Zbigniew Gromek*
Glosa do Wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt K 4/17
Commentary to the Judgment of the Constitutional Tribunal of 20 November 2019, Case K 4/17
In the judgment of 20 November 2019 (Case K 4/17), the Constitutional Tribunal assessed the compatibility with the Constitution of the Republic of Poland of provisions imposing on local government units the obligation to cover financial losses of independent public health care insti-tutions run by local governments. The negative financial result of local government healthcare institutions resulted from insufficient financing of medical services by the National Health Fund. The Tribunal found that local government units were thus obliged to partially finance health care services, despite the fact that this is a task of government administration.
The issue of providing local government units with adequate financial resources has repeatedly been the subject of rulings by the Constitutional Court. Jurisprudence to date has been based on a restrictive interpretation of Article 167(1) and (4) of the Constitution of the Republic of Poland. As a result, the aforementioned provisions ceased to fulfill the guarantee function in relation to local government. The judgment under review constitutes a departure from the above line. The position adopted therein deserves to be endorsed and continued in future jurisprudence.
Keywords: local government, financial autonomy of local government, financing of health
care services, public health care facilities
W wyroku z dnia 20 listopada 2019 r. (sygn. akt K 4/17) Trybunał Konstytucyjny poddał ocenie zgodność z Konstytucją RP przepisów nakładających na jednostki samorządu teryto-rialnego obowiązek pokrycia strat finansowych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej prowadzonych przez samorządy. Ujemny wynik finansowy samorządowych zakła-dów opieki zdrowotnej wynikał ze zbyt niskiego poziomu finansowania świadczeń medycz-nych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Trybunał uznał, że jednostki samorządu terytorialne-go zostały w ten sposób zobowiązane do częścioweterytorialne-go finansowania świadczeń zdrowotnych, mimo iż jest to zadanie ze sfery administracji rządowej.
* Dr Zbigniew Gromek
Uniwersytet Warszawski, Wydział Prawa i Administracji, Polska University of Warsaw, Faculty of Law and Administration, Poland z.gromek@wpia.uw.edu.pl, https://orcid.org/0000-0003-1873-1998
Zagadnienie zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego odpowiednich środków finan-sowych stanowiło wielokrotnie przedmiot rozstrzygnięć sądu konstytucyjnego. Dotychczasowe orzecznictwo oparte było na zawężającej wykładni art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP – w re-zultacie wymienione przepisy przestały pełnić funkcję gwarancyjną w stosunku do samorządu terytorialnego. Glosowany wyrok stanowi przejaw odejścia od powyższej linii. Przyjęte w nim stanowisko zasługuje na aprobatę i kontynuację w przyszłym orzecznictwie.
Słowa kluczowe: samorząd terytorialny, samodzielność finansowa samorządu terytorialnego, finansowanie służby ochrony zdrowia, publiczne zakłady opieki zdrowotnej
Art. 59 ust. 2 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 6 i art. 61 ustawy z dnia 15 kwiet-nia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 2190 i 2219 oraz z 2019 r. poz. 492, 730 i 959) oraz w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 960) w zakresie, w jakim zobowiązuje jednostkę samorządu terytorialnego, będącą podmiotem tworzącym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, do pokrycia straty netto stanowiącej ekonomiczny skutek wprowadzania przepisów powszechnie obowiązujących, które wywołują obligatoryjne skutki finansowe dla działania sa-modzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jest niezgodny z art. 167 ust. 4 w związku z art. 166 ust. 2, art. 68 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 166 ust. 1 Konstytucji.
1. Postępowanie w sprawie o sygn. akt K 4/17 zostało zainicjowane wnioskiem Sej-miku Województwa Mazowieckiego z dnia 21 grudnia 2016 r. [dalej: wnioskodawca]. Przedmiot kontroli stanowiły przepisy Ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalno-ści leczniczej1 [dalej: ustawa o działalności leczniczej lub ustawa] oraz Ustawy z dnia
10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw2 [dalej: ustawa zmieniająca].
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej jednostka samo-rządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy m.in. w for- mie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej [dalej: s.p.z.o.z. albo za-kład]. Ustawodawca sprecyzował zasady prowadzenia gospodarki finansowej przez zakład, w tym zasady pokrywania straty finansowej zakładu. Głównym źródłem przy-chodów zakładu są środki przekazywane przez Narodowy Fundusz Zdrowia [dalej: NFZ] za zrealizowane przez zakład świadczenia zdrowotne. Jeżeli działalność zakła-du w danym roku kalendarzowym zakończyła się ujemnym wynikiem finansowym, to strata jest pokrywana z funduszu zakładu (art. 59 ust. 1 ustawy). W sytuacji braku możliwości pokrycia straty ze środków własnych zakładu obowiązek ten spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego jako organie założycielskim (art. 59 ust. 2 pkt 1
1 Tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2190 i 2219 oraz z 2019 r. poz. 492, 730 i 959, ze zm. 2 Dz.U. poz. 960.
ustawy). Jednostka samorządu może zwolnić się od obowiązku pokrycia straty poprzez podjęcie decyzji o likwidacji nierentownego zakładu (art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy). W takim przypadku zobowiązania i należności zlikwidowanego s.p.z.o.z. przechodzą na jednostkę samorządu terytorialnego jako organ założycielski (art. 61 ustawy).
Na tle przedstawionego stanu prawnego Sejmik Województwa Mazowieckiego we wniosku z dnia 21 grudnia 2016 r. wskazał, że ujemny wynik finansowy samorzą-dowych s.p.z.o.z. wynika przede wszystkim z „nadwykonań”. Artykuł 15 ustawy zo-bowiązuje podmioty lecznicze, w tym również zakłady samorządowe, do udzielania świadczeń zdrowotnych osobom potrzebującym natychmiastowego udzielenia świad-czenia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia. Finansowanie tych świadczeń nie jest przy tym objęte kontraktem zawartym z NFZ. Ich późniejsza refundacja następuje w drodze negocjacji z NFZ i zazwyczaj obejmuje tylko część poniesionych kosztów. Sejmik Województwa Mazowieckiego stwierdził w konsekwencji, że koszty niezre-fundowane przez NFZ prowadzą do powstania straty finansowej s.p.z.o.z., do której pokrycia zobowiązana jest jednostka samorządu jako organ założycielski. Oznacza to, że ustawodawca nałożył na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek finansowa-nia świadczeń udzielonych przez s.p.z.o.z. w związku z nadwykonafinansowa-niami, mimo braku zapewnienia odpowiednich środków finansowych. Jest to sprzeczne z Konstytucją RP.
Trybunał Konstytucyjny uznał zasadność zarzutów Sejmiku Województwa Mazo-wieckiego, stwierdzając, że art. 59 ust. 2 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 6 i art. 61 usta-wy o działalności leczniczej oraz w związku z art. 38 ust. 1 ustausta-wy zmieniającej w za-kresie, w jakim zobowiązuje jednostkę samorządu terytorialnego, będącą podmiotem tworzącym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, do pokrycia straty netto stanowiącej ekonomiczny skutek wprowadzania przepisów powszechnie obowiązu-jących, które wywołują obligatoryjne skutki finansowe dla działania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jest niezgodny z art. 167 ust. 4 w związku z art. 166 ust. 2, art. 68 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP.
Materia, której dotyczy Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2019 r., ma charakter wielowątkowy. W glosie skoncentrowano się na podstawowym problemie konstytucyjnym występującym w tym orzeczeniu, a więc zapewnieniu odpo-wiedniego finansowania zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. 2. Zagadnieniu finansów jednostek samorządu terytorialnego został poświęcony art. 167 Konstytucji RP. Artykuł ten statuuje m.in. zasadę odpowiedniości udziału jed-nostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych (ust. 1)3 oraz skorelowany
3 W orzecznictwie, w ślad za doktryną prawa finansowego, zasada odpowiedniości udziału samorządu
w dochodach publicznych określana jest zamiennie jako „zasada adekwatności udziału jednostek s.t. w do-chodach publicznych do wykonywanych przez nie zadań publicznych” (tak np. Wyrok TK z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt SK 13/10) bądź w skrócie jako „zasada adekwatności”. Zasadne jest jednak posługiwanie się pojęciem „zasada odpowiedniości udziału w dochodach publicznych” jako opartym wprost na brzmieniu art. 167 ust. 1 Konstytucji RP. W przepisie tym mowa jest o „odpowiednim” udziale w dochodach, a nie o udziale „adekwatnym”. Zarazem zgodzić się należy, że poza różnicą językową wymienione określenia są znaczeniowo tożsame.
z nią obowiązek zmian w wysokości dochodów samorządu w razie wprowadzenia przez prawodawcę zmian w sferze zadań i kompetencji samorządu (ust. 4). W gloso-wanym wyroku jako wzorzec kontroli został powołany jedynie drugi z wymienionych przepisów4 .
Pomimo bogatego orzecznictwa dotyczącego zasady odpowiedniości udziału sa-morządu terytorialnego w dochodach publicznych trudno mówić o ukształtowaniu się jednolitej linii w tym zakresie. Można jednak wyodrębnić – jako dominujące – następu-jące założenia, na których Trybunał opiera rozumienie powyższej zasady:
1) zasada ta stanowi przede wszystkim dyrektywę interpretacyjną adresowaną do ustawodawcy5. Ma ona charakter względny i niedookreślony, zaś ustawodawca dysponuje
szerokim zakresem swobody w określaniu poziomu dochodów samorządu terytorialnego; 2) zasób środków finansowych pozostających w dyspozycji władz publicznych jest ograniczony, nie są one zatem wystarczające do realizacji w oczekiwanym zakre-sie wszystkich zadań publicznych6. W konsekwencji pula środków pozostawionych do
dyspozycji samorządu nie musi zapewniać finansowania w pełnym zakresie zadań spo-czywających na samorządzie;
3) stwierdzenie naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wymaga przeprowa-dzenia przez podmiot inicjujący postępowanie dowodu, że jednostka samorządu tery-torialnego danego szczebla stała się niezdolna do wypełniania ciążących na niej zadań publicznych7 oraz że występuje drastyczna dysproporcja pomiędzy poziomem
wydat-ków i dochodów samorządu8;
4) w razie nałożenia na samorząd nowych zadań bez zapewnienia odpowiednich środków jednostka samorządu jest zobowiązana do finansowania tych zadań z wła-snych dochodów. Następuje to m.in. przez zmniejszenie poziomu wydatków na inne zadania9;
5) Trybunał Konstytucyjny nie dysponuje instrumentarium pozwalającym na ocenę dochowania przez prawodawcę standardu wynikającego z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytu-cji RP10. Powoduje to – po stronie Trybunału – istotną trudność w weryfikacji zarzutu
dotyczącego realizacji przez prawodawcę standardów wynikających z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP.
4 W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału art. 167 ust. 4 Konstytucji RP traktowany jest w
prak-tyce jako powtórzenie treści art. 167 ust. 1 Konstytucji RP. Stąd ukształtowana w orzecznictwie interpreta-cja art. 167 ust. 1 Konstytucji RP odpowiednio przekłada się na sposób rozumienia art. 167 ust. 4 Konstytu-cji RP, zaś przepisy te są ujmowane jako całość.
5 Po raz pierwszy takie ujęcie przyjęto w Wyroku TK z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt P 1/08.
Zostało ono rozwinięte w wyrokach z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt K 14/11, i z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt K 13/10.
6 Wyroki TK z dnia: 13 lipca 2011 r., sygn. akt K 10/09, i 31 stycznia 2013 r., sygn. akt K 14/11. 7 Wyroki TK z dnia: 31 maja 2005 r., sygn. akt K 27/04, i 13 lipca 2011 r., sygn. akt K 10/09. 8 Wyroki TK z dnia: 16 marca 1999 r., sygn. akt K 35/98; 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt P 1/08; 31 maja
2005 r., sygn. akt K 27/04.
9 Wyrok TK z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt K 43/07. Tym samym nałożenie na samorząd nowych
zadań nie jest automatycznie kwalifikowane jako sprzeczne z art. 167 ust. 4 Konstytucji RP.
Wspomnieć należy także o wymogach dowodowych, które zdaniem Trybunału musi spełniać wniosek obejmujący zarzut naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Otóż wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić ocenę sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego obejmującą całokształt przypadających jej dochodów i wy-datków11. Na podmiocie inicjującym postępowanie spoczywa obowiązek wykazania,
że dochody jednostki samorządu nie zapewniają jej udziału w dochodach odpowiednio do przypadających zadań12, a nawet przeprowadzenia dowodu, że jednostka samorządu
stała się niezdolna do wypełniania tych zadań13. Konieczne jest określenie konkretnych
zadań, których wnioskodawca nie jest w stanie wykonywać bądź ich realizacja nastę-puje w mniejszym zakresie w porównaniu z poprzednim stanem prawnym14. Ponadto,
przedstawiając powyższe dane, wnioskodawca zobowiązany jest uwzględnić równo-cześnie sytuację finansową państwa oraz poziom finansowania sektora rządowego15 .
Odnosząc się do wymogów dowodowych sformułowanych przez Trybunał, trzeba stwierdzić, że ich spełnienie staje się obiektywnie niemożliwe. Z jednej strony, dane oczekiwane przez sąd konstytucyjny dotyczące finansów samorządu często nie znajdują się w posiadaniu jednostek samorządu terytorialnego inicjujących postępowanie przed sądem konstytucyjnym. Z drugiej strony, skoro Trybunał wymaga wykazania zadań, które w ogóle nie mogą być realizowane w następstwie niewystarczającego poziomu finansowania, to możliwość wystąpienia z wnioskiem staje się zastrzeżona wyłącznie do jednostek samorządu odznaczających się skrajnie złą sytuacją finansową. Trybunał jest zresztą świadom trudności dowodowych w tym względzie, stwierdzając wprost, że określenie wysokości środków finansowych potrzebnych na realizację zadań przez sa-morząd stanowi „zagadnienie szczególnie skomplikowane, ponieważ oszacowanie lub precyzyjne obliczenie kosztów realizacji konkretnych zadań często nie jest możliwe”16 .
W następstwie interpretacji art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP przyjmowanej w orzecznictwie sądu konstytucyjnego stwierdzenie naruszenia zasady odpowiedniości udziału samorządu w dochodach publicznych następuje jedynie w szczególnie kwalifi-kowanych i wyjątkowych sytuacjach. W praktyce też staje się zależne od uznania skła-du orzekającego Trybunału, rozstrzygającego w danej sprawie.
3. W znacznym stopniu odmienne od przedstawionej linii orzeczniczej stanowisko zostało przyjęte w glosowanym wyroku. Po pierwsze, sąd konstytucyjny odszedł od postrzegania zasady odpowiedniości udziału samorządu w dochodach jako – przede wszystkim – dyrektywy interpretacyjnej, czemu towarzyszyło dotąd pomijanie treści nor-matywnej art. 167 ust. 4 Konstytucji RP. Trzeba mianowicie zauważyć, że wymieniony
11 Wyroki TK z dnia: 16 marca 1999 r., sygn. akt K 35/98, i 25 marca 2003 r., sygn. akt U 10/01. 12 Vide m.in. Wyrok TK z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt K 14/11.
13 Vide Wyrok TK z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt U 10/01. 14 Wyrok TK z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt K 10/09.
15 Wyrok TK z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt K 27/04. Powyższy wymóg został powtórzony m.in.
w wyrokach TK z dnia: 6 września 2005 r., sygn. akt K 46/06; 13 lipca 2011 r., sygn. akt K 10/09; 31 stycz-nia 2013 r., sygn. akt K 14/11; 16 lipca 2013 r., sygn. akt K 13/10.
przepis zobowiązuje do skorelowania zmian w zakresie zadań samorządu ze zmiana-mi w poziozmiana-mie dochodów. Każdorazowe nałożenie na samorząd nowych zadań bądź zwiększenie zakresu wykonywania istniejących zadań powinno zostać powiązane z odpowiednim zwiększeniem dochodów samorządu. Nawet jeżeli – zgodnie z po-glądem sądu konstytucyjnego – kwota środków przyznanych samorządowi nie musi w pełni odzwierciedlać kosztów realizacji zadań, to bez wątpienia zwiększeniu zadań musi odpowiadać wzrost poziomu finansowania. Mimo jednoznacznego ustanowienia tej zasady w art. 167 ust. 4 Konstytucji RP sąd konstytucyjny przyjmował odmienną interpretację. Dopuszczał mianowicie, aby nałożenie nowych zadań następowało przy niezmienionym poziomie dochodów samorządu. W takim przypadku środki finansowe na realizację nowych zadań samorząd jest zobowiązany pozyskać poprzez ogranicze-nie zakresu wykonywanych zadań bądź poprzez zaciągaogranicze-nie zobowiązań. Glosowany wyrok zawiera odmienne rozstrzygnięcie – nałożenie na samorząd nowych zadań, prowadzących do istotnego obciążenia finansowego dla jednostki samorządu teryto-rialnego, stanowi naruszenie art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, jeżeli nie towarzyszy temu odpowiednie zwiększenie wysokości dochodów.
Po drugie, wyrok w sprawie o sygn. akt K 4/17 stanowi odejście od wymogów do-wodowych, których – co pośrednio potwierdzał Trybunał – wnioskodawca nie był w sta-nie zrealizować, zaś sąd konstytucyjny sta-nie posiadał odpowiedsta-niego instrumentarium do ich oceny. Przede wszystkim sąd konstytucyjny odstąpił od obowiązku przeprowadzenia dowodu naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w wymiarze księgowym. Ocena konstytucyjności nie opiera się zatem na całościowej analizie dochodów jednostki samo-rządu i spoczywających na niej wydatków, z podziałem na kwoty przeznaczane na reali-zację poszczególnych zadań. Orzekając w sprawie zgodności z zasadą odpowiedniości udziału w dochodach publicznych należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy wykonywanie nowych zadań (lub wykonywanie zadań w zwiększonym zakresie) generuje określone wydatki po stronie samorządu i czy znajdują one pokrycie w zwięk-szonych dochodach17. Wystarczająca do stwierdzenia naruszenia art. 167 ust. 4
Konsty-tucji RP jest zatem okoliczność, że ustawodawca nałożył na samorząd zadanie, które powoduje istotny wzrost wydatków z budżetu jednostki samorządu, i wydatki te nie są rekompensowane zwiększonym poziomem dochodów samorządu. Przedmiotu kontroli nie stanowi natomiast kwestia, jaki jest poziom dochodów samorządu w ramach ogółu zadań i czy ewentualnie wydatki na te zadania mogą zostać zmniejszone po to, aby sfi-nansować nowe zadania.
17 W glosowanym orzeczeniu sąd konstytucyjny wziął pod uwagę następujące okoliczności
oddzia-łujące negatywnie na wynik finansowy s.p.z.o.z., które ujęte łącznie stanowią dowód naruszenia art. 167 ust. 4 Konstytucji RP: 1) wzrost kosztów udzielania świadczeń medycznych; 2) podwyższenie wynagrodzeń personelu medycznego; 3) zmiany w zakresie jakości i standardów opieki zdrowotnej. Zmianom tym nie to-warzyszyło zwiększone finansowanie z NFZ. O niewystarczającym poziomie finansowania służby zdrowia świadczy także – zdaniem Trybunału – stale narastające zadłużenie s.p.z.o.z. oraz konieczność przeprowa-dzania akcji oddłużeniowych s.p.z.o.z. Zła sytuacja finansowa s.p.z.o.z. znajduje potwierdzenie w wyni-kach kontroli NIK, w których wskazywano m.in. na zaniżanie wartości kontraktów zawieranych przez NFZ w porównaniu z rzeczywistymi kosztami udzielanych świadczeń.
Po trzecie, Trybunał w istocie odwrócił ciężar dowodu w sprawach dotyczących zapewnienia odpowiednich środków finansowych na realizację zadań samorządu. Zgod-nie z dotychczasowym orzecznictwem ciężar dowodu spoczywał w sposób wyłączny na wnioskodawcy, zaś ze względu na faktyczną niewykonalność sformułowanych przez Trybunał wymogów dowodowych stwierdzenie naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytu-cji RP stawało się w praktyce niemożliwe. Odmienne podejście przyjęto w glosowanym wyroku. Stwierdzono mianowicie, że w razie nałożenia na samorząd nowych zadań bądź zwiększenia zakresu już realizowanych zadań uzasadnienie projektu ustawy przewi-dującego takie zmiany musi zawierać ocenę, w jakim stopniu wprowadzone regulacje oddziaływać będą na poziom wydatków samorządu, a ponadto trzeba wskazać źródła finansowania tych zadań. Zagadnienia te powinny stanowić przedmiot analizy w ramach oceny skutków regulacji. Z uzasadnienia glosowanego wyroku wynika, że brak takich wyliczeń w projekcie ustawy nie stanowi samodzielnie przesłanki niekonstytucyjności przepisu, ale może stanowić istotną przesłankę na rzecz uznania zasadności zarzutów sformułowanych przez wnioskodawcę.
Przyjęta w glosowanym wyroku interpretacja art. 167 ust. 4 Konstytucji RP zasługuje w pełni na aprobatę. Zgodnie z dominującą dotąd linią orzeczniczą nawet te regulacje, które nakładały na samorząd obowiązek finansowania nowych zadań i prowadziły do pogorszenia sytuacji finansowej samorządu oraz zdolności do wypełniania dotychczaso-wych zadań, były uznawane za zgodne z Konstytucją RP. W tym stanie gwarancje samo-dzielności finansowej samorządu nabierały fikcyjnego charakteru – wprawdzie formalnie prawodawca powinien ich przestrzegać, ale równocześnie zwiększanie obciążeń finanso-wych samorządu i przerzucanie na samorząd kosztów realizacji nofinanso-wych zadań (zwiększa-nie ich zakresu) było uznawane za działa(zwiększa-nie zgodne z Konstytucją RP.
4. Zgodnie z dyspozycją art. 167 ust. 4 Konstytucji RP przepis ten znajduje zastosowa-nie w przypadku „zmian w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorial-nego”. Na tym tle pojawia się pytanie, czy w przypadku art. 167 ust. 4 Konstytucji RP istnieją ramy czasowe, które warunkują możliwość jego zastosowania. Chodzi miano-wicie o to, czy także po upływie pewnego okresu (np. 5 lat) od wprowadzenia zmian w zadaniach samorządu nadal aktualna jest ta część dyspozycji art. 167 ust. 4 Kon-stytucji RP, która wskazuje na „zmiany w zakresie zadań i kompetencji”. Zagadnienie to ma bezpośredni wymiar praktyczny. Odnosząc się do postępowania w sprawie o sygn. akt K 4/17, trzeba mieć na względzie, że obowiązek pokrycia przez jednostkę samorządu terytorialnego straty s.p.z.o.z. był przewidziany od początku obowiązywa-nia ustawy o działalności leczniczej, a więc od 2011 r., przy czym powyższe rozwiąza-nie stanowiło powtórzerozwiąza-nie wcześrozwiąza-niejszej regulacji z Ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej18. Oznacza to zatem, że ocena konstytucyjności dotyczy
zmian w zakresie zadań samorządu, które nastąpiły więcej niż 10 lat temu. Trybunał nie odniósł się w glosowanym orzeczeniu do powyższego problemu. Zarazem jednak wydaje się, że sąd konstytucyjny był świadomy możliwości powstania na tym tle
wątpliwości, o czym świadczy wskazanie w petitum wyroku w charakterze związkowego przedmiotu kontroli art. 38 ust. 1 ustawy zmieniającej19 .
Odpowiadając na pytanie dotyczące ram czasowych obowiązywania art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, należy uznać, że przepis ten pozostaje w ścisłym związku z ust. 1 tego artykułu. Wyrażona w art. 167 ust. 1 Konstytucji RP zasada odpowiedniości udziału sa-morządu w dochodach jest urzeczywistniana pod warunkiem, że zmianom co do zakresu zadań samorządu towarzyszą zmiany w udziale samorządu w dochodach. Nałożenie no-wych zadań bądź rozszerzenie zakresu realizacji dotychczasono-wych wprowadza nierówno-wagę w finansach samorządu, wymagającą zbilansowania. Stan ów trwa tak długo, aż nie zostanie zwiększony poziom dochodów samorządu. Jeżeli zatem nałożenie na samorząd określonych zadań (rozszerzenie dotychczasowych) nastąpiło przed wieloma laty i zara-zem nie towarzyszyło temu zwiększenie dochodów rekompensujące zwiększone wydatki w tym obszarze, to stan ten powinien być oceniany – także aktualnie – jako naruszający art. 167 ust. 4 Konstytucji RP.
5. Poza zagadnieniami dotyczącymi zapewnienia samorządowi odpowiedniego poziomu finansowania na uwagę zasługuje stanowisko Trybunału dotyczące charakteru zadań z za-kresu ochrony zdrowia. Powstaje mianowicie pytanie, czy są to zadania własne samo-rządu, czy zadania zlecone. W glosowanym wyroku Trybunał wskazał na dwa rodzaje zadań w sferze ochrony zdrowia spoczywające na samorządzie, a więc zadania związane z udzielaniem świadczeń zdrowotnych przez s.p.z.o.z., których organem założycielskim jest jednostka samorządu, oraz zadania związane z pełnieniem przez jednostkę samorządu terytorialnego funkcji organu założycielskiego w stosunku do s.p.z.o.z.
W odniesieniu do pierwszej grupy zadań Trybunał stwierdził, że sposób ich wy-konywania jest zdeterminowany przez prawo. Ustawy określają podmioty uprawnione do uzyskania świadczeń zdrowotnych, standardy udzielania tych świadczeń, jak rów-nież koszt ich realizacji. Wykonywanie tych świadczeń jest finansowane przez władzę centralną za pośrednictwem NFZ. Brak jakiejkolwiek swobody organów samorządu w określeniu sposobu wykonywania i finansowania tych zadań prowadzi do uznania, że nie mogą one zostać zaliczone do kategorii zadań własnych. Są one przy tym pozba-wione charakteru lokalnego (regionalnego), zaś centralizacja wykonywania tych zadań umożliwia bardziej efektywne funkcjonowanie systemu ochrony zdrowia, stanowią-cego z punktu widzenia państwa jednolity system. W ocenie Trybunału również drugi rodzaj zadań, a więc pełnienie przez jednostkę samorządu funkcji organu założyciel-skiego s.p.z.o.z., nie mieści się w pojęciu zadań własnych. Realizacji powyższego za-dania nie towarzyszy bowiem przekazanie samorządowi kompetencji do prowadzenia
19 Przepis ten stanowi, że obowiązek podjęcia uchwały o likwidacji s.p.z.o.z. w trybie
znowelizowa-nego art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej stosuje się po raz pierwszy w związku ze stratą netto wynikającą ze sprawozdania finansowego za rok 2017. Powiązanie art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy o dzia-łalności leczniczej z art. 38 ust. 1 ustawy zmieniającej pozwoliło – jak się wydaje – przyjąć Trybunałowi, że w 2017 r. zostało nałożone na samorząd nowe zadanie, a więc obowiązek pokrycia straty finansowej zakładu, dla którego organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego.
polityki zdrowotnej, w tym zwłaszcza określenia zakresu tych świadczeń oraz spo-sobu ich finansowania. W konsekwencji – zdaniem Trybunału – nie odpowiadają one wypracowanym w orzecznictwie konstytucyjnym kryteriom „samodzielności” i „kre-atywności” zadania własnego jednostki samorządu terytorialnego.
Stanowisko Trybunału w kwestii klasyfikacji zadania związanego z pełnieniem funkcji organu założycielskiego może być uznane za dyskusyjne20, w szczególności
je-żeli uwzględnić okoliczność, że Trybunał w swoim orzecznictwie bynajmniej nie zdefi-niował kryteriów pozwalających na podział zadań własnych i zleconych. Odmawiając omawianym zadaniom charakteru zadań własnych, sąd konstytucyjny nie przeprowadził oceny zakresu samodzielności przysługującej jednostce samorządu w związku z pełnie-niem funkcji organu założycielskiego21, lecz zadowolił się uznaniem, że zadanie to ma
charakter służebny względem zadania polegającego na udzielaniu świadczeń zdrowot-nych. Skoro ta ostatnia sfera nie zalicza się do zadań własnych samorządu, to analo-gicznie charakter taki nie przysługuje zadaniom związanym z pełnieniem funkcji organu założycielskiego.
Niezależnie od zasadności kwalifikacji zadań związanych z pełnieniem funkcji organu założycielskiego jako zadania zleconego na uwypuklenie zasługują dwie kwe-stie. Po pierwsze, Trybunał zaakcentował znaczenie rzeczywistej samodzielności i kre-atywności jako warunku zaliczenia określonego zadania do kategorii zadań własnych. W dotychczasowej praktyce ustrojowej kryteria te niestety były traktowane bardzo elastycznie. Przykładowo do zadań własnych samorządu zaliczono wypłatę świadczeń okresowych z zakresu pomocy społecznej, w sytuacji gdy ustawodawca określa wszyst-kie elementy tego świadczenia (podmioty uprawnione do świadczeń, wysokość świad-czenia, zasady ich przyznawania). W konsekwencji zadanie to jest realizowane w sposób jednolity w skali kraju, a organy samorządu pełnią wyłącznie funkcję aparatu wykonaw-czego22. Po drugie, uznanie określonego zadania za zadanie zlecone ma istotne znaczenie
z punktu widzenia zasad jego finansowania. Zadania własne samorządu są finansowane z dochodów własnych samorządu oraz – uzupełniająco – subwencji. Natomiast zada-nia zlecone są finansowane z dotacji, przy czym ich wysokość powinna odpowiadać kosztom realizacji zadania23. Na tym tle należy stwierdzić, że konsekwencją zaliczenia
20 W Wyroku TK z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt K 31/02, Trybunał przyjął całkowicie
od-mienne stanowisko, stwierdzając, że zadania związane z pełnieniem funkcji organu założycielskiego zali-czają się do zadań własnych.
21 Wypada zauważyć, że w ramach tej funkcji przysługują jednostce samorządu takie kompetencje
realizowane samodzielnie, jak decydowanie o utworzeniu, przekształceniu bądź likwidacji s.p.z.o.z., obsa-dzie funkcji kierownika czy przekazaniu dotacji.
22 W związku z powyższym zadania te – ze względu na swój charakter – powinny być kwalifikowane
jako zadania zlecone. Ustawodawca zresztą mechanicznie dokonał zmiany charakteru tych zadań z zadań zleconych na zadania własne (vide art. 20 Ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, Dz.U. nr 92, poz. 753).
23 Vide art. 49 ust. 1 Ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialne-go(tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 23, ze zm.), zgodnie z którym wysokość dotacji celowej otrzymywanej przez jednostkę samorządu na wykonywanie zadania zleconego musi zapewniać realizację tego zadania.
określonych zadań samorządu w sferze ochrony zdrowia do zadań zleconych powinno być ich finansowanie w drodze dotacji przekazywanych samorządowi przez admini-strację centralną w kwocie odpowiadającej kosztom wykonywania tego zadania. 6. Ramy niniejszej glosy pozwalają jedynie zasygnalizować inne zagadnienia zasługu-jące na uwagę w glosowanym wyroku.
Pierwsze z nich związane jest z zakresem, w jakim Trybunał stwierdził niekon-stytucyjność przepisów poddanych kontroli. Wnioskodawca wystąpił o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją w zakresie, w jakim kwestionowane przepisy nakładają na jednostkę samorządu województwa obowiązek finansowania świadczeń opieki zdro-wotnej zrealizowanych ponad limit umowy zawartej z NFZ. W sentencji glosowane-go wyroku sąd konstytucyjny stwierdził natomiast, że poddane kontroli przepisy są niezgodne z Konstytucją RP w zakresie, w jakim jednostka samorządu zobowiązana jest do pokrycia ujemnego wyniku finansowego s.p.z.o.z. powstałego w następstwie wprowadzania przepisów powszechnie obowiązujących, które wywołują obligatoryjne skutki finansowe dla działania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Jest to znacznie szerszy zakres niż wynikający z petitum wniosku Sejmiku Wojewódz-twa Mazowieckiego. Poza nadwykonaniami obejmuje bowiem m.in. koszty wynikające z podwyżek wynagrodzeń personelu medycznego oraz wprowadzenia dodatkowych procedur medycznych. Rozstrzygnięcie przyjęte przez Trybunał ma zatem charakter systemowy, ponieważ odnosi się ogólnie do zjawiska przerzucania na samorząd kosz-tów udzielania świadczeń medycznych w zakresie, w jakim nie są one refinansowa-ne z NFZ. Z punktu widzenia ochrony samodzielności samorządu, w tym zwłaszcza w aspekcie finansowym, stanowisko to zasługuje w pełni na uwzględnienie. Zarazem jednak Trybunał wyszedł w ten sposób poza zakres zaskarżenia, co może wywoływać wątpliwość z punktu widzenia zasady związania Trybunału zakresem wniosku24 .
Jako wyjście poza zakres zaskarżenia można także traktować rozstrzygnięcie Trybu-nału, zgodnie z którym przepisy poddane kontroli są niezgodne z Konstytucją RP w od-niesieniu do jednostek samorządu wszystkich szczebli. Tymczasem Sejmik Województwa Mazowieckiego wystąpił o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów wyłącznie w od-niesieniu do szczebla wojewódzkiego. Oczywiste jest jednak, że zasadność takiego roz-strzygnięcia nie może być kwestionowana z punktu widzenia celowościowego. Wypada ponadto zauważyć, że art. 191 ust. 2 Konstytucji RP nie wymaga, aby rozstrzygnięcie Trybunału dotyczyło wyłącznie sytuacji prawnej wnioskodawcy. Z tego względu, jeżeli kwestionowany przepis odnosi się w sposób jednolity do jednostek samorządu terytorial-nego wszystkich szczebli, to Trybunał może stwierdzić jego niekonstytucyjność w takim właśnie zakresie, także gdy podmiotem inicjującym postępowanie jest (przykładowo) or-gan stanowiący samorządu województwa.
Warto również wskazać, że w glosowanym wyroku Trybunał uznał niezgodność kwestionowanych przepisów z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP. W dotychczasowym
orzecz-24 Vide art. 67 ust. 1 Ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed
nictwie przyjmowano, że jednostka samorządu terytorialnego nie może inicjować po-stępowania przed Trybunałem, powołując wzorce wyrażające konstytucyjne wolności i prawa jednostki, regulowane w rozdziale II Konstytucji RP25. Trybunał uznawał
konse-kwentnie, że: „jednostka samorządu terytorialnego, będąca osobą prawną prawa publicz-nego i sprawująca władzę publiczną, nie korzysta z zagwarantowanych osobie fizycznej oraz osobie prawnej prawa prywatnego, praw i wolności konstytucyjnych określonych w rozdziale II Konstytucji”26. W kontrze do zacytowanego poglądu można wprawdzie
podnieść argument, że w niektórych przypadkach przepisy ustawowe określające za-dania samorządu mogą skutkować naruszeniem wolności i praw osób będących człon-kami wspólnoty samorządowej. Wówczas kwestionowanie naruszenia wolności i praw przysługujących członkom wspólnoty samorządowej można by hipotetycznie uznać za mieszczące się w zakresie działania jednostki samorządu. Taka relacja bezsprzecznie nie występuje jednak w glosowanym wyroku. Wynika to stąd, że Trybunał zaliczył określo-ne w ustawie o działalności leczniczej zadania samorządu z zakresu ochrony zdrowia do kategorii zadań zleconych. Brak zatem w tym przypadku podlegającego naruszeniu inte-resu (wolności lub praw), przysługującego członkom lokalnej wspólnoty samorządowej. Trzeba również zauważyć, że poddane kontroli Trybunału przepisy zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP z wykorzystaniem formuły zakresowej. Zgodnie z sentencją przepisy te są niezgodne z Konstytucją RP w zakresie, „w jakim zobowiązują jednostkę samorządu terytorialnego, będącą podmiotem tworzącym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, do pokrycia straty netto stanowiącej ekonomiczny skutek wprowadza-nia przepisów powszechnie obowiązujących, które wywołują obligatoryjne skutki finan-sowe dla działania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej”. Tak ujęty za-kres niekonstytucyjności, poprzez jego złożoną konstrukcję oraz odwołanie się do stanów faktycznych („strata stanowiąca ekonomiczny skutek”, „wywoływanie obligatoryjnych skutków finansowych”), znacząco utrudnia rozstrzygnięcie, w jakich sytuacjach warunki sformułowane przez Trybunał zostały spełnione. Oddziałuje to bezpośrednio na imple-mentację rozstrzygnięcia sądu konstytucyjnego. Trzeba zauważyć, że to podmiot będący adresatem przepisu stanowiącego przedmiot kontroli w glosowanym wyroku, a więc jed-nostka samorządu terytorialnego, będzie w pierwszym rzędzie decydować, czy zostały spełnione warunki określone w komparycji wyroku. Można też wyrazić obawę, czy ujęty w tej formie wyrok będzie stanowił dla ustawodawcy wystarczający powód do wprowa-dzenia zmian w zasadach finansowania służby zdrowia w części dotyczącej samorządu terytorialnego.
7. Podsumowując powyższe wywody, należy stwierdzić, że przyjęta w glosowanym wy-roku interpretacja art. 167 ust. 4 Konstytucji RP zasługuje na pełną aprobatę. Wymaga podkreślenia, że najważniejszą zmianą wprowadzoną przez Konstytucję RP w obszarze samorządu terytorialnego było ustanowienie na szczeblu konstytucyjnym zasady
25 Vide m.in. postanowienia TK z dnia: 10 marca 2004 r., sygn. akt Tw 9/03; 22 marca 2004 r., sygn.
akt Tw 41/03; 29 marca 2004 r., sygn. akt Tw 43/03; 24 maja 2005 r., sygn. akt Tw 38/04.
odpowiedniości udziału samorządu w dochodach publicznych. Mimo to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasadzie tej przypisywany był charakter dyrektywy interpre-tacyjnej, przy całkowitym pozbawieniu jej funkcji gwarancyjnych. Glosowany wyrok otwiera drogę do zmiany orzecznictwa w analizowanym zakresie.
Trzeba zaakcentować, że zasada samodzielności finansowej samorządu, w tym zwłaszcza zasada odpowiedniości udziału w dochodach publicznych, stanowi warunek rzeczywistej decentralizacji samorządu27. Od zapewnienia samorządowi odpowiednich
środków zależy nie tylko zdolność samorządu do wypełnienia zadań, ale także pozy-cja samorządu w państwie. Szczególną rolę w zabezpieczeniu realizacji samodzielno-ści finansowej samorządu terytorialnego odgrywa Trybunał Konstytucyjny. Niestety, uwzględniając dotychczasowe orzecznictwo, nie można uznać, aby Trybunał udzielał realnej ochrony samodzielności samorządu w tym obszarze. Glosowany wyrok wska-zuje na możliwość zmiany tej sytuacji.
Bibliografia
Źródła
Postanowienie TK z dnia 10 marca 2004 r., sygn. akt Tw 9/03. Postanowienie TK z dnia 22 marca 2004 r., sygn. akt Tw 41/03. Postanowienie TK z dnia 29 marca 2004 r., sygn. akt Tw 43/03. Postanowienie TK z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt Tw 38/04.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, Dz.U. nr 91, poz. 408. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, tekst jedn.
Dz.U. z 2020 r. poz. 23, ze zm.
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, Dz.U. z 2018 r. poz. 2190 i 2219 oraz z 2019 r. poz. 492, 730 i 959, ze zm.
Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 960.
Ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Kon- stytucyjnym, Dz.U. poz. 2072.
Wyrok TK z dnia 16 marca 1999 r., sygn. akt K 35/98. Wyrok TK z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt U 10/01. Wyrok TK z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt K 31/02. Wyrok TK z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt K 27/04. Wyrok TK z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt K 46/06. Wyrok TK z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt K 43/07. Wyrok TK z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt SK 13/10. Wyrok TK z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt K 19/09.
27 W kwestii pojęcia decentralizacji w odniesieniu do samorządu terytorialnego vide Z. Gromek,
Decentralizacja i centralizacja jako wartości konstytucyjne, [w:] Samorząd terytorialny wobec procesów centralistycznych: decentralizacja a recentralizacja, red. J. Podgórska-Rykała, B. Pawlica, P. Ostachowski,
Wyrok TK z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt P 1/08. Wyrok TK z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt K 10/09. Wyrok TK z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt K 14/11. Wyrok TK z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt K 13/10. Wyrok TK z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt K 34/16.
Piśmiennictwo
Gromek Z., Decentralizacja i centralizacja jako wartości konstytucyjne, [w:] Samorząd tery-torialny wobec procesów centralistycznych: decentralizacja a recentralizacja, red. J. Pod-górska-Rykała, B. Pawlica, P. Ostachowski, AT Wydawnictwo, Kraków 2020.
