _.. - ~ --. _ - ~--- ------_ ._-_ ._._ -. __. _._.. - _._-~-. _._-. . ~ . _-. u np. uchwał y rudy o przyjęciu sprawozclmi Z realizacji zadań zawartych w strategii; b np. dokument podpisany przez upoważnioną osob't, który określa tryb informowania społeczności ł oku l ~ nej o rca lizncji strategii: c np. zarządzcnia; li np. sprawozdania z realizacj i zmhul okrc~ l onych w planach operacyjnych; e np. znrzqdze nic lub dokument podpisany przez upoważnio ną osobę w sprawie zl.ł sad udzialu partncrów spolecznych oraz Iloomiotów gosllOda rczych w przygotowani u strategii; f np. protokól z scsji strategicznej, pr.ledlożone pisemnc wnim;ki w sprawie s lrtltcgii~ g np . uchwala o powolaniu komitetu ds. monitoringu i oecny renlizacji st rategii, lIchwala lub zarządzenie w sprawie przyjęcia zesta wu wskaźnikó w slużqcyc h monitorowaniu strategii; h np. sprawozdanie z realizacji strategii przygotowane na podstawie przyjętego systemu wskaźnikó w; i np. zarząd7.enie w sprawie zasad aktualizowania strategii Żródło: Metmln {//wlizy instytucjo1laln ej ... , s. 8-9. ścieżki. rozwoju instytucjonalnego w sposób bardziej przejrzysty dla docelowego odbiorcy metody. Ostatni m elementem metody analizy instytucjonalnej jest opis stanu modelowego. Zawiera on przedstawione w skrótowej formie najważniejsze elementy, które charakteryzują stadium piąte rozwoju instytucjonalnego urzędu w zakresie objętym danym kryterium oceny. W wypadku planowania strategicznego opis stanu modelowego, w świetle przyjętej metody , przedstawia się następują co: "Istnieje strategia rozwoju gminy przygotowana przy udziale partnerów spolecznych oraz przedstawicie li podmiotów gospodarczych. Istnieją plany opera-.

(16) I. Marcin Zawicki. Tabela 6. Kryterium oceny pn. planowanie strategiczne w wersji syntetycznej Stadium l Z.1rzqclzill1ic sprowadza s i ~. Stadium 2 fslnieje przyj~ t a pr/cz rade. Stadium 3 [siniej!! plnny operacyjne dla. Stadium 4. Strategia Środki fillrlnsowe na rC:llizacjc zaduli rozwoju gminy jest uktualizowana wielolet nich. strategia dzirtlm'l, które nic ro7.woju gminy. wszystkich ce lów. wynikają. w strntcgi i oraz s~. zawmtych w strategii Sil. one rcnlizowllllC. uwzgl ędnione. do rcalizO\vallia ze. Strategia jest. sfoJ'malizownncj realizowana, strategii rozwoju Dezym gmin informowana. jest spo lcczll osć lokulna. prąję 'ych. Strategii! los tala przygotowana przy udziale partnerów spolccznych i podmiotów gospodarczych. Stadium 5. w przyj ęty m przez rad ę wieloletnim pl.lIlie. tillullsawylll lub wieloletnim planie. inwestycyjnym Prowmlzony jest monitoring onrl ocena reali zacji strategii. Zródlo: Metoda wwliz)' illsryTltcjOl/lllnej ... , s. 6.. cyjne dla wszystkich celów przyjętyc h w strategii oraz zadania zawarte w pIanach są reali zowane. Prowadzony jest monitoring i ocena realizacji strategi i oraz dokonuje s i ę jej okresowej aktualizacji"".. 5. Podsumowanie Proponowana metoda analizy instytucjonalnej l\I'zędu g miny zostala przygotowana w ramach prac nad metodą ro zwoju instytucjonalnego urzędów administracji publicznej. Metoda analizy instytucjonalnej ad resowana jest do prncowników administracji gminnej. Profil odbiorcy warunkuje podejście, jakie zostalo zastosowane do przygotowania metody. Rezultutami przeprowadzonej analizy in styt ucjonalnej urzędu gminy są: określeni e stadium rozwoju gminy (od pierwszego do piątego) w przekroju przyjętych kryteriów oceny oraz wskazanie potencjalnej śc ie żki rozwoj u instytucjonalnego w św i e tl e uzyskan ych wyników analizy. Wyniki analizy instytucjo nalnej urzędu g miny są wykorzystywane w celu przygotowania planów rozwoju instytucjonalnego oraz wdrażania zmian instytucjonalnych w urzędach. W metodzie rozwoju instytucj onalnego przyjęto zalożen i e , że zrealizowanie dzialm\ uspraw niających o jednorazowym charakterze (np. przygotowanie katalogu uslug urzędu albo wieloletniego planu finansowego) nie gwarantuje 22. Metodo (lIwIiz)' i1J!i/)'IIIt:jollolllej ... , s. 6..

(17) Metoda analizy instytucjonalnej. urzędu. gminy. I. skuteczności zmian instytucjonalnych. O wić jedynie wówczas, gdy zmiany mają. rozwoju instytucjonalnym można mócharakter trwały. Przyjęto w związku z tym założenie, że czynnikami, które istotnie zwiększają szanse trwałości wprowadzonych usprawnieI\ są: - wdrażanie zmian instytucjonalnych zadaJl w urzędzie w ramach zespołów zadaniowych, co stwarza dużq szansę przygotowania większej liczby pracowników do stosowania wdrożonych narzędzi w dluższej perspektywie, - angażowanie we wdrożenie zac][ul przedstawicieli ścislego kierownictwa urzędu,. - formalizacja wprowadzanych usprawnieI\ (np. wydanie zarządzenia przez organ wykonawczy, który uznaje katalog uslug urzędu za dokument obowiązu jqcy w urzędzie, albo uchwaly organu stanowiącego o realizacji wieloletniego planu inwestycyjnego"), - formalizacja procedur monitorowania, oceny, aktualizacji lub doskonalenia stosowanych usprawnieI\ (np. zarządzenie w sprawie trybu aktualizacji stosowanego katalogu usług urzędu lub zarządzenie o budowie wieloletniego planu finansowego w trybie kroczącym), - wprowadzenie procedur informowania o przebiegu wdrażania usprawnieI\ wszystkich pracowników urzędu, - wprowadzenie procedur informowania oraz uczestnictwa społeczności lokalnych w procesie wdrażania niektórych narzędzi w urzędach, - wsparcie procesu wdrażania usprawnień poprzez szkolenia, adresowane do szerokiej grupy pracowników urzędów. Uznano zatem, że istotny wpływ na rezultaty wdrożenia zmian instytucjonalnych w urzędzie wywiera zastosowana metoda pracy oraz formalizacja wprowadzonych usprawnieJl, którą definiuje się jako "utrwalanie na piśmie celów i zadaI\ oraz zasad, reguł i wzorców dzialań poszczególnych elcmentów i organizacji jako całości"". Jednakże istotnym niebezpieczeJlstwem, które może stać się następstwem formalizacji, jest przefonnalizowanie, które polega na obowiązywaniu zbyt wielu, zbyt szczegółowych i (lub) zbyt rygorystycznych przepisów, co nie pozwala na działania ełastyczne 2s • W takim wypadku można mówić o blokuj'lcym zamiast stymuluj'lcym charakterze formalizacji. Zagrożenie przefonnalizowania, skutkujące nadmierną biurokratyzacją oraz osłabie niem innowacyjności, należy mieć zawsze na uwadze w toku realizacji projektów doskonalenia funkcjonowania urzędu.. 2.1 Pr7.yjęcie wicIoletniego plnnu inwestycyjnego przcł. organ stanowiący nic jcst jedyną formul" nadaniu tcmu instrumcntowi statusu dokumcntu obowiqzujf}ccgo. Sposób formalizacji rozwil,· Zatl instytucjonalnych jcsl zindywidualizow.any. Może on llastępować m.in. w drodze lIChWIlly 01'· gallU stanowiqcego, zurzt,dzenia organu wykonawczego, Zar7.~ldzcnia kierowników jcdnostck organizacyjnych. podpisu osoby upoważnionej. N A. Koimillski, W. Piotrowski, Za/'ządzanie. Teoria i praklyka, Wyda~vniclwo Naukowe PWN. Warszawa 1998,s. 358. 25 Ibidem, 5. 359..

(18) Marcin Zawicki. Literatura Chmielak A" Instytucjonalne podstawy In"alo.\:ci rozwoju gospodarczego, Wyższa Szkoła Finansów i Zarz.,dzallia w Bialymstoku, Bialystok 2002, Doskol/alellie struklltr)' orgOl/iZlIeyjllej, red . A. SIabryla, rWE, Warszawa 1991 . Orishankar N.. EI'lIi1wtillg Publi<- Seeror Reform, The World Bank, Washington 2001. Karnillski A., 111stYlllcje i organizacje [w:J Soc.jolog;a, Problemy podstawowe, red. Z, Krawczyk i W. Morawski, PWN, Warszawa 1991. Komputerow)' slowllikjęzyka polskiego, PWN, Warszawa 1996. Koźmhi.ski A" Piotrowski W., Zarządzallie , Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998. Marcinkowski A" Wskainiki opisowe II' obszarze zarządzanie strategiczne, opracowanie niepublikowanc, Program Rozwoju Instytucjonalnego, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej AE w Krakowie, Kraków 2002. Metoda analizy insl)'lucjollalllej urzędu gmin)'. Progmm Rozwoju Instytucjonalnego . red. M, Zawicki, opracowanie niepublikowane. Małopolska Szkola Administmcji Publicznej AE w Krakowie, Kraków 2003. North D., Illstitlllional CJumge: a FramclVork oj Analysis [w:] /1I,'ititl/liol/s, !nstillltiol!al Cluwge, and Ec:ollolllics PelformalIce, Cnmbridge University Press. Cambridge 1990. Stoner J., Freemnl1 R" Gilbert D., KierolVanie, PWE, Warszawa 1999. Sztompka P., Socjologin, Wydawnictwo Znnk, Kraków 2002 . Założenia Programf/ Rozwoju 11I.\·lyt/lcjonalllego, opracowanie niepublikowane, Program Rozwoju Instytucjonaluego, Malopolsk. Szkol a Administracji Publicznej AE w Krakowie, Kraków 2001. Zawicki M., Mode/narzędzia do allalizy iJlstytucjonalnej, Progmtn Rozwoju Instytucjonalnego. opracowanie niepublikowane, Malopolsku Szkoła Administracji Publicznej AE w Krakowie, Krnków 2002, Zawicki M" Obszary zarządzania oraz lIIskailliki opisowe IV metodzie rozwoju illslyfllcjonalnego [w:] KOJlferencja szkolelliowa trenerów FRDL, materinly konferencyjne w ramach konferencji szkoleniowej organizowanej przez MSWiA Oraz FRDL w Jachrance w dniach 10-12 stycznia 2003.. A Method lor the Institutional Analysis ol Gmina Olllce. This article propose, a method for evulunting the level of institutional developmenl or public adminislration based on the example af the gmina office, The instilulional analysis, institutional development planning and institutionaJ development implementation methocls together cOIupose an instilutional developmenl method, uran which work is being condilcted wilhin Lhe frnmework of the Institutional Development Prograllllllc. The melhod for instilutionl.11 analysis is oriented towmds gminCl administration employees and it is tlie profile or uudiencc Ihal determines Ihe approach uscd to prepare the method. The method for institutional annlysis includes: - descriptive indicators af the level ot' institutional development, analytical version, - diagnostic surveys, - instructions for condllcting un!1lysis - descriptive indicators of the level ar inslitutional development , composite versiol1, - a description of the Illodelling capabilities af descriptive indicators. l.

(19) Metoda analizy'. urzędu. gminy. The institutional analysis of gmi"a offices resulted in the following: u rating of the glllilla's stuge ot' development (from firsl to fifth stage) against a set of descriptive. indicators alld all indication af the patential institutional development paths that may be pursued based on the reslIlls of the analysis. The results the institutional analysis of the glllina office are lIsed to prepare institutional developmeul plans and implement institutional change in government offices.. ar.

(20)