Concentratie, segregatie en probleemcumulatie in Den Haag: Naar een ruimtelijke driedeling

CONCENTRATIE, SEGREGATIE EN

PROBLEEM-CUMULATIE IN DEN HAAG: NAAR EEN

RUIM-TELIJKE DRIEDELING

'

C 2:307914

8510

455G

OTB-WERKDOCUMENT

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.nl http://www.otb.tudelft.nl

97-07

CONCENTRATIE, SEGREGATIE EN

PROBLEEM-CUMULATIE IN DEN HAAG: NAAR EEN

RUIM-TELIJKE DRIEDELING

P.l. Boelhouwer

m.m.v.

H.l.F.M. Boumeester

H. W.M. Toneman

De serie DTB-werkdocumenten wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers

Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van:

Gemeente Den Haag

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BmLIOTHEEK DEN HAAG Boelhouwer , P.J.

Concentratie, segregatie en probleemcumulatie in Den Haag: naar een ruimtelijke driedeling / P.J. Boelhouwer, m.m.v. H.J.F.M. Boumeester en H.W.M. Toneman -Delft: Delftse Universitaire Pers. -Ill. -(DTB-werkdocument / Onderzoeksinstituut DTB, ISSN 1383-8017 : 97-07) Met lito opg.

ISBN 90-407-1439-8 NUGI 655

Trefw.: segregatie, Den Haag

Copyright 1997 by Onderzoeksinstituut DTB

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Mekelweg 4,2628 CD Delft, The Netherlands.

INHOUD

VOORWOORD

CONCLUSIES . . . ... .. . . .. . . .. 1

1 INLEIDING .. . . .. . . .. .. . .. .. .. . .. .. . . 9

1.1 Ruimtelijke segregatie en probleemcumulatie; begrippen en definities . . . ... . . 9

1.2 Aanleiding onderzoek en onderzoeksopzet . . . . . . . . . . . .. 13

2 RUIMTELUKE SEGREGATIE EN PROBLEEMCUMULATIE; EEN LITERATUURVERKENNING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15

2.1 Segregatie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15

2.2 Probleemcumulatie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

2.3 Onderzoeksresultaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 19

3 DE RELATIE TUSSEN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELUKE ORDENING EN SEGREGATIE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

3.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

3.2 De mogelijke invloed van de volkshuisvesting op het vóórkomen en voorkómen van ruimtelijke segregatie . . . .. . 28

3.3 Scheetheidsbestrijding en ruimtelijke ordening . . . . . . . . . . . 30

3.4 De marktgerichte woonruimteverdeling . . ... .. . . .. . . 31

4 CONCENTRATIE EN SEGREGATIE IN DEN HAAG . .. ... . . 33

4.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 33

4.2 Demografische en etnische kenmerken . . . .... .. .. . . 38

4.3 Sociaal-economische achtergrond .. ... .. . . .. . . " 45 4.4 Conclusies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

5 PROBLEEMCUMULATIE IN DEN HAAG . .. . . .. .. .. . . 57

5.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

5.2 Achterstandsindicatoren .. .. . . ... . . 58

5.2.3 Schoolverzuim . . . .. . . .. .. ... 62

5.2.4 Niet-opkomst verkiezingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

5.3 Gecombineerde positie Haagse wijken . . . . . . . . . . . . . . . . .. 66

LffERATUUR . . . . . . . .. . . .. . . .. 71

BULAGE 1 TABELLEN HOOFDSTUK 4 . . . . .. .. . . ... . . .. . . 75

BULAGE2 TABELLEN HOOFDSTUK 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 85

VOORWOORD

Concentratie en segregatie of meer specifiek de ruimtelijke uitsortering van bevol-kingsgroepen staat de laatste jaren sterk in de belangstelling en wordt door veel grote gemeenten in Nederland als een bedreiging gezien. Vanuit deze invalshoek werd daarom door de gemeente Den Haag aan het Onderzoeksinstituut OTB gevraagd om na te gaan in hoeverre en waar er in de gemeente sprake is van een toename of juist een afname van de segregatie in de afgelopen vijf jaar. Voorts werd inzicht gewenst in welke mate de aanbodmodellen in de woonruimteverdeling een bijdrage leveren aan het ontstaan van segregatie. Over de resultaten van dit deel van het onderzoek werd in een afzonderlijk rapport verslag gedaan (Kullberg en Van Rosmalen, 1997).

De belangrijkste resultaten uit beide onderzoeksrapporten werden door de gemeente Den Haag al gepubliceerd in het Volkshuisvestingsverslag 1996 van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling. In dit verslag werden eveneens de eerste resultaten van het Haagse aanbodmodel gepresenteerd en werden door de journalist Gerard Kerkvliet de ervaringen van de bewoners van een portiek in een naoorlogse woonwijk opgetekend.

Het onderzoek werd vanuit de gemeente Den Haag begeleid door ir. L. Abas van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling. Een woord van dank gaat ook uit naar drs. J. Starmans die zeer behulpzaam was bij het aanleveren van het benodigde cijfermateri-aal.

De kaartjes werden door H.W.M. Toneman vervaardigd terwijl drs. H.J.F.M.

Boumeester verantwoordelijk was voor de data-analyse. De tekstcorrectie was in handen van mw. dr. E. Sjoer, terwijl mevr. C.W. Groeneveld de lay-outverzorging voor haar rekening nam.

Januari 1997, Peter Boelhouwer

CONCLUSIES

Ruimtelijke segregatie en probleemcumulatie

Segregatie of meer specifiek de ruimtelijke uitsortering van bevolkingsgroepen staat de laatste jaren sterk in de belangstelling. Dit geldt vooral voor de grote steden die al decennia lang een bevolkingsopbouw hebben die qua leeftijd, huishoudenssamen-stelling, inkomen en aandeel allochtonen afwijkt van het landelijk gemiddelde.

In onze analyses voor de gemeente Den Haag onderscheiden we steeds de begrippen concentratie en segregatie. Deze begrippen lijken op elkaar en worden soms ook als synoniem gebruikt. In dit onderzoek beschouwen we concentratie als een begrip dat inzicht geeft in welke mate een bepaald kenmerk van de bevolking in een bepaalde gebiedseenheid voorkomt: bijvoorbeeld het aandeel werklozen in een bepaalde wijk. Bij segregatie gaat het om de (onvrijwillige) spreiding van dit kenmerk over een aantal gebiedseenheden. Wanneer in de ene wijk bijvoorbeeld veel meer werklozen wonen dat in een andere wijk, spreken we van een hoge mate van segregatie. Segregatie en concentratie gaan weliswaar vaak maar niet altijd samen. Zo kan bijvoorbeeld de concentratie van het aandeel werklozen in de meeste wijken stijgen, terwijl tegelijkertijd de segregatie afneemt. In een dergelijk geval neemt het aantal werklozen in de stad als geheel toe, maar wordt de spreiding over de diverse buurten en wijken eveneens groter. Doordat de concentratie per wijk verder oploopt, nemen hierdoor wel de problemen toe.

De problemen die concentratie en segregatie veroorzaken, worden veelal verschil-lend ingeschat. Vaak worden er vier mogelijke nadelen genoemd.

Het eerste nadeel is verbonden met het feit dat segregatie niet los staat van de bestuurlijke indeling van een bepaald gebied. Het ene bestuurlijke gebied, bijvoor-beeld de kernstad van een gewest, zal vooral huishoudens met lagere inkomens en uitkeringsafhankelijken huisvesten, terwijl het andere bestuurlijke gebied, bijvoor-beeld de randgemeenten, meer welgestelden als ingezetenen heeft en minder uitkeringslasten draagt.

Een tweede nadeel van segregatie is geworteld in de veronderstelling dat een concentratie van kansarmen negatieve gevolgen heeft voor de individuele

huishou-dens, die in een dergelijke concentratie wonen. Een ruimtelijke concentratie van mensen met relatief weinig uitzichten om volledig te participeren in de hoofdstroom van de samenleving, zou de kansen voor elk individu in die concentratie verqer verkleinen.

Een derde argument tegen segregatie is verbonden met· het verzorgingsniveau van woonmilieus. Gebieden met een concentratie van huishoudens met een laag inkomen zouden tevens onderbedeeld raken op het gebied van de voorzieningen van een redelijk niveau: goede scholen, artsen in de buurt, gevarieerde winkels, en dergelij-ke.

Het vierde argument tenslotte, heeft betrekking op etnische segregatie. Deze zou de integratie van minderheden in de Nederlandse samenleving vertrag~n.

Naast de mate waarin er in de gemeente Den Haag segregatie voorkomt, besteden wij eveneens aandacht aan de directe probleemcumulatie die zich in een bepaalde wijk of buurt voordoet. In welke mate deze door segregatieverschijnselen wordt beïnvloed, wordt dan in het midden gelaten.

Ruimtelijke segregatie en Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening

De relatie tussen de volkshuisvesting en het ontstaan van ruimtelijke segregatie is niet eenduidig: de volkshuisvesting bevordert zowel als bestrijdt de ruimtelijke segregatie. Wel is er de laatste jaren duidelijk een kentering van voorkómen naar bevordering waar te nemen.

Zo voorkwam de afgelopen decennia de volkshuisvesting dat maatschappelijke ongelijkheden zich ook al te nadrukkelijk ruimtelijk konden manifesteren. Dit werkte tegen de heersende krachten van de vrije markt in: er kwamen qua inkomensniveau redelijk gedifferentieerde nieuwbouwwijken tot stand en de Individuele Huursubsidie (IHS) zorgde ervoor dat huurwoningen van een redelijke tot goede kwaliteit fman-cieel bereikbaar waren voor huishoudens met een laag inkomen. Sinds het verschij-nen van de Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig (Heerma, 1989) heeft zich in de Nederlandse volkshuisvesting echter een duidelijke kentering voorgedaan. Als uit-gangspunt bij het ordenen van de volkshuisvesting wordt gesteld dat de zorg voor een goede huisvesting in eerste aanleg tot de eigen verantwoordelijkheid van bewoners en de marktpartijen behoort. Sleutelbegrippen zijn in dit kader deregule-ring, decentralisatie en verzelfstandiging. De ideologische boodschap is: meer markt, minder overheid. Hierdoor neemt de invloed van de volkshuisvesting op het voorkómen van ruimtelijke segregatie sterk af.

Naast de afnemende invloed van de volkshuisvesting op het voorkómen van ruimte-lijke segregatie, is er een aantal recente tendensen in de volkshuisvesting en de ruimtelijke ordening die het ontstaan van segregatie juist bevorderen. De belangrijk-ste zijn de scheefheidsbestrijding, de bouw van nieuwe uitbreidingslocaties met voornamelijk dure koopwoningen en de meer marktgerichte woonruimteverdeling zoals die in veel gemeenten de afgelopen jaren geïntroduceerd werd.

Het leerstuk: van de scheefheidsbestrijding legt een eenzijdige nadruk op het bevorde-ren van de doorstroming. Goedkope huurwoningen die worden bewoond door huishoudens met een hoog inkomen zouden moeten worden vrijgemaakt voor huishoudens met een laag inkomen, terwijl lage-inkomensgroepen in een dure huurwoning de mogelijkheid moeten krijgen om naar een goedkope huurwoning door te stromen. Wanneer, zoals in veel steden het geval is, de goedkope huurwoningen ruimtelijk geconcentreerd zijn, vormt de keerzijde van de scheefheidsbestrijding het ontstaan van ruimtelijke segregatie.

Het ruimtelijke ordeningsbeleid is er sinds het verschijnen van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) in 1992 op gericht om de komende tien jaar 1,2 miljoen woningen in en aan de bestaande steden te bouwen. In tegenstelling tot voorheen, dient minimaal 70% van de nieuwbouw door de markt in de middel- en dure prijsklassen gebouwd te worden. Het gevaar dreigt dat de nieuwe wijken een zeer eenzijdige inkomensverdeling zullen kennen, waarbij er voor huishoudens die van een minimuminkomen moeten rondkomen geen plaats is. Omdat uit de praktijk is gebleken dat vooral huishoudens uit nabijgelegen wijken naar de nieuwbouw verhuizen, liggen met name de naoorlogse wijken aan de rand van de stad de komende jaren onder vuur. Zo zal de grote Haagse VINEX-Iocatie Wateringse Veld een grote aantrekkingskracht uitoefenen op de midden- en hogere-inkomensgroepen uit het aangrenzende stadsdeel Den Haag Zuid-West.

Steeds meer gemeenten wisselen hun op traditionele leest geschoeide woonruimtever-delingssysteem in voor een meer marktgericht aanbodmodel. Via het insturen van woonbonilen kan de woningzoekende nu het heft in eigen hand nemen en een woning betrekken die meer op zijn specifieke woonvoorkeuren is afgestemd. Uiteraard heeft deze meer marktgeoriënteerde wijze van woonruimteverdeling eveneens effect op de verdeling van de huishoudens over de woningvoorraad. Uit onderzoek blijkt dat de rol van de zogenaamde aanbodmodellen in het veroorzaken van segregatie niet op voorhand gebagatelliseerd mag worden. Enkele essentiële kenmerken van het model kunnen van invloed zijn op de gesignaleerde segregatie. Zo kan het feit dat de huur-inkomenstoets vaak scherper wordt gehanteerd dan in het verleden veelal het geval was, leiden tot concentraties en segregatie.

Concentratie en segregatie in Den Haag

Voor vrijwel alle demografische en sociaal-economische kenmerken werd vastgesteld dat er in de gemeente Den Haag in de periode 1990-1995 concentratietendensen optreden die voor een belangrijk deel veroorzaakt worden door de toename van het aandeel werklozen, alleenstaanden, ouderen en allochtonen. In de traditionele achterstandsgebieden zoals Schilderswijk en Transvaal leidt dit tot zeer hoge concentraties van werklozen en allochtonen. Hiermee in overeenstemming is eveneens dat in deze wijken het aandeel kinderen stijgt en het aandeel ouderen, in tegenstelling tot de rest van de stad, afneemt.

De grootste negatieve transitie maken echter de vroegnaoorlogse wijken door. In 1990 kwamen deze wijken nog als redelijk gemêleerd uit de bus. De toename van het aandeel allochtonen, de vergrijzing en de stijging van de werkloosheid is echter juist in deze buurten het hoogst. Het gevolg hiervan is dat zich ook in deze wijken concentraties gaan voordoen. Met name de combinatie van ruim een verdubbeling van de werkloosheid en een forse stijging van het aandeel allochtonen baart in· dit kader zorgen.

Als voorbeeld van het ontstaan van hoge concentraties geeft afbeelding 1 inzicht in de werkloosheid en afbeelding 2 in het aandeel allochtonen per wijk.

In afbeelding 1 wordt het aandeel personen met een Turkse, Marokkaanse, Suri-naamse, Antilliaanse en Euromediterrane achtergrond weergegeven. De overige minderheden, de vluchtelingen en de overige allochtonen worden buiten beschouwing gelaten. Evenals in de andere grote steden in Nederland is de groep allochtonen sterk in ontwikkeling in Den Haag. Zo bedroeg het aandeel allochtonen in 1990 volgens de beperkte definitie nog 14%, terwijl in 1995 een percentage van maar liefst 20 is bereikt; een toename van maar liefst 43%. Volgens de ruimere definitie komt het totaal aandeel allochtonen voor Den Haag zelfs uit op 36,5%. De hoogste concentraties treffen we aan in de traditionele achterstandswijken. Inmiddels heeft in

Afbeelding 1 Aandeel allochtonen per wijk in Den Haag (ruime defmitie), 1995

(%)

Bron: Bevolkingsregistratie gemeente Den Haag.

I

I

I

tot 24

111

24 - 30

11

30 - 40

11

vanaf40

de volgende wijken minimaal de helft van de inwoners een allochtone achtergrond:

Schilderswijk (77%), Transvaalbuurt (72%), Groente- en Fruitmarkt (53%), Stati-onsbuurt (53%) en Regentessekwartier (50%). Ook het Centrum (41 %) en Laak-kwartier en Spoorwijk scoren hoog. Opmerkelijk is verder dat alle Haagse wijken een substantieel aandeel allochtonen huisvesten. Alleen de wijk Duindorp scoort met 9,5% net onder de 10%. In de vroegnaoorlogse wijken is ongeveer één op de drie huishoudens van buitenlandse afkomst.

Ten aanzien van de werkloosheid zien wij eveneens een verslechtering optreden. Overigens wordt de aangetroffen stijging vermoedelijk veroorzaakt door een definitieverschil. Zo nam de werkloosheid volgens het SCP in de periode 1990-1994 in Den Haag zelfs licht af. Voor een vergelijking van de ontwikkeling tussen wijken speelt het definitieprobleem echter minder sterk. Evenals in de verdeling van het aandeel allochtonen, komen ook nu weer forse verschillen tussen wijken voor. Verreweg de hoogste werkloosheidspercentages komen wij tegen in de traditionele achterstandsbuurten. Zo gaat de hoge concentratie allochtonen in Schilderswijk samen met de hoogste werkloosheid op wijkniveau (38,9%). Het Centrum en Transvaal zijn een goede tweede (beide 34,6%). De overige traditionele achter-standsbuurten komen met percentages van ruim 20% ook ver boven het stedelijke gemiddelde uit. Verder is duidelijk dat de spreiding of ruimtelijke segregatie tussen de diverse wijken groot is. Slechts een beperkt aantal wijken kent een werkloos-heidspercentage dat rond het gemiddelde uitkomt, terwijl veel wijken juist veel gunstiger of juist ongunstiger uit de bus komen.

Afbeelding 2 Percentage niet-werkende-werkzoekenden in de beroepsbevolking per wijk, 1995 (%) (Gemiddeld 16,6%)

II

tot 10

11

10 -15

1115-20

11 vanaf20

De vraag of de segregatie in de stad als geheel toe- dan wel afneemt, is gezien de gepresenteerde uitkomsten niet eenduidig te beantwoorden en is sterk afhankelijk van het kenmerk dat in de beschouwing wordt betrokken en het schaalniveau waarop· de analyse plaatsvindt.

Wanneer we de segregatie op wijkniveau in de analyses betrekken, blijkt de segrega-tie in grote lijnen af te nemen. Dit geldt zeker voor het aandeel allochtonen dat in bijvoorbeeld de elitebuurten van Den Haag procentueel sneller groeit dan in de traditionele achterstandsgebieden. Ondanks de naar verhouding snelle groei in de elitewijken, blijft het percentage allochtonen daar echter nog altijd op een laag niveau steken. Ook het aandeel allochtonen in de vroegnaoorlogse wijken stijgt sneller dan in de traditionele achterstandsgebieden. Ten aanzien van de werkloosheid neemt de segregatie eveneens af. Dit heeft te maken met het feit dat de situatie in de grootschalige vroegnaoorlogse wijken in snel tempo verslechtert, ondanks het feit dat ook de concentraties in de traditionele achterstandswijken toenemen. Deze toename weegt echter niet op tegen de transitie waarin de naoorlogse wijken zich bevinden. Het effect hiervan is dat deze wijken meer naar elkaar toegroeien.

Kunnen we op wijkniveau niet spreken van een toename van de segregatie, op het niveau van de stad is er daarentegen wel duidelijk sprake van segregatietendensen. De concentraties van de achterstandsvariabelen in de vroegnaoorlogse wijken en in mindere mate ook in de traditionele achterstandswijken nemen veel sneller toe dan in de elitebuurten in de stad. Deze ontwikkeling leidt er toe dat de bestaande ruimtelij-ke tweedeling in Den Haag toeneemt. In het verleden bestond deze tweedeling uit het onderscheid tussen de traditionele achterstandsbuurten en de rest van Den Haag. De concentraties van achterstandsgroepen in de grootschalige naoorlogse wijken nemen echter toe waardoor de wijken steeds meer opschuiven in de richting van de traditionele achterstandswijken. Er bestaat nog steeds wel een groot verschil tussen deze beide typen wijken. Dit verschil is de afgelopen vijf jaar echter aanmerkelijk kleiner geworden. De vroegnaoorlogse wijken nemen nu een duidelijke tussenpositie in tussen de elitebuurten op de zandgronden enerzijds en de traditionele negentiende-eeuwse achterstandsbuurten anderzijds. De oorspronkelijke tweedeling in Den Haag is dus veranderd in een driedeling, waarbij in de toekomst wellicht opnieuw een tweedeling in het verschiet ligt: de welvarende woongebieden op de zandgronden tegenover de minder aantrekkelijke delen van de stad op de veengebieden.

Probleemcumulatie in Haagse wijken

Om de probleemcumulatie of te wel de opeenstapeling van problemen te kunnen vaststellen sluiten wij aan bij het rapport Segregatie en Bouwbeleid van de gemeente Den Haag uit 1992. Hierin is een methodiek uitgewerkt die inzicht geeft in de probleemcumulatie op wijkniveau. Bij de selectie van indicatoren hebben de auteurs zich laten leiden door factoren die de mens beperken in zijn vermogen om in fysiek en sociaal-psychologisch opzicht een volwaardig bestaan te leiden. Niet de materiële armoede van de laagstbetaalden wordt dus in kaart gebracht, maar de sociale kant.

Op basis van deze uitgangspunten, werd de probleemcumulatie in de Haagse nota met behulp van de volgende variabelen vastgesteld:

- werkloosheid;

- sterfte onder de 65-jaar; - schoolverzuim;

- niet-opkomst bij verkiezingen.

Van deze vier indicatoren bleek de sterfte onder de 65 jaar nauwelijks enig onder-scheid tussen buurten en wijken op te leveren. Bij de berekening van de gezamenlij-ke score werd deze variabele dan ook buiten beschouwing gelaten. Wanneer we conform de in de nota Segregatie en Bouwbeleid gehanteerde methodiek de scores op de zojuist gepresenteerde drie achterstandsindicatoren omzetten in vergelijkbare staIidaardscores en ongewogen optellen, dan ontstaat er een rangorde zoals aangege-ven in tabel 1. Naarmate de probleemcumulatiescore voor een wijk hoger uitkomt, neemt ook de problematiek toe. Voor heel Den Haag is de totaal-score van 0,26 in 1990 licht afgenomen tot 0,23 in 1995. Dit betekent dat de aanwezige problematiek enigszins gelijkmatiger over de 32 Haagse wijken verdeeld is. Deze uitkomst is in overeenstemming met de eerdere conclusies, die aangaven dat de problemen in Den Haag toenemen, en dat ook de wijken die tot nu aan toe nog redelijk verschoond bleven van ongewenste zaken als werkloosheid en schoolverzuim, nu eveneens met de nadelen hiervan geconfronteerd worden. De wijken waarvan de probleemcumula-tiescore in de periode 1990-1995 is toegenomen, zijn in tabel 1 vet afgedrukt. Het zijn ook nu weer de vroegnaoorlogse wijken waar de probleemcumulatie naar verhouding het sterkst is gestegen. Zo namen de wijken Moerwijk en Zuiderpark, Morgenstond en Bouwlust in 1990 nog de plaatsen 11, 13 en 14 in en in 1995 de plaatsen 9, 10 en 11. In het rapport Segregatie en Bouwbeleid werd opgemerkt dat deze situatie al ingezet werd in de jaren tachtig. Ook in 1995 blijven de traditionele achterstandswijken zoals bijvoorbeeld Schilderswijk, Stationsbuurt en Transvaal echter de wijken met de hoogste probleemcumulatie. De meest positieve ontwikke-ling heeft het Centrum doorgemaakt; in 1990 werd nog een vijfde plaats ingenomen, terwijl in 1995 een twaalfde plaats werd bereikt.

Tabel 1 Probleemcumulatiegemiddelde (peG) en rangorde in 1990 en 1995 per wijk in de gemeente Den Haag op basis van drie indicatoren

Rangorde 1995 PCG-1995 PCG-199O Rangorde 1990

l. Schildersbuurt 2,20 2,16 2. Stationsbuurt en Binclchorst 1,87 1,86 2 3. Transvaalkwartier 1,61 1,73 3 4. Groente- en Fruitmarlct 1,24 0,84 7 5. Laakkwartier en Spoorwijk 1,10 0,90 6 6. Regentessekwartier 0,70 1,24 4 7. Zeeheldenkwartier 0,64 0,75 8 8. Valkenboskwartier 0,55 0,54 9 9. Moerwijk en Zuiderpark 0,49 0,07 11 10. Morgenstond 0,45 0,01 13 11 Bouwlust 0,37 0,00 14 12. Centrum 0.35 1,09 5 13. Scheveningen 0.23 0,01 12 14. Rustenburg en Oostbroek 0,03 -0,51 21 15. Duindorp -0,03 -0,16 17 16. Duinoord -0,15 0,10 15

17. Belgisch Park, Oostduinen -0,22 -0,45 20

18. Mariahoeve en Marlot -0,29 -0,66 23

19. Duttendel, v. Stolkplein, Zorgvliet -0,30 -0,14 16

20. Bezuidenhout en Haagse Bos -0,32 -0,30 19

21. Willemspark -0,58 0,27 10 22. Waldeck -0,61 -0,72 24 23. Archipelbuurt . -0,63 -0,18 18 24. Kraayenstein -0,64 -0,91 28 25. Geuzen -en Statenkwartier -0,69 -0,60 22 26. Leyenburg -0,79 -0,77 26 27. Bomen- en Bloemenbuurt -0,83 -0,73 25 28. Loosduinen -0,88 -0,78 27 29. Benoordenhout -1,07 -1,07 30 30. Vruchtenbuurt -1,12 -0,96 29

31. Bohemen, Meer en Bos, Kijkduin -1,29 -1,22 31

32. Vogelwijk -1,62 -1,46 32

Totaal Den Haag 0,23 0,26

1

INLEIDING

1.1 Ruimtelijke segregatie en probleemcumulatie; begrippen en definities Concentratie en segregatie of meer specifiek de ruimtelijke uitsortering van bevol-kingsgroepen staat de laatste jaren in binnen- en buitenland bij wetenschappers en beleidmakers sterk in de belangstelling. Ondanks deze aandacht bestaat er veel spraakverwarring over deze begrippen en worden ook de mogelijk schadelijke consequenties hiervan verschillend ingeschat. Vandaar dat we in deze inleiding allereerst in het kort aandacht besteden aan de begrippen en definities die in de literatuur en de discussies in de praktijk gebruikt worden.

Als eerste is het verschil tussen de termen concentratie en segregatie van belang. In dit onderzoek beschouwen we concentratie als een begrip dat inzicht geeft in welke mate een bepaald kenmerk van de bevolking in een bepaalde gebiedseenheid voorkomt: bijvoorbeeld het aandeel allochtonen in een bepaalde wijk. Bij segregatie gaat het om de spreiding van dit kenmerk over een aantal gebiedseenheden. Wanneer in de ene wijk bijvoorbeeld veel meer allochtonen wonen dat in een andere wijk, spreken we van een hoge mate van segregatie. Segregatie en concentratie gaan weliswaar vaak maar niet altijd samen. Zo kan bijvoorbeeld de concentratie van het aandeel allochtonen in de meeste wijken stijgen, terwijl tegelijkertijd de segregatie afneemt. In een dergelijk geval neemt het aantal allochtonen in de stad als geheel toe, maar wordt de spreiding over de diverse buurten en wijken eveneens groter.

Segregatie betreft de neerslag van maatschappelijk processen, waarbij zowel een sociale als een ruimtelijke dimensie onderkend kunnen worden. In dit onderzoek richten wij ons niet alleen op de sociale maar vooral op de ruimtelijke segregatie. Hierbij kunnen zowel het proces waarbij personen met gemeenschappelijke kenmer-ken zich op een bepaalde plaats groeperen als de ruimtelijke uitsortering op een bepaald moment beschreven worden (Mik, 1987, p. 150). Bij de ruimtelijke uitsorte-ring staat de ruimtelijke verschijningsvorm sterk op de voorgrond. Bij het segrega-tieproces is er sprake van een voortgaande ontwikkeling van deze verschijningsvorm, waarbij de beschrijving van de toestand een ruimtelijke momentopname is. In de literatuur wordt in het segregatieproces vaak een aantal fasen onderkend, waarbij de

begrippen infiltratie, invasie en successie of varianten hierop gehanteerd worden. In dit kader speelt tevens het begrip "self-fullfilling prophecy" een belangrijke rol; de angst voor overname van de buurt door de nieuwkomers die de oorspronkelijke bevolking doet vertrekken, waardoor de verwachte situatie (eerder) wordt bereikt. Zowel de benaderingen die de ruimtelijke uitsortering op een bepaald momènt bestuderen als benaderingen die het proces bestuderen, richten zich op de kenmerken van de bevolking. Omdat de maatschappij steeds pluriformer wordt en het aantal levensstijlen de afgelopen jaren sterk is toegenomen, zijn ook de relevante kenmer-ken en eigenschappen van de bevolking divers en is daarom het begrip segregatie lastig eenduidig te hanteren. Het segregatieonderzoek houdt zich bezig met economi-sche, sociale, etnieconomi-sche, demografische en culturele kenmerken of een combinatie hiervan. Combinaties kunnen worden gevormd doordat personen tot meerdere groepen behoren. Zo ontstaat wanneer etniciteit wordt gecombineerd met sociale klasse volgens Gordon (1964) de etnische klasse. Dit betreft een bepaalde sociale laag binnen de etnische groep:

Tot het begin van de jaren zeventig ,,·aren voornamelijk de verschillen in inkomen en hieraan deels gekoppeld de verschillen in beroepsniveau bepalend voor de ruimtelijke spreiding van bevolkingsgroepen over de stad. Sinds de jaren zeventig worden echter ook andere maatschappelijke processen belangrijk zoals de functies die personen uitoefenen en hun culturele en etnische achtergrond. Ook deze kenmer-ken werkenmer-ken door in de spreiding van de bevolking over de stad. Zo zullen veel tweeverdieners zonder kinderen het aantrekkelijk vinden om in en rond het stadscen-trum te wonen. Zij kunnen dan maximaal profiteren van het culturele aanbod en hoeven hun beperkte tijd niet te besteden aan het woon- werkverkeer. Overigens blijkt uit recent Nederlands onderzoek dat ook deze huishoudens in toenemende mate voor een suburbane woonomgeving kiezen (Kruythoff, 1993; Boelhouwer et al., 1996). Gezinnen met kinderen kiezen daarentegen traditioneel al veel vaker voor een rustige woonomgeving waarin hun kinderen zich optimaal kunnen ontplooien en zich aan elkaar kunnen optrekken. Ook voor culturele minderheden kan het grote voordelen hebben wanneer men redelijk in elkaars nabijheid gehuisvest is. Zo geven Haenen en Löhr (1996, p. 68) aan dat bij de ontwikkeling van etnisch onderne-merschap en het ontstaan van een middenklasse van migranten, enige ruimtelijke segregatie zelfs een voorwaarde kan zijn voor werkgelegenheidsontwikkeling . Deze vorm van ruimtelijke concentratie wordt ook wel met de term congregatie aange-duid. In tegenstelling tot de term segregatie is de concentratie nu beoogd door de huishoudens zelf; zij kiezen bewust voor het wonen in elkaars nabijheid of voor een bepaalde woonomgeving met de daarbij behorende specifieke voorzieningen. Wanneer de concentratie van de bevolking minder op basis van vrijwilligheid ontstaat, spreekt men veelal over segregatie. Hierbij is het van belang om vast te stellen of de segregatie door een bevolkingsgroep een zelf gekozen situatie is, dan wel opgelegd door andere bevolkingsgroepen of voortkomt uit een gebrek aan keuzemogelijkheden door meer algemene maatschappelijke factoren. Het onderscheid tussen segregatie en congregatie staat of valt dus met de mate van vrijwilligheid. Overigens geeft ook deze definitie niet altijd de gewenste klaarheid. Het is immers

soms lastig om te bepalen wanneer vrijwilligheid overgaat in dwang en spelen vaak zowel elementen van vrijwillige als van onvrijwillige segregatie een rol. Deze factoren zijn niet altijd even gemakkelijk van elkaar te scheiden. Mik (1987, p. 35) geeft als voorbeeld dat wanneer in een goedkope woonbuurt een lage-inkomensgroep gevestigd is vanwege een gebrek aan goedkope woningen elders in de stad, er sprake is van onvrijwillige segregatie op basis van inkomen. Wanneer de bewoners van die buurt een zekere buurtidentiteit en buurtgevoel gaan ontwikkelen, kan dit ertoe leiden dat men minder geneigd is de buurt te verlaten, ook wanneer de keuzemoge-lijkheden worden vergroot. De segregatie heeft hiennee een vrijwillig element gekregen. Omgekeerd kunnen ook situaties die oorspronkelijk gebaseerd waren op vrijwilligheid leiden tot ongewenste concentratie en dus segregatie, waarbij zeker niet alleen de eigenschap etniciteit in het geding is. Zo kunnen in buurten met veel goedkope huurwoningen bepaalde huishoudens vertrekken, waardoor er een voor de resterende partij ongewenste concentratie overblijft. Wanneer bijvoorbeeld in een verouderde buurt de resterende gezinnen met kinderen wegtrekken naar meer levendiger buurten, kan dit ook voor de resterende ouderen tot ongewenste gevolgen leiden. De levendigheid in de buurt neemt dan af, het voorzieningenniveau brokkelt af en het wordt lastiger om burenhulp te krijgen. Tevens kan het wegtrekken van autochtone Nederlandse gezinnen voor uit het buitenland afkomstige culturele minderheden ertoe leiden dat de gewenste integratie in de Nederlandse samenleving bemoeilijkt wordt. Ook wanneer er sprake is van een zelfverkozen sortering van bepaalde bevolkingsgroepen, blijft het noodzakelijk om de gevolgen hiervan voor andere woongebieden in de beschouwing te betrekken. Een actueel voorbeeld hiervan vonnt de realisatie van de grote VINEX-Iocaties aan en in de omgeving van de grote steden iri Nederland. Deze dreigen de midden- en hogere-inkomensgroepen uit de grootschalige naoorlogse stadswijken te trekken, waardoor de leefbaarheid in deze wijken ernstig in het geding dreigt te komen en verpaupering op de loer ligt (Teule, 1996). Eerder deden deze ontwikkelingen zich al op grote schaal voor in bijvoor-beeld Groot-Brittannië en Frankrijk.

Over de mate van vrijwilligheid van het geconcentreerd wonen van allochtone groepen wordt in recente gemeentelijke rapporten eveneens uiteenlopend bericht. Hier lijkt sprake van een combinatie van vrijwilligheid en onvrijwilligheid en zelfs van ambivalentie binnen huishoudens of personen: enerzijds de gezelligheid van de eigen groep en de aanwezigheid van speciale voorzieningen (winkels, moskee), anderzijds sociale controle en veel problemen in de wijk.

Zowel in onderzoek in Delft (Bosch en Hanemaayer, 1993) als in onderzoek in vier middelgrote gemeenten (Amersfoort, Dordrecht, Nijmegen en Tilburg) van Kullberg (1996) bleken allochtonen (met name Turken en Marokkanen) veel communicatiever ingesteld dan autochtone Nederlanders. Ze stellen hogere eisen aan de sociale omgang met buurtgenoten. In het laatste onderzoek is gecorrigeerd voor de gezinssa-menstelling, geslacht van de respondent en de woonduur. Hiervan kan een pull-factor uitgaan die het voor een aantal groepen allochtonen aantrekkelijk maakt om bij elkaar te wonen.

Spelen bij congregatie vooral de levensstijl en de culturele aard van de bewoners een belangrijke rol, bij segregatie is het op de eerste plaats de sociaal-economische positie van de huishoudens die de bepalende factor vormt. Hiernaast kan via discriminatie en het gebrek aan informatie tevens de culturele achtergrond een factor van betekenis vormen. Sinds de sociale verhuurders vanaf het einde van de jaren zeventig de gezinshereniging als urgentiecriterium erkennen, is het leeuwendeel van de huurwoningvoorraad in Nederland vóor culturele minderheden uit het buitenland toegankelijk. Discriminatie bij de verdeling van de schaarse goedkope woonruimte lijkt sinds die tijd in theorie gereduceerd te zijn. Uit onderzoek van onder andere Cebeon (1993) blijkt echter dat ondanks het opheffen van deze belemmeringen, discriminatie op de woningmarkt nog steeds niet volledig is uitgebannen. In

para-graaf 2.4 gaan wij hier nader op in. '

Toch is de huisvestingssituatie van allochtonen in Nederland niet te vergelijken met die in sommige andere Westeuropese landen zoals bijvoorbeeld België en Duitsland waar de goedkope woningvoorraad vooral verhuurd wordt door particuliere verhuur-ders. Dit betekent uiteraard niet dat er in de Nederlandse steden geen concentraties van culturele groepen voorkomen. Deze zijn dan echter nog een restant uit het verleden, komen op basis van andere criteria (inkomen, werkloosheid) of vrijwillig-heid tot stand of hebben te maken met het feit dat men niet goed op de hoogte is van alle bestaande mogelijkheden om voor huisvesting in de sociale-huursector in aanmerking te komen. Zo betrekken allochtonen traditioneel vaak een woning op basis van informatie van kennissen en vrienden en zijn zij veel minder dan autochto-nen op de hoogte van de distributiekanalen in de sociale-huursector. Ook Mik stelde vast dat veel allochtonen tot de laagste sociaal-economische klasse behoren. Gecom-bineerd met de concentratie van goedkopere en kwalitatief slechtere woningen in buurten rond het stadscentrum zorgt deze lage positie er mede voor dat de weinig draagkrachtige groeperingen zoals de meeste allochtonen en een deel van de autochtonen in de centrale buurten terecht komen. De grotere sociaal-economische uniformiteit onder de allochtone groeperingen veroorzaakt mede hun ondervertegen-woordiging in de kwalitatief betere en duurdere perifere buurten en hun oververte-genwoordiging in de centraal gelegen buurten (Mik, 1997, p. 214). Wanneer de resterende autochtonen zich in dergelijke achterstandsbuurten dan niet langer thuisvoelen en hun biezen pakken, kan een sterke segregatie naar etniciteit het gevolg zijn.

Wanneer segregatieverschijnselen bestudeerd worden, is het verder van belang het ruimtelijk analyseniveau eenduidig te omschrijven. Segregatie heeft op ieder ruimtelijk schaalniveau andere betekenissen en achtergronden. Zo zal concentratie van een bepaalde bevolkingsgroep op straatniveau anders beleefd worden dan een concentratie op het niveau van landsdelen. Ook zijn op de diverse schaalniveaus vaak andere oorzaken en gevolgen van ruimtelijke verdelingen werkzaam (Mik, 1987, p. 33). In dit kader onderscheidt Blauw (1980) vijf niveaus: de buurt, de wijk, de stad, het gewest en het land. Hieraan zouden wij nog het niveau van het woon-blok of de straat willen toevoegen. De keuze van een bepaald analyseniveau houdt tevens in dat conclusies alleen voor dat niveau gelden. Hierbij ligt het verschijnsel

van de 'ecological fallacy' op de loer (Robinson, 1950). Dit houdt in dat als op een gekozen ruimtelijk niveau twee verschijnselen steeds in een hoog percentage voorkomen, dit niet mag leiden tot de automatische conclusie dat beide verschijnse-len ook op een ander-niveau met elkaar gecorreleerd zijn. Wel kunnen uitkomsten op het ene ruimtelijke niveau aanwijzingen geven hoe de verbanden op het andere ruimtelijke niveau zouden kunnen zijn. In dit kader merkt Mik (1987, p. 34) op dat met name in het beleidsgeoriënteerd onderzoek het van belang is zich van deze schaalproblemen bewust te zijn. Behalve dat dit een zorgvuldige afstemming inhoudt tussen probleemstelling en ruimtelijk analyseniveau, kan het begrip van een pro-bleem aanzienlijk aan diepte winnen wanneer het wordt bestudeerd op verschillende analyseniveaus tegelijkertijd (Smith, 1973).

Geiien de zojuist omschreven typering van het begrip segregatie zijn variabelen die de sociaal-economische positie van huishoudens bepalen, de meest geschikte indicatoren om het vóórkomen van segregatie te beschrijven. Variabelen als inko -men, werkloosheid en beroepsniveau vormen in dit kader de beproefde meetinstru-menten. Naast deze sociaal-economische variabelen is het zeker ook van belang om aan de culturele variabelen en de huishoudenssamenstelling aandacht te besteden. Een concentratie van deze eigenschappen, kan in sommige gevallen, eveneens tot ongewenste situaties leiden. Dit geldt zeker wanneer er een combinatie met sociaal-economische variabelen plaatsvindt.

1.2 Aanleiding onderzoek en onderzoeksopzet

De aanleiding van dit onderzoek vormt een verzoek van de gemeente Den Haag om de segregatie, of meer specifiek, de ruimtelijke splitsing van bevolkingsgroepen naar sociaal-economische kenmerken, in beeld te brengen. Dit onderwerp vormde het centrale thema in het volkshuisvestingsverslag 1996 van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling van Den Haag (Gemeente Den Haag, 1996). Deze nota deed al verslag van de belangrijkste bevindingen uit het onderhavige onderzoek.

Aan het OTB werd gevraagd om na te gaan in hoeverre en waar er in de gemeente Den Haag sprake is van een toename of afname van de segregatie. Voorts werd inzicht gewenst in welke mate het Haagse aanbodmodel een bijdrage levert aan segregatie en welke aanpassingen van het model wenselijk zijn om een toename van segregatie te voorkomen. Van de resultaten uit dit tweede deel van het onderzoek wordt in een afzonderlijk rapport verslag gedaan (Kullberg en Van Rosmalen, 1997). Om de ontwikkeling van de segregatie in de gemeente Den Haag voor het voetlicht te brengen werd allereerst een literatuurverkenning uitgevoerd. Vervolgens werd met behulp van een aantal vooraf geselecteerde kenmerken van de bevolking de ontwik-keling van de segregatie in beeld gebracht.

In de literatuurstudie is de aandacht gevestigd op de vraag aan de hand van welke kenmerken segregatie kan worden bepaald, wanneer segregatie een probleem vormt

en welke oplossingsrichtingen er mogelijk zijn. Ook worden de meest recente

resultaten van het Nederlandse segregatieonderzoek gepresenteerd, waarbij aan de

positie van de vier grote steden in het algemeen en de gemeente Den Haag in het bijzonder speciale aandacht wordt besteed. De resultaten van de literatuurstudie zijn opgenomen in hoofdstuk 2.

Over de mogelijkheden om via de volkshuisvesting en de ruimtelijke ordening de ontwikkeling van de segregatie te beïnvloeden zijn de meningen sterk verdeeld in Nederland. Bovendien zijn er tendensen in de volkshuisvesting die de segregatie afremmen terwijl er eveneens ontwikkelingen gaande zijn die deze juist stimuleren. Daarom besteden wij in hoofdstuk 3 aandacht aan de mogelijke invloed van de volkshuisvesting op het vóórkomen en voorkómen van ruimtelijke segregatie.

Om de ontwikkeling van de segregatie in de gemeente Den Haag te kunnen vaststel-len sluiten wij aan bij de rapportage "Segregatie en Bouwbeleid" van de gelijknami-ge werkgroep uit 1992. Naast een literatuuronderzoek, wordt in dit onderzoek de bevolkingssamenstelling per wijk geschetst en wordt er een aantal indicatoren gepresenteerd dat inzicht geeft in de mogelijke maatschappelijke achterstand. In dit onderzoek werden de gegevens uit 1990 aangevuld met de situatie in 1995. Via de ontwikkeling van de dissimilariteitsindex wordt per variabele aangegeven of er sprake is van een toename dan wel een afname van de concentratie in de stad. Zo geeft deze maat aan in hoeverre een bepaalde bevolkingsgroep gesegregeerd woont ten opzichte van de rest van de bevolking. Ook besteden wij aandacht aan de ontwikkeling van de concentratie per wijk. Variabelen die hierbij aan bod zullen komen zijn onder andere de inkomensverdeling, de werkloosheid, de huishoudenssa-menstelling, de etnische afkomst en de leeftijd. De resultaten van deze werkzaamhe-den zijn weergegeven in hoofdstuk 4 van dit verslag.

Naast het vaststellen van de concentratie per wijk van bovengenoemde variabelen, wordt analoog aan de werkwijze van de Haagse werkgroep "Segregatie en Bouwbe-leid" in hoofdstuk 5 de achterstandssituatie per wijk vastgesteld.

2

RUIMTELIJKE SEGREGATIE EN

PROBLEEM-CUMULATIE; EEN LITERATUURVERKENNING

2.1 Segregatie

Bij de behandeling van de diverse begrippen en definities in het vorige hoofdstuk brachten wij reeds het onderscheid aan tussen ruimtelijke segregatie en congregatie. In het eerste geval is er sprake van een bepaalde mate van onvrijheid en wordt de woonplaatskeuze vooral door negatieve factoren bepaald. Zoals aangegeven, is het in de praktijk vaak lastig om aan te geven waar vrijwilligheid eindigt en overgaat in een beperkte keuzevrijheid. Maar ook wanneer er sprake is van volledige keuzevrij-heid, zoals bij midden- en hoge-inkomensgroepen die elkaar opzoeken in de gouden randjes in en om de steden dient de vraag gesteld te worden of hier wel sprake is van een maatschappelijk gewenste ontwikkeling. Het complement van deze elitebuur-ten vormen immers de buurelitebuur-ten met minder welvarende burgers elders in de stad. Bij het vaststellen van de mate van onwenselijkheid van ruimtelijke segregatie is tevens het onderscheiden bevolkingskenmerk van belang.

Zo kan een naar huishoudenstype en leeftijd sterk gesegregeerde buurt of wijk negatieve invloed hebben op de leefbaarheid in de buurt. Met name wanneer een buurt sterk vergrijst dreigt het voorzieningenniveau terug te lopen, de mate van burenhulp te verminderen en kunnen onveiligheidsgevoelens toenemen. Vaak zal er dan sprake zijn van een combinatie van een lage sociaal-economische positie met een sterk naar leeftijd gesegmenteerde buurt.

Ook de combinatie tussen een hoog aandeel allochtonen en een lage sociaal-economi-sche status leidt in veel gevallen tot segregatie. Uit onderzoek van onder andere Mik (1987, p. 226) blijkt overigens dat de problemen die in dergelijke buurten ontstaan voornamelijk zijn terug te voeren tot de sociaal-economische status van zowel de allochtone als autochtone bevolking. Het onderzoek gaf geen directe verbanden aan tussen de mate van etnische segregatie en het ontstaan van problemen. Zo kon er geen simpel verband worden vastgesteld tussen het bestaan van vooroordelen en de mate van segregatie. Het waren juist de gebieden met een matige segregatie waar de vooroordelen ten opzicht van de allochtonen hoger zijn dan elders. Soortgelijke conclusies werden door Van Hoorn (1987) in Utrecht opgetekend. Ook nam de integratie niet toe naarmate de segregatie lager was.

Uit bovenstaande redenering zou wellicht de conclusie kunnen worden getrokken dat segregatie op basis van sociaal-economische eigenschappen tot de grootse problemen aanleiding geeft. Ook hier is het verband minder eenduidig dan op basis van veel geluiden uit de samenleving wellicht verondersteld zou mogen worden. In een recente bijdrage van Musterd en Ostendorf (1996, p. 15, 16 en 17) passeren vier veel gehoorde argumenten die de negatieve aspecten van segregatie benadrukken' de revue. Deze argumenten worden vervolgens door de auteurs van commentaar voorzien.

Een eerste argument is verbonden met het feit dat sociaal-economische segregatie niet los staat van de bestuurlijke indeling van een bepaald gebied. Het ene bestuurlij-ke gebied, bijvoorbeeld de bestuurlij-kernstad van een gewest, zal vooral huishoudens met lagere inkomens en uitkeringsafhankelijken huisvesten, terwijl het àndere bestuurlijke gebied, bijvoorbeeld de randgemeenten, meer welgestelden als ingezetenen heeft en minder uitkeringslasten draagt.

Een tweede argument om zich zorgen te maken over de segregatie naar inkomen, dat een grotere rol lijkt te spelen in de politieke debatten dan het territoriaal-bestuurlijke argument, is geworteld in de veronderstelling dat een concentratie van kansarmen extra negatieve gevolgen heeft voor de individuele huishoudens, die in een dergelijke concentratie wonen. Een ruimtelijke concentratie van mensen met relatief weinig uitzichten om volledig te participeren in de mainstream van de samenleving, zou de kansen voor elk individu in die concentratie verder verkleinen. Dit is een breed gedragen opvatting die ook in de literatuur terug te vinden is. Het idee hierachter is dat huishoudens door de buitenwereld een stigma krijgen opgeplakt en minder kansen krijgen op maatschappelijke ontplooiing. Een buitenlands voorbeeld hiervan zijn de grootschalige perifeer gelegen nieuwbouwcomplexen in Frankrijk uit de jaren zestig en zeventig die voornamelijk bewoond worden door de laagste sociaal-economische groepen. In de praktijk is gebleken dat het voor veel werkzoekenden uit deze wijken lastig is om betaald werk te vinden wanneer de werkgever achter het woonadres komt (Boelhouwer en Van der Heijden, 1992). Een ander belangrijk nadeel van een grote ruimtelijke concentratie van sociaal-economisch zwakke groepen is dat naast het stigma dat de bewoners krijgen opgeplakt er bovendien een armoedecultuur kan ontstaan, waarbij de bewoners zich niet meer kunnen optrekken aan huishoudens in hun omgeving die wel kans hebben gezien hun maatschappelijke positie te verbeteren. Wanneer deze cultuur ook op volgende generaties wordt doorgegeven spreekt men wel van het ontstaan van getto's. Al hoewel het lastig is aan te geven wanneer segregatie precies overgaat in het ontstaan van getto's, zijn de meeste wetenschappers het er wel over eens dat dit fenomeen zich hoofdzakelijk voordoet in de grote steden van de VS. In West-Europa hebben de verzorgingsstaten toe nu toe weten te voorkomen dat er een dergelijke ruimtelijk geconcentreerde generatieoverschrijdende armoedecultuur is ontstaan. Met de afbraak van de verzorgingsstructuur en de invloed die de vrije markt in veel Westeuropese landen krijgt toebedeeld, vindt er wel een levendig debat plaats of ook de slums in West-Europa inmiddels als getto kunnen worden aangeduid. Voor veel Engelse en Franse steden zijn hier zeker aanwijzingen voor die in deze richting duiden. In Nederland

en de scandinavische landen die traditioneel een sterke verzorgingsstructuur kennen,

heeft de ruimtelijke segregatie nog niet tot dergelijke getto's geleid.

Een derde argument is verbonden met het verzorgingsniveau van woonmilieus. Gebieden met een concentratie van huishoudens met een laag inkomen zouden tevens onderbedeeld raken in de sfeer van de voorzieningen van een redelijk niveau (goede scholen, artsen in de buurt, gevarieerde winkels, en dergelijke).

Het vierde argument tenslotte, wordt ontleend aan het feit dat sociaal-economische

segregatie gedeeltelijk samenvalt met etnische segregatie. Waar zich dat voordoet,

komen ook argumenten die men tegen etnische segregatie zou willen inbrengen naar

voren. In de discussie hierover wordt vooral de behoefte aan integratie benadrukt.

Zoals we reeds aangaven blijkt uit onderzoek van onder anderen Mik (1987) dat er geen verband kon worden vastgesteld tussen de mate van ruimtelijke concentratie en de integratie van allochtonen. Musterd en Ostendorf wijzen zelfs op een mogelijk

tegenovergesteld effect. Zo zou het voortdurend hameren op het bestrijden van

ruimtelijke concentraties van etnische groepen, ook een paradoxaal effect kunnen

hebben en ruimtelijke segregatie juist bevorderen in plaats van bestrijden. Dat risico

is met name groot daar waar het superioriteitsgevoel dan wel het angstgevoel van de

lokale autochtone bevolking sterk ontwikkeld is.

Bovenstaande beschrijving geeft aan dat het lastig is om precies vast te stellen in welke mate ruimtelijke segregatie inderdaad leidt tot een vergroting van de

proble-men. Feit is wel dat de mogelijk schadelijke gevolgen van segregatie voor veel

politici en beleidmakers een reden zijn om een grote mate van ruimtelijke concentra-tie van probleemgroepen scherp af te keuren. Ook de gemeente Den Haag is deze

mening toegedaan. Zo wordt in het rapport "Segregatie en Bouwbeleid" (Grarnberg

et al., 1992) gesteld dat segregatie onaanvaardbaar is wanneer dat leidt tot 'concen-.

tratiegebieden waarvan duidelijk is dat ze hun ontstaan in de eerste plaats ontlenen aan de omstandigheid dat de betrokken bewoners door gebrek aan middelen of vanwege een zwakke rechtspositie geen toegang hebben tot alternatieve woonsituaties

elders en waar van de woongebieden aannemelijk is dat ze vanwege hun slechte

imago en uitrusting als woonmilieu een extra handicap vormen voor de toch al

gedepriveerde bewoners' .

Ook voor de eigenaren van de gebouwde omgeving vormt segregatie een belangrijke dreiging. Zo dreigen dergelijke gebieden in een verval spiraal terecht te komen, waarbij ook de kwaliteit en de onderhoudstoestand van de woningen en gebouwen snel afglijdt. Bovendien treedt er vaak een scherpe waardedaling van de gebouwen op. Voor zowel eigenaar-bewoners als sociale verhuurders is dit een weinig

aantrek-kelijk perspectief.

2.2 Probleemcumulatie

Naast het meten van segregatie, kan eveneens de directe probleemcumulatie worden

vastgesteld die zich in een bepaalde wijk of buurt voordoet. In welke mate deze door

ZOJUIst aangegeven vormt dit een zeer lastig causaal vraagstuk; segregatie van bepaalde groeperingen en problemen in de segregatiegebieden hoeven immers niet per definitie samen te hangen. Ook Mik (1987, p. 18) merkt op dat een ruimtelijke concentratie van bevolkingsgroepen op zichzelf niet als een probleem kan worden bestempeld. Pas wanneer aangetoond kan worden dat zonder segregatie problemen zouden verdwijnen dan wel een gunstiger situatie voor de betrokken zou ontstaan, kan dit worden vastgesteld. Wat echter wel kan worden vastgesteld, is dat segregatie van bepaalde bevolkingsgroeperingen samengaat met een ongelijke verdeling van woon-, werk- en andere leefomstandigheden (Drewe et al., 1972, 1975).

Op basis van bovenstaande inzichten wordt in het rapport Segregatie en Bouwbeleid van de gemeente Den Haag uit 1992 (Gramberg, et al., 1992) een methodiek uitgewerkt die inzicht geeft in de probleemcumulatie op wijknivèau. Het doel was hierbij om de welzijnsverschillen tussen de diverse Haagse wijken op basis van een aantal objectieve indicatoren vast te stellen. Uitgangspunten voor de keuze waren dat de indicatoren:

a) een inhoudelijke relatie hebben met een algemeen aanvaard idee over welzijn en achterstand (ontleend aan sectorale beleidsvelden);

b) zo breed zijn dat niet bij voorbaat de schijnwerper op één bepaalde bevol-kingsgroep valt;

c) steunen op betrouwbaar, qua schaal relevant en herkenbaar materiaal.

Gezien bovenstaande uitgangspunten, volstaat het niet om de variabelen te hanteren die gebruikelijk zijn voor het vaststellen van het inkomen, de woonomgeving en de bevolkingsopbouw. Deze geven immers alleen inzicht in het al dan niet voorkomen van segregatieverschijnselen, maar nog niet in het aanwezig zijn van bepaalde problemen. Bij de selectie van indicatoren hebben de auteurs zich laten leiden door factoren die de mens beperken in zijn vermogen om in fysiek en sociaal-psycholo-gisch opzicht een volwaardig bestaan te leiden. Niet de materiële armoede van de laagstbetaalden wordt dus in kaart gebracht, maar de sociale kant. Men is arm aan beroeps- en algemeen vormende scholing, aan prestige en aan perspectief: "Dit betekent een tendens tot leven in een sociaal isolement, afhankelijkheid, onzekerheid en het ontbreken van succes, hetgeen vaak hand in hand gaat met een ongezond leefgedrag (Struben, 1990). Op basis van deze uitgangspunten, werd de probleem-cumulatie in de Haagse nota met behulp van de volgende variabelen vastgesteld: - werkloosheid;

- sterfte onder 65 jaar; - schoolverzuim;

- niet-opkomst verkiezingen.

In Nederland wordt de betekenis van werk voor het individuele welzijn algemeen onderkend. De variabele schoolverzuim is gebruikt omdat er geen materiaal aanwe-zig was over het onderwijsniveau per wijk. De gezondheidsindicator is toegevoegd omdat de GG&GD aanwijzingen had dat de gezondheidsverschillen tussen sociaal-economisch sterke en zwakke wijken waren toegenomen. Deze verschillen hebben betrekking op de voedingsgewoonten, het roken en de groeiontwikkeling. Volgens de

gemeente Den Haag is de gekozen variabele 'sterfte onder de 65 jaar' een harde indicatie, die echter slechts het topje van de ijsberg aangeeft; ze verschaft immers geen informatie over kwaliteitsaspecten van het leven, zoals invaliditeit en chroni-sche ziekten. De niet-opkomst bij verkiezingen wordt alleen als een afwijkend element beschouwd: het geeft immers geen inzicht in de maatschappelijke betrokken-heid. Het stemgedrag is een subjectief moment, waarop bewoners (tevens) uitspreken dat zij veranderingen in hun omgeving als bedreigend ervaren. In een volgend hoofdstuk gaan wij nader in op de ontwikkeling van de probleemcumulatie in de periode 1990-1995 in tweeëndertig Haagse woonwijken.

2.3 Onderzoeksresultaten

Het bestuderen van ruimtelijke concentraties van bevolkingsgroepen is traditiege-trouw het werkterrein van de geografie. Naast geografen hebben ook diverse sociologen en economen zich uitgebreid met dit thema beziggehouden. Het zou te ver gaan om uitgebreid bij de resultaten van deze studies stil te staan. Wel besteden wij aandacht aan de uitkomsten van enige recente onderzoeken die een redelijk inzicht geven in de huidige stand van zaken in met name de vier grote steden in Nederland.

Mede gezien het specifieke woonmilieu in de vier grote gemeenten, wijkt de bevol-kingssamenstelling in deze gemeenten al decennia lang sterk af van de rest van Nederland. Zo wonen er in de steden meer éénpersoonshuishoudens en ongehuwd samenwonenden, terwijl in Nederland de echtparen met kinderen nog steeds de grootste categorie vormen. De aandelen éénoudergezinnen en echtparen zonder kinderen ontlopen elkaar niet zoveel. Ook de leeftijdsverdeling van de bevolking loopt tussen de steden en Nederland als geheel uiteen. Zo wonen er in de grote steden minder kinderen en meer ouderen (Van Kempen et al., 1991). Tussen de vier grote steden doen zich eveneens grote verschillen voor. In Den Haag en Rotterdam wonen aanzienlijk minder alleenstaanden dan in Amsterdam en Utrecht. Dit heeft vermoedelijk alles met de studentenpopulatie te maken. Dat het aandeel in Den Haag nog bijna de 60% benadert, is vooral een gevolg van het relatief grote aandeel ouderen in deze stad. Van Kempen et al. (1991, p. 16) melden dat de ontwikkelin-gen in de vier grote steden sterk met elkaar vergelijkbaar zijn. Ten eerste neemt het aantal huishoudens sterk toe. Hierbinnen constateren zij een sterke groei van het aandeel alleenstaanden/samenwonenden. Als complement hiervan daalt het aantal echtparen met en zonder kinderen. De groei van het totaal aantal huishoudens komt dus geheel voor rekening van de kleinere huishoudens.

Qua leeftijdsverdeling nam het aandeel 25-45-jarigen in de vier grote steden in de jaren tachtig sterk toe. De groei van deze leeftijdscategorie is voor een deel ook te verklaren door het compacte-stadsbeleid; de toename van de woningbouw in de grote steden en de afname in de groeikernen geeft startende huishoudens meer mogelijkhe-den in de stad zelf (Jobse en Musterd, 1989). In de grote steden is de

vergrijzings-Tabel 2.1 Percentage inkomenstrekkers dat een werkloosheidsuitkering ont-vangt, arbeidsongeschikt is of bijstand ontvangt; en het gemiddeld inkomen per inkomenstrekker van alle inkomenstrekkers, in de kern-steden en gewesten van de grote kern-steden, 1989

Werkloos- Arbeids- Bijstand- Totaal Gem. heidsuitkering ongeschikth. ontvangers inkomen Stad

Amsterdam 11,8 6,4 4,3 22,5 26.000

Rotterdam 12,0 5,0 4,9 21,9 26.000

Den Haag 9,0 4,7 3,8 17,5 27.700

Utrecht 8,8 6,1 2,8 17,7 25.650

Gewest (excl. kernstad)

Amsterdam 3,8 5,4 1,9 11,1 30.850

Rotterdam 4,2 3,9 1,6 9,7 30.800

Den Haag 3,4· 3,7 1,5 8,6 31.200

Utrecht 2,3 4,9 0,9 8,1 31.600

Nederland 5,7 5,7 2,0 13,4 28.700

Bron: Musterd en Ostendorf, 1996, p.1S.

CBS, Regionale Inkomensstatistiek 1989, bewerking AME/UvA. Amsterdam: corop 19 t.m. 24, plus Almere, Lelystad, Hoorn. Rotterdam:· corop 29 en 30 en de helft van 28.

Den Haag: corop 25 t.m. 27 en de helft van 28. Utrecht: corop 17.

golf over haar hoogtepunt heen. Het aandeel ouderen neemt relatief en absoluut gezien af. Alleen het aantal 75-plussers laat nog een toename zien.

Naast de bevolkingssamenstelling, spelen uiteraard eveneens de sociaal-economische kenmerken van de bevolking een belangrijke rol in het al dan niet voorkomen van segregatie. Tabel 2.1 geeft aan dat hierin op stadsgewestelijk niveau de grote gemeenten duidelijk lager scoren. Met name in de jaren zeventig en de eerste helft van de jaren tachtig, namen de tegenstellingen tussen de kernsteden en de rest van Nederland flink toe. Musterd en Ostendorf (1996, p. 18) tonen echter aan dat de situatie in de tweede helft van de jaren tachtig duidelijk is gewijzigd. Zo concluderen zij op basis van de gegevens uit tabel 2.2 dat in drie van de vier stadsgewesten, na een toename van het verschil tussen stad en ommeland tussen 1974 en 1984, sprake is van een omkering van het proces, of toch in ieder geval van een stabilisering. Volgens Musterd en Ostendorf betekent dit overigens nog niet dat de tegenstellingen binnen het ommeland en binnen de steden niet zouden kunnen toenemen. In analyses over de jaren tachtig die gericht zijn op deelmilieus van de drie grote-stadsgewesten (Jobse en Musterd, 1993) is echter aangegeven dat er over het algemeen ook binnen het gewest sprake was van nivellering van de inkomenstegenstellingen. Voor zo ver

Tabel 2.2 Procentuele afwijking van het gemiddeld inkomen per inkomens-trekker (totaal inkomen) van de kernstad ten opzichte van het stads-gewest (minus de kernstad), in de vier grote steden, in 1974, 1984 en 1989' (in procenten) 1974** 1984 1989 Amsterdam -15,8 -16,7 -15,7 Rotterdam -10,1 -15,9 -15,5 Den Haag -10,3 -11,7 -11,2 Utrecht -13,2 -17,2 -18,9

Bron: Musterd en Ostendorf, 1996, p.18.

CBS, Regionale Inkomensstatistiek 1989, bewerking AME/UvA.

*

De gewestelijke cijfers hebben betrekking op naar aantal inkomenstrekkers gewogen gemiddelden, uitgaande van gegevens op Corop-niveau en gemeenten.

Amsterdam: Corop 19 tlm 24, plus Hoorn, Almere en Lelystad. Rotterdam: Corop 29, 30 en de helft van 28.

Den Haag: Corop 25, 26, 27 en de helft van 28. Utrecht: Corop 17.

**

In 1974 is een licht afwijkende definitie gehanteerd, wat geringe effecten kan hebben. Bij dezelfde definitie als die in 1984 en later is gehanteerd, zou het cijfer van 1974 iets lager zijn uitgevallen; het verschil tussen de centrale stad en het ommeland zou iets kleiner zijn.

zij het kunnen overzien, is er ook in de jaren negentig binnen de grote steden geen sprake vim een algemene toename van inkomensverschillen tussen gebieden. Dat heeft te maken met het feit dat sommige milieus, die voorheen een relatief hogere status hadden en tot de zeer stabiele en gewenste woonmilieus behoorden, meer huishoudens met lagere inkomens zijn gaan huisvesten. Dit is bijvoorbeeld het geval in de vroeg-naoorlogse wijken. Aan de andere kant zien we de binnenstad en de aangrenzende gedeelten van de negentiende-eeuwse wijken die in de jaren zestig nog tot de meest verpauperde gebieden van de steden behoorden, nu een opwaartse ontwikkeling doormaken (Musterd en Ostendorf, 1996, p. 19). Mede op basis van specifieke analyses in de gemeente Amsterdam, komen deze auteurs tot de voorlopi-ge conclusie dat er noch op regionaal niveau, noch op lokaal niveau duidelijke tekenen zijn van toenemende segregatie van huishoudens naar inkomen.

Evenals de huishoudenssamenstelling, de leeftijd en de economische positie, geldt ook de etniciteit als een belangrijke variabele voor het bepalen van het vóórkomen van segregatie. Vanaf het begin van de buitenlandse migratie in de jaren vijftig zijn etnische minderheden of allochtonen sterk geconcentreerd geweest in de slechtste delen van de woningvoorraad; de negentiende-eeuwse particuliere woningvoorraad rondom de binnenstad. Het fenomeen noodkoop onder met name allochtonen deed toen zijn intrede. Gedurende de daaropvolgende decennia is hierin slechts langzaam veranderi.:lg gekomen. Door de erkenning van de gezinshereniging als

urgentie-criterium in veel steden in het midden van de jaren zeventig kwam ook de sociale-huursector binnen het bereik van de allochtonen. De spreiding van allochtonen over de voorraad sociale-huurwoningen verliep echter zeer traag. Vele jaren bleven met name de traditionele arbeidersbuurten met aantrekkelijke eengezinshuizen uit de jaren twintig en dertig vooral het domein van de autochtonen. In de vorige paragraaf stonden wij in het kort stil bij de mogelijke oorzaken hiervan. Sinds een aantal jaar is hierin wel een duidelijke kentering opgetreden. Het zijn ook echter nu weer de minst aantrekkelijke en goedkoopste delen van de sociale-woningvoorraad die een hoog aandeel allochtonen herbergen; de vroeg- en in minder sterke mate ook de laat-naoorlogse woningvoorraad.

Evenals voor de sociaal-economische positie het geval is, is de segregatie van allochtonen in de grote steden de afgelopen jaren zeker niet toegenomen. Dit in tegenstelling tot de concentratie van deze groepen in de stad. Van der Wouden (1996, p. 32) merkt in dit kader op dat de concentraties van deze groepen het gevolg zijn van een toename van diezelfde groepen in de stad als geheel, en niet zozeer een gevolg van de toename van' de ruimtelijke segregatie binnen de steden. Aan de gegevens over concentratie en segregatie van allochtonen is dat zeer duidelijk te zien. Terwijl in de vier grote steden de segregatie-index van etnische minderheden tussen 1980 en nu grosso modo gelijk is gebleven, en in het geval van Rotterdam en Den Haag zelfs is gedaald, is tegelijkertijd het aandeel van de etnische minderheden in de bevolking van de grote steden sterk gestegen.

De segregatie-index geeft de mate van het gescheiden wonen van groepen ten opzichte van andere groepen weer, oplopend van 0 tot 100 (zie tabel 2.3 en 2.4). Van der Wouden (1996, p. 36) geeft wel aan dat door het toenemen van het aandeel etnische minderheden in een aantal wijken in de steden de kans op isolatie van die

Tabel 2.3 Segregatie van minderheden in de vier grote steden op wijkniveau (segregatie-indices), 1980-1995, enkele jaren

1980' 1986/87" medio jaren negentigb

excl. ngl"

Amsterdam 30 32

Rotterdam 47 43

Den Haag 56 53

Utrecht 37 33

Turken, Marokkanen, Zuid-Europeanen, Surinamers en Antillianen. Steeds 1995, behalve Amsterdam (1994) en Den Haag (1992).

32 43 51 37d

Als bij noot a, maar nu inclusief overige niet -geïndustrialiseerde landen (ngl).

incl. ngl' 31 43 33d

Voor Utrecht is het cijfer ter wille van de vergelijkbaarheid met voorgaande jaren op buurtniveau gegeven; op wijkniveau bedragen de segregatie-indices voor 1995 resp. 28 en 24.

Bron: Van der Wouden, 1996, p. 35.

Tabel 2.4 Ontwikkeling van het aandeel van de minderheden in de vier grote steden en Nederland (in procenten), 1975-1995, enkele jaren

Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht Vier tezamen Nederland totaal 1975 6 6 5 5 2,2 1980 11 10 9 8 3,2 1986 16 14 14 9 4,3 1992' 1995b 27 32 25 29 22 32' 17 21 24 6,9

• Volgens het geboorteland van tenminste een van de ouders, inclusief personen uit overige niet-geïndustrialiseerde landen.

b Gemeentelijke cijfers, zoveel mogelijk conform definitie onder noot a. De inbegrepen herkomst-landen verschillen echter enigszins per gemeente.

, Toevoeging door OTB op basis van gegevens gemeente Den Haag. Bron: Van der Wouden, 1996, p. 35.

groepen toe-, en daannee de kans op integratie afneemt. De voorlopige conclusie uit dit alles luidt dus nogmaals, dat alhoewel gevolgen van ruimtelijke segregatie vooral in bepaalde stadswijken zichtbaar zijn, de processen die dat veroorzaken zich een of twee ruimtelijke schaalniveaus hoger bevinden, namelijk op die van de stad als geheel en die van de stad en de suburbane gebieden.