A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FOLIA O EC O N O M IC A 140, 1996
Elżbieta K uzyniak*
M E C H A N IZ M Y S T E R O W A N IA R Y N K IE M P R A C Y
Efektyw ne gospodarow anie zasobam i ludzkim i jest uzależnione od w spół działan ia p odm iotów polityki rynk u pracy. W arun ki ku tem u pow inna stw a rz a ć p o lity k a p a ń stw a . W efekcie sym b iozy g o s p o d a rk i ry n k o w ej i społecznej aktyw ności państw a pow stał term in po lityk a rynku pracy.
Przy sterow aniu rynkiem pracy jego podm ioty posługują się instrum entam i, środk am i i m etodam i polityki rynku pracy.
R odzaje in stru m en tó w i sp o só b ich sto so w an ia zależą od system u zarząd zan ia g o sp o d ark ą narodo w ą.
Przyjm uje się, że in strum enty (narzędzia polityki zatru d n ien ia, no rm y ) to wszelkie rozw iązania system owe, reguły, p aram etry ekonom iczne, decyzje adm inistracyjne oraz d o raźn e działania i przedsięwzięcia m ające istotne znaczenie d la gosp o d aro w an ia czynnikiem ludzkim i w yw ołujące określone zm iany w sferze za tru d n ien ia (schem at 1).
Środki polityki zatru d n ien ia to w artości m aterialne, k tó ry ch p o siad anie lub w ydatkow anie jest niezbędne do w yw ołania o kreślonych zm ian w sferze przyg oto w ania lub zastosow ania zasobów pracy, np. środki inwestycyjne, fundusze płacow e, środki w ykorzystyw ane n a cele szkolenia i kw alifikacje (pochodzące z P F A Z ).
M e to d a w polityce za tru d n ien ia to św iadom ie określony cykl działań, o d p o w iad a ją ce im in stru m en ty i śro d k i p ro w a d ząc e k o n sek w en tn ie d o realizacji celów polityki za tru d n ien ia. W szystkie elem enty m ech an izm u z a tru d n ie n ia (in stru m en ty , środki i m eto d y ) są isto tn e i n iezbędn e d o osiągnięcia postępu w polityce rynku pracy.
W ażne jest ich kojarzenie, właściwe wzajem ne d o stosow anie o ra z k o n sekw entne łączenie w kom pleksy odpow iadające przyjętej m etod zie ro z w iązyw ania p roblem ów zatrudnienia.
* D ok toran tka w Instytucie Organizacji Przemysłu M aszynow ego „ O R G M A S Z ” w W ar szawie.
N A R Z Ę D Z IA RYNKU PRACY
In strum enty polityki za tru d n ien ia m ożn a pogrup ow ać według najczęściej spotykan ych dw óch kryteriów kwalifikacyjnych:
1) celu, k tórem u służą,
2) cech d anego instrum entu, tj. specyfiki o ddziaływ ania n a sferę z a tru d n ie n ia 1.
W edług kryterium celu w yróżniam y instrum enty regulacji aktyw ności zawodowej, przemieszczeń pracowniczych, podnoszenia kwalifikacji, stabilizacji załóg, optym alizacji poziom u i stru k tu ry zatru d n ien ia w zak ład ach pracy. J. W ojtyna w yróżnia p o n ad to instrum enty zw iązane z rozdziałem zasobów pracy i ich pozyskiw aniem przez p odm io t zatrudniający o raz in strum en ty służące racjonalnej obsadzie stanow isk2.
W literatu rze m o żn a sp o tk ać wiele innych klasyfikacji instru m en tó w g o sp o d aro w an ia zasobam i pracy. Z. Fedorow icz określa je m ianem norm sterujących, przy czym przez norm ę rozum ie on „(...) określenie w arun kó w lub zależności przebiegu zjawisk w pow iązaniu z jak im iś okolicznościam i tow arzyszącym i tym zjaw iskom ” 3.
T ak pojęte norm y dzieli się następnie na n atu ra ln e (obiektyw ne - nie zależne od woli ludzkiej, a więc w ynikające z d ziałania praw przyrody) oraz instytucjonalne. W skład norm instytucjonalnych w chodzą zaró w no n o rm y techniczne (ustalenie sto su n k ó w zależności m iędzy rzeczam i n a tle szeroko pojętej działalności człow ieka), ja k i n orm y społeczne (u sta lenie sto su n k ó w i zależności m iędzy ludźm i w ró żny ch ro d z a ja c h ich działalności). Przybliżenie tego podziału i opis norm zaw iera schem at 1.
N a podstaw ie drugiego kryterium , w zależności od ś ro d k a m otyw ującego m o żn a wyróżnić:
A. N arzędzia (instrum enty) rynku pracy stanow iące kom pleks praw ny. O bejm ują one regulacje praw ne rynku dotyczące praw własności, sw obody ko nk urencji, w ym agań w zakresie w arunków pracy i ochrony śro d o w isk a oraz jak ości w yrobów , a także zasady rozstrzygania sporów zbiorow ych ze sto su n k u pracy (schem at 2).
1 E. D o 1 n y, J. M e 11 e r, Z. W i ś n i e w s k i , Z a rys po liyk i zatrudnienia, PW E, W arszawa 1990, s. 56-58.
2 A. W o j t y n a , Rola państw a we współczesnej ekonom ii, „E konom ista” 1992, nr 3. 3 Z. F e d o r o w i c z , M echanizm ekonomiczno-finansowy sterowania jedn ostkam i gospodar
S c h e m a t 1 N A R Z Ę D Z IA POLITYKI R Y N K U P R A C Y
Ź r ó d ł o : O pracowanie własne na podstawie: Z. F e d o r o w i c z , M echanizm ekonom iczno-
-finansowy sterowania jedn ostkam i gospodarczym i, W arszawa 1980, s. 34 i n.; D . K o t l a r z ,
S. A. Z a c h o r k o w s k a , Ekonomiczno-społeczne problem y gospodarowania zasobam i p ra cy tv warunkach przechodzenia do gospodarki rynkowej, K atow ice 1992, s. 18-19.
IN S T R U M E N T Y (N O R M Y ) POLITYKI G O S P O D A R O W A N IA ZA SO B A M I PR A C Y N O R M Y N A T U R A L N E obiektywne niezależne od woli ludzkiej wynikające z działania praw przyrody N O R M Y IN ST Y T U C JO N A L N E N O R M Y T E C H N IC Z N E - ustalenia stosunków i zależności między rzeczami
- mają charater nakazów i zakaz. N O R M Y SPO ŁEC ZN E - ustalenia stosunków i zależności m iędzy ludźmi N O R M Y TEC H N IC Z O - -E K O N O M IC Z N E mają charakter nakazów i zakazów N O R M Y O C H R O N Y najczęściej norm y prawa mające charakter dyrektywny np: - norm y ekologiczne - normy ochrony pracy N O R M Y ST E R U JĄ C E - tworzenie: U K Ł A D P O B U D Z A N IA obejmuje normy ~ - określające procesy p o działu i płynące stąd korzyści lub ujemne konsekwencje U K Ł A D P A R A M E T R Ó W R A C H U N K U D E C Y Z Y JN E G O (E K O N O M IC Z N E G O ) U K Ł A D Z A S IL A N IA obejmuje norm y regulują ce dopływ środków d o jednostek gospodarczych — i naukow ych wynikające
z budżetu - określa ich fun dusze nabywcze a zatem kształtuje skalę ich dzia- łalności____________________
S c h e m a t 2 N A R Z Ę D Z IA ( N O R MY ) IN S T Y T U C JO N A L N E POLITYKI R Y N K U P R A C Y
Tworzące układ W yszczególnienie
ochrony zasilania pobudzania
parametrów rachunku ekonom icznego 1 2 3 4 5 I. IN S T R U M E N T Y (N O R M Y ) O C H R O N Y R Y N K U PR A C Y - K O M PL E K S P R A WN Y 1. Prawo regulujące stosunki w łasnoś ciow e podnosi X 2. Prawo regulujące prowadzenie sporów zbiorow ych ochrona stosun ków pracy nego cjacje często z uwzględnieniem dobra kraju X X 3. W zrost poziom u norm ochrony pracy chroni życie i zdrowie pra cow nika stymulanta podaży pracy deslym ulanta popytu na pracę
4. Prawo antym ono p olow e ochrona miejsc pracy u drob nych produ centów X 5. Norm y ekologiczne X X
6. N orm y jakościow e ochrona kon su menta
nie kontrolow ane - lub zbyt niskie pow odują napływ w y robów niskiej jakości z zagra nicy i elim inowanie wyrobów i usług krajowych rynków oraz obniżenie popytu na pracę
II. IN S T R U M E N T Y (N A R Z Ę D Z IA ) K O M P L E K SU F IN A N SO W O -E K O N O M IC Z N E G O
7. Ceny X X
8. Stopa procentowa wpływa na d o
stęp do pie niądza X 9. Stawki podatku VA T i inne X 10. Stawki dopłat i dotacji przedm io towych
Schem at 2 (cd.)
1 2 3 4 5
11. Wydatki budżetu określają zakres pom ocy realizo wanej przez U P i OPB
określają przy chody jed n o stek i zakła dów budżeto wych X 12. Czas rozliczania amortyzacji wpływa na czę stotliw ość od tworzenia m a jątku trwałego X 13. O procentowanie kapitału w spół kach Skarbu Państwa X 14. System ubezpie czenia na wypadek ch o roby inwalidztwa i bezrobocia X 15. Kursy walut X
III. IN S T R U M E N T Y (N O R M Y ) POLITYKI PŁAC - K O M PL E K S P O B U D Z A N IA 16. Układy zbiorow e pracy, ramowe tabele płac X X 17. Zasady taryfikacji X X 18. Podatki od d o c h o d ów indywidualnych X X 19. System rekompensat wzrostu kosztów utrzymania X X X IV. IN S T R U M E N T Y T E C H N IC Z N E I O R G A N IZ A C Y JN E O D D Z IA Ł Y W A N IA N A R Y N K U PR A C Y - K O M PLEK S A D M IN 1ST R A C Y JN O -O R G A N 1Z A C Y JN Y 20. Płaca minimalna X X X 21. Tworzenie i p o dział funduszy załogi X X X 22. Pozapłacow e systemy motywacji X X 23. Dyrektywy, polecenia, zakazy X X X X
Schem at 2 (cd.) 1 2 3 4 5 24. A nalizy, bilanse spisy, programy X X 25. Poradnictwo zaw odow e X 26. Pośrednictwo pracy X X 27. Szkolenia X X
28. Strajki podejm ow ane
przez pracobior ców w obronie praw pracowni czych
X
29. Lokauty podejm owane
przez pracodaw ców w obronie swoich praw
X
Ź r ó d ł o : O pracowanie własne.
C h ro n ią one własność pryw atną, w ym uszają odpow iednią jak o ść w yrobów i usług konsum entów oraz stw arzają przesłanki uczciwej konkurencji n a rynku pracy. C h ro n ią rów nież m iejsca pracy u p rod ucentów , których n adm iern a k o n k u re n cja zew nętrzna i w ew nętrzna m ogłaby wyprzeć z rynku. O chronie m iejsc pracy u drobnych producentów służy rów nież praw o antym onopolow e. S tw arzają też przesłanki d o pokojow ego rozw iązyw ania kon flik tó w m iędzy p racow nikam i i pracodaw cam i n a tle rozbieżności w ok reślan iu poziom u i zasad w ynagradzania i pozostałych w arunków pracy oraz wielkości zatrudnie nia, d o ch odzonych przez p odm ioty rynku na drodze negocjacji, a czasem protestów . S trajki i lokauty podejm ow ane są przez p odm io ty ry n k u pracy celem dochodzenia praw w ynikających ze stosunku pracy o ra z zm ian sytuacji n a rynku (dopuszczalne wg praw a po wyczerpaniu pokojow ych instrum entów przew idzianych d o rozstrzygnięcia sporu).
B. N arzęd zia (instrum enty) rynku pracy stanow iące kom pleks finansow o- -ekonom iczny służą d o sterow ania rynkiem przez p ań stw o i rnają po stać p aram etró w rach u n k u ekonom icznego przeprow adzonego przed podjęciem decyzji przez p roducentów (pracodaw ców ) w zakresie bieżącego i przyszłego w zrostu produkcji i u rucham iania bądź likwidacji m iejsc pracy, tj. p o py tu na pracę. K om pleks ekonom iczny obejm uje zachęty bądź restrykcje skłaniające d o określonego działania.
K om pleks finansow y obejm uje przede wszystkim system (u kład) zasilania przedsiębiorstw w środki na cele bieżące i rozw ój4. P referow ane jest zasilanie w ew nętrzne. Z asilaniu w ew nętrznem u, tj. o p artem u n a sam o finanso w aniu przypisuje się przym us racjonalizacji zatrudnienia. T ow arzyszyć m u pow inien tru d n y dostęp d o pieniądza o raz odpow iedni system p o d atk o w y i system rozliczania am ortyzacji środków trw ałych,
C. In stru m en ty (norm y) polityki płac kom pleksu p o b u d za n ia stan o w ią p aram etry czn ą inform ację dla producentó w , od działującą rów nież n a p ra c o biorców i k ształtującą po d aż pracy. G ru p ie tej przypisuje się szczególnie du że znaczenie5.
P ozytyw ny wpływ zapew nić m oże układ instru m en tó w o dp ow iad ający rynkow o-stym ulacyjncm u m echanizm ow i zatrudnienia:
ram y wyznaczone przez praw o określające to, co w stosunkach pracy jest zakazane (reszta to pole swobodnej aktywności podm iotów polityki zatru dn ie nia). R am ow e tabele płac i zasady taryfikacji, płace m inim alne oraz wskaźniki dopuszczalnej rozpiętości płac, progresywne podatki od dochodów indyw idual nych o raz system rekom p ensaty w zrostu kosztów u trzy m a n ia6;
system m otyw acyjny o p arty przede wszystkim na zachętach ek on om icz nych d o racjonalnego za tru d n ien ia o ra z w ew nętrzny system m otyw ujący do podnoszenia efektywności pracy, zasady kształtow ania zbiorow ych stosunków pracy;
w spom aga je układ rozw iązań organizacyjnych o p arty n a instytucjach system u za tru d n ien ia o ra z przepływie inform acji7.
D . K om pleks adm inistracyjno-organizacyjny stanow iący niejed n o ro d n y z b ió r in stru m e n tó w technicznych i o rg a n iz a to rsk ic h służących ob słu dze adm inistracyjnej rynku pracy, jak:
w zględnie trw ałe form y działalności o rg an izato rsk iej, np.: p o rad n ictw o zaw odow e, pośrednictw o pracy, w tym fachow e d o ra d ztw o i in fo rm acja służąca zw iększeniu elastyczności rynku pracy,
- d o ra źn e lub długookresow e decyzje ad m inistracyjne ty p u lim ity, za kazy itp.
in stru m en ty analityczne i program ow o-planistyczne. Są to w szystkie te przedsięw zięcia, k tó re m ają na celu ro zpo znan ie rzeczywistej sytuacji
4 U. S z t a n d e r s k a , T rzy kierunki reform iv gospodarce, IPiSS, W arszawa 1992 (materiały konferencyjne).
5 K . B u j a k , J. G ó r n i a k , W ybrane zagadnienia form ow ania się rynku p ra c y w Polsce, cyt. za: Bezrobocie, „Hum anizacja Pracy” 1992, nr 1-2, s. 5.
6 J. G l i s z c z y ń s k i , M. S y r e k , M a ty leksykon wielkiej reform y, K A W , K atow ice 1998 s. 32-33.
ry n k u pracy n a jakim ś obszarze i zapro jek to w an ie m etod rozw iązy w an ia p roblem ów tego rynku, np.; analizy zatru d n ien ia, bilansow anie zasobów pracy, spisy i program y, plany podziału środków .
D yrekcje i sam orządy (związki zaw odow e) przedsiębiorstw b ędą m ogły kształtow ać wewnętrzne systemy płac i prowadzić aktyw ną, spójną wewnętrznie p olitykę w ynagrodzeń.
D ośw iadczenia wyniesione z lat 1982-1989 w skazały, że m echanizm za tru d n ien ia odpow iadający potrzebom polskiej g o spo dark i pow inien k o n sek w e n tn ie o d p o w ia d a ć za ło ż en io m ry n k o w o -sty m u la c y jn c g o m o d e lu , a więc:
1) pow inien być o p arty n a tw ardym i spójnym w ew nętrznie system ie finansow o-ekonom icznym uniem ożliw iającym d ziałalność je d n o stk o m m ało efektyw nym (instrum enty nie m o g ą być sprzeczne co d o celów). K o m b in acje narzędzi polityki gospodarczej i społecznej, u ru ch am ian e przez centrum gospodarcze, pow inny być w eryfikow ane przez spraw nie działający rynek, aby u n ik n ąć ich przypadkow ej sekwencji;
2) wszelkie d o raźn e interw encje adm inistracyjne pow inny być k o n se k w entnie elim inow ane. System praw a pow inien tw orzyć ram y legislacyjne utw orzone ze stabilnych zasad i przepisów p raw a pracy o raz in stru m en tó w ekonom icznych (finansow ych i płacow ych) - należy zapew nić stabilność rozw iązań praw nych.
P o n a d to niezbędne są zabezpieczenia własności indyw idualnej i wolnej k onkurencji na rynku w ew nętrznym o ra z zasady przeciw działania nadm iernej k on kurencji zew nętrznej.
Przesłanki d o osiągnięcia tych w arunk ów stw orzył przełom społeczno- -polityczny d o k o n an y w Polsce latem i jesienią 1989 r. R eform y objęły k ształtow anie zasad polityki ekonom icznej państw a. P olegała o n a n a k ształ tow aniu funkcjonow ania rynku pracy i korygow aniu skutków funkcjonow ania m echan izm u rynkow ego p oza przedsiębiorstw em . C hodzi tu m iędzy innym i o w ycofanie się p aństw a z no rm o w an ia płac i za tru d n ien ia w przedsię b io rstw ac h i w ich m iejsce tw orzenie p raw ny ch p o d staw p ro w a d z e n ia sp o ró w zbiorow ych, kształtow anie płac m inim alnych, do sto so w an ie o p o d a tk o w a n ia d o chodów d o wym ogów gosp od ark i rynkow ej, cen to w aró w , tj. p aram etró w , k tó re uw zględniać będą rzadk ość d ó b r n a ryn ku , poniesione n ak ład y społeczne n a w ytw orzenie tych tow arów , bud ow an ie spraw nego system u inform acji o rynku pracy, pośrednictw a pracy, osłony socjalnej bezro b o tn y ch itd.
Instrum enty param etryczne pozostaw iają przedsiębiorstw om sam odzielność w zakresie k ierunków i m eto d w ytw arzania.
B udow anie podstaw polityki państw a w obrębie rynku pracy doprow adziło d o stopniow ego w ycofyw ania się o rganów adm inistracji z roli pracodaw cy odpow iedzialnego za zatrudnienie i płace w każdym z przedsiębiorstw .
W ycofyw anie się pań stw a z ingerencji w działanie przedsiębiorstw p a ń stw o wych jest jed n ak dalece niew ystarczające. Z acho w any zo stał bow iem taki isto tn y in stru m e n t interw encji, ja k o p o d a tk o w a n ie w zro stu p łac p o n a d określony n orm atyw (liczony w sto su n k u do w zrostu cen), k ształtow an ie zasad tw orzenia i g o sp o d aro w an ia funduszem św iadczeń socjalnych itd. W 1994 r. nastąpiły dalsze zm iany w system ie o p o d a tk o w a n ia w zrostu płac uzgodnione w ram ach „ p a k tu o przedsiębiorstw ie” .
Elżbieta Kuzyniak
M E C H A N ISM S OK T H E IjYBOUR M ARKET C O N T R O L
The analysis o f the labour market and the employm ent policy perform ance requires explicit definition o f many concepts, typical for these fields o f socio-econom ical theory and pragmatism.
The author distinguishes the follow ing types o f instruments influencing the labour market: legal, financial-econom ical, simulative, adm inistrational and organisational. The labour market mechanism , adequate to needs o f the Polish econ om y should be based on hard and cohesive financial and econom ical system , elim inating from the econom y ineffective units. The casual adm inistrative interferences should be consequently excluded, in a presence o f stable legal regulations. U nfortunately in the real life such stipulations are often abandon.
