Między poszanowaniem prawa do prywatności jednostki a ingerencją w to prawo – konsekwencje tzw. ustawy inwigilacyjnej

Oktawia E. Braniewicz, Jacek Karakulski¹

Między poszanowaniem prawa do prywatności jednostki a ingerencją w to prawo – konsekwencje tzw. ustawy inwigilacyjnej

Streszczenie

Zapewnienie bezpieczeństwa jest głównym wyzwaniem państw oraz systemów międzynarodowych. Władze RP stanęły przed poważnym zadaniem, jakim była chęć ujednolicenia przepisów związanych z za- pobieganiem terroryzmowi. Okoliczności przyjęcia ustawy o działa- niach antyterrorystycznych oraz sama treść aktu budziły liczne kon- trowersje. Autorzy pochylili się nad problematyką korelacji między bezpieczeństwem a zjawiskiem terroryzmu, wątpliwościami natury konstytucyjnej wokół ingerencji ustawy antyterrorystycznej w pra- wo do prywatności oraz wyznaczeniem konstytucyjnych wymogów i granic ingerowania w nie.

1 Autorzy są doktorantami odpowiednio w Katedrze Prawa Międzynarodo- wego i Stosunków Międzynarodowych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego oraz w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wy- dziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.

2 Praca naukowa finansowana ze środków budżetowych na naukę w latach 2018–2022, jako projekt badawczy w ramach programu „Diamentowy Grant”.

Artykuł stanowi wkład w debatę nad granicami ingerencji władz oraz służb państwowych w życie poszczególnych jednostek i całego społeczeństwa.

Słowa kluczowe: bezpieczeństwo, zjawisko terroryzmu, ustawa antyterrorystyczna, prawo konstytucyjne, prawo do prywatności

1. Bezpieczeństwo narodowe a zjawisko terroryzmu.

Okoliczności przyjęcia ustawy o działaniach antyterrorystycznych

Bezpieczeństwo jest główną potrzebą państw oraz systemów mię- dzynarodowych. Wynika ono z konieczności zabezpieczenia pod- stawowych potrzeb człowieka i – szerzej – społeczności, w której dana jednostka żyje. Bezpieczeństwo można postrzegać jako stan wynikający z określonej sytuacji społeczno-politycznej i militar- nej³. W kontekście przyjęcia tzw. ustawy inwigilacyjnej⁴ warto pochylić się nad szczególną kategorią bezpieczeństwa, czyli za- gadnieniem bezpieczeństwa narodowego. W dostępnej literaturze przedmiotu istnieje wiele definicji bezpieczeństwa narodowego.

Jest ono określane jako:

1. Rzeczywisty stan stabilności wewnętrznej i suwerennej pań- stwa, który odzwierciedla brak lub występowanie jakichkol- wiek zagrożeń⁵.

2. Stan równowagi między zagrożeniem wywołanym możliwo- ścią zaistnienia konfliktu a potencjałem obronnym⁶.

3 Zob. szerzej: S. Dworecki, Kształtowanie bezpieczeństwa państwa, Warsza- wa 1994, s. 3.

4 Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych, Dz.U. 2016, poz. 904 (dalej: ustawa antyterrorystyczna).

5 S. Dworecki, Kształtowanie…, s. 16.

6 W. Stankiewicz, Bezpieczeństwo narodowe a walki zbrojne. Studium, War- szawa 1991, s. 73.

3. Stan świadomości społecznej, w którym istniejący poziom za- grożeń – dzięki posiadanym zdolnościom obronnym – nie budzi obaw, lęku o zachowanie (osiągnięcie) uznanych wartości⁷.

Ostatecznie, w ślad za W. Kitlerem, pojęcie bezpieczeństwa na- rodowego należy rozumieć jako „najważniejszą wartość, potrze- bę narodową oraz priorytetowy cel działania państwa, jednostek i grup społecznych, a jednocześnie proces obejmujący różnorod- ne środki, gwarantujące trwały, wolny od zakłóceń byt i rozwój narodowy, ochronę i obronę państwa jako instytucji politycznej oraz ochronę jednostek i całego społeczeństwa, ich dóbr i środo- wiska naturalnego przed zagrożeniami, które w znaczący sposób ograniczają jego funkcjonowanie lub godzą w wartości podlega- jące szczególnej ochronie”⁸. W XXI wieku jednym z kluczowych zagrożeń dla bezpieczeństwa narodowego, a także globalnego, jest zjawisko terroryzmu.

Terroryzm określa się jako akt gwałtu o znaczeniu między- narodowym⁹. M. Madeja wskazuje, że terroryzmem jest „służą- cą realizacji określonego programu politycznego przemocą lub groźbą jej użycia ze strony podmiotów niepaństwowych (sub- -transnarodowych), która ma wzbudzić strach w grupie szerszej niż bezpośrednio zaatakowani i w ten sposób nakłonić rządy państw do ustępstwa lub doprowadzić do zniszczenia dotychcza- sowego porządku publicznego”¹⁰. Według politologów terroryzm jest formą przemocy politycznej, polegającej na mordowaniu lub niszczeniu (albo zagrożeniem stosowania takich środków) w celu wywołania szoku i ekstremalnego zastraszenia jednostek, grup, społeczeństw lub rządów, czego efektem mają być: wymuszenie

7 C. Rutkowski, Bezpieczeństwo i obronność: strategie – koncepcje – doktryny, Warszawa 1995, s. 30.

8 W. Kitler, Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie – uwarunko- wania – system, Warszawa 2011, s. 25.

9 K. Liedel, Zwalczanie terroryzmu lotniczego. Aspekty prawnomiędzynarodo- we, Warszawa 2003, s. 9–10.

10 M. Madej, Międzynarodowy terroryzm polityczny, Warszawa 2001, s. 7.

ustępstw politycznych, sprowokowanie pożądanych działań lub zademonstrowanie przekonań¹¹. Należy podkreślić, że terroryzm zawsze jest skierowany na jednostki lub całe grupy społeczne.

Akty terroru przybierają różne formy: od uprowadzenia dzienni- karzy i korespondentów wojennych, przez strzelaniny w miejscach publicznych, aż po zamachy w środkach transportu publicznego.

W przekazach medialnych często poruszana jest kwestia kore- lacji terroryzmu z napływem migrantów. Jak podaje FRONTEX każdego roku zewnętrzne granice UE przekracza średnio 700 mi- lionów ludzi¹². Wśród nich są uchodźcy, migranci ekonomiczni oraz osoby związane z organizacjami terrorystycznymi. Migracja na tak wielką skalę, z jaką mamy współcześnie do czynienia, może nieść za sobą wiele niebezpieczeństw i zagrożeń¹³. Wydarzenia, które miały miejsce we Francji w dniu 13 listopada 2015 roku, nie- wątpliwie na stałe zapiszą się w historii współczesnej. Terroryści dokonali ataków, które przybrały formę sześciu strzelanin i trzech eksplozji¹⁴. Po czternastu latach od 11 września 2001 roku spo- łeczność międzynarodowa kolejny raz stanęła przed koniecznością reakcji na zamach terrorystyczny. W związku z rosnącym na całym świecie zagrożeniem także Polska zmuszona była podjąć konkret- ne kroki w celu podniesienia bezpieczeństwa. 16 maja 2016 roku władze RP złożyły rządowy projekt ustawy o działaniach antyter- rorystycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw¹⁵.

11 B. Bolechow, Terroryzm w świecie podwubiegunowym, Toruń 2002, s. 25.

12 https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/frontes_pl, do- stęp: 2.4.2019 r.

13 Zob. szerzej: O. Braniewicz, Kryzys migracyjny a bezpieczeństwo Unii Euro- pejskiej – czy możliwe jest odróżnienie uchodźców od ekonomicznych imigran- tów i terrorystów? [w:] Ochrona praw człowieka w polityce migracyjnej Pol- ski i Unii Europejskiej, red. W. Pływaczewski, M. Ilnicki, Olsztyn 2016, s. 68.

14 http://www.lepoint.fr/une-fusillade-en-plein-paris-plusieurs-morts-13–

11–2015–1981515_19.php, dostęp: 2.4.2019 r.

15 Druk nr 516 – Rządowy projekt ustawy o działaniach antyterrorystycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/

druk.xsp?nr=516, dostęp: 2.4.2019 r.

Twórcy rządowego projektu ustawy antyterrorystycznej argu- mentowali konieczność nowelizacji obowiązujących dotąd prze- pisów „wzrostem poziomu zagrożenia terrorystycznego obserwo- wanego w ostatnim okresie w szczególności w państwach Europy Zachodniej, czego przykład stanowią zamachy we Francji i Belgii, skutkującego podejmowaniem zarówno przez poszczególne pań- stwa, jak i organizacje międzynarodowe czy inne gremia, których członkiem jest Polska, starań zmierzających do zmiany przepisów, w celu wzmocnienia możliwości rozpoznawania, przeciwdziała- nia i zwalczania ewentualnych zagrożeń o charakterze terrory- stycznym”¹⁶. Warto podkreślić, że w czasie prac nad projektem Polska nie była państwem na terenie którego kiedykolwiek doszło do zamachu zorganizowanego przez organizację terrorystycz- ną. Podstawowym celem, który przyświecał twórcom tego aktu, było podniesienie efektywności polskiego systemu antyterrory- stycznego, a tym samym zwiększenie bezpieczeństwa wszystkich obywateli RP. Zamierzano go uzyskać poprzez: wzmocnienie me- chanizmów koordynacji działań, doprecyzowanie zadań poszcze- gólnych służb i organów oraz zasad współpracy między nimi, zapewnienie możliwości skutecznych działań w przypadku podej- rzenia przestępstwa o charakterze terrorystycznym, zapewnienie mechanizmów reagowania adekwatnych do rodzaju występują- cych zagrożeń oraz dostosowanie przepisów karnych do nowych typów zagrożeń o charakterze terrorystycznym¹⁷. Niewątpliwie jedną z przyczyn, które skłoniły rząd do prac nad projektem usta- wy antyterrorystycznej (a obecnie ustawą) był fakt, że do tej pory w polskim systemie prawnym nie istniał jeden akt, którego przepi- sy kompleksowo regulowałyby rozpoznawanie, przeciwdziałanie

16 Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o działaniach antyterrorystycz- nych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, s. 1, http://www.sejm.gov.

pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=516, dostęp: 2.4.2019 r.

17 Uzasadnienie…, s. 2.

i zwalczanie zagrożeń o charakterze terrorystycznym¹⁸. Należy także podkreślić, że już w 2001 roku Rada Bezpieczeństwa ONZ przyjęła Rezolucję nr 1373, której celem było zwiększenie możli- wości działań podmiotów prawa międzynarodowego w zakresie zwalczania terroryzmu¹⁹. Zgodnie z treścią rezolucji na państwa członkowskie ONZ nałożony został obowiązek realizacji czynno- ści legislacyjnych na poziomie krajowym, mających zapobiegać zjawisku terroryzmu – dotyczący w szczególności zamrażania finansów osób zaangażowanych w działalność terrorystyczną, a także intensyfikacji międzynarodowej współpracy w zakresie zapobiegania terroryzmowi²⁰. Polska, jako państwo członkow- skie ONZ, musiała sprostać wskazanym w rezolucji wymogom, których celem była walka z terroryzmem i lepsza ochrona global- nego bezpieczeństwa. Również Parlament Europejski i Komisja Europejska w dniu 2 grudnia 2015 roku przedstawiły projekt dy- rektywy w sprawie zwalczania terroryzmu²¹. W świetle jej tre- ści kraje członkowskie Unii Europejskiej zostały zobowiązane do skutecznego ścigania przestępstwa polegającego na podró-

18 Trudno nie oprzeć się wrażeniu, że ustawa inwigilacyjna nie jest formą skodyfikowania/ zebrania wspomnianych regulacji, gdyż przepisy zawarte w akcie zmieniły wiele ustaw i pozostawiają uszczegółowienie wielu pojęć oraz schematów działania innym aktom prawnym.

19 Security Council resolution 1373 (2001), 28th September 2001, UN Secu- rity Council, S/RES/1373 (2001), https://www.unodc.org/pdf/crime/terror ism/res_1373_english.pdf, dostęp: 2.4.2019 r.

20 J. Akińcza, Migracja na obszar Unii Europejskiej a zagrożenia terrorystycz- ne [w:] Ochrona praw człowieka w polityce migracyjnej Polski i Unii Euro- pejskiej, red. W. Pływaczewski, M. Ilnicki, Olsztyn 2016, s. 50.

21 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniająca rozporzą- dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylająca dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE, L 141/73, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/

PL/TXT/?uri=celex%3A32015L0849, dostęp: 2.4.2019 r.

żowaniu w celach terrorystycznych, ułatwianiu takich podróży, udziału w szkoleniach terrorystycznych, finansowaniu wyjazdu za granicę kraju w celach terrorystycznych i inne czyny związane z terroryzmem (vide rozpowszechnianie treści mogących ułatwić popełnienie przestępstwa o charakterze terrorystycznym)²². Wy- chodząc naprzeciw wskazanym regulacjom oraz mając na uwadze zdarzenia terrorystyczne, które miały miejsce w Stanach Zjed- noczonych oraz państwach Europy Zachodniej, władze RP zde- cydowały się ujednolicić akty prawa krajowego, które dotyczyły kwestii antyterrorystycznych oraz spróbować stworzyć jedną ustawę, która kompleksowo regulowałaby zagadnienia związane z terroryzmem.

2. Wątpliwości natury konstytucyjnej wokół ingerencji ustawy antyterrorystycznej w prawo do prywatności Prawo do ochrony prywatności zagwarantowane jest w przepisach prawa międzynarodowego, prawa europejskiego oraz w przepisach prawa polskiego. W ślad za J. Braciakiem należy stwierdzić, że li- teratura przedmiotu akcentuje dwa główne podejścia do kwestii ochrony prywatności. Pierwsze uwypukla konieczność zwiększe- nia form i zakresu poziomu ochrony prywatności. Fundamentem tej tezy jest liberalny pogląd, który ukazuje istnienie różnie definio- wanej sfery życia niepodlegającej kontroli ze strony państwa oraz innych osób. Zwolennicy drugiego podejścia pragną ograniczyć sferę prywatności, uzasadniając to potrzebą zagwarantowania od- powiednich mechanizmów zwalczających zagrożenia wymierzone w bezpieczeństwo społeczeństwa i całego państwa²³. W kontek- ście polskiego systemu prawnego kluczowym aktem, który zawiera

22 Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o działaniach antyterrorystycz- nych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, s. 62, http://www.sejm.gov.

pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=516, dostęp: 2.4.2019 r.

23 Szerzej: J. Braciak, Prawo do prywatności [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 278.

regulacje dotyczące prawa do prywatności, jest Konstytucja RP.

Przepis art. 47 Konstytucji RP wskazuje wprost: „każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym”. Ustrojo- dawca dostrzegł także potrzebę gwarancji szeregu praw, które łączą się z prywatnością. Należą do nich: prawo do wychowywania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, wolność i ochronę tajemni- cy komunikowania się, nienaruszalność mieszkania czy też nie- ujawnianie informacji osobowych bez ustawowego umocowania.

Również przedstawiciele społeczności międzynarodowej dostrzegli potrzebę ochrony prywatności jednostek, czego wyraz odnajduje- my w wielu aktach. Przepis art. 12 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka ustanawia, że „nikt nie będzie podlegać arbitralnemu wkraczaniu w jego życie prywatne, rodzinę, mieszkanie lub kore- spondencję, ani też zamachom na jego honor i reputację. Każdy jest uprawniony do ochrony prawnej przed takim wkraczaniem lub ta- kimi zamachami”²⁴. Przepis art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych także gwarantuje ochronę przed in- gerencją w „życie prywatne, rodzinne, dom czy korespondencję oraz przyznaje każdej osobie prawo do ochrony prawnej przed tego rodzaju ingerencjami i zamachami”²⁵. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności również zawiera gwarancję poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, mieszkania i kore- spondencji²⁶. Te trzy regulacje stanowią fundament ochrony prawa do prywatności na poziomie międzynarodowym. Polska, będąc stroną każdej z wyżej wymienionych umów międzynarodowych, zobowiązała się dołożyć wszelkich starań, aby regulacje prawne

24 Art. 12 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, http://libr.sejm.gov.pl/

tek01/txt/onz/1948.html, dostęp: 2.4.2019 r.

25 Art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i politycznych, Dz.U. 1977, nr 38, poz. 167.

26 Art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Dz.U. 1993, nr 61, poz. 284.

na szczeblu krajowym spełniały kryteria realnej ochrony prawa do prywatności zawarte w PDPCz, MPPOiP oraz EKPCz.

Analizując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego można zauważyć, że przepis art. 47 Konstytucji RP uregulował dwie od- rębne sytuacje: po pierwsze, prawo jednostki do prawnej ochrony wskazanych w pierwszej części przepisu sfer jej życia; po dru- gie, wolność decydowania w sprawach określonych w końcowej jego części. Pierwszemu prawu jednostki przypisany jest wymóg ustawowej regulacji pozwalającej bronić prywatności, życia ro- dzinnego, czci i dobrego imienia. Natomiast drugiemu – zakaz ingerencji w wolność kształtowania przez jednostkę jej życia oso- bistego²⁷. Wolność ta jest również jeszcze jednym z przejawów ogólnej wolności człowieka (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP) oraz wolności osobistej sensu stricto, zagwarantowanej przez przepis art. 41 ust. 1 Konstytucji RP. Obie normy konstytucyjne zawarte we wskazanym przepisie określa się powszechnie jako „prawo do prywatności”²⁸. Wiele środowisk zgłaszało swoje wątpliwości odnośnie projektu ustawy o działaniach antyterrorystycznych w kontekście naruszania przez proponowane przepisy konstytu- cyjnie zagwarantowanego prawa do prywatności i jego ochrony.

Przedstawiciele Fundacji ePaństwo sporządzili opinię do- tyczącą proponowanych wówczas zmian. Głównym zarzutem było tempo prac legislacyjnych oraz brak konsultacji publicz- nych. Zwrócono także uwagę na liczne nieostre pojęcia zawarte w tzw. ustawie inwigilacyjnej. Jednym z przykładów niejasności jest „katalog zdarzeń o charakterze terrorystycznym”, który sta- nowi załącznik do ustawy. Może on w znacznym stopniu wpływać na prawa i obowiązki obywateli, którzy mogą być nieświadomi, że np. czyn w postaci zgubienia dowodu osobistego może zostać

27 Prawo pozytywne pociąga za sobą obowiązek państwa podjęcia działań na rzecz jednostek dysponujących tym prawem, natomiast prawo nega- tywne pociąga za sobą jedynie obowiązek państwa do powstrzymania się od ingerencji w działania jednostek, które nim dysponują.

28 Wyr. TK z 5.3.2013 r., U 2/11, OTK ZU nr 3A/2013, poz. 375.

uznany za „zdarzenie o charakterze terrorystycznym”²⁹. Także Rzecznik Praw Obywatelskich w sporządzonej przez siebie opi- nii dostrzegł niebezpieczeństwo wynikające z niejasności prze- pisu art. 2 pkt 7 ustawy o działaniach antyterrorystycznych. RPO wskazał, że pojęcie „zdarzenia o charakterze terrorystycznym”

zostało sformułowane w sposób bardzo szeroki, bez wskazania kto i w jakich okolicznościach ma dokonywać oceny oraz w ja- kiej procedurze stwierdzać, że istnieje podejrzenie czy zagrożenie zaistnienia czynu. W konsekwencji nie można mieć pewności, iż środki te będą wykorzystywane wyłącznie w razie faktycznej konieczności związanej z terroryzmem³⁰. Niejasna treść wskaza- nego przepisu i niezwykle szerokie pole jego interpretacji mogą stwarzać płaszczyznę do głębokiej ingerencji w prawo do prywat- ności obywateli RP.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych również dostrzegł zagrożenie w przepisach ustawy o działaniach anty- terrorystycznych. GIODO zwrócił uwagę na problem braku za- pewnienia zewnętrznej kontroli przetwarzanych danych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, sprawowanej przez auto- nomiczny i niezależny organ³¹. Zapewnienie tego rodzaju kontroli jest obowiązkiem ustawodawcy³². Szczególny niepokój GIODO wzbudził przepis art. 6 ustawy antyterrorystycznej, w świetle

29 Opinia Fundacji ePaństwo do rządowego projektu ustawy o działaniach an- tyterrorystycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 516), http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=516, dostęp: 2.4.2019 r.

30 Opinia Rzecznika Praw Obywatelskich do projektu ustawy o działaniach antyterrorystycznych (druk nr 516), https://www.rpo.gov.pl/sites/default/

files/ustawa%20antyrrorystyczna%20opinia%2019.05.2016.pdf, dostęp:

2.4.2019 r.

31 Opinia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do rządo- wego projektu ustawy o działaniach antyterrorystycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 516), http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.

nsf/0/A086D7A2F73000EBC1257FC50039BC7C/%24File/516–002.pdf, dostęp: 2.4.2019 r.

32 Wyr. TK z 30.7.2014 r., K 23/11, OTK ZU nr 7A/2014, poz. 80.

którego niemal wszystkie regulacje dotyczące wykazu osób mo- gących mieć związek z przestępstwami o charakterze terrory- stycznym znajdują się w niejawnym zarządzeniu Szefa ABW³³. RPO w sporządzonej opinii podkreślił, że sposób prowadzenia wykazu oraz tryb uzyskiwania przez inne podmioty informacji z tego wykazu – w tym przez inne organy administracji – w za- kresie ich właściwości, będzie uregulowany w zarządzeniu Szefa ABW z uwzględnieniem wymogów dotyczących ochrony infor- macji niejawnych, podczas gdy kwestia ta dotyka podstawowych praw jednostki, a zatem powinna zostać uregulowana w akcie rangi ustawowej³⁴. Takie rozwiązanie jest niezgodne z przesłan- ką formalną wprowadzania ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności, która wynika z przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wskazane powyżej opinie słusznie wykazują, że przepisy, które znalazły się w projekcie ustawy o działaniach antyterro- rystycznych (a szczególnie w rozdziale drugim) mogą głęboko ingerować w prawo do prywatności obywateli RP. Przykład sta- nowią: niejasna definicja „zdarzenia o charakterze terrorystycz- nym”, powierzenie prowadzenia rejestru osób mogących mieć związek z przestępstwami o charakterze terrorystycznym Sze- fowi ABW oraz kumulacja wielu kompetencji w rękach jednego organu – Szefa ABW. Zgodnie z przepisem art. 11 tzw. ustawy antyterrorystycznej Szef ABW może uzyskać dostęp do danych i informacji zgromadzonych w rejestrach publicznych i ewi- dencjach prowadzonych przez: ministrów kierujących działami

33 Opinia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do rządo- wego projektu ustawy o działaniach antyterrorystycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 516), http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.

nsf/0/A086D7A2F73000EBC1257FC50039BC7C/%24File/516–002.pdf, dostęp: 2.4.2019 r.

34 Opinia Rzecznika Praw Obywatelskich do projektu ustawy o działaniach antyterrorystycznych (druk nr 516), https://www.rpo.gov.pl/sites/default/

files/ustawa%20antyrrorystyczna%20opinia%2019.05.2016.pdf, dostęp:

2.4.2019 r.

administracji rządowej, Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Prezesa Państwowej Agencji Atomisty- ki, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Komisję Nadzoru Finansowego, Głównego Geodetę Kraju, jednostki samorządu terytorialnego oraz Prokuratora Generalnego³⁵. Pozyskiwanie danych od tak wielu podmiotów bez istnienia przejrzystego systemu zewnętrz- nej kontroli przetwarzanych danych przez ABW może stanowić olbrzymie zagrożenie dla poszanowania prawa do prywatności obywateli RP. Taka konstrukcja przepisów stwarza niebezpiecz- ną możliwość, aby pod osłoną działania na rzecz bezpieczeństwa narodowego i chęci zapobiegania „zdarzeniom o charakterze terrorystycznym” służby państwowe mogły inwigilować oby- wateli oraz gromadzić i przechowywać dane, które naruszają podstawowe konstytucyjne gwarancje poszanowania życia ro- dzinnego, prywatnego, nienaruszalności mieszkania czy też ta- jemnicy korespondencji. Wprowadzenie regulacji odnoszących się do stosowania środków pracy operacyjno-rozpoznawczej to element trudnego do znalezienia kompromisu pomiędzy speł- nianiem misji służb państwowych a spełnianiem standardów państwa demokratycznego³⁶.

Warto podkreślić, że RPO złożył wniosek do TK o stwierdze- nie niezgodności z Konstytucją RP części przepisów zwartych w ustawie antyterrorystycznej. RPO zakwestionował konstytu- cyjność przepisów zawartych w art. 2 pkt 7, art. 6, art. 9 ust. 1, art. 10, art. 11, art. 26 ust. 2, art. 38 pkt. 6, art. 48 i art. 57 ustawy antyterrorystycznej. RPO podkreślił, że „pod hasłem walki z ter- roryzmem nie można ingerować w prawa i wolności człowieka

35 Art. 11 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycz- nych, Dz.U. poz. 452.

36 Zob. szerzej: G. Szych, Kontrola operacyjna w polskim prawie antyterro- rystycznym, „Studenckie Zeszyty Naukowe” 2018, vol. XXI, nr 39, s. 78.

w sposób nieproporcjonalny i nadmierny”³⁷. W swym wniosku RPO uwypuklił zaniepokojenie przedstawicieli organizacji po- zarządowych, GIODO, Rady ds. Cyfryzacji, Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce, Polskiej Izby Informatyki i Cyfryzacji, które przedłożyły swoje opinie na temat aktu. Uwagi zgłaszano także na etapie prac w Sejmie i Senacie oraz w trakcie publicznego wysłu- chania, które odbyło się na Uniwersytecie Warszawskim. Zdaniem RPO zarzuty „nie zostały rozpatrzone merytorycznie i wnikliwie w toku prowadzonych pospiesznie prac legislacyjnych”³⁸. W swym wniosku RPO wykazał, że choć ustawa antyterrorystyczna miała szczytny cel, jakim było uporządkowanie przepisów i wzmocnienie bezpieczeństwa RP, to napisano ją w sposób nieprecyzyjny i zbyt ogólny. Zarzuty zawarte we wniosku RPO dotyczyły m.in.:

1. Definicji „zdarzenia o charakterze terrorystycznym” – czy jest ona na tyle precyzyjna, że możliwa jest jej jednolita wykładnia i jednolite stosowanie³⁹.

2. Niejasnego zakresu kompetencji poszczególnych organów pań- stwowych oraz wpływu wskazanej powyżej definicji na zakres dopuszczalnego ograniczenia praw i wolności obywatelskich⁴⁰. 3. Wątpliwości wynikające z faktu, że organy ścigania mogą być

skazane na „dość intuicyjne i uznaniowe określanie, czy dany czyn zabroniony posiada rys terrorystyczny, czy też w konkret- nym przypadku go brak”⁴¹.

Należy podkreślić, że większość zarzutów wynikała wprost z niejasności pojęcia „zdarzenia o charakterze terrorystycznym”.

37 Wniosek RPO do TK, VII.520.6.2016.VV/AG, s. 5, https://www.rpo.gov.pl/

sites/default/files/Wniosek%20do%20TK%20w%20sprawie%20ustawy%20 antyterrorystycznej%2011%20lipca%202016.pdf, dostęp: 2.4.2019 r.

38 Wniosek RPO…, s. 7.

39 Wniosek RPO…, s. 20.

40 Wniosek RPO…, s. 20–21.

41 J. Brzezińska, Z rozważań o terrorystycznym charakterze przestępstwa,

„Nowa Kodyfikacja Prawa Karnego” 2008, t. XXII – cyt. za opinią Funda- cji Panoptykon z 10 maja 2016 r.

Brak doprecyzowania, co należy uznać za takie zdarzenie, impli- kuje problemy dotyczące kompetencji poszczególnych organów państwowych, zakresu legalnej ingerencji w prawo do prywatno- ści jednostek oraz środków kontroli i środków prawnych, które należy zastosować w sytuacji wypełniającej znamiona „zdarzenia o charakterze terrorystycznym”. W konsekwencji użycia niejasnej definicji służby specjalne otrzymały ogromne i niekontrolowa- ne uprawnienia, a obywatele nie mogą mieć pewności za jakie konkretnie przestępstwa mogą zostać pociągnięci do odpowie- dzialności oraz jakie służby i w jakim celu zbierają, gromadzą i przetwarzają ich dane osobowe. Akt normatywny, który tak głęboko ingeruje w prywatność jednostek, powinien być podda- ny szerokim konsultacjom międzyresortowym, społecznym oraz omówiony z organizacjami stojącymi na straży praw i wolności obywateli. W demokratycznym państwie prawnym nie można ignorować znaczenia konsultacji ustaw, które mają tak wielki wpływ na realną ingerencję w prawo do prywatności jednostek.

RPO wyraził zaniepokojenie tempem prac legislacyjnych: Ko- misja do Spraw Służb Specjalnych oraz Komisja Obrony Naro- dowej przedłożyły opinie 7 czerwca 2016 r., a następnego dnia odbyło się II czytanie na posiedzeniu Sejmu. 13 czerwca 2016 r.

ustawę przekazano Marszałkowi Senatu, druga izba parlamentu nie dostrzegła potrzeby wprowadzenia jakichkolwiek poprawek.

W dniu 17 czerwca 2016 r. akt trafił do Prezydenta RP, który pod- pisał ustawę pięć dni później⁴². Takie tempo prac legislacyjnych może wywoływać wątpliwości odnośnie rzetelności przeprowa- dzonych analiz.

RPO wycofał z TK wniosek w sprawie tzw. ustawy antyterro- rystycznej⁴³, wobec czego TK nie ustosunkował się do wątpliwości zawartych we wskazanym dokumencie.

42 J. Brzezińska, Z rozważań…, s. 6–7.

43 Pismo RPO do Trybunału Konstytucyjnego o cofnięcie wniosku w sprawie ustawy antyterrorystycznej z 30 kwietnia 2018 r., VII.520.6.2016.AG/MKS.

3. Preludium do wyznaczenia konstytucyjnych wymogów i granic ingerowania w prawo do prywatności

Nakreślenie odpowiednich ram dla wyznaczenia odpowiedniej (pożądanej z punktu widzenia ustawy zasadniczej) relacji ochro- ny bezpieczeństwa oraz potrzeby zachowania gwarancji w zakre- sie fundamentalnych praw i wolności jednostki ma niebagatel- ne znaczenie przy dokonywaniu oceny poczynań ustawodawcy zwykłego starającego się stworzyć mechanizmy gwarantujące bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne państwa. W tym kon- tekście należy uznać, że prawidłowe wyważenie obu tych war- tości stanowi istotne wyzwanie, między innymi przy tworzeniu regulacji antyterrorystycznych⁴⁴. Z uwagi na fakt, że legislacja w zakresie normowania uprawnień (działań) służb specjalnych i całego aparatu państwowego – warunkujących wykonywanie przez nie zadań z zakresu zapewnienia należytej ochrony sto- sownym dobrom prawnym – niejednokrotnie szeroko ingeruje w konstytucyjne prawa i wolności, należy każdorazowo dokład- nie analizować poprawność (legalność) tworzonych regulacji.

Kontrolą prawodawcy w demokratycznym państwie powinni zainteresowani być szczególnie obywatele, którym należy dać poczucie odpowiedniości stosowanych wobec nich środków in- gerencyjnych na rzecz ochrony bezpieczeństwa in genere. Pieczę nad legalnością podejmowanej ingerencji w zakres chronionych wolności i praw sprawuje szereg instytucji – takich jak choćby Rzecznik Praw Obywatelskich – które powinny dokonywać oceny prawa odpowiednio zarówno na etapie procesu legislacyjnego, jak i po uchwaleniu finalnej wersji tekstu prawnego.

Granice prawodawczej ingerencji w prawa i wolności oby- watelskie określone zostały w Konstytucji RP nie tylko poprzez

44 W tym zakresie zob. J. Karakulski, Ustrojowy obowiązek zapewnienia bez- pieczeństwa obywateli – analiza art. 5 media parte Konstytucji RP [w:] Na- czelne zasady ustrojowe w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – wybrane zagadnienia, Lublin 2019 (w druku).

wpisanie do niej expressis verbis klauzuli proporcjonalności (przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ale także progowo – jako zakaz naruszania istoty prawa lub wolności.

Zasada proporcjonalności – mająca w polskim systemie swoje zakorzenienie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego⁴⁵ – jest najistotniejszą, z punktu widzenia jednostki, konstytucyjną klauzulą chroniącą ją przed arbitralną działalnością ingerencyjną władzy państwowej. W obliczu współczesnych zagrożeń dla bez- pieczeństwa, na tle których najbardziej wyraziście dostrzegany jest terroryzm, zapędy prawodawcze mające na celu umożliwienie pań- stwu wywiązanie się z obowiązku ochrony życia i zdrowia ludzi niejednokrotnie w sposób bardzo daleko idący ograniczają fun- damentalne prawa człowieka, w tym jego prawo do prywatności.

W związku z powyższym należy czynić wszelkie starania, ażeby tworzone regulacje spełniały konstytucyjne (i konwencyjne⁴⁶) wy- mogi, w zakresie ingerowania w prywatność społeczeństwa.

Kluczowe dla adekwatnej oceny prawidłowości ingerencji w prawa i wolności ma wyznaczenie stosownych celów, jakim mają służyć wprowadzane obostrzenia i mechanizmy ingeren- cyjne. W przypadku terroryzmu – z uwagi na skalę zagrożeń dla bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego – ustawodawca chce (jak z resztą sam deklaruje w uzasadnieniu projektu) zwięk- szyć skuteczność działań służb w celu zapewnienia wielopłaszczy- znowej ochrony nie tylko samym obywatelom, ale także instytu- cjom państwowym. Tak wyznaczone cele, które odczytać można również z istoty wprowadzanych regulacji, odpowiadają kilku przesłankom z przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Po pierw- sze, konstytucyjna zasada proporcjonalności zakłada możliwość wprowadzania ograniczeń fundamentalnych wolności i praw z uwagi na konieczność ochrony bezpieczeństwa państwa: „Jeśli bezpieczeństwo państwa jest zagrożone, to zagrożone jest również

45 Zob. np. wyr. TK z 26.4.1995 r., K 11/94, OTK ZU 1995, poz. 12.

46 Mamy na myśli głównie Europejską Konwencję Praw Człowieka.

bezpieczeństwo jego obywateli”⁴⁷. Niewątpliwe jest zagrożenie ze strony terroryzmu dla ludności cywilnej, jak również dla funk- cjonowania państwa, toteż uznać należy, że ustawodawca ma obo- wiązek wprowadzenia regulacji chroniących wspomniane dobra prawne. Czyny o charakterze terrorystycznym niejednokrotnie skutkują ingerencją w zdrowie i życie ludzi, ich wolność i dobra materialne. W związku z powyższym za adekwatne należy przy- jąć przywołanie kolejnej przesłanki materialnej z przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – która może przemawiać za potrzebą ogra- niczenia prawa do prywatności jednostki na rzecz choćby prawa do prawnej ochrony życia – jaką jest konieczność zabezpieczenia praw i wolności innych osób. Terroryzm stwarza zagrożenie dla tak wielu dóbr, iż nie wydaje się niezbędne analizowanie w tym miejscu każdego z potencjalnie przez niego zagrożonych praw człowieka. Oczywiście w przypadku chęci dokonania w pełni rzetelnej (kazuistycznej) analizy konstytucyjności – pod kątem zasady proporcjonalności – poszczególnych norm powodujących ustawową ingerencję w prawo do prywatności, nieodzowne było- by przeanalizowanie (na etapie badania poszczególnych przesła- nek testu⁴⁸) wpływu wprowadzonej regulacji antyterrorystycznej na ochronę konkretnych praw i wolności. Ich szczegółowe wska- zanie byłoby niezbędne dla oceny zarówno przydatności i pro- porcjonalności sensu stricto, jak i wykazania nieistnienia mniej uciążliwych (z punktu widzenia prawa do prywatności) środków osiągnięcia stanu bezpieczeństwa dla praw i wolności zagrożo- nych przez aktywność terrorystów.

Samo wskazanie na motywy wprowadzenia ograniczeń pra- wa do prywatności daje punkt wyjścia dla wskazania problemu hierarchizacji wartości konstytucyjnych. Głównym zagadnieniem,

47 M. Florczak-Wątor, Art. 5 [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 288.

48 Test ten skrupulatnie został opisany już niejednokrotnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zob. np. orzeczenie TK z 31.1.1996 r., K 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2.

jakie wymaga na tym polu rozważenia, jest stopień wprowadza- nej uciążliwości dla prawa do prywatności w obliczu zagrożenia terroryzmem oraz to, czy in genere za uprawnione można uznać ograniczenie wspomnianego fundamentalnego prawa na rzecz wskazanych wcześniej wartości wymienionych w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mimo szeregu wątpliwości co do zakresu wprowadzanych ograniczeń, ich konieczności i trudności w ustale- niu przydatności – szczególnie w sferze stwierdzenia braku równie skutecznych metod zabezpieczenia choćby bezpieczeństwa pań- stwa – uznać należy, że dopuszczalne może być ograniczenie prawa do prywatności jednostki z uwagi na bezpieczeństwo publiczne.

Wartość ta – mimo, iż stanowi zasadniczo jedną z podstaw demo- kratycznego państwa – nie może zostać uznana za wartość zasad- niczo nadrzędną (w takim sensie, iż ogólnie brak jest możliwości spełnienia przesłanki proporcjonalności sensu stricto), szczególnie, że mówimy o zagrożeniu dla takich dóbr prawnych jak między innymi ludzkie życie. Istotne jest natomiast każdorazowo oce- nienie stopnia wprowadzanej ustawowo ingerencji, bowiem nad- mierne uszczuplenie prawa kształtowanego między innymi treścią przepisu art. 47 Konstytucji RP może okazać się nieprawidłowe w kontekście wartości, którym ona służy. Szczególnie ważne wyda- je się stwierdzenie przy tym, iż wprowadzanie jak najdalej idących mechanizmów zabezpieczających przed arbitralnością stosowania inwigilacji jest nadzwyczaj pożądane. Nawet jeśli bowiem za uza- sadnione można by uznać wprowadzenie ograniczenia in concreto, to wydaje się dalece wątpliwe, czy odstąpienie od choćby sądowej kontroli stosowanych środków spełnia jakkolwiek wymóg koniecz- ności. Ukształtowany szeroko w orzecznictwie Europejskiego Try- bunału Praw Człowieka wymóg przewidzenia kontroli niezależ- nych organów nad prowadzoną wobec obywateli tajną inwigilacją⁴⁹

49 Zob. M. Szuniewicz, Ochrona bezpieczeństwa państwa jako przesłanka ograniczenia praw i wolności jednostki w świetle Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2016, s. 220–221 i wskazane tam orzecznic- two ETPCz.

jest możliwy do przeniesienia na polski poziom konstytucyjny. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny „legalizacja kontroli opera- cyjnej poprzez sądy […] utrudnia manipulacje celami kontroli – cel deklarowany przy uzyskiwaniu legalizacji nie tylko oznacza nadanie całej operacji ram, wyznaczonych przez ten cel (ograni- czenie zakresu kontroli przez wskazanie jej celu, weryfikowanego przez sąd), ale zarazem utrudnia manipulację celami kontroli”⁵⁰. Ustawodawca musi zapewnić odpowiednie mechanizmy gwaran- cyjne również dla ograniczanych wartości, tak aby każdorazowa ingerencja w prawo lub wolność, do jakiej dochodzi, spełniała po pierwsze wymogi zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), jak i rzeczywistej proporcjonalności⁵¹.

Istotne zawężenie możliwości ograniczania przez prawodawcę konstytucyjnych praw i wolności wprowadza także przepis art. 31 ust. 3 zdanie 2 Konstytucji RP. Ustalenie owej istoty wolności lub prawa jest niewątpliwie trudne i wymaga kazuistycznej oceny. Jak zauważa K. Wojtyczek: „jest oczywiste, że Konstytucja dopuszcza przypadki, w których określona osoba zostaje całkowicie pozba- wiona jakiegoś prawa”⁵² (podając przy tym przykład pozbawienia prawa do tajemnicy korespondencji osoby, wobec której zapadła decyzja o zastosowaniu podsłuchu) i postuluje przez to odniesienie kwestii naruszenia istoty do ogólnospołecznego znaczenia danego prawa⁵³. Określenie sytuacji naruszenia istoty prawa lub wolności przysparza więc szereg trudności. Należy zważyć również na to, iż do naruszenia istoty prawa może dojść zarówno przez formalne

50 Wyr. TK z 12.12.2005 r., K 32/04, OTK ZU nr 11A/2005, poz. 132.

51 Abstrahujemy tu od problematyki stosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji RP in se przez sąd. Niemniej za konieczne uważamy ukazanie dużej roli nie- zależnego organu nad rzeczywistą celowością i przydatnością zarządze- nia inwigilacji.

52 K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 207.

53 K. Wojtyczek, Granice….

całkowite pozbawienie jednostki przysługującego jej prawa⁵⁴, jak i przez wydrążenie danego prawa z jego rzeczywistej treści⁵⁵. Jakkol- wiek ustawodawca, chcąc wprowadzić ograniczenia z uwagi na za- grożenie terroryzmem, musi to czynić każdorazowo z rozwagą, tak aby mająca absolutny charakter – przy wyłączeniu problematyki stanów nadzwyczajnych – istota prawa do prywatności nie została naruszona. Nawet wykazanie szczególnego zagrożenia przestęp- czością o charakterze terrorystycznym, w sytuacji nieobowiązy- wania stanu wyjątkowego lub wojennego, nie może powodować odstąpienia od ograniczeń swobody ustawodawczej kształtowa- nych klauzulą proporcjonalności. W istocie, mimo że uprawnione jest zniesienie niektórych praw w sytuacji stanu nadzwyczajnego, to wprowadzane ograniczenia zawsze muszą być proporcjonalne do stopnia zagrożenia. Uznać należy, że konkretne restrykcje są do- puszczalne o tyle, o ile służą ochronie dóbr, dla których ratowania wprowadzono stan wyjątkowy lub wojenny, toteż w żadnym stop- niu nieuszczuplony zostaje wymóg przydatności. Wprowadzane regulacje antyterrorystyczne nie mogą jedynie pozornie czynić zadość wymogom konstytucyjnym – muszą one zawsze podlegać jednakowej co inne akty prawne, dopuszczające naruszenie przez organy państwowe prywatności jednostki, ocenie konstytucyj- ności. Warto zauważyć, że nawet w sytuacji wprowadzenia stanu nadzwyczajnego ustrojodawca położył nacisk na zakaz dyskrymi- nacyjnego charakteru wprowadzanych ograniczeń (przepis art. 233 ust. 2 Konstytucji RP). Ustawodawca w czasie stanu normalnego funkcjonowania państwa tym bardziej uważać powinien, aby inge- rencja, do jakiej dochodzi na płaszczyźnie fundamentalnych praw i wolności człowieka w związku z wprowadzanymi regulacjami antyterrorystycznymi, nie była oparta na nierelewantnych cechach.

Ten ostatni wątek, który przywodzi na myśl pytanie o zasadność

54 Zob. A. Niżnik-Mucha, Zakaz naruszania istoty konstytucyjnych wolności i praw w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2014, s. 210–218.

55 Zob. A. Niżnik-Mucha, Zakaz…, s. 218–222.

ustanowienia daleko idących ograniczeń prawa do prywatności jedynie wobec cudzoziemców, powoduje nolens volens konieczność przywołania przepisu art. 37 ust. 2 Konstytucji RP. Nie odnosząc się indywidualnie do szeregu istniejących w doktrynie⁵⁶ sposobów wykładni wspomnianego problematycznego przepisu, pragniemy zgodzić się z konstatacją A. Niżnik-Muchy, iż przez wzgląd na treść przepisu art. 30 Konstytucji RP: „ograniczenia konstytucyjnych praw człowieka wprowadzane wobec cudzoziemców spełniać mu- szą wszystkie przesłanki dopuszczalności ograniczania wolności i praw określone w przepisie art. 31 ust. 3, a więc muszą zachowy- wać również zakaz naruszania istoty konstytucyjnych wolności i praw jednostki”⁵⁷. Wspomniana autorka podnosi także, iż przepis art. 37 ust. 2 Konstytucji RP dopuszcza „expressis verbis możliwość ustanawiania ograniczeń praw człowieka na podstawie kryterium obywatelstwa”⁵⁸. Z tym ostatnim stwierdzeniem zgodzić należy się z pewnym bardzo istotnym zastrzeżeniem. Naszym zdaniem samo określenie cechy istotnej – fakt pozostawania cudzoziemcem – nie powoduje rzeczywiście a priori naruszenia zasady równości i nie- dyskryminacji, jednakowoż najważniejsze jest przesądzenie, czy cecha ta jest relewantna (adekwatnie dobrana) z punktu widzenia wprowadzanej regulacji. Inne założenie jest nie do pogodzenia z wartościami demokratycznego państwa prawa, nie tylko dlate- go, że powoduje wewnętrzną sprzeczność systemu (regulacja może okazać się nieprzydatna – z uwagi na to, że dotyczy wyłącznie cu- dzoziemców – w sytuacji, w której zagrożenie dla dóbr prawnych pojawi się ze strony obywateli), ale głównie ze względu na to, że pra- wodawca w demokratycznym państwie ma obowiązek kształtowa- nia prawa w taki sposób, aby nie dochodziło do zbędnej dyferen- cjacji sytuacji prawnych podmiotów podporządkowanych prawu.

Sytuacja w której dochodzi do ograniczania prawa do prywatności

56 Zob. przegląd poglądów w A. Niżnik-Mucha, Zakaz…, s. 222–231.

57 A. Niżnik-Mucha, Zakaz…, s. 232–233.

58 A. Niżnik-Mucha, Zakaz…, s. 233.

grupy wyodrębnionej z uwagi na cechę obywatelstwa, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości co do racjonalności dokonania takiego wyodrębnienia.

4. Podsumowanie

Podsumowując, analiza przedmiotowej ustawy prowadzi do wnio- sków o niejednokrotnie wątpliwej konstytucyjności wprowadzo- nej regulacji. Oczywiście jednoznaczne stwierdzenie niekonstytu- cyjności konkretnych unormowań ustawowych wymagałoby ich kazuistycznej oceny, co nie było generalnie celem niniejszej pracy.

Jednakowoż nie powinno ulegać większej wątpliwości, że prawo- dawstwo antyterrorystyczne stanowi w XXI wieku istotne zagro- żenie dla prawa do prywatności.

Tworzone na całym świecie specustawy antyterrorystyczne muszą być każdorazowo poddawane krytycznej ocenie podmio- tów stojących na straży praw i wolności konstytucyjnych, dok- tryny prawa, obywateli i wreszcie – już na samym etapie tworze- nia regulacji – przez ustawodawcę, który niejednokrotnie zdaje się bezrefleksyjnie uchwalać kolejne ingerujące przepisy prawa.

Nie chodzi przy tym o postulat zapewnienia wyabstrahowanej równowagi pomiędzy ograniczeniem wolności a walką z terrory- zmem, zrównującej ze sobą te dwie odmienne konceptualnie war- tości. Chodzi o zachowanie proporcjonalności wszystkich środ- ków, tak aby ich przydatność, a przede wszystkim niezbędność, były niekwestionowane. Problem ten nie dotyczy tylko Polski, ale zauważalny jest na całym świecie. Jak postuluje C. Michaelsen – analizując te kwestie na przykładzie Niemiec i Australii – polityka władzy publicznej powinna w jak najmniejszym stopniu ograni- czać prawa człowieka, wolności obywatelskie i praworządność oraz zapewniać odpowiednie mechanizmy kontroli, bowiem czę- stokroć podejmuje się zbyt mało wysiłku, aby dowiedzieć się, czy środki antyterrorystyczne, które osłabiają prawa człowieka i wol- ności obywatelskie, realnie zmniejszają zagrożenie terrorystyczne

lub też czy dostępne są inne, mniej represyjne środki, którymi jesteśmy w stanie osiągnąć zamierzony cel⁵⁹. W polskiej ustawie inwigilacyjnej nie tylko znajdziemy przejawy dyskryminacji (cu- dzoziemców), lecz także szereg regulacji szczegółowych, których przyjęcie świadczy o zupełnym niezrozumieniu idei dopuszczal- ności wprowadzania w demokratycznym państwie wyłącznie koniecznych – z punktu widzenia celu, któremu służą – ogra- niczeń⁶⁰. Skoro odchodzimy od standardów – jak się zdaje fun- damentalnych – choćby w postaci niezależnej (sądowej) kontroli ingerencji w podstawowe prawa człowieka i pozwalamy, aby po- litycy czuwali nad prawidłowością prowadzonej inwigilacji⁶¹, nie dostrzegając jako społeczeństwo zmory takiego prawodawstwa, to quo vadis demokracjo?

Between respecting the right to privacy and interference with this right – the consequences of the Anti-Terrorism Act Security is the main need of states and international systems. The au- thorities of the Republic of Poland faced a serious task, which was the de- sire to harmonize regulations related to the prevention of terrorism.

The circumstances of adoption of the Anti-Terrorism Act and the con- tent of the act aroused much controversy. The authors focused on the is- sues of correlation between security and phenomenon of terrorism, constitutional doubts about the interference of the anti-terrorism law with the right to privacy and the challenge of setting the constitutional requirements and limits of a restriction of them.

59 C. Michaelsen, The Proportionality Principle, Counter-terrorism Laws and Human Rights: A German–Australian Comparison, „City University of Hong Kong Law Review” 2010, Vol. 2:1, s. 25.

60 Art. 10 ustawy inwigilacyjnej nie przewiduje klauzuli subsydiarności po- zyskiwania oraz przetwarzania danych biometrycznych.

61 Nawiązujemy tu do uprawnień szefa ABW wynikających z art. 9 ust. 1 usta- wy inwigilacyjnej i faktu, że kontrolę nad zastosowaniem tych nadzwyczaj- nych metod ingerowania w prywatność ludzi ma Prokurator Generalny, którym obecnie jest Minister Sprawiedliwości.

This text is an important contribution to the debate on the limits of government’s (and services of the state) interference in the lives of in- dividuals and the society as a whole.

Key words: security, the phenomenon of terrorism, Anti-terrorism law, constitutional law, the right to privacy

Bibliografia Literatura

• Bolechow B., Terroryzm w świecie podwubiegunowym, Toruń 2002.

• Brzezińska J., Z rozważań o terrorystycznym charakterze przestępstwa,

„Nowa Kodyfikacja Prawa Karnego” 2008, t. XXII.

• Dworecki S., Kształtowanie bezpieczeństwa państwa, Warszawa 1994.

• Karakulski J., Ustrojowy obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa oby- wateli – analiza art. 5 media parte Konstytucji RP [w:] Naczelne za- sady ustrojowe w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – wybrane za- gadnienia, Lublin 2019 (w druku).

• Kitler W., Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie – uwa- runkowania – system, Warszawa 2011.

• Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, red. M. Safjan, L. Bo- sek, Warszawa 2016.

• Liedel K., Zwalczanie terroryzmu lotniczego. Aspekty prawnomiędzy- narodowe, Warszawa 2003.

• Madej M., Międzynarodowy terroryzm polityczny, Warszawa 2001.

• Michaelsen C., The Proportionality Principle, Counter-terrorism Laws and Human Rights: A German–Australian Comparison, „City Uni- versity of Hong Kong Law Review” 2010, vol. 2:1.

• Niżnik-Mucha A., Zakaz naruszania istoty konstytucyjnych wolności i praw w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2014.

• Ochrona praw człowieka w polityce migracyjnej Polski i Unii Europej- skiej, red. W. Pływaczewski, M. Ilnicki, Olsztyn 2016.

• Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002.

• Rutkowski C., Bezpieczeństwo i obronność: strategie – koncepcje – dok- tryny, Warszawa 1995.

• Stankiewicz W., Bezpieczeństwo narodowe a walki zbrojne. Studium, Warszawa 1991.

• Szuniewicz M., Ochrona bezpieczeństwa państwa jako przesłanka ograniczenia praw i wolności jednostki w świetle Europejskiej Konwen- cji Praw Człowieka, Warszawa 2016.

• Szych G., Kontrola operacyjna w polskim prawie antyterrorystycznym,

„Studenckie Zeszyty Naukowe” 2018, vol. XXI, nr 39.

• Wojtyczek K., Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowie- ka w Konstytucji RP, Kraków 1999.

Wykaz aktów normatywnych

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483 z późn. zm.

• Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu syste- mu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniająca rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylająca dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE, L 141/73.

• Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Dz.U. 1993, nr 61 poz. 284.

• Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i politycznych, Dz.U. 1977, nr 38, poz. 167.

• Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycz- nych, Dz.U. 2016, poz. 904.

• Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, http://libr.sejm.gov.pl/

tek01/txt/onz/1948.html.

Orzecznictwo

• Orzeczenie TK z 26.4.1995 r., K 11/94, OTK ZU 1995, poz. 12.

• Orzeczenie TK z 31.1.1996 r., K 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2.

• Orzeczenie TK z 12.12.2005 r., K 32/04, OTK ZU nr 11A/2005, poz. 132.

• Orzeczenie TK z 5.3.2013 r., U 2/11, OTK ZU nr 3A/2013, poz. 375.

• Orzeczenie TK z 30.7.2014 r., K 23/11, OTK ZU nr 7A/2014, poz. 80.

Inne

• http://www.lepoint.fr/une-fusillade-en-plein-paris-plusieurs-morts- 13–11–2015–1981515_19.php.

• https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/frontes_pl.

• Wniosek RPO do TK, VII.520.6.2016.VV/AG.

• Pismo RPO do Trybunału Konstytucyjnego o cofnięcie wniosku w sprawie ustawy antyterrorystycznej z dnia 30 kwietnia 2018 r., VII.520.6.2016.AG/MKS.

• Opinia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do rządowego projektu ustawy o działaniach antyterrorystycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 516).

• Security Council resolution 1373 (2001), 28th September 2001, UN Se- curity Council, S/RES/1373 (2001).

• Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o działaniach antyterro- rystycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, http://www.

sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=516.