STUDIA SOCJOLOGICZNE 1993, 1 (128) PL ISSN 0039-3371
Marek Zarzycki
Polska Akademia Nauk
KSZTAŁTOWANIE SIĘ SYSTEMU BANKOWEGO - PRÓBA ANALIZY INSTYTUCJONALNEJ
Z adaniem a rty ku łu je s t przybliżenie p ro b le m a tyk i organizacyjnej system u bankow ego.
W pierw szej części przedstaw iona je s t k r ó tk a charakterystyka obecnej s tru ktu ry organizacyjnej bankow ości, za ry s j e j rozw oju (zw łaszcza o d roku 1989 p o czą tku reform y system u bankow ego) oraz j e j znaczenia dla ekonom icznego otoczenia. W dalszej części podjęta została próba instytucjonalnego opisu sy stem u bankow ego, zasadniczych aktorów , ich strategii, z w yko rzys
taniem aparatu pojęciow ego teorii grup interesów oraz gier przetargow ych.
Cele socjologicznej analizy systemu bankowego
Mówić o tym, że przemiany ekonomiczno-polityczne otwierają nowe pola badawcze dla nauk społecznych, jest obecnie zbytnim truizmem. Wydaje się jednak, że pomimo dość licznej rzeszy socjologów, psychologów i innych badaczy życia społecznego, wiele faktów znika nawet nie zarejestrowanych. Jednym z takich obszarów rzadko dotykanych przez socjologów jest system finansowy, a w jego ramach - system bankowy. Powodów tego socjologicznego „desinteresment” jest zapewne kilka.
Oprócz zasadniczego, czyli swoistej dyskrecji, jaką banki się otaczają (co m a niebagatelne znaczenie dla stabilności funkcjonowania całego systemu bankowego), jest jeszcze inny powód będący znakiem czasu w rozwoju polskiej socjologii, zwłaszcza tych jej dziedzin, które znajdują się w bliskim sąsiedztwie ekonomii.
Otóż wydaje się, że w obecnej sytuacji poruszanie się wśród instytucji gospodarczych wymaga od socjologa coraz większej wiedzy ekonomicznej. Coraz mniejsza część gospodarki jest regulowana innymi zasadami niż zasadą rachunku ekonomicznego.
Znika zatem komfort sytuacji, w której duże obszary życia ekonomicznego dadzą się wyjaśniać i opisywać kategoriami wziętymi z analiz rzeczywistości politycznej.
Literatura omawiająca funkcjonowanie gospodarki planowej w tych właśnie ka
tegoriach jest dość bogata (jak choćby koncepcje A. Rycharda czy J. Staniszkis).
Kluczem do takiego ujmowania „zdeekonomizowanej gospodarki” jest założenie o wyrugowaniu praw ekonomicznych z gospodarki1 i zawładnięciu jej przez reguły
1 Zob. A. Rychard: Władza i interesy w gospodarce polskiej u progu lat 80. Warszawa 1987.
78 MAREK ZARZYCKI
natury politycznej. Ujęciu temu sprzyjał zazwyczaj wybór makrosystemowego poziomu analizy2.
Wydaje się, że siła tych koncepcji płynęła nie tylko z przystawalności do ówczesnych realiów, ale także z opozycji gospodarki planowej i rynkowej. Opozycji przeciwstawiającej naturalności więzi ekonomicznych i politycznych (czyli porządku liberalnodemokratycznego) swoistą i różnie definiowaną sztuczność porządku totalitarnego. Opozycja ta była tym bardziej napięta, że istnienie gospodarki rynkowej było w jakiś sposób naturalne i oczywiste.
Właśnie dzięki temu poczuciu naturalności i oczywistości ukrytego odniesienia dla analizowanej „planowej” rzeczywistości - koncepcje te były tak „chwytliwe” . Wobec mocnej dychotomizacji modelu planowego i rynkowego pomijano nie tylko stopień upolitycznienia poszczególnych obszarów gospodarki planowej, ale także, jak się wydaje, nie przejmowano się stopniem spolityzowania sfer gospodarki rynkowej. Jest to zrozumiałe, skoro gospodarka rynkowa była tylko tłem, nadającym właściwe znaczenie planowej „sztuczności” i to nie ona była zasadniczym przed
miotem analiz. Niezależnie od tego, jak daleka jest jeszcze droga transformacji przed polską gospodarką, znaczenie dychotomii planowości i rynkowości utraciło swój dawny - wyłapujący „sztuczność” sens. Przychodzi zatem czas, by zająć się paletą odcieni relacji rządzących się regułami rynkowymi i pozarynkowymi (czy jak woleliby neoinstytucjonaliści - relacji technicznych i instytucjonalnych). Może to być tym bardziej pouczające, że system bankowy jest uważany za najbardziej
„przetransformowaną” część polskiej gospodarki, funkcjonującą już według zasad rynkowych. A wówczas, kto wie czy nie okaże się, że opisanej sztuczności nie przeciwstawiano mitu. Wydaje się więc, że nie tylko gospodarkę czeka żmudny okres przystosowania się do nowych reguł rynkowych, ale czeka to także i wiedzę socjologów. Zwłaszcza tych, którzy mają ambicje poruszać się po terenie systemu gospodarczego. Śladem tego problemu była ewolucja poglądów socjologów na zjawisko tak ekonomicznej natury jak prywatyzacja: od właściwie jednomyślnego poparcia do coraz bardziej zróżnicowanych opinii.
Sam system finansowy zajmuje w gospodarce miejsce szczególne. Jest on narzędziem akumulacji i alokacji środków nabywczych. Szczególnej randze systemu bankowego, jako części systemu finansowego, sprzyja jego znaczna dominacja w sferze instytucji inwestycyjnych występujących w Polsce.
Ewolucja systemu bankowego jest warta socjologicznej analizy, głównie dlatego, że jak soczewka skupia ona w sobie dylematy instytucjonalnej transformacji.
W związku z odziedziczoną po poprzednim ustroju gospodarczym pustką instytuc
jonalną jest ogromna potrzeba „zapełnienia przestrzeni” systemu bankowego nowymi relacjami pomiędzy uczestnikami, a także nowymi instytucjami umoż
liwiającymi samoregulację systemu. Ten przymus kreatywności pomaga wyodrębnić zasadniczych aktorów przemian, ich możliwości i strategie. Czyni to czytelniejszą całą strukturę bankowości, pozwala określić jej centrum i peryferie, a także pozycje poszczególnych uczestników w sytuacji wyjściowej, gdy dopiero tworzą się i stabilizują
2 W poszukiwaniu oblicza „wymyślonej” gospodarki pomijano problem odcieni i stopnia owej
„sztuczności” w poszczególnych segmentach systemu. W końcu nie ze wszystkich zakątków gospodarki reguły rynkowe zostały zupełnie wymiecione. Innym dylematem jest, na ile taka sektorowa rynkowość zachowuje swoje znaczenie wobec faktu zatopienia w otoczeniu „planowym” i pełnienia określonych funkcji, nie zawsze tylko ekonomicznych w ramach systemu polityczno-ekonomicznego.
KSZTAŁTOWANIE SIĘ SYSTEMU BANKOWEGO - PRÓBA ANALIZY INSTYTUCJONALNEJ 79 reguły funkcjonowania. Będzie to mieć niebagatelne znaczenie dla przyszłej budowy systemu bankowego. Wyłania się przy tym problem dwoistej roli głównego kreatora nowego porządku - Narodowego Banku Polskiego, oraz ciągłości realizacji po
czątkowego projektu transformacji i zgodności założonej logiki tego projektu z logiką upodmiotowionych aktorów. Dwoistość ról głównych kreatorów nowego porządku, czyli Narodowego Banku Polskiego i Ministerstwa Finansów polega na nałożeniu dwóch, często kolidujących ze sobą zadań. Z jednej strony NBP obarczono zadaniem nadania autonomii niższemu szczeblowi systemu bankowego, czyli bankom komercyjnym. Liberalizacja gospodarki w przypadku banków wymaga bowiem przedsięwzięcia szeregu działań ze strony NBP polegających na stworzeniu nowych mechanizmów kontroli oraz wspomagania powstawania instytucji „pery
feryjnych” wspomagających działanie banków w nowych warunkach. Z drugiej zaś strony, w warunkach znacznej niespójności prawa regulującego funkcjonowanie banków, „niedotarcia” całego systemu, na Narodowym Banku Polskim ciąży ogromna odpowiedzialność za stabilność systemu3.
W tym okresie bankowość jest szczególnie narażona na różnego rodzaju
„zachwiania” , zwłaszcza, że nie są w pełni rozwinięte mechanizmy samoregulacji systemu. Jego uczestnicy nie zawsze potrafią dostatecznie wcześnie dostrzec zagrażające niebezpieczeństwo (choćby z powodu braku doświadczenia). Stwarza to „pokusę” bardziej bezpośredniego sterowania bankami, co zmusza NBP do balansowania pomiędzy działaniami na rzecz autonomizacji środowiska bankowego, a tworzeniem takich regulacji, które podczas okresu przejściowego umożliwiać będą w miarę ręczne sterowanie zagrożonymi obszarami systemu bankowego.
Drugim wspomnianym problemem jest omawiana już wielokrotnie zgodność makroracjonalności planu przemian systemu gospodarczego z mikroracjonalnością ucieleśnioną w strategiach poszczególnych aktorów, w tym przypadku banków.
Obecny porządek gospodarczy jest kształtowany w myśl nowej ideologii i niezależnie od tego, jak bardzo niedookreślony jest cel, współwytycza on jednak jakąś drogę ewolucji i wpływa na logikę funkcjonowania (opartą o zasadę konkurencji jako mechanizmu regulacji gospodarki i autonomii poszczególnych uczestników systemu gospodarczego). Zgodnie z nią pojawiają się nowi aktorzy dążący do obranych przez siebie celów własnymi ścieżkami, niekoniecznie zgodnymi z założonymi przez plan. Efektywność działania całego systemu zależeć będzie od zgodności założeń planu realizowanych przez NBP z praktyką banków komercyjnych. Jeśli zatem istnieje potrzeba tworzenia instytucji wspomagających funkcjonowanie banków, a przy tym NBP powoli wycofuje się z roli głównego kreatora instytucji, to wiele zależeć będzie od postawy samych banków, od tego do jakiego stopnia przejmą inicjatywę instytucjonalizacji bankowości i uznają za zgodną z własnym interesem.
Powyższe dylematy transformacji są powszechne i dla innych obszarów polskiego życia gospodarczego i politycznego.
System bankowy wyróżnia się jeszcze jedną cechą spośród innych obszarów życia gospodarczego. W znacznie bardziej napiętej opozycji są tu postawione:
konkurencja pomiędzy bankami oraz konieczność działań na rzecz stabilności
3 Niektórzy ekonomiści, przede wszystkim akademiccy, uważają, że bank centralny prowadzi zbyt opiekuńczą i zarazem restrykcyjną politykę zanadto obawiając się upadków banków, co mogłoby przynieść także pozytywne skutki.
80 MAREK ZARZYCKI
całego systemu. Banki, a zwłaszcza polskie, są zbyt słabe, by prowadzić działalność wyłącznie w oparciu o środki własne czy powierzone przez depozytariuszy. Muszą zatem pożyczać od siebie nawzajem pieniądze, ale jak każda transakcja i ta niesie ze sobą ryzyko. M ożna przecież trafić na nierzetelnego partnera. Powstaje problem budowania mechanizmów ograniczających lub rozkładających powyższe ryzyko, tak na poziomie pojedynczych relacji, jak i ogólnosystemowym. Upadek jednego banku jest zagrożeniem dla pozostałych, nie tylko dlatego, że jako takie stają się instytucjami niepewnymi dla klienteli, ale także dlatego, że istnieje ryzyko pojawienia się efektu domina (zagrożenie jednego banku zostaje przeniesione na bank drugi, który zainwestował swe środki w pierwszym itd.). Brak zaufania pomiędzy bankami (podobnie jak i w relacjach na zewnątrz systemu) powoduje wzrost kosztów transakcji związanych z działaniami na rzecz zmniejszenia ryzyka. Problem tworzenia mechaniz
mów samokontrolnych będzie narastać. Do chwili obecnej współpraca ekonomiczna pomiędzy bankami nie była zbyt intensywna i ograniczała się zazwyczaj do korzystania z lokat międzybankowych. W wielu przypadkach w transakcjach uczestniczył NBP pełniąc rolę reduktora niepewności i gwaranta rzetelności przeprowadzanej operacji.
Ale jak już wspomniałem, NBP ogranicza swoją aktywność w wielu obszarach systemu, a szereg czynników będzie zmuszać banki do ściślejszej współpracy, a więc i budowania mechanizmów minimalizujących ryzyko z niej płynące.
Zadaniem, jakie postawiłem sobie w tym artykule, będzie przybliżenie problematyki instytucjonalizacji systemu bankowego. Zamierzam wskazać na zasadnicze trudności, jakie stwarza specyfika tego systemu przy próbach opisania procesu kształtowania się jego nowej struktury instytucjonalnej w tradycyjnych ujęciach teoretycznych. Oczywiś
cie, trudno zrozumieć funkcjonowanie systemu bankowego - traktowanego jako system otwarty - w oderwaniu od jego środowiska, które zwłaszcza w okresie zmian systemowych m a ogromny wpływ na strategie banków. Stąd też poruszana w artykule problematyka będzie zahaczać o relacje banków z istotniejszymi elementami otoczenia.
Przedmiot analizy
Zapewne wszyscy mają jakąś wizję systemu finansowego. Ekonomiści mogliby próbować uściślić ją poprzez podanie definicji funkcjonalnej, czy bardziej rzeczowej (obejmującej instytucje oraz sformalizowane reguły określające relacje między instytucjami).
W niniejszym opracowaniu oglądowi będzie poddany wyłącznie system bankowy, a więc instytucje, które mają swą podstawę prawną w prawie bankowym oraz te, które specjalizują się w obsłudze banków i były z ich inicjatywy powołane.
W dodatku zostaną z niego wyłączone banki spółdzielcze (jest ich obecnie ok.
półtora tysiąca), które z racji swej specyfiki stanowią jakby osobną kategorię.
Zostaje zatem ok. 80 banków o różnym statusie własnościowym (państwowe, spółki Skarbu Państwa, spółki z udziałem kapitału prywatnego i zagranicznego).
W chwili obecnej struktura własnościowa systemu bankowego przedstawia się następująco:
— 6 banków państwowych, specjalistycznych (powołanych do obsługi sektorów o specjalnym znaczeniu np. rolnictwa, budownictwa mieszkaniowego, właścicielem ich jest Minister Finansów, który mianuje zarządy tych banków,
KSZTAŁTOWANIE SIĘ SYSTEMU BANKOWEGO - PRÓBA ANALIZY INSTYTUCJONALNEJ 81 - 9 banków tzw. komercyjnych powstałych na bazie NBP, mają status spółek Skarbu
Państwa, którego przedstawicielem jest Minister Finansów, on też mianuje rady nadzorcze, a one zarządy; oddzielenie zarządów od Ministra Finansów organem pośredniczącym pozwala zachować tym zarządom znacznie większą autonomię wobec Ministerstwa, tym bardziej że w skład rad nadzorczych wchodzą nie tylko ludzie delegowani przez Ministerstwo, ale także pochodzący z NBP, ze świata nauki.
Powyższe 15 banków zdecydowanie dominuje w systemie bankowym, ich udział w ogólnej akcji kredytowej wynosi ok. 90%, podobnie jest w ilości dokonywanych transakcji międzybankowych.
- kilkadziesiąt banków z udziałem kapitału prywatnego. Nazwa nieco myląca szczególnie większe z nich są spółkami grupującymi jako właścicieli państwowe lub prywatyzowane przedsiębiorstwa.
- półtora tysiąca banków spółdzielczych, zrzeszonych w Banku Gospodarki Żyw
nościowej oraz w Banku Unii Gospodarczej.
- instytucje wspomagające funkcjonowanie banków: Telbank, Krajowa Izba Roz
liczeniowa, Związek Banków Polskich.
Krótka historia polskiego systemu bankowego
Wpływ na charakter życia instytucjonalnego systemu bankowego m a nie tylko cel, ku któremu zmierza, czy jego umiejscowienie w systemie gospodarczym, ale także „punkt wyjścia” reformy bankowej.
Powojenna historia bankowości jest wiernym odbiciem procesów zachodzących w gospodarce. Przez cały czas, od roku 1945 do końca lat osiemdziesiątych realizowano dwie zasady: zapobiegano konkurencji między bankami oraz poddawano centralizacji zarządzanie systemem bankowym. Zaś do początku lat osiemdziesiętych bankowość polska charakteryzowała się jeszcze tym, że jej strategiczne relacje z otoczeniem ekonomicznym były bezpośrednio podporządkowane organom cen
tralnym.
Podporządkowany realiom gospodarki planowej system bankowy lat siedem
dziesiątych charakteryzował się:
- monopolem państwa w bankowości,
- planowym charakterem funkcjonowania - banki nie prowadziły własnej polityki kredytowej, ale realizowały plan kredytowy, ich głównym zadaniem była pomoc jednostkom gospodarczym w realizowaniu planu; brak autonomii systemu bankowego wyrażał się jeszcze w tym, że nie tylko zasadnicze dla niego decyzje podejmowano poza nim, ale był ściśle związany personalnie z Ministrem Finansów: Prezes NBP był delegowanym przez Ministra Finansów urzędnikiem, - wyłącznością kredytową (jednostka gospodarcza mogła wziąć kredyt tylko
z „własnego” banku prowadzącego podstawowy rachunek bankowy tej jednostki, ułatwiało to kontrolę operacji finansowych jednostki przez bank),
- scentralizowaniem kredytowania i rozliczeń (w związku ze ścisłym podporząd
kowaniem systemu bankowego planowi gospodarczemu zlikwidowano auto
nomiczne, a niepotrzebne podmioty: kantory wymiany, domy bankowe), - specjalizacją banków według obszarów gospodarczych,
- uniwersalizacją wykonywanych przez banki technik.
8 2 MAREK ZARZYCKI
Struktura systemu bankowego nosiła zatem wyraźne piętno „racjonalności kontroli” . Rozstrzyganie zasadniczych kwestii poza systemem bankowym sprowa
dzało go do roli narzędzia wykonawczego i tylko z wykonywania tego planu był też rozliczany. Nie było ani celów własnych, ani autonomicznych podmiotów mogących realizować własne cele. Temu samemu służył też brak relacji poziomych w systemie. Uproszczone i sztywne relacje między bankami a otoczeniem umożliwiały dodatkowo kontrolę tak samego współdziałania banków i ich klientów, jak i kontrolę samych przedsiębiorstw. Wszystkie powyższe czynniki wpływały też na dyspozycyjność systemu bankowego, ściśle podporządkowanego „centrum” .
Zasadnicza reforma4 mająca bezpośredni wpływ na kształt obecnej struktury systemu bankowego oraz kreująca w jej obrębie nowych, samodzielnych aktorów miała miejsce w 1988 roku. Najważniejsza zmiana ważąca na funkcjonowaniu systemu bankowego dokonała się na zewnątrz niego. Zmiana statusu Urzędu Planowania, a więc i planu kredytowego do tej pory ściśle regulującego działalność banków, faktycznie umożliwiła prowadzenie niemal samodzielnej polityki kredytowej (choć możliwości oprocentowania kredytów i depozytów były przez pewien czas jeszcze ograniczone). Ustanowiono dwuszczeblowość systemu bankowego z NBP jako bankiem centralnym i pozostałymi bankami prowadzącymi działalność komer
cyjną. By pobudzić konkurencję wydzielono ze struktury NBP dziewięć banków komercyjnych (obciążając je przy tym dziedzictwem po NBP w postaci kredytowania inwestycji centralnych oraz przedsiębiorstw państwowych). Nadano autonomię poziomowi poszczególnych banków, co stało się podstawą do rozbudowy sieci relacji między nimi, jak i rozwoju instytucjonalnego. Wkrótce pojawił się problem prywatyzacji banków pozwalającej na osiągnięcie istotnych celów5. Wcielanie idei prywatyzacji składało się z dwóch etapów:
- pierwszego, kiedy poprzez małe wymagania formalne dążono do powołania dużej liczby banków prywatnych (w roku 1990 powstało 50 nowych banków, z czego większość prywatnych)
- oraz drugiego, kiedy przyhamowano tempo wzrostu liczby nowych banków i rozpoczęto przygotowania do prywatyzacji banków państwowych.
Powyższy nacisk na rozwój nowych, prywatnych banków był konsekwencją
„liberalizującego” założenia o konieczności powstania większej ilości banków dla nasilenia konkurencji między nimi. Później jednak okazało się, że nowe banki charakteryzują się małym kapitałem własnym, co przy trudnościach kadrowych przyczyniało się do wzrostu zagrożenia stabilności funkcjonowania tychże banków, a przez to i całego systemu (w opinii bankowców kierowanie małym bankiem mającym kłopoty wymaga od kierownictwa znacznie większego doświadczenia niż od kierownika dużego banku z rozwiniętymi służbami analitycznymi, informatycz
4 Pierwszy wyłom nastąpił w roku 1982. Zgodnie z duchem ówczesnej reformy gospodarczej usiłującej stopniowo decentralizować system gospodarczy, wydzielono pion aparatu bankowego z M inis
terstwa finansów. Od tej pory Prezes NBP był obierany przez Sejm. Także nadzór bankowy przeszedł pod kierownictwo Prezesa odcinając od bezpośredniego wpływu Ministerstwo Finansów. Podniesiono też rangę planu kredytowego, który obecnie miał być uchwalany przez Sejm oraz, co najważniejsze dla mechanizmów regulacyjnych gospodarki, próbowano uzależnić wielkość kredytów od stanu finansowego przedsiębiorstw. Platformą koordynującą funkcjonowanie bankowości z całą gospodarką stała się powołana wówczas R ada Banków. Jej prezesem był prezes NBP, co dawało mu duże możliwości wpływu na zadania wyznaczane systemu bankowego.
5 Zob. Prywatyzacja sektora bankowego w Polsce; w: Przegląd Rządowy nr 4/1992.
KSZTAŁTOWANIE SIĘ SYSTEMU. BANKOWEGO - PRÓBA ANALIZY INSTYTUCJONALNEJ 83 nymi itd.). W związku z tym, w ramach swych uprawnień, NBP zaczął stopniowo podnosić wymagania kapitałowe i kadrowe w stosunku do zakładanych banków znacznie hamując przyrost ich liczby.
Zmieniono też status dziewiątki (banków wydzielonych ze struktury NBP) tworząc z nich spółki akcyjne ze 100% udziałem Skarbu Państwa, jako właścicielem, którego przedstawicielem był teraz Minister Finansów. Owo przejęcie banków przez Ministerstwo Finansów było wynikiem decyzji ówczesnego Prezesa NBP uważającego, że obecna forma dziewiątki jest przejściowa i skończy się szybką prywatyzacją (co jednak z wielu względów nie nastąpiło).
Wobec uzyskania finansowej autonomii bankowości (przy zniesieniu wiążącego planu kredytowego) i utraty wpływów na funkcjonowanie systemu bankowego przez istotne uprzednio instytucje (Urząd Planowania, Rada Ministrów) zwolna traciła na znaczeniu R ada Banków. Wobec uwalniania spod ograniczeń działalności banków kurczyły się obszary podległe jej regulacjom. I chociaż w jej skład wchodziło dwóch najistotniejszych kreatorów nowego porządku - NBP i Ministerstwo Finansów, to oba nie były zainteresowane podtrzymywaniem platformy negocjacji, jaką była Rada Banków. Powodem tego była pewna izolacją tych ośrodków. Wynikała ona ze zróżnicowanych funkcji, jak i początkowego usytuowania obu aktorów. M inisterstw o Finansów miało być tylko przejściowo faktycznym właścicielem największych banków; później doszło do tego zróżnicowanie interesów wobec bankowości.
Ministerstwo wciąż zachowywało stan swego posiadania (wynikało to z trudności, które ujawniły się przy prywatyzacji banków oraz możliwości wywierania nacisków na nie w celu realizacji założonych zadań), zaś NBP dążyło raczej do usunięcia partnera dostrzegając w tej sytuacji problem dwuwładzy. W ten sposób Rada Banków umarła śmiercią naturalną i po okresie, podczas którego nie zebrała się ani razu, została rozwiązana w pierwszej połowie 1992 roku6.
Metoda zbierania danych
Materiał, na którym opiera się poniższy artykuł nie jest ani metodologicznie
„czysty” , ani jednorodny. Składają się na niego początkowe, zupełnie luźne rozmowy, mające na celu przyswojenie sobie ogólnej problematyki bankowej oraz wywiady bardziej ukierunkowane, dotyczące konkretnych problemów (np. po
wstawania poszczególnych instytucji, zróżnicowania formalnoprawnego banków itp.). Moi rozmówcy nie byli dobierani według jakiegoś metodologicznego klucza porządkującego materiał. Kluczem tym była dostępność rozmówców. Starałem się jedynie, by część z nich pracowała w sektorze banków państwowych lub byłych państwowych, a część w sektorze banków z udziałem kapitału niepaństwowego oraz by zajmowali oni możliwie wysokie stanowiska w hierarchii banków.
Ogółem do sierpnia 1992 roku przeprowadziłem 21 wywiadów (3 - z prezesami dwóch banków skomercjalizowanych, wydzielonych ze struktury NBP, 1 - z kierow
6 Niektórzy ekonomiści uważają, że likwidacja Rady Banków miała głównie na celu zmniejszenie wpływu NBP na Ministerstwo Finansów zawiadujące przeważającą częścią systemu bankowego (zob.
W .L . Jaw o rsk i: „ N ie k tó re p ro b le m y p o lity k i b a n k ó w k o m ercy jn y ch ” - referat; k o n feren cja n a u k o w a organizowana przez NBP nt. Polityka m onetarna i sektor bankowy wobec aktualnych problemów polityki gospodarczej, Stara Wieś 1992).
84 M AREK ZARZYCKI
nikiem departamentu banku państwowego, 5 - z prezesami dwóch banków
„prywatnych”, 4 - z dyrektorami trzech instytucji wspomagających system bankowy, 8 - z pracownikami NBP z Departamentów: Badań i Prognoz oraz Prawnego).
Równie owocnego materiału dostarczyło mi uczestnictwo w dwudniowej kon
ferencji naukowej organizowanej przez NBP, na której to konferengi spotkali się prezesi banków „dziewiątki” , a także w spotkaniu prezesów z premierem Goryszew- skim. Ostatnim wreszcie źródłem wiadomości są seminaria organizowane przez Departament Badań i Prognoz NBP gromadzące pracowników tego departamentu.
Mimo chaotyczności doboru źródeł informacji wydaje mi się, że zebrany materiał pozwala na postawienie hipotez, a tym bardziej - pytań badawczych wyznaczających dalszy kierunek penetracji systemu bankowego i procesu jego instytucjonalizacji.
Krótka charakterystyka finansowa systemu bankowego
O doborze strategii banków w znaczej mierze decyduje sytuacja finansowa systemu bankowego.
Przede wszystkim polskie banki są niedokapitalizowane. Gdyby zebrać fundusze własne wszystkich polskich banków (pod koniec 1991 roku wyniosły one 40 bln zł) i utworzyć na ich podstawie jeden bank, to według listy największych banków świata, sporządzonej przez czasopismo „Euromoney” (z lipca 1991 roku), znalazłby się on na sześćdziesiątym pierwszym miejscu7. Największy polski bank - Bank Handlowy SA został wówczas sklasyfikowany na 311 miejscu z kapitałem własnym 647 min dolarów (według ówczesnego kursu). A obecnie, wobec dewaluacji złotówki, bank znalazłby się w piątej setce, z kapitałem 420 min dolarów. Spadek ów sygnalizuje jeszcze jeden problem - banki m ają kłopoty z odnawianiem kapitału własnego8.
Mały kapitał własny ogranicza możliwości rozwijania akcji kredytowej. Zbyt duża ilość udzielonych kredytów może spowodować upadek banku w przypadku np. kumulacji płatności wynikających z zobowiązań banku, dlatego też banki centralne nakładają ograniczenia na wielkość akcji kredytowej. Średni stosunek funduszy własnych do aktywów banków wynosi 1:25, gdy dla banków zachodnich - 1:129. Oprócz zagrożeń dla polityki pieniężnej i budżetowej sytuacja ta ogranicza skalę usług bankowych, hamuje innowacyjność i skłania banki do podwyższania marż nawet ze szkodą dla wielkości sprzedanych usług. Przyczyna tego leży w sposobie przeprowadzenia wydzielenia banków komercyjnych z NBP. Zaopatrzono je wówczas w bardzo niewielkim stopniu w fundusze i przez pierwszy rok działalności pokrycie aktywów odbywało się dzięki kredytowi refinansowemu udzielanemu przez NBP. Obecnie banki zmniejszyły swą zależność od kredytu refinansowego, głównie dzięki pozyskaniu wkładów od gospodarstw domowych.
Dzięki niskim początkowo wymaganiom kapitałowym przy licencjonowaniu także i nowe banki akcyjne były słabo wyposażone w kapitał.
7 Zob. „G azeta Bankowa” n r 25/1992: M y i świat.
8 Nawet na warunki środkowoeuropejskie polskie banki nie są dość silne. Co prawda Bank Handlowy w tym przypadku jest największy, ale kolejny z polskich banków - Bank Śląski zajmuje dopiero 17 miejsce. W pierwszej dziesiątce banków państw środkowoeuropejskich dominują banki węgierskie - 6, oprócz nich są dwa banki czechosłowackie oraz jeden bułgarski.
9 Zob. „Bank i Kredyt” nrl/1991: Rozwój i modernizacja sektora bankowego w Polsce.
KSZTAŁTOWANIE SIĘ SYSTEMU BANKOWEGO - PRÓBA ANALIZY INSTYTUCJONALNEJ 85 Mimo to średnia zyskowność netto aktywów w roku 1991 wynosiła 3,6%, czyli znacznie więcej niż dla banków w krajach rozwiniętych. Przyczyną tego mogły być względnie niskie koszty banków, ale również mała konkurencja między nimi pozwalająca na stosowanie wysokich marż za usługi oraz utrzymanie dużej rozpiętości między wysokością oprocentowania kredytów i depozytów. Banki muszą jednak dbać także o odnawianie (jeśli nie przyrost) funduszy własnych. Przypadek wspomnianego wyżej Banku Handlowego pokazuje, że mają one z tym problemy. Wobec wciąż wysokiej inflacji nawet obecna zyskowność okazuje się w tym względzie za mała.
Innym problemem bardzo ważącym na zachowaniu banków są złe długi. Udział należności nieregularnych (a więc takich, których spłaty przeciągają się) w sumie udzielonych kredytów stale rośnie i w połowie 1992 roku osiągnął 25% 10. Pogar
szający się stan funduszy własnych oraz potrzeba tworzenia rezerw zabezpieczających bank przed złymi długami spowodowały, że rozpoczęto prace nad projektem restrukturyzacji zadłużenia i dokapitalizowania banków (projekt ten obejmuje wyłącznie banki, których właścicielem jest Ministerstwo Finansów).
Nawet tak skrótowa charakterystyka sytuacji finansowej bankowości pokazuje, że banki działają pod dużą presją. Coraz trudniej znaleźć wiarygodnych klientów, którym opłacałoby się wziąć kredyt obrotowy, czy tym bardziej inwestycyjny i którzy mieliby wystarczające zabezpieczenie. W obawie przed niespłacalnością klientów banki żądają coraz większego zabezpieczenia pod kredyt, którego wartość sięga nieraz i trzykrotnej wartości kredytu. W związku z tym, że nie ma komu udzielać kredytów, nie opłaca się zbytnio powiększać bazy depozytowej, za którą też trzeba płacić.
Instytucjonalizacja systemu bankowego
Instytucjonalizację będę w zasadzie rozumieć jako proces tworzenia nowych organizacji „wspomagających” bankowość, przez zasadniczych aktorów systemu bankowego. Jednakże powyższe rozumienie instytucjonalizagi byłoby niepotrzebnym zawężeniem pola badawczego. Powstające sformalizowane organizacje są jedynie wierzchołkiem rodzących się dopiero teraz relacji wewnątrzsystemowych, jak i na zewnątrz systemu. I chociaż szczupłość artykułu oraz zgromadzonego materiału nie pozwala przeprowadzić pełnej analizy związków między aktorami systemu bankowego, dobrze będzie posiłkować się bardziej subtelną kategorią instytucji nawiązującą wprost do prac z zakresu neoinstytucjonalizmu. Instytucje byłyby wówczas definiowane jako społeczne wzorce oraz reguły systemowe reprodukowane w sposób rutynowy poprzez „oczywistość” swojego znaczenia11 (pojęcie „oczywis
tości” jest tu nawiązaniem do koncepcji Bergera i Luckmanna12). Operacjonalizacja tak pojętej instytucji nie jest prosta, choć próby takie są podejmowane, nawet na gruncie systemu bankowego13. Tym trudniej je badać w warunkach polskich. Proces
10 Zob. „Gazeta Bankowa” nr 25/92 oraz nr 28/92: Ranking banków polskich.
11 Zob. R.R. Jepperson: Institutions, Institutional Effect, and Institutionalism. W: The New Institutionalism in Organizational Analysis (eds.) W.W. Powell, P.J. DiMaggio, Chicago 1991.
12 Zob. P.L. Berger, Thomas Luckmann: The Social Construction o f Reality. New York 1967.
13 J. Ranger-Moore, J. Banaszak-Hoil, M.T. Hannan: Density Dependent Dynamics in Regulated Industries: Founding Rates o f Banks and Life Insurance Companies. „Administrative Science Quarterly” , March 1991.
8 6 MAREK ZARZYCKI
kreowania nowej sieci relacji wewnątrzsystemowych trwa od niedawna. Mechanizmy rutynowej reprodukcji nie pojawiają się z dnia na dzień, zwłaszcza przy tak niestabilnym otoczeniu formalnoprawnym i ekonomicznym. Mimo to, wobec uprzedniego braku trwałych relacji i konieczności zaistnienia takowych, uwzględnienie powstawania trwałych relacji choć w części odsłoni podstawy, na których system bankowy będzie się rozwijać i ulegać zróżnicowaniu.
Sposób oglądu instytucjonalizacji jest w znacznej mierze wynikiem aktualnych potrzeb. Jak wspomniałem, system bankowy czeka okres wzmożenia współpracy instytucjonalnej i technicznej14. Będzie to wynikiem „obiektywnego” procesu rozwoju bankowości, a także spełnieniem wymogów związanych ze sprawnym i stabilnym funkcjonowaniem systemu.
T ak postawione zagadnienie otwiera szeroko wrota przed pułapką analitycznego normatywizmu. K to w końcu może zaręczyć, że w dłuższej perspektywie ochrona pożądanej za wszelką cenę stabilizacji systemu nie utrwali struktury bankowości niedostosowanej do wymogów rynku międzynarodowego. Znaleźć przykłady ist
niejących odwrotnych tendencji w bankowości polskiej i europejskiej nie jest trudno15.
Do podobnych kroków zmusza zapewne specyfika polskiego systemu bankowego funkcjonującego w innych warunkach niż system europejski. Pozostaje zatem problem jak rozpoznać granicę między tym co konieczne, a tym co przesadne (z punktu widzenia adaptacji makrostrategii do polskiej specyfiki). Wydaje się jednak, że od pewnego normatywizmu uciec się nie da.
Szukanie teoretycznych ram pomagających wyjaśnić rozwój instytucjonalny, segmentację i strategie aktorów bankowości może stać się użytecznym sposobem weryfikacji różnych podejść teoretycznych.
Wróćmy zatem do powstałych w ostatnim czasie formalnych organizacji uzupełniających przestrzeń instytucjonalną bankowości. Do lipca 1992 roku powstały w zasadzie trzy instytucje wspomagające system bankowy:
- Telbank
- Krajowa Izba Rozliczeniowa - Związek Banków Polskich.
Dwie pierwsze zostały powołane do technicznej obsługi łączności między bankami oraz rozliczeń międzybankowych. Chociaż inicjatorem obu instytucji był w zasadzie
14 Rozróżnienie to nawiązuje do propozycji W.R. Scotta wyodrębniającego w otoczeniu organizacji sferę techniczną (relacje z nią są określane w kategoriach efektywności działania, ilości „produktu”
itd.) oraz instytucjonalną (w relacjach z którą nacisk położony jest na ustanawianie i zgodność społecznych struktur i procesów).
15 Ekonomiści europejscy uważają, że po wprowadzeniu unii na rynku finansowym pozostaną 3-4 banki najsilniejsze kapitałowo. Pozostałe, mniejsze banki będą funkcjonować na orbicie tych większych i nie będą odgrywały większej roli. Dlatego też następuje proces koncentracji banków poprzez różnego rodzaju fuzje. Tymczasem w Polsce jest dokładnie na odwrót. W dążeniu do stworzenia warunków dla rozwoju konkurencji nastąpiła decentralizacja bankowości poprzez wydzielenie z jednego banku (NBP) szeregu mniejszych banków. Tendencja ta utrzymuje się i teraz. Wśród rozpatrywanych koncepcji przekształcenia państwowego banku PKO BP, dwie wydają się być brane pod uwagę. Obie zakładają decentralizację. Jedna, wzorowana na ewolucji NBP doprowadziłaby do podzielenia PKO BP i usta
nowienia nowych, niezależnych banków. Druga polegałaby na nadaniu oddziałom regionalnym statusu spółek i utworzeniu n a bazie PKO BP holdingu spółek (strategia decentralizacji zapewne z punktu widzenia potrzeb transformacji jest w naszych warunkach korzystna, niemniej jednak jej sprzeczność z tendencjami światowymi może stanowić przyczynek do rozważań choćby na temat faz transformacji, wagi okresu przejściowego, jego odmiennej logiki od logiki okresu docelowego itp.).
KSZTAŁTOWANIE SIĘ SYSTEMU BANKOWEGO - PRÓBA ANALIZY INSTYTUCJONALNEJ 87 NBP, to proces ich powstawania dobrze odzwierciedla postawy poszczególnych aktorów wobec problemów ogólnosystemowych.
Polski system bankowy, mimo że jest jeszcze na początku swej drogi, jest już dość rozległym systemem, w obrębie którego dokonuje się dziennie wiele operacji.
Ze sprawnością dokonywania operacji ściśle wiąże się problem łączności, której stan pozostawia wiele do życzenia. Była to jedna z najistotniejszych barier dla rozwoju systemu bankowego. Znaczna większość operacji w systemach finansowych państw rozwiniętych jest dokonywana w tzw. pieniądzu elektronicznym, a nie w papierowym, co wiąże się z koniecznością istnienia sieci łączności elektronicznej.
Dzięki temu możliwe było znaczne przyspieszenie dokonywanych operacji, zwięk
szenie ich ilości i bezpieczeństwa. Zaprzęgnięcie informatyki do pracy pozwoliło też rozwinąć całą gamę bankowych ofert. Elektroniczna łączność stała się podstawą kolejnej rewolucji bankowej lat osiemdziesiątych. W chwili obecnej w Stanach Zjednoczonych 98% transakcji dokonuje się w pieniądzu elektronicznym, resztę stanowią transakcje papierowe. W Polsce dominują te ostatnie i stanowią one 95% wszystkich transakcji. Zapewnia ona też szybki dostęp do istotnych informacji międzynarodowego systemu finansowego. Dlatego też w Polsce już w 1990 roku rozpoczęto w NBP prace przygotowawcze nad powołaniem instytucji, której zadaniem m iała być elektronizacja bankowości. Początkowo inicjatywa pozostawała w rękach NBP. Jednak ogromne koszty związane z zakupem systemów elektro
nicznych16 skłoniły NBP do wciągnięcia do inwestycji pozostałe banki państwowe.
Pod względem udziału NBP jest oczywiście stroną dominującą. Także i kierownictwo Telbanku jest związane z NBP. Czy taka sytuacja może wpłynąć na zakres kontroli sprawowanej przez NBP? Wydaje się że nie. Jak wspomniałem, wyłącznym zadaniem Telbanku będzie zabezpieczanie strony technicznej funkcjonowania łączności w obrębie systemu bankowego. Wydaje się jednak, że w pośredni sposób Telbank będzie jednym z czynników segmentujących bankowość. By korzystać z jego usług banki będą musiały rozwijać własne zaplecza telekomunikacyjno- informatyczne. A że są to drogie rzeczy, będą mogły sobie na to pozwolić w pierwszej kolejności banki duże, co postawi je, przynajmniej początkowo, w uprzywilejowanej pozycji. Będą one mogły realizować szybciej i bezpieczniej większą ilość operacji przy mniejszych kosztach, zwiększą się też ich możliwości udziału w transakcjach międzynarodowych.
Drugą instytucją powołaną do obsługiwania operacji międzybankowych jest Krajowa Izba Rozliczeń. Udziałowcami jej są ci sami aktorzy co i Telbanku. K IR stanowi logistyczne uzupełnienie Telbanku. O ile ten ostatni zapewnia sam
„transport” informacji, to o standardach, w jakich będą przesyłane informacje decyduje właśnie K IR . On ustanawia „inteligencję” systemu łączności.
Historia powstania K IR -u była bardziej złożona od Telbanku. Konieczność zorganizowania instytucji prowadzącej rozliczenia międzybankowe była oczywista już w 1990 roku. Wtedy to miały miejsce pierwsze dyskusje między przedstawicielami różnych banków na tem at jej kształtu. Tymczasem NBP wziął na siebie obowiązki
16 Według dyrektora Telbanku zastosowana sieć informatyczna będzie najnowocześniejszą w Europie, gdyż specjaliści projektujący ją mają obecnie dostęp do najnowocześniejszego sprzętu oraz dlatego, że jest tworzona od podstaw, a zatem cała sieć jest tworzona według jednego standardu (w Europie Zachodniej sieci takie były organizowane wokół kilku ośrodków, w związku z czym przy łączeniu ich w systemy ogólnokrajowe pojawiały się problemy dopasowania do siebie poszczególnych podsystemów).
8 8 MAREK ZARZYCKI
związane z prowadzeniem rozliczeń i choć było to rozwiązanie prowizoryczne, zdjęło jednak przymus szybkiego tworzenia właściwej instytucji rozliczeniowej.
Podczas spotkań bankowców temat ten wielokrotnie powracał, jednak dopiero zapowiedź NBP o wycofaniu się w październiku 1992 roku z pełnienia powyższych funkcji przyspieszyła prace projektowe. Na początku tego roku powołano zespół pracowników mający opracować projekt KIR-u. W pracach nad nim po raz pierwszy wzięli aktywny udział przedstawiciele właśnie utworzonego Związku Banków Polskich. Duży udział w pracach miał NBP (mimo zmiany formy rozliczeń mają one być realizowane na rachunkach banków posiadanych w NBP). On też miał decydować o kolejności włączania banków w system rozliczeń. Z funkcji tej NBP jednak wycofał się motywując to tym, że wskazanie banków niedopuszczonych do systemu równałoby się obciążeniu ich reputacji.
Funkcjonowanie K IR -u będzie mieć przypuszczalnie znacznie większe skutki stratyfikujące bankowość niż funkcjonowanie Telbanku. O ile bowiem przynależność do sieci Telbanku zależeć będzie wyłącznie od posiadanego zaplecza informatycznego, 0 tyle stanie się uczestnikiem K IR-u zależeć będzie od bardziej złożonych czynników17.
Czasu na zorganizowanie systemu rozliczeń było bardzo mało. Ograniczenia organizacyjne i techniczne spowodowały, że początkowa liczba uczestników została ograniczona przez Zarząd K IR do siedemnastu (banki państwowe, skomerqalizowane 1 największe spośród banków z udziałem kapitału prywatnego). W związku z tym ustalono trzy tryby rozliczeń:
- bezpośrednio przez K IR (uczestnicy sieci) - za pośrednictwem uczestników K IR -u
- bezpośrednio przez zaangażowane strony. Banki wówczas rozliczają się między sobą bezpośrednio, jest to najmniej efektywna metoda wymagająca ustalania procedur z każdym bankiem osobno; w przypadku gdy bank posiada wiele oddziałów w różnych miejscach i m a rozległe kontakty z innymi bankami ustalanie odrębnych procedur byłoby kłopotliwe i pracochłonne.
Im dalej od sieci K IR -u tym bardziej byłyby ograniczone możliwości uczestnictwa w operacjach międzybankowych. Obecnie w związku z problemami organizacyjnymi termin wycofania się NBP z prowadzenia rozliczeń przesunięto na marzec 1993 roku.
Historia Związku Banków Polskich była odmienna od poprzednich. O ile w przypadku powstawania Telbanku czy K IR-u NBP brał aktywny udział, tu jego rola ograniczyła się do biernego poparcia inicjatywy banków. W nowoczesnych systemach bankowych jest wiele organizacji zrzeszających różnego rodzaju banki.
W czasie spotkań przedstawicieli banków doszli oni do wniosku, że jest potrzebna taka instytucja. W ybrano zespół mający opracować założenia funkcjonowania ZBP.
Podstawę prawną znaleziono w ustawie o izbach gospodarczych i zapewniono równy wpływ poszczególnym uczestnikom ZBP. Jest to zatem najbardziej demo
kratyczna instytucja grupująca wszystkie banki. Działalność rozpoczął na początku tego roku. Zadania, jakie przed nią postawiono są rozmaite. Jednym z najważ
niejszych jest reprezentowanie stanowiska banków wobec NBP. Było to widoczne podczas małego zamieszania związanego z uruchamianiem KIR-u, gdy po wycofaniu się NBP z kontroli dopuszczania hanków do uczestnictwa w sieci K IR-u i zawieszeniu
17 Będą dwie kategorie związanych z KIRem aktorów: udziałowcy - będący właścicielami oraz uczestnicy - banki dokonujące rozliczeń za pośrednictwem KIR-u.
KSZTAŁTOWANIE SIĘ SYSTEMU BANKOWEGO - PRÓBA ANALIZY INSTYTUCJONALNEJ 89 wstępnych ustaleń typujących uczestników, część banków nie wiedziała, w jakim trybie będzie się rozliczać z pozostałymi bankami. Banki te przekazywały właśnie Związkowi sygnały o konieczności wstrzymania przejścia na nowy sposób rozliczeń międzybankowych, by ten wywierał presję na NBP (czyniły tak nawet duże banki prywatne mające już wyrobione kontakty z NBP). Jest też pośrednikiem przy wielu mniejszych sprawach. Ponadto ZBP inicjuje założenie nowej szkoły kształcącej kadry dla bankowości i wspomaga polskie banki w nawiązywaniu kontaktów z bankami zagranicznymi.
Tak wygląda pobieżnie naszkicowana geneza trzech zasadniczych organizacji wspomagających bankowość. Oprócz nich na pograniczu systemu istnieje sporadycz
nie współpraca między bankami a towarzystwami ubezpieczającymi udzielone kredyty.
Instytucjonalizacja systemu bankowego a koncepcje grup interesu i gier organizacyjnych Jednym z podstawowych podejść wyjaśniających budowę struktur systemowych i zachowania aktorów działających w ich obrębie są koncepcje grup interesów oraz gier przetargowych. Jednakże w przypadku polskiego sytemu bankowego zastosowanie tych podejść napotyka na pewne trudności.
Podstawowe czynniki wpływające na zaistnienie grup interesu18 i przetargów między nimi to efekt braku pożądanych przez uczestników zasobów (wymuszający rywalizację między nimi), względnie równomierne rozłożenie władzy między uczestni
kami19 oraz segmentacja aktorów agregująca dążenia pojedynczych aktorów i przeno
sząca rywalizację na poziom grup. Należałoby zatem poszukać czynników różnicują
cych pozycje poszczególnych aktorów (czy grup aktorów) wobec cennych dla nich zasobów, środków, a także wobec różnie pojmowanej władzy. Może ona być równie dobrze jednym z pożądanych zasobów, jak i narzędziem do kontrolowania ich źródeł.
Na wstępie należy zadać sobie pytanie, czy są jakieś przesłanki pozwalające sądzić, że w obrębie systemu bankowego działają czynniki powodujące segmentację aktorów i różnicujące ich dostęp do pożądanych dóbr. Nawet bez wnikliwej analizy można powiedzieć, że bankowość nie jest środowiskiem homogenicznym. Zróż
nicowanie wynika z prawnych założeń ustalających podstawowe reguły funkc
jonowania systemu bankowego, jak i z czynników ekonomicznych. Co ważniejsze, istniejąca segmentacja banków komercyjnych zawiera w sobie szereg nakładających się czynników. Zróżnicowanie formalnoprawne pokrywa się ze zróżnicowaniem ekonomicznym - pod względem potencjału kapitałowego, jak i charakteru funk
cjonowania na rynku kredytowym, a także z wciąż jeszcze aktualnym zróżnicowaniem uwzględniającym formy własności.
18 Zaistnienie owo to coś więcej niż tylko możliwość wyodrębnienia grup zróżnicowanych według różnych kryteriów. Mam n a myśli takie wyodrębnienie grup, które mają wpływ na funkcjonowanie całego systemu, czy to poprzez możliwość ustanawiania zmian w regułach rządzących systemem, czy to poprzez kontrolę dostępu do pożądanych przez pozostałych uczestników dóbr. Uwaga ta mimo swej trywialności jest w przypadku systemu bankowego o tyle istotna, że niemal od początku kształtowania się następuje silna segmentacja uczestników, w której nakłada się szereg wymiarów.
A jednak wpływ jej na kształtowanie struktury jest raczej znikomy.
19 Zob. J. Pfeffer: Power in Organization. Massachusets 1981.
90 MAREK ZARZYCKI
Zasadniczym jednak podziałem formalnoprawnym, by nie rzec - konstytucyjnym, wiążącym się z alokacją władzy ustanawiania reguł oraz kontroli pozostałych uczestników jest rozróżnienie na bank centralny (NBP) i pozostałe banki komercyjne.
Między tymi dwoma poziomami istnieje zróżnicowanie celów, funkcji itp. (podział funkcyjny nie musi jednak wprowadzać rywalizacji i generować zróżnicowania interesów). To, co jest tu interesujące, to różne możliwości dostępu do władzy (formalnej). Zgodnie z założeniami skupiona jest ona w rękach NBP. Ujmując rzecz od strony formalnej, nie jest spełniony w ten sposób jeden z zasadniczych warunków uruchomienia politycznego procesu między grupami interesu - względnie równomiernego rozłożenia władzy.
„W ładza” nie ogranicza się jednak do obszaru zakreślonego* formalnymi regułami, m a to szczególne znaczenie dla bankowości, w której owe reguły dopiero się krystalizują i muszą być często wspomagane przez mniej sformalizowane kanały.
Wydaje się jednak, że i tutaj banki komercyjne nie podejmują walki o zwiększenie autonomii wobec NBP20. Przyczyn tego może być wiele. Ale oprócz zasadniczej - posiadania przez NBP wystarczająco „przekonujących” instrumentów wpływu na funkcjonowanie banków (poczynając od możliwości odwoływania prezesów banków) - bank centralny pozostawia reszcie banków autonomię w prowadzeniu własnej polityki, wpływając na nią jedynie pośrednio poprzez określanie różnego rodzaju limitów. Ostatnio powyższe limity stały się tym mniej dokuczliwe, że wobec problemów przedsiębiorstw jako kredytobiorców, nie są one nawet w pełni wykorzystywane. Tylko jeden bank spośród dziewiątki wykorzystał całą przyznaną mu pulę kredytów. W opinii bankowców NBP nie stanowi więc istotnego źródła niepewności. Waga ingerencji NBP w funkcjonowanie systemu bankowego będzie się zapewne zmniejszać.
W chwili obecnej doraźne działania muszą czasami przeciwdziałać zjawiskom wynikającym z niespójności reguł formalnych, czy z przyjęcia niezbyt fortunnych parametrów określających funkcjonowanie systemu. Przykładem tego mogło być ograniczanie wielkości podejmowanych sum przy czekach potwierdzonych, które miało złagodzić skutki stosowania „oscylatora” lub wzrost wymaganego kapitału założycielskiego przy zakładaniu banków, co było reakcją na powstawanie zbyt słabych finansowo banków z udziałem kapitału prywatnego. Istnieje zatem przynaj
mniej potencjalna możliwość presji ze strony posiadającego władzę NBP-u. Z czasem praktyka powinna doprowadzić do spójności reguł formalnych i większej zdolności systemu do samoregulacji, przez co potencjalna niepewność związana z posiadaniem przez NBP władzy wobec banków będzie coraz mniej odczuwalna. Tym samym zmniejszy się znaczenie bliskości czy dostępu do władzy, jako środka rozgrywania własnych interesów.
Powyższa zmienność reguł rządzących funkcjonowaniem bankowością także przyczynia się do pewnej nieprzejrzystości struktury systemu, mogącej generować zróżnicowanie interesów. Parametry działania wyznaczane przez NBP do pewnego
20 Ilustracją powyższej tezy może być problem ograniczeń kredytowych dla banków. Dość wcześnie okazało się, że względy bezpieczeństwa wymagają, by powściągać akcje kredytowe banków, które choć słabe kapitałowo, dysponowały przecież dużą ilością środków pozyskanych z depozytów, jak i kredytu refinansowego. Tymczasem brak było regulacji prawnych sankcjonujących nakładanie takich ograniczeń na banki przez NBP. Mimo to banki podporządkowywały się zaleceniom NBP, który dopiero od niedawna dysponuje podstawą prawną do regulowania pułapu kredytowego.
KSZTAŁTOWANIE SIĘ SYSTEMU BANKOWEGO - PRÓBA ANALIZY INSTYTUCJONALNEJ 91 stopnia wpływają na cele i strategie banków. Nieuregulowana dotąd kwestia statusu własnościowego banków wydzielonych z NBP niewątpliwie wpływa na skrócenie perspektywy21 planowania, a nałożenie limitu koncentracji przyspieszy z pewnością rozwój współpracy międzybankowej.
Wydaje się, że szczeble banku centralnego oraz banków komercyjnych dzielą odmienne logiki, według których one funkcjonują. O ile banki komercyjne działają zgodnie z logiką własnych korzyści (mówiąc w uproszczeniu), o tyle NBP działa w dużej mierze według logiki odpowiedzialności za cały system. Trudno zatem orzec, że NBP realizuje własne cele. Jako „własne” rozumiem takie cele, których realizacja - by nie wdawać się w zbyt subtelne teoretyzowanie, jak na potrzeby niniejszego, nie wyłamującego się poza przyczynkarski charakter artykułu - przy
sparza „siły” instytucji, poprawiając jej pozycję w rywalizacji z konkurentami.
Tak należy zatem interpretować sprawę powołania Krajowej Izby Rozliczeniowej.
Jej realnym (choć niekoniecznie koncepcyjnym) inicjatorem był NBP, który poprzez zarządzenie zapowiadające swoje wycofanie się z prowadzenia wzajemnych rozliczeń banków zmusił je do zainicjowania prac nad projektem KIR-u. NBP nie tylko zmusił banki do zajęcia się powyższym problemem, ale udzielił także wydatnej pomocy przy opracowywaniu projektu. Trudno uznać, że w ten sposób NBP
„grał” na swoją korzyść. Przecież prowadzenie rozliczeń międzybankowych mogło się okazać dogodnym instrumentem wywierania wpływu na banki. Można natomiast powiedzieć, że realizował założenia reformy bankowej ograniczającej działalność NBP do funkcji typowych dla banków centralnych. A skoro tak, to trudno uznać przejęcie połowy udziału spółki jako czysty przejaw dążenia do wzmocnienia pozycji przetargowej NBP.
Ta odmienność logiki, jako czynnik utrudniający inicjację przetargu dotyczyć może zresztą dwóch aspektów: wspomnianej strategii podmiotu działającego według odmiennej logiki (co w polskich warunkach ma o tyle znaczenie, że aktor ten zajmuje centralną pozycję w strukturze władzy), ale również i stosunku reszty aktorów do niego. Stosunku, który uwzględniwszy odmienność funkq ono wania NBP, również jest przyczyną niewciągania NBP w sytuację przetargu. Odmienność logiki działania, różny zakres władzy między bankiem centralnym a resztą banków, wszystko to może przemawiać za tym, by granice analizowanego systemu i jego instytucjonałizcji zawęzić do banków komercyjnych, zaś NBP umieścić w ich bezpośrednim otoczeniu. Rozgraniczenie miałoby rację bytu także i z tego względu, że odchodząc od systemu „monocentrycznego”22, to znaczy systemu organizującego życie instytucjonalne odgórnie, wzrastać będzie znaczenie aktywności i kreatywności organizacyjnej podmiotów w związkach poziomych, dotyczących głównie banków komercyjnych. Z drugiej strony, mimo całej swej odmienności, NBP odgrywa ogromną rolę w kształtowaniu nowej struktury systemu bankowego. Pominięcie
21 Zapewne perspektywa czasowa jako podstawa wyznaczania podstawowych kryteriów różnicowania interesów poszczególnych grup jest w ogóle problemem typowym dla systemów podlegających trans
formacji.
22 Niezależnie od tego, jak ów monocentryzm był „rozlazły” w pozostałych obszarach gospodarki planowej - koncepcje podkreślające systemowe napięcie i sprzeczność między mechanizmami kontroli a procesami uruchomionymi przez ową kontrolę powodującymi wyślizgiwanie się gospodarki spod tejże kontroli, każą ostrożnie podchodzić do kategorii monocentryzmu - system bankowy do lat osiemdziesiątych wydawał się być dość zdyscyplinowany w swej dyspozycyjności wobec centrum polityczno-gospodarczego.
92 MAREK ZARZYCKI
jego działania utrudni nie tylko prześledzenie instytucjonalizacji bankowości, ale także strategii pozostałych banków. Jak widać, nieuwzględnienie istnienia stron 0 różnych statusach i logikach funkcjonowania jest kolejną przeszkodą przy ujmowaniu kształtowania się nowego porządku organizacyjnego w kategoriach grup interesów.
Problem władzy jako narzędzia i celu procesu politycznego przetargu grup interesu może odnosić się też do związków między bankami. Niebagatelne znaczenie mogłaby mieć wówczas możliwość kontrolowania przez część banków rywalizacji między nimi a resztą. Wiąże się to z sygnalizowanym wcześniej problemem segmentacji banków komercyjnych. W zróżnicowaniu banków komercyjnych po
krywa się ze sobą szereg wymiarów. Zasadniczy podział rozgranicza grupę banków
„dziewiątki” i państwowych, których właścicielem jest Skarb Państwa oraz grupę pozostałych banków (nie licząc banków spółdzielczych, nie stanowiących przedmiotu zainteresowania niniejszego artykułu). Zróżnicowana bliskość związków z NBP 1 Ministerstwem Finansów obu grup banków m a też swoje odbicie w zróżnicowaniu kontekstu formalnoprawnego23. Przy czym analiza wypowiedzi bankowców nie wskazuje w jasny sposób, kto właściwie jest beneficjentem tego zróżnicowania.
Obie grupy różnią się też wielkością swych potencjałów. Banki pierwszej grupy są znacznie większe, m ają też lepiej rozwiniętą sieć oddziałów. M ają też zdecydowanie większe znaczenie dla gospodarki (pod koniec 1991 roku ich udział w akq'i kredytowej wynosił ponad 90%). Odmienna jest też wśród nich struktura sektorowa przeznaczenia kredytu24.
Wydaje się, że tak głębokie zróżnicowanie powinno prowadzić do wyraźnej sprzeczności interesów pomiędzy tymi grupami banków i rywalizacji z nią związanej.
Nie m a jednak wyraźnych przejawów takiej sytuacji. Powodów tego jest kilka.
(a) Reguły formalne funkcjonowania systemu bankowego nie mogą stać się polem rywalizacji, gdyż ustanawianie ich jest domeną NBP. Jednakże owe reguły formalne ograniczające aktorów bankowości i kontrola nad nimi, która może pozwalać na wzmocnienie własnej autonomii, nie muszą zawierać się wyłącznie w relacjach łączących NBP z resztą banków. Rozbudowana infrastruktura in
stytucjonalna także może być źródłem norm regulujących znaczne obszary działal
ności. Źródło takiej kontroli powinno być nawet o tyle ważniejsze, że jest bardziej dostępne dla poszczególnych aktorów. Tak więc zróżnicowanie interesów mogłoby znaleźć mocniejszy wyraz w strukturze instytucji tworzonych oddolnie (bez auto
rskiego udziału NBP), a wspomagających bankowość. Ale taka właściwie nie istnieje (jeśli nie liczyć trzech instytucji: KIR-u, Telbanku i Związku Banków
23 Tylko grupa banków związanych własnościowo ze Skarbem Państwa ma depozyty gwarantowane przez Ministerstwo Finansów, również ta grupa może korzystać z przyspieszonej formy egzekucji należności; przewidywany program restrukturyzacji długów obejmie także tylko tę grupę banków, tylko te banki są wreszcie udziałowcami K IR -u i Telbanku i one też będą obsługiwane przez te instytucje w pierwszej kolejności. Wymieniona lista wydaje się wskazywać na uprzywilejowanie banków „pańs
twowych” . Są jednak i koszty tego uprzywilejowania (znacznie częstsze wizyty przedstawicieli nadzoru ze strony NBP i Ministerstwa Finansów, mniejsza swoboda w operowaniu środkami na rynku lokat międzybankowych, obciążenie dziedzictwem NBP wiążące się z uciążliwymi często związkami z przed
siębiorstwami państwowymi itd.).
21 Zob. P. Boguszewski: „Wybrane problemy działalności kredytowej banków w okresie transformacji gospodarki” , referat na konferencji naukowej organizowanej przez NBP nt.Polityka monetarna i sektor bankowy wobec aktualnych problemów polityki gospodarczej; Stara Wieś 1992.
KSZTAŁTOWANIE SIĘ SYSTEMU BANKOWEGO - PRÓBA ANALIZY INSTYTUCJONALNEJ 93 Polskich). Pewną zapowiedzią segmentacyjnych właściwości takich instytuq'i jest organizacja K IR -u przewidująca dopuszczenie do bezpośredniego uczestnictwa w rozliczeniach praktycznie tylko banków „państwowych” . Pozostałe banki postawione byłyby wówczas przed alternatywą bądź pozostania poza obrębem sieci, bądź wejścia w pozycję uzależnioną od banków będących bezpośrednimi uczestnikami K IR -u (co wiąże się z wymiernymi kosztami). A jednak, jak można sądzić z wypowiedzi przedstawicieli banków „państwowych”, nie postrzegali oni powyższego rozwiązania jako efektu rywalizacji z bankami niezrzeszonymi w KIRze (pewnym świadectwem tego może być fakt, że początkowo żaden z uczestników KIR-u nie wyraził chęci bycia pośrednikiem dla banku nie będącego uczestnikiem KIR-u).
(b) Także „efekt braku” pożądanych zasobów - w przypadku systemu bankowego - nie m a charakteru pobudzającego procesu przetargu i gry pomiędzy aktorami systemu. Jak wspomniałem wyżej, elementy władzy jako „dobro” nie mają specjalnego znaczenia dla banków wobec dominacji w tej sferze NBP oraz wątłości relacji poziomych, na kanwie których relacje dominacji mogłyby się utrwalać. Inne zasoby istotne dla aktorów systemu bankowego są związane z ich działalnością rynkową, a rywalizacja o nie ujęta jest w karby konkurencji (jakby swoistej instytucjonalizacji25 procesu rywalizacji). Nie można oczywiście twierdzić, że konkurencji na rynku finansowym nie ma. Zróżnicowanie w oprocentowaniu depozytów czy kredytów świadczy o czymś przeciwnym. Mimo to, jeszcze do niedawna, banki powiększały obszar działania raczej „ekstensywnie” . Osoby korzystające z usług bankowych stanowiły nie więcej niż kilkanaście procent społeczeństwa - pozostaje zatem wciąż duży obszar dziewiczy, stanowiący rezerwę dla ekspansji banków.
W roku 1990 konkurencja właściwie nie była jeszcze rozwinięta. Nic w tym dziwnego, konkurencja przybiera na sile tam, gdzie zasoby pożądanych dóbr są ograniczone i nie zaspokajają popytu wszystkich uczestników. Takimi dobrami są dla banków środki na depozytach lub kredyt refinansowy oraz kredytobiorcy.
W roku 1990 i jednego i drugiego banki miały w bród. Obywały się więc bez współpracy z innymi bankami. Z czasem, gdy powstawały coraz to nowe banki, zakładano coraz więcej oddziałów, a kredyt refinansowy był udzielany przez NBP coraz oszczędniej, na rynku depozytowym zaczęło być coraz ciaśniej. Odpowiedzią na to było stopniowe podnoszenie stopy oprocentowania depozytów. Okazało się też, że nie wystarczy znaleźć kredytobiorcę, ale musi on być wiarygodny i mieć wystarczająco dochodową działalność. A takich było niewielu. I banki zaczęły szukać, starały się znaleźć w miarę bezpieczne środowisko, a jeśli nie znajdowały - próbowały podkupić klientów z innego banku korzystniejszymi ofertami. Ten styl gry z konkurentami znajdował swe odbicie w atmosferze spotkań bankowców, w czasie których dochodziło niekiedy do utarczek słownych.
O niewielkim natężeniu konkurencji świadczy stosunek do niektórych innowacji z zakresu technik bankowych. Zdarzało się, że wprowadzano nowy produkt nie tyle w wyniku nacisku walki konkurencyjnej, ale raczej „na wyrost” , czy to dla własnej reklamy, czy to „na przyszłość” . Za takimi wdrożeniami nie stały zbyt solidne kalkulacje (o ile koszty innowacji nie były zbyt duże dla banku), ani
25 Zob. R.J. Jepperson: Institutions, Institutional Effects, and Institutionalism, wyd. cyt.
94 MAREK ZARZYCKI
oczekiwania określonych zysków26. O niskiej intensywności konkurencji świadczą też niewykorzystane limity kredytowe i bra zainteresowania zbytnim powiększaniem bazy depozytowej.
(c) Z punktu widzenia rozwoju grup interesów, przetargów między nimi oraz ich wpływu na kształt instytucjonalny bankowości istotne są strategie stosowane przez banki, a także związana z tym struktura źródeł niepewności. Idąc śladem propozycji W. Piotrowskiego27 można wymienić kilka, istotnych dla systemu bankowego, rodzajów źródeł niepewności.
1) Niepewność związana z niewiedzą i brakiem umiejętności rozwiązywania organizacyjnych problemów systemu bankowego. Przykładem tego jest choćby wspomniany wcześniej brak konsorcjów bankowych. Bankowcy od pewnego już czasu dostrzegają potrzebę podejmowania tego rodzaju współpracy. Szczególnie istotne staje się to obecnie, gdy NBP wprowadził limity koncentracji kredytów.
M imo to nikt się nie kwapi do współpracy, czego powodem jest brak sprawdzonego standardu regulującego funkcjonowanie takich konsorcjów. Pod względem prawnym jest ono dość złożonym tworem i wyraźnie brakuje bankowcom doświadczenia oraz prawnego „zaplecza” . Inny przykład wiązał się z powstawaniem KIR-u. Na zebraniu bankowców poświęconym funkc
jonowaniu projektowanej Izby, po kilku godzinach zażartej dyskusji okazało się, że zaledwie kilka osób zetknęło się z funkcjonowaniem instytucji roz
liczeniowych działających w państwach rozwiniętych. Jak widać, niepewność związana z brakiem wiedzy jest jednym z najważniejszych czynników hamujących współpracę między bankami.
2) Niepewność zawarta w relacjach banków z otoczeniem. Banki funkcjonują w wysoce niestabilnym i niepewnym otoczeniu. Składa się na to szereg czynników.
Najważniejszą jest grupa problemów związanych z egzekwowaniem prawa.
Długa procedura uznania wierzytelności dłużnika wobec banku pozwala często uciec od spłacenia należności. Wystawianie weksli bez pokrycia, choć jest prze
stępstwem, praktycznie nie jest ścigane. Banki same muszą dochodzić prawdziwości weksli. Także etyka aparatu sądowego czasem pozostawia wiele do życzenia.
Pewnemu bankowi zdarzył się przypadek, że wszedłszy na hipotekę dłużnikowi, został z niej usunięty na korzyść innego banku, w którym ów klient był także zadłużony. Ostatnim czynnikiem natury prawnej, choć kto wie czy nie najważ
niejszym, jest słabość aparatu komorniczego. Banki praktycznie nie są w stanie wyegzekwować zwrotu należności od dłużnika, który się uprze. Problem leży v ilości komorników, których jest zdecydowanie za mało, jak i w ich możliwościach, inna grupa problemów związana jest z możliwością uzyskiwania informacji o kliencie, o wiarygodności jego zabezpieczenia, o jego zadłużeniu w innych bankach.
Jak widać zasadnicze źródło niepewności zawarte jest w relacjach banków z otoczeniem. A co ważniejsze, wydaje się, że sama współpraca banków nie jest w stanie, w krótkim czasie, ograniczyć niepewności związanej z tymi relacjami.
Być może nieco pomogłoby stworzenie sprawnego obiegu informacji o zadłużeniu
26 Zob. W. Spruch: „Innowacje na rynku usług finansowych” , referat z konferencji naukowej pt.
Polityka m onetarna i sektor bankowy wobec aktualnych problemów polityki gospodarczej. Stara Wieś 1992.
21 Zob. W. Piotrowski: Gry i interesy w teorii organizacji i zarządzania. Warszawa 1990.
