•• 23 ••
Lokale energievisies als instrument:
een verkenning
e l l e n v a n b u e r e n & b a u k e s t e e n h u i s e n
Dr. E.M. van Bueren en dr. ir. B.M. Steenhuisen zijn beide als universitair docent verbonden aan de TU Delft bij de Faculteit Techniek, Bestuur en Management.
1 Inleiding: een hausse aan energievisies
Overal in het land verschijnen momenteel lokale energievisies. Dit zijn documen-ten die stellen hoe de lokale energievoorziening zich op langere termijn op een duurzame manier kan, zal of moet ontwikkelen. Met dit instrument beogen lokale overheden, of betrokken partijen buiten het openbaar bestuur, richting te geven aan de nieuwe technologische mogelijkheden en de toenemende behoefte van bur-gers en bedrijven om energie lokaal op te wekken of te besparen. In de lokale beleidsarena is de energievisie een relatief nieuw instrument dat circa twaalf jaar bestaat. In dit artikel verkennen we de lokale energievisie: wat is het en wat kunnen we ervan verwachten? In de inleidende paragrafen zullen we eerst ingaan op de behoefte aan lokale energievisies en de redenen waaraan zij hun opkomende popu-lariteit te danken hebben. Vervolgens zullen we aan de hand van literatuur over sturingsinstrumenten ingaan op de voorwaarden waaronder een energievisie een effectief instrument kan zijn. In een empirische verkenning van 30 energievisies bekijken we in hoeverre deze verwachtingen opgaan en welke spanningen dat oproept. In de conclusies gaan we in op de vraag hoe de effectiviteit van deze ener-gievisies kan worden vergroot. Op inductieve wijze komen we zo tot een bredere en bestuurskundig onderbouwde kijk op energievisies en hun effectiviteit als instru-ment van energietransitie.
2 De opkomst van energie op de lokale agenda
Sinds een jaar of vijf prijkt energie op veel lokale agenda’s. Dat is bijzonder. Ver-gaande centralisatie van opwekking en transport van energie had het onderwerp juist eind jaren negentig van de lokale agenda’s verdrongen en was zelfs voor lokale en provinciale overheden aanleiding om hun belangen in energiebedrijven van de
•• 24 ••
hand te doen. Maar energie is nu weer terug op de lokale agenda. Wij zien een aantal drijvende krachten achter deze populariteit.
Aard van de energiebron: duurzaam en dichtbij
Hernieuwbare energiebronnen, zoals wind, zon en water vormen een goed alterna-tief voor de schaarse en vervuilende fossiele energiebronnen. Hernieuwbare bron-nen zijn overal aanwezig. Decentrale opwekking verdient de voorkeur: grootscha-lige opslag van energie is (vooralsnog) niet mogelijk en verliezen voor transport van energie zijn groot. Decentraal opgewekte energie wordt daarom bij voorkeur dicht-bij de plek van opwekking gebruikt, of, in het geval van opwekking van elektrici-teit, aan het centrale stroomnet geleverd.
Decentrale technologieën: beschikbaar en betaalbaar
De technologieën om hernieuwbare energie decentraal op te wekken zijn beschik-baar gekomen tegen een prijs die steeds betaalbeschik-baarder wordt. Zo kan een huiseige-naar zijn dakoppervlak bedekken met zonnepanelen; een fabriek kan zijn rest-warmte te gelde maken door het te leveren aan naburige industrieën, woningen of kantoren; een bedrijf kan besluiten om warmte- koudeopslag (WKO) toe te passen om het kantoor te warmen en te koelen. Ook de (verwachte) verbeterde prijsver-houding van groene energie ten opzichte van grijze energie draagt bij aan het draagvlak voor investeringen in decentrale technologieën. Waterschappen produ-ceren op steeds grotere schaal hun eigen biogas en ProRail wil met zonnepanelen op de stations in de eigen behoefte voorzien. Decentraal opgewekte energie wordt een steeds aantrekkelijkere investering voor een steeds bredere groep van actoren, variërend van individuele burgers tot bedrijven en overheden.
Aansluiting bij verschillende waarden
Decentraal opgewekte energie sluit aan bij verschillende waarden van mensen, zoals autonomie (onafhankelijkheid van centrale energievoorziening), duurzaam-heid (reductie van broeikasgasemissies, gebruik van hernieuwbare bronnen), indi-viduele keuzevrijheid (ten aanzien van technologie en energiebron) en economie (zelf produceren is voordeliger) (zie ook De Bruijn e.a., 2012). De keuze voor decen-trale energie kan dus vanuit verschillende motieven aantrekkelijk zijn. Initiatieven voor decentrale energie kunnen dan ook op steun rekenen vanuit verschillende groepen in de samenleving, en leiden tot samenwerkingsverbanden die tot voor kort minder vanzelfsprekend waren, zoals de voorgenomen samenwerking tussen een lokaal melkveebedrijf aan de naastgelegen brouwerij van multinational Heine-ken en de samenwerking van een waterschap en een energiebedrijf.
•• 25 ••
Invulling van beleidsdoelstellingen
Bedrijven en overheden zien in decentrale opwekking een mogelijkheid om invul-ling te geven aan hun beleidsdoelstelinvul-lingen ten aanzien van duurzaamheid. Bedrij-ven koppelen het vaak aan maatschappelijk verantwoord ondernemen. Overheden kunnen het gebruiken ter invulling van hun klimaatdoelstellingen, bijvoorbeeld ten aanzien van CO2-reductie en in het bijzonder de klimaatopgave zoals vastge-legd in het Klimaatakkoord in 2007. De laatste tijd zien we ook steeds meer ener-gievisies verschijnen. In deze enerener-gievisies verkennen overheden, organisaties of bedrijven de mogelijkheden om in de toekomstige energievoorziening in een bepaald gebied te voorzien. Vaak wordt daarbij expliciet stilgestaan bij ambities en doelstellingen van de bepaalde actoren, zoals een gemeente die zelfvoorzienend wil worden, of ten aanzien van een bepaald gebied, zoals een te ontwikkelen woonwijk waarvoor de ambitie geformuleerd is deze ‘energieneutraal’ te maken.
Deze drijvende krachten vertalen zich in een bonte stoet van initiatieven van bur-gers, bedrijven en overheden om zelf energie op te wekken of, zoals in het geval van restwarmte, te hergebruiken. Ze variëren van windcoöperaties tot gezamenlijke inkoopinitiatieven (zie bijvoorbeeld Schwenke, 2012; www.hieropgewekt.nl/initia-tieven) en luisteren naar bevlogen namen als ‘Coöperatie Blijstroom’ en ‘Landgoed Lekker Leven’ of naar meer nuchtere titels als ‘Wij willen zon’, ‘Boer en Buur’ en ‘Jouwdakmijndak’. De energievisies lijken op enige manier een kader te willen bieden aan deze initiatieven. In volgende paragrafen verkennen we wat energievi-sies nu eigenlijk zijn en hoe zij dat doen.
3 Wat zijn energievisies?
De ‘energievisie’ is een relatief nieuw instrument dat diverse partijen op lokaal niveau inzetten, vooral gemeenten, om uiting te geven aan hun toekomstwensen ten aanzien van de energievoorziening en de omschakeling naar duurzame bron-nen. Geheel nieuw is het echter niet. Verschillende energievisies zijn specifiek gericht geweest op de gebouwde omgeving met de ‘Energieprestatie op locatie’ (EPL) als uitgangspunt. Deze indicator, een opschaling van de wettelijke Energie-PrestatieCoëfficiënt (EPC) voor gebouwen uit 1994, maakte het mogelijk om verge-lijkbare, inzichtelijke en waardevolle informatie te genereren over de energiepres-tatie van specifieke locaties. Gestimuleerd door subsidie, vaak verstrekt door lokale of regionale overheden, ontstonden tussen 2001 en 2003 tal van energievisies. Deze visies zijn te definiëren als ‘verkennende rapportages gericht op het verbeteren van de energieprestaties van bestaande of nieuwbouwlocaties door lokale actoren’
•• 26 ••
(Hoppe, 2009: 44), en vonden vaak plaats in het kader van grootschalige nieuw-bouw, herstructurering en/of renovatie. De EPL was dan een manier om uiting te geven aan bestuurlijke ambities ten aanzien van de energieprestatie van een locatie. De energieprestatie is een van de weinige ambities binnen het meer algemene kader van ‘duurzame stedelijke ontwikkeling’ die zich laat kwantificeren. Instru-menten als de EPL moesten het verantwoordelijke besluitvormers vergemakkelij-ken om de energieambitie te formuleren op een manier die was te meten en te monitoren in termen van kilotonnen vermeden CO2-reductie. De visies bleken echter ver van de praktijk af te staan, waar beoogde technologieën niet beschikbaar of niet gewenst waren. Na verloop van tijd nam de populariteit van het instrument af (Hoppe, 2009: 44).
4 De energievisie als instrument
Wat kunnen we nu verwachten van energievisies? Studies over beleid- en sturings-instrumenten laten zien dat sturings-instrumenten op verschillende manieren zijn te type-ren. We bespreken een overzicht van de voornaamste inzichten uit enkele relevante disciplines. Dat zijn de bestuurskunde in algemene zin, de innovatieliteratuur in relatie tot de energie-innovaties, de gedragswetenschappen omwille van de com-municatieve insteek van vele energievisies en Science- en Technologystudies (STS) in het kader van transitiemanagement
Bestuurskunde
Bestuurskundige theorieën over sturing zijn enigszins gedateerd. Klassieke inde-lingen in regulerende, economische en communicatieve instrumenten stammen uit de jaren tachtig (zie bijvoorbeeld Bressers & Klok, 1987; Hood, 1983). Binnen deze categorieën kunnen nog verfijningen worden aangebracht. Zo kan onder-scheid worden gemaakt naar het karakter van het instrument: het instrument kan gedrag van de te sturen actoren beperken, verruimen of vormen (Van der Doelen, 1989). In de jaren negentig kwamen tweede generatie sturingsinstrumenten in de belangstelling (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991). Kenmerkend voor deze tweede generatie is dat ze meer indirect sturen, bijvoorbeeld door middel van netwerkstu-ring en procesmanagement (De Bruijn e.a., 2002; Klijn & Koppenjan, 2004; Teisman e.a., 2009). Deze vormen van sturing doen meer recht aan de complexe relaties tussen de vele actoren en de vele variabelen die op deels onnavolgbare wijze van invloed zijn op het gedrag van actoren en het verloop van de interacties in netwer-ken. Zo is netwerksturing erop gericht om de structuur van het netwerk te veran-deren teneinde de mogelijkheden voor succesvolle beïnvloeding te versterken,
ter-•• 27 ter-•• wijl procesmanagement veel meer gericht is op het creëren van de condities voor
procesverloop, in de veronderstelling dat een ‘goed’ proces ook tot goede, gedragen uitkomsten leidt. Nieuwere inzichten in sturing komen veelal uit aanverwante vakgebieden van de bestuurskunde, zoals innovatiestudies, gedragswetenschappen en Science- en Technologystudies (STS).
Innovatieliteratuur
Energie-innovaties spelen een belangrijke rol in de duurzame energievoorziening van de toekomst. Daarom is innovatieliteratuur in dit verband ook relevant. In de deze literatuur onderscheid gemaakt tussen systemische instrumenten en proces-instrumenten, die zich richten op de beïnvloeding van de structuur dan wel het proces van de omgeving waarbinnen innovatie tot stand komt (Wieczorek & Hek-kert, 2012). De structuurelementen komen grotendeels overeen met die van beleidsnetwerken: actoren, instituties en interacties. Infrastructuur wordt in de innovatieliteratuur als vierde element genoemd en bestaat uit fysieke infrastruc-tuur, kennisinfrastructuur en financiële infrastructuur. Processen worden gezien als functies van innovaties, zoals ondernemen en ontwikkelen van kennis, en dit toont enige gelijkenis met het voorwaardenscheppende karakter van het bestuurs-kundige procesmanagement concept.
Gedragswetenschappen
In de gedragswetenschappen is de aandacht sterk gericht op beïnvloeding van gedrag. Ook hier is aandacht voor verschillende typen instrumenten, getypeerd als de preek, de wortel en de zweep (Bemelmans-Videc, 1998) die de gedragsmogelijk-heden en de keuzes daarbinnen zouden beïnvloeden. Deze instrumenten veronder-stellen een bepaalde rationaliteit van actoren. Zo zijn communicatieve instrumen-ten veelal gericht op het invullen van een informatietekort. Zo is de veronderstel-ling dat meer informatie over de voor- en nadelen van handeveronderstel-lingsalternatieven tot ander gedrag zal leiden, zo zouden economische instrumenten als subsidies en hef-fingen leiden tot andere afwegingen en zo zouden ge- en verboden bepaald gedrag voorschrijven of uitsluiten. Literatuur over gedragsbeïnvloeding laat zien dat meer informatie of een andere incentive structuur mensen en organisaties niet vanzelf-sprekend tot ander gedrag beweegt (Shove, 2010). Gedrag komt ook veelal voort uit gewoonte (Shove, 2005) of door de waarden die zij koesteren. In de bestuurskunde is dit uitgewerkt door Douglas en Wildavksy (1982) in hun cultural theory, waarin zij stellen dat het gedrag van mensen vooral wordt ingegeven door hun wereldbeeld.
•• 28 ••
Science and Technology Studies (STS)/ Transitiemanagement
STS richt de aandacht op de interactie tussen techniek en maatschappij, en syste-men die co-evolueren. Daar waar innovatiestudies zich vooral richten op de inno-vatie en de directe omgeving waar de innoinno-vatie tot stand komt en zich verspreidt, richt STS zich nadrukkelijker op de omgeving en de systeemveranderingen die nodig zijn omwille van de bevordering van bepaalde publieke waarden, met name duurzaamheid. Ook binnen STS is het onderscheid tussen structuurgerichte inter-venties en meer procesgerichte beïnvloeding te herkennen. Het beïnvloeden van wenselijke ontwikkelingen kan bijvoorbeeld door een niche, een veilige, van de reguliere tucht van de markt afgeschermde omgeving, te creëren waarbinnen een innovatie tot wasdom kan komen, totdat de innovatie kan concurreren met meer gangbare alternatieven in omgevingen die minder ontvankelijk zijn voor de inno-vatie (Schot & Geels, 2008).
Vanuit dezelfde theoretische STS-basis hebben onder meer Kemp, Loorbach en Rotmans (2007) bijgedragen aan een meer lange termijn sturingsperspectief: stu-ring gericht op radicale verandestu-ring van het systeem. Dit zogenaamde ‘transitiema-nagement’ veronderstelt dat systeemverandering een langdurig proces behelst, waarbij innovaties langzaam, soms schoksgewijs bijdragen aan systeemverande-ring. Het doel van deze systeemveranderingen is duurzaamheid: de systemen dienen zich duurzaam te ontwikkelen, opdat de aarde leefbaar blijft voor de mens. Dit vereist dus specifieke systeemveranderingen en staps- of schoksgewijze veran-deringen worden vanuit dat perspectief beoordeeld. Het proces dient de verwezen-lijking van bepaalde, door de onderzoekers geformuleerde doelen, te ondersteu-nen.
Quist heeft de rol van visies hierbij bestudeerd (Quist, 2007). In navolging van onder meer Grin & Grunwald (2000, in Quist, 2007) en Dierkes (1996, in: Quist, 2007) beschouwt hij de rol van visies vooral als een tussen actoren gedeelde con-structie dat gedrag van actoren richting kan geven. Een visie biedt perspectief op gezamenlijke actie, vooral in situaties waarin bestaande regels en instituties onvol-doende houvast bieden (Quist, 2007: 33). Voor visies is het daarom van belang dat zij in een participatief proces tot stand komen. De actoren die een rol zullen spelen in de mogelijke verwezenlijking van de visie, zullen de visie moeten herkennen en er naar willen handelen (Quist, 2007: 33).
Samengevat
Uit de typologieën en inzichten van beleid- en sturingsinstrumenten komt een belangrijk onderscheid naar voren: daar waar wat oudere inzichten vooral gericht
•• 29 •• waren op de bevordering van bepaalde doelstellingen, ‘de inhoud’, zijn de
nieu-were inzichten in sturing vanuit de verschillende disciplines meer gericht op ‘het proces’ waarbinnen doelstellingen tot stand komen en gerealiseerd worden. De voornaamste boodschap is echter dat de stuurbaarheid van gedrag van actoren, om allerlei redenen, niet eenvoudig is en dat veranderingsprocessen samen met de betrokkenen, vanuit hun waarden en gewoonten, dienen te worden vormgegeven. In een verkennende studie van energievisies zullen wij onderzoeken in hoeverre deze visies van deze inzichten gebruik maken. Wij maken daartoe het zeer basale onderscheid tussen de mate waarin energievisies aandacht besteden aan ‘inhoud’ en ‘proces’ en zullen in de bespreking van de bevindingen nader stil staan bij de andere besproken inzichten uit sturingsliteratuur.
5 Methode
Een dertigtal energievisies is op basis van deskresearch bestudeerd. In google leverde de zoekterm ‘energievisie’ vele hits op, waarvan vele tientallen met directe links of verwijzingen naar energievisies. De eerste dertig energievisies zijn gebruikt voor dit onderzoek. Dit exploratieve onderzoek omvat daarmee dertig decentrale, gebiedsgerichte energievisies die de afgelopen acht jaar (2004-2012) het licht hebben gezien. De zoekactie is uitgevoerd op 3 oktober 2012. De selectie omvat enkel energievisies die openbaar en online zijn gepubliceerd. De selectie omvat tevens enkel energievisies die expliciet, in de titel van het document zelf of in gerelateerde beleidsdocumenten, ‘energievisie’ worden genoemd (zie tabel 1). Om gegevens te structureren, waren de volgende inventariserende vragen leidend: Wat staat er in de documenten? Wat zijn verschillen en overeenkomsten tussen de energievisies? Hoe is de balans tussen inhoud en proces in de documenten? In de volgende paragrafen gaan we in op de empirische betekenis van energievisies en op een viertal spanningen die spelen ten aanzien van de rol van processturing.
Tabel 1: Overzicht van de dertig geïnventariseerde decentrale energievisies
Opdrachtgever Opdrachtnemer Titel Datum
Gemeente Amsterdam CE Delft Energiestrategie Amsterdam 2040, brug naar een duurzame energievoor-ziening
februari 2010
Gemeente Vlieland Grontmij Energievisie Vlieland juni 2011
Gemeente Rijssen-Holten WA installatie- en ener-gieadvies
•• 30 ••
Gemeente Amsterdam Deerns Energievisie Amstelstationsgebied Amsterdam
juli 2008
Provincie Gelderland & Gemeente Lingewaard
Argo AdviesBuro Energievisie glastuinbouw Bergerden/ Huissen-Angeren
mei 2010
Staedion W/E Energie Transvaal september 2005
Gemeente Gouda Ecofys Energievisie spoorzone Gouda mei 2006
Milieu & Afval Regio Breda BuildDesk Visie op duurzame energie West-Brabant
december 2010
Gemeente Eersel SRE Milieudienst Energievisie Duizel-Noord maart 2011 SRE Milieudienst G3 Advies Gemeente Eersel, energievisie Meerheid
III, uitwerking – energiescan (bedrijven-terrein)
mei 2010
Gemeente Alblasserdam HVC Energievisie voor de gemeente Alblasserdam, inventarisatie van het potentieel voor energiebesparing en duurzame energie
maart 2012
ISGO/Provincie Zuid-Holland BuildDesk Goeree-Overvlakkee, een bron van (duurzame) energie? Energievisie
april 2010
Hoogheemraadschap Delfland HVC Energievisie hoogheemraadschap Delfland
september 2011
Gemeente Hendrik-Ido-Ambacht
HVC Energievisie gemeente Hendrik-Ido-Ambacht
september 2010
Gemeente Bunnik DHV Energievisie Odijk-West juli 2010
SenterNovem en gemeente Dongeradeel
cofys Energievisie, De Trije Terpen en her-structureringslocaties Dongeradeel
oktober 2004
Staedion Vastgoed W/E Visieontwikkeling Moerwijk, duurzame herstructurering door Staedion
mei 2005
Gemeente Ferwerderadiel Bosch & Van Rijn Studenten NHL
Energievisie Birdaard, inzet van ener-giebesparing en duurzame energie voor herstructurering Birdaard
juli 2008
Gemeente Dokkum Ekwadraat Energievisie duurzaam bedrijventerrein Betterwird
juli 2010
Gemeente Westland Ecofys/Gemeente West-land
Energievisie gemeente Westland, op weg naar een duurzame energie-voorziening
mei 2007
Natuur en Milieufederatie Student Hogeschool Inholland
Duurzame energievisie 2009-2050, op weg naar 100% duurzaam in de provincie Utrecht!
juni 2009
Gemeente Texel CE Delft Energievisie Texel en uitvoeringsplan 2008-2011, hoofdroute naar een duur-zame energievoorziening
mei 2008
Gemeente Heereveen G3 Advies Energievisie internationaal business-park Friesland Heerenveen, de-scan
oktober 2005
•• 31 •• Gemeente Sluis Gemeente Sluis Duurzame energie, samen groen mei 2012
Gemeente Dalfsen IF Technology Duurzame nieuwbouw gemeente Dalfsen
oktober 2011
Gemeente Kollumerland Gemeente Kollumerland Adviesbureau BenR
Energieneutraal als standaard september 2007
Gemeente Den Haag Gemeente Den Haag Energievisie Den Haag 2040 december 2010 Stadsregio Rotterdam DWA Energievisie Nieuw Reijerwaard september 2012 Gemeente Amsterdam Gemeente Amsterdam
Tebodin
Energievisie Zuidas 2010 augustus 2010
6 Empirische variëteit: vooral inhoud, minder proces
Wat meteen opvalt is hoe divers het instrument ‘energievisie’ wordt ingezet. Deze variëteit is fundamenteel. De energievisie van Sluis wordt ‘beleidsnota’ genoemd. De energievisie van Texel wordt daarentegen als ‘houtkoolschets’ en als ‘stip op de horizon’ gepresenteerd. In de energievisies van onder meer de gemeenten Asten en Moerwijk wordt consequent gesproken van een ‘studie’ naar de mogelijkheden voor duurzame energie op lokaal niveau. Wat het instrument energievisie in de kern beoogt, kan dus sterk uiteenlopen per visie. Sommige energievisies zijn expli-ciet een technisch-inhoudelijk document, gebaseerd op expertise. Andere energie-visies zijn procesmatiger of communicatief ingestoken, bijvoorbeeld gericht op het enthousiasmeren van een bepaalde doelgroep, zoals een woningcorporatie of parti-culiere huishoudens. Veel energievisies leggen koppelingen naar te verantwoorden keuzes, soms voorafgaand aan en soms na de politieke besluitvorming. Energievi-sies kunnen zowel gericht zijn op informeren, adviseren, agenderen, vergelijken, kaders schetsen als op specificeren of evalueren en verantwoorden. Dit leidt tot onze eerste observatie ten aanzien van het fenomeen energievisie: energievisies zijn over de hele
beleidscyclus verspreid te vinden.
De opdrachtgever van een energievisie is in de meeste gevallen een lokale overheid of een andere organisaties in het publieke domein, zoals de Natuur- en Milieufede-ratie of de woningcorpoMilieufede-ratie Staedion. De opsteller van de visie is vrijwel altijd een commercieel adviserende instantie, op een enkele uitzondering na zoals een stu-dent van hogeschool Inholland. Alleen de gemeente Sluis heeft haar eigen energie-visie opgesteld. Wat verder opvalt, is dat binnen onze selectie de meeste adviesbu-reaus twee of drie energievisies hebben die in focus en stijl sterk op elkaar lijken. Alle adviesbureaus hebben bovendien een technisch-inhoudelijk signatuur. Dit
•• 32 ••
leidt tot onze tweede observatie ten aanzien van energievisies: lokale overheden kopen
technisch-inhoudelijke expertise in bij een beperkt aantal externe adviseurs.
Een derde observatie is de gehanteerde geografische schaal in de visie. Het kan gaan om een ‘wijk’, een ‘spoorzone’, een ‘bedrijventerrein’, een ‘nieuwbouwwijk’, een ‘gemeente’, een ‘eiland’ een ‘waterschap’ of een ‘regio’ van meerdere gemeenten. Behalve de diversiteit aan geografische schalen, is er ook diversiteit in de ‘systemen’ die centraal staan in de visies. Bij het waterschap staan de watersystemen centraal, bij nieuwbouwwijken de woningen, et cetera. De meeste energievisies zijn echter niet specifiek in hun afbakening van het systeem of een geografisch gebied. Dit leidt tot onze derde observatie ten aanzien van het fenomeen energievisie: energievisies nemen in
de regel een geografische schaal en soms een specifiekere systeemafbakening als uitgangspunt.
Een volgende observatie betreft de gehanteerde tijdshorizon. Er blijkt een grote variatie te bestaan in de genoemde tijdspannes. In sommige energievisies wordt tien jaar vooruit gekeken, terwijl in andere tot wel honderd jaar vooruit wordt gekeken. Sommige energievisies nemen een reeds geïnstitutionaliseerde tijdshori-zon als uitgangspunt, zoals ‘2020’. Deze tijdshoritijdshori-zon komt in onze gegevensset relatief veel voor. De onderbouwing van tijdshorizonnen is in de regel dun. Som-mige energievisies laten het na om specifiek een tijdshorizon te benoemen. In plaats daarvan verbinden ze zich aan een project, bijvoorbeeld het bouwen van een bedrijventerrein, of het ontwikkelen van een zone rond het treinstation in de stad. Dit leidt tot onze vierde observatie ten aanzien van energievisies: de tijdshorizon die energievisies
hanteren varieert sterk, is niet altijd expliciet en in de regel weinig onderbouwd.
Ook bestaat er veel variatie in doelstelling en reikwijdte van energievisies. Conclu-sies in deze documenten zijn soms geformuleerd als een oproep dat bepaalde maat-regelen genomen ‘moeten’ worden, soms als een advies dat maatmaat-regelen ‘gunstig’ of ‘gewenst’ zijn en soms als maatregelen waarvan bepaalde effecten of kosten nu bekend en geconcretiseerd (want berekend) zijn. De meerderheid van de energievi-sies valt in deze laatste, louter informerende categorie. Bijvoorbeeld: ‘Met hoog-waardige collectieve warmteopwekking kan ruimschoots de ambitie van 5 tot 10% EPC-reductie gehaald worden.’ De technisch-inhoudelijke informatie gaat groten-deels in op hoeveelheden energie die opgewekt kunnen worden. De geëigende onderwerpen zijn zonne-energie, windenergie, biomassa, restwarmte en aard-warmte. Energiebesparing wordt in de regel genoemd. Vaak blijft dit beperkt tot een verwijzing naar de ‘Trias Energetica’ zonder uitwerking.1 Kosten worden in
enkele gevallen besproken. Een bespreking van de financieringsmogelijkheden is nog zeldzamer. Dit leidt tot onze vijfde observatie ten aanzien van energievisies:
technisch-•• 33 technisch-••
inhoudelijke informatie krijgt verreweg de meeste aandacht in energievisies terwijl inschattingen over de kosten en de haalbaarheid juist ontbreken.
Tot slot bespreken we de balans tussen inhoud en proces in de documenten. Het leeuwendeel van de energievisies gaat dus over het ‘wat’ (inhoud). Maar een klein deel van de energievisies gaat ook in op het ‘hoe’ (proces). De kadernota ‘Op weg naar een duurzamer Den Haag’ uit 2009, bijvoorbeeld, kondigt aan dat in de op te stellen energievisie komt te staan ‘hoe de transitie naar een duurzamere energie-voorziening in Den Haag wordt georganiseerd’. De energievisie van Texel wordt omschreven als een ‘strategie op hoofdlijnen’ om daarmee een (zelf) gedefinieerd ‘punt op de horizon’ te bereiken. Diverse energievisies, waaronder die van Den Haag en Texel, zijn ook voorzien van uitvoeringsprogramma’s. Deze programma’s richten zich op het realiseren van concrete projecten, pilots of acties. Ze bieden geen, meer procesmatige, uitwerking van het organiseren van de transitie. Energie-visies zetten in de meeste gevallen wel een lange termijn perspectief neer, ‘een stip aan de horizon’, en impliceren wellicht een open proces dat daarnaartoe zou kunnen of moeten leiden. Maar wat in iedere energievisie ontbeert, is een overkoe-pelende duiding van en aanpak voor het te doorlopen proces op de middellange termijn. Dit leidt tot onze zesde observatie ten aanzien van energievisies: de visie op het proces
om een energievisie te realiseren blijft grotendeels onuitgewerkt.
7 Processturing: vier onderliggende spanningen
De volgende reeks empirische observaties gaan in op processturing. Aandacht besteden aan het proces in energievisies, dat wil zeggen aan de multi-actor com-plexiteit en dynamiek, roept spanningen op. We bespreken achtereenvolgens vier spanningen, de manier waarop energievisies hiermee omgaan, de mogelijk rationa-liteit daarachter en onze reflectie waarom deze spanningen processturing moeilijk maken.
Spanning 1: doelgericht of doelzoekend?
Van energievisies wordt een ‘punt op de horizon’ verwacht. Een visie heeft inhou-delijk gezien een duiinhou-delijke doelstelling nodig, anders valt er niet naar toe te werken. Het realiseren van deze visies gaat echter gepaard met veel multi-actor complexiteit en dynamiek, zeker op de lange termijn, ook wat doelen betreft. En doelen kunnen veranderen. Doelen waar vandaag consensus over bestaat, kunnen morgen plotseling volop ter discussie komen te staan. Dit is een eerste spanning waar de energievisies zich in bevinden.
•• 34 ••
Hoe geeft een visie rekenschap aan deze spanning? De energievisies die wij onder-zocht hebben, laten verschillende varianten zien om met deze spanning om te gaan. We bespreken hoe energievisies omgaan met de multi-actor complexiteit die het stellen van duidelijke doelen bemoeilijkt. Hier zijn de vier meest voorkomende varianten in de door ons bestudeerde visies:
a een visie bouwt voort op een reeds bestaand politiek uitgangspunt, bijvoor-beeld de ‘2020’-doelstelling, of politieke ontwikkelingen die tot dan toe gespeeld hebben;
b een visie houdt de doelstelling abstract, bijvoorbeeld ‘zo schoon mogelijk’; c een visie beveelt aan om draagvlak te zoeken voor de conclusies, en;
d een visie noemt dat meerdere actoren aan de energievisie hebben meegewerkt. De overeenkomstige rationaliteit achter deze varianten is dat er aansluiting wordt gezocht met, of een opening geboden wordt naar, het multi-actor proces waarin de energievisie moet aarden om effectief te kunnen zijn. In de energievisies worden hier pogingen toe gedaan door zich ofwel aan het begin van een proces te positio-neren (varianten b en c) ofwel aan het eind van het proces (varianten a en d). Doel-gerichtheid dient dus als invoer of als uitkomst van een proces. Minder duidelijk is hoe die doelgerichtheid onderdeel van een gecontinueerd proces wordt op lokaal niveau. Zo kunnen verschillende belangrijke vragen worden opgeworpen. Wat is de commitment van actoren die aan deze visies hebben meegewerkt? Wat is het draagvlak voor de ‘2020’-doelstelling op lokaal niveau? Dergelijke vragen laten de energievisies opvallend onbeantwoord, terwijl ze vanuit theoretisch oogpunt bestuurlijk en beleidsmatig essentieel zijn.
Wat verder opvalt, is dat de multi-actor complexiteit in vrijwel geen enkele energie-visie expliciet wordt besproken. Iedere energie-visie neemt het consensusmodel als uit-gangspunt, alsof eenheid van visie vanzelfsprekend mogelijk en wenselijk is, alsof het reëel is dat energievisies een helder doel dienen. Maar welke actoren zouden zich uiteindelijk allemaal in deze visie moeten kunnen herkennen? In hoeverre denken verschillende actoren (fundamenteel) anders over het belang en de haal-baarheid van duurzame energieopwekking op lokaal niveau? Welke actoren en welke sectoren (ruimtelijke ordening, economie, mobiliteit, et cetera) hebben meer of minder baat bij de energievisies? Op welke (en wiens) aannames zijn de visies gebaseerd? Hoe aanvechtbaar zijn de technisch-inhoudelijke antwoorden die de visies presenteren? De huidige energievisies roepen deze, wederom moeilijke en essentiële, vragen op, maar verantwoorden ze niet expliciet.
•• 35 •• Een ander aspect is dynamiek. Wat gebeurt er bijvoorbeeld met de energievisie als
over twee jaar de marktprijzen voor diverse energieconcepten radicaal veranderd zijn ten opzichte van de olieprijzen? Wat gebeurt er met de visie als radicale, tech-nologische of bestuurlijke innovaties hun intrede doen? En wat gebeurt er met de visie van een gemeente als de gemeente verregaand gaat fuseren met een andere gemeente? De energievisies lijken deze dynamiek te negeren. Sommige visies doen wel de constatering dat ‘in de afgelopen jaren’ veel is veranderd, maar beschrijven in de regel niet expliciet hoe de langetermijnvisies gezien moeten worden in het licht van de onzekere toekomst. De opstellers en opdrachtgevers van energievisies lijken de door hun gepresenteerde duurzame energieconcepten als onbeweeglijke eindstations te zien, als eeuwigheden om naartoe te werken, als stippen op de hori-zon, in plaats van als voortdurend veranderlijke (sub)systemen.
Spanning 2: uitgesproken of neutraal?
De tweede spanning is dat adviesbureaus met hun informerende energievisies op een gezaghebbende, dus neutrale, manier beogen te constateren welke energiecon-cepten welke effecten hebben. Uitgesproken enthousiast zijn over specifieke ener-gieconcepten, bijvoorbeeld over windenergie en de rentabiliteit ervan, is daardoor lastig. Over veel energieconcepten bestaat een nationaal en internationaal ingewik-keld, gepolariseerd debat. Hoe is het mogelijk om neutrale en gezaghebbende uit-spraken over gebiedspecifieke rendabiliteit van energieconcepten te doen in de context van deze polarisatie?
Er zijn verschillende varianten. De uitzondering is dat energievisies uitgesproken zijn over een energieconcept. Zoals bijvoorbeeld in de energievisie van de Natuur- en Milieufederatie (2009: 7): ‘Uit het scenario tenslotte komt naar voren dat wind op land voor 2020 het belangrijkste middel is om de doelen te realiseren.’ De regel is dat energievisies neutrale uitspraken doen over gepolariseerde vraagstukken door zich op cijfers te stoelen. Dit lijkt een soort ‘splendid isolation’. Vrijwel geen enkele energievisie verwijst expliciet naar een debat en de onzekerheid die rondom energieconcepten bestaan.
Spanning 3: energie als centraal thema of integraal onderdeel van andere sectoren?
Lokale energievraagstukken raken aan heel veel beleidsterreinen. Dit heeft als gevolg dat lokaal energiebeleid niet altijd een natuurlijke thuisbasis heeft. Voor veel lokale overheden is ‘energie’ geen geëigende afdeling. Als ‘energie’ het centrale thema is van een beleidsdocument op lokaal niveau, dan is er een risico dat geen enkele afdeling of sector zich voldoende associeert met en dus sterk maakt voor de visie. Dan ontbeert de visie een natuurlijk trekker, een binder of procesmanager.
•• 36 ••
Een alternatief is dat de visie gelieerd wordt aan bestaande sectoren of beleidstak-ken, bijvoorbeeld ruimtelijke ordening of milieu, maar dit vereist het opknippen van lokaal energiebeleid.
In een aantal gevallen worden andere sectoren expliciet genoemd in de energievisie of betrokken bij de totstandkoming ervan. Veel energievisies worden ambtelijk ingestoken door de portefeuillehouder ‘milieu’, terwijl van de energievisies altijd een ruimtelijk-economische structurering uitgaat. Energievisies zijn daardoor niet ‘aangehaakt’ bij beleidssectoren die er toe doen. De meeste energievisies kiezen energie als centraal thema om energie op de kaart te zetten bij lokale overheden. Het paradoxale gevaar is dus dat energie als thema juist hierdoor buiten de kaart valt, dat wil zeggen gauw van de ambtelijke en bestuurlijke agenda’s verdwijnt, omdat de aansluiting met bestaande sectoren en instituties niet duidelijk is. Waarom de opstellers en opdrachtgevers in de meeste gevallen voor dit risico kiezen, is op basis van deskresearch niet vast te stellen.
Spanning 4: haalbaarheid of ambitie?
Deze vierde spanning is een klassieker: haalbaarheid of ambitie? Hoe ambitieuzer de visie, hoe minder haalbaar, en omgekeerd. We zien veel verschillende manieren om hier een balans in te vinden, waaronder:
a een energievisie kiest haalbaarheid als uitgangspunt;
b een energievisie positioneert zichzelf als haalbaarheidstoets van een ambitie; c een energievisie wordt gebruikt om een haalbare gestalte te geven aan een
ambitie, of;
d een energievisie stelt ambitie boven haalbaarheid.
De opdrachtgever van een visie probeert in de meeste gevallen actief een compro-mis te sluiten tussen haalbaarheid en ambitie. Een vraag is echter of het aan de opdrachtgever is om dat te doen, en zo ja waarom. Welke rol gaat de opdrachtgever spelen in de geschetste transitiemogelijkheden? Als opdrachtgevers ambities op haalbaarheid gaan toetsen, dan ligt het ook in de lijn van verwachtingen dat ze pri-oriteiten zullen gaan stellen en met een uitvoeringsprogramma gaan komen. In het geval van een lokale energievisie, is het echter helemaal niet zeker of de opdracht-gever, de lokale overheid, ook deze prioriteiten gaat stellen en een concrete vorm aan de uitvoering gaat geven. Lokale overheden hebben immers in deze tijd de middelen niet om de visie waar te maken. Ook zullen bepaalde keuzes pas in de toekomst, na de volgende verkiezingen, worden gemaakt. In de regel blijft een visie daarom sec gezien bij een verkenning, maar schept het de verwachtingen van een ouderwetse overheid die de samenleving naar een nieuwe toekomst leiden zal.
•• 37 •• Als het een verkenning is, dan lijkt het sterk de vraag waarom het een ‘visie’ zou
moeten heten.
De spanning tussen haalbaarheid en ambitie creëert ook een ‘commitment para-dox’ met betrekking tot het proces. De ‘commitment parapara-dox’ houdt in dat veel commitment vragen een afschrikkend effect kan hebben (De Bruijn e.a., 2002). Die spanning is ook op dit proces van toepassing. Als actoren op het scharnierpunt van visie naar uitvoering moeten gaan instappen, is het gevraagde commitment relatief hoog. We zien verschillende varianten hoe hiermee wordt omgegaan:
a) een visie vraagt geen expliciet commitment; b) een visie zet vrijblijvend aan tot commitment, en; c) een visie baseert zich op expliciet commitment.
Variant a komt het meeste voor. Variant b iets minder vaak. En variant c komt zelden voor. Wellicht is vermijdingsgedrag de ratio hierachter. Inhoudelijk is lokale duurzame energie al een uitdaging op zich. Een uitvoeringsprogramma met concrete projecten, indien budgettair mogelijk, is goed te overzien. Het probleem om vervolgens ook commitment te krijgen voor een nog relatief abstracte visie, en het proces dat daarbij hoort, lijkt structureel te worden vermeden. We zien dat energievisies zich ook wat betreft deze spanning buiten het proces plaatsen.
8 Conclusie
De energievisie lijkt vooralsnog een instrument voor lokale of andere partijen die een grote rol spelen in een bepaald gebied om veelbelovende energieconcepten te inventariseren en uiting te geven aan hun ambities op energie- en klimaatgebied. In hoeverre het ook een visie biedt, in de zin van een ‘Leitbild’ dat richting geeft aan het handelen van actoren, is sterk de vraag. De nadruk ligt dusdanig op de inhoud, dat het weinig aanknopingspunten biedt voor een verdere procesgang. De voor-naamste verklaringen voor de nadruk op inhoud lijken enerzijds te liggen in de behoefte aan inhoudelijke kennis van de technologische mogelijkheden, waaraan gemeenten met de energievisie tegemoet willen komen. Anderzijds zijn gemeenten nog sterk op zoek naar hoe zij invulling kunnen geven aan het proces. Veel span-ningen rondom processturing blijven onbenoemd. Zo is het in energievisies ondui-delijk wie de doelgroep is van de visie, wie bij het uitwerken en uitvoeren van de visie betrokken zou kunnen worden, wie verantwoordelijk is voor het verwezenlij-ken van de visie.
•• 38 ••
Raakvlakken met andere terreinen, als economie en ruimtelijke ordening, worden nauwelijks benoemd, terwijl actoren op deze terreinen een grote rol behoren te spelen bij de realisatie van de visie. Deze onvermijdelijke multi-issue agenda, en hoe daar vorm aan te geven voor het thema energie, krijgt nog geen vorm in de visies, terwijl deze structuurcomponenten van wezenlijk belang worden geacht voor succesvolle sturing van dit soort processen. Met het schetsen van een inhoude-lijk toekomstbeeld doen de energievisies enigszins denken aan de ouderwetse over-heid die laat zien wat goed is en daarbij voorbij gaat aan de waarden van de doel-groep die zij probeert te beïnvloeden en vooral aansluit bij de waarden van de opdrachtgever van de energievisie, of bij de waarden van de opdrachtnemer, die immers de expert is op energiegebied.
Het oordeel over energievisies lijkt zo erg negatief uit te pakken. Is dat helemaal terecht? Misschien niet. Energievisies zijn nog een relatief pril instrument en de waarde ervan kan pas op langere termijn worden bekeken. Eerder al constateerde Hoppe (2009) over de eerste generatie energievisies dat de torenhoge ambities tot irreële verwachtingen en teleurstellingen leidden. Ook bij deze nieuwe generatie energievisies lijken gemeenten nog volop te worstelen met het gebruik en de invul-ling ervan.
Literatuur
•• Bemelmans-Videc, M.L., R. C. Rist & E. Vedung (eds.), Carrots, sticks & sermons. Policy
instruments and their evaluation, New Brunswick, NJ, 1998.
•• Bressers, J.T.A. & P.J. Klok, Een voorlopige instrumententheorie van het milieubeleid, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Den Haag, 1987.
•• Bruijn, H. de & E.F. ten Heuvelhof, Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over complexe
netwerken en een tweede generatie sturingsinstrumenten, Leiden/ Antwerpen, 1991.
•• Bruijn, H. de & E.F. ten Heuvelhof, Networks and decision-making, Utrecht, 2000. •• Bruijn, H. de, E.F. ten Heuvelhof, & R. in ’t Veld, Process management. Why project
management fails in complex decision-making processes, Dordrecht, 2002.
•• Bruijn, H. de, E. van Bueren & F. Kreiken, Framing en reframing in het klimaat-debat, in: Bestuurskunde, 2012/4, p. 54-63.
•• Doelen, F.J.C. van der, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De toepassing en
effectivi-teit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 tot 1987,
proefschrift, Universiteit Twente, Enschede, 1989.
•• Douglas, M. & A.B. Wildavsky, Risk and culture. An essay on the selection of technical and
•• 39 •• •• Groene Courant, Recordproductie zone-energie in Duitsland, equivalent van 20
kern-centrales, 26 mei 2012.
•• Hood, C., The tools of government, Londen, 1983.
•• Hoppe, T., CO2 reductie in de bestaande woningbouw. Een beleidswetenschappelijk onderzoek naar ambitie en realisatie, proefschrift, Universiteit Twente, Enschede, 2009.
•• Itard, L., Environmental strategies and tools for integrated design, in: E. van Bueren, H. van Bohemen, L. Itard & H. Visscher (eds.), Sustainable urban
environ-ments. An ecosystem approach, Dordrecht, 2012, p. 285-311.
•• Kemp, R., D. Loorbach & J. Rotmans, Transition management as a model for managing processes of co-evolution towards sustainable development, in:
Inter-national Journal of Sustainable Development & World Ecology, 2007, Vol. 14, No 1, p.
78-91.
•• Klijn, E.H. & J. Koppenjan, Managing uncertainties in networks. A network approach to
problem solving and decision making, Londen, 2004.
•• Planbureau voor de Leefomgeving, Balans van de Leefomgeving 2012, Den Haag, 2012. •• Schwenke, A.M., Energieke BottomU p in Lage Landen. De energietransitie van onderaf. Over
vrolijke energieke burgers, zon- en windcoöperaties, nieuwe nuts, Leiden, 2012.
•• Schot, J.W. & F.W. Geels, Strategic niche management and sustainable innova-tion journeys: theory, findings, research agenda and policy, in: Technology analysis
and strategic management, 2008, Vol. 20, No. 5, p. 537-554.
•• Shove, E., Changing human behaviour and lifestyle. A challenge for sustainable consumption?, in: I. Ropke & L. Reisch (eds.), Consumption. Perspectives from ecological
economics, Cheltenham, 2005, p. 111-132.
•• Shove, E., Beyond the ABC. Climate change policy and theories of social change, in:. Environment and Planning A, 42, 2010, p. 1273-1284.
•• Teisman, G., A. van Buuren & L. Gerrits (eds.), Managing complex governance systems.
Dynamics, self-organization and co-evolution in public investments, New York/ Londen,
2009.
•• Wieczorek, A.J. & M.P. Hekkert, Systemic instruments for systemic innovation problems. A framework for policy makers and innovation scholars, in: Science and
Public Policy, 2012, Vol. 39, No. 1, p. 74-87.
•• Quist, J., Backcasting for a sustainable future. The impact after 10 years, proefschrift, TU Delft, Delft, 2007.
Noot
1 De Trias Energetica is een duurzame ontwerpmethode in drie stappen: een ontwerp moet zich eerst richten op het minimaliseren van het energieverbruik, vervolgens zoveel met hernieuw-bare bronnen in de energiebehoefte voorzien, en tot slot de resterende vraag die (nog) niet op een duurzame wijze kan worden geproduceerd zo efficiënt mogelijk invullen (Itard, 2012).
