Z problematyki uproszczenia wspólnotowego prawa rolnego

PRZEGLĄD PRAWA ROLNEGO Nr 2 -2007

S

e b a s t ia n

B

a l c e r a k

Z problematyki uproszczenia wspólnotowego

prawa rolnego

1

.

P opraw a jakości legislacji w spólnotow ej należy do katalogu po d­ staw ow ych zadań re alizo w an y ch w ram ach strateg ii liz b o ń s k ie j'. W raz z celam i indykatyw nym i obniżenia barier adm inistracyjnych dla uczestni­ ków rynku wewnętrznego oraz dążeniem do usprawnienia działalności orga­ nów adm inistracji publicznej stosujących acquis com m unautaire, inicja­ tyw a uproszczenia praw odaw stw a unijnego stanow i jed n o z najw iększych w yzw ań staw ianych przed ustaw odaw cą w spólnotow ym . Proces uprosz­ czenia przepisów praw a U nii Europejskiej je st coraz częściej przyw oły­ wany jak o kluczow y elem ent strategii politycznej organów i instytucji kształtujących ramy polityk w spólnotow ych2. Problem atyka jakości praw a w spólnotow ego stała się w ten sposób przedm iotem w zm ożonego zainte­ resow ania na wielu płaszczyznach aktyw ności W spólnoty i tym sam ym zyskała więcej niż tylko czysto legislacyjny wymiar.

Co do zasady, inicjatyw a uproszczenia przepisów praw a w spólnoto­ wego ukierunkow ana została na popraw ę otoczenia regulacyjnego przed­ siębiorstw funkcjonujących w ram ach rynku w ew nętrznego i podniesienie poziom u konkurencyjności gospodarki Unii Europejskiej w dłuższej per­ spektyw ie czasu3. Nie oznacza to jednak, że pole oddziaływ ania tego pro ­ cesu zostało zaw ężone w yłącznie do tych obszarów regulacji, które bez­ pośrednio zw iązane są z prow adzeniem działalności gospodarczej. Takie

' Zob. K om unikat Komisji dla Rady i Parlam entu Europejskiego, B etter Regulation fo r

Growth and Jobs in the European Union, dok. COM (2005) 97 końcowy, z 16 marca 2005 r., s. 2.

2 Zob. K om isja Europejska, Simplifying the CAP, DG Rolnictwo, N ew sletter N o 74, Bruk­ sela, czerwiec 2005 r., s. 1.

3 Zob. K om unikat Komisji, Plan Działań, Sim plifying and Improving the Regulatory

podejście m ogłoby doprow adzić do w yłączenia z procesu upraszczania tych polityk w spólnotow ych, w ram ach których potencjał popraw y oto­ cz en ia re g u la cy jn eg o je s t znaczny. D o tych obszarów regulacji należy z pew nością zaliczyć W spólną Politykę R olną (W PR).

W łączenie polityki rolnej Unii Europejskiej w ramy procesu uproszcze­ nia nastąpiło jeszcze w 2003 r. wraz z ujednoliceniem schematów wsparcia b ezpośrednieg o w ram ach rozporządzenia Rady (W E) nr 1782/20 034. K luczow ym elem entem popraw y otoczenia regulacyjnego dla producen­ tów rolnych było ustanow ienie procedury składania jednolitego wniosku (o charakterze w ieloletnim )5 dla w szystkich schem atów pom ocow ych oraz w łączenie m ożliw ie najw iększego zakresu produktów rolnych do jed no li­ tej płatności bezpośredniej6.

Z politycznego punktu w idzenia ukształtow anie się w yodrębnionego procesu uproszczenia wspólnotowego prawa rolnego należy wiązać z publi­ kacją przez Kom isję Europejską Komunikatu w sprawie uproszczenia i udo­ skonalenia prawodawstwa w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej z 19 paź­ dziernika 2005 r.7 oraz z przyjęciem K onkluzji do tego dokum entu przez R adę ds. R olnictw a w grudniu 2005 r. Od tego czasu pojęcie uproszczenia legislacji praw norolnej nieodłącznie tow arzyszy wszelkim nowym inicja­ tyw om ustaw odaw czym Kom isji Europejskiej w zakresie reform sektoro­ w ych (np. ostatnio w ram ach reform y wspólnej organizacji rynku owoców i w arzy w 8), rew izji specyficznych reżim ów legislacyjnych pow iązanych z p olityką ro ln ą U nii Europejskiej (np. ostatnio w odniesieniu do nazew ­

4 Rozporządzenie Rady (W E) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r., określające wspólne za­ sady dla system ów w sparcia bezpośredniego w ramach W spólnej Polityki Rolnej, ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (W E) nr 1453/2001, (W E) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (W E) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, Dz. Urz., L 270 z 21 października 2003 r., s. 1; polskie wydanie specjalne, t. 40, rozdział 3, s. 269-337.

5 Art. 22 ust. 2. 6 Art. 33.

7 Zob. K om unikat Komisji w sprawie uproszczenia i udoskonalenia prawodaw stwa w za­ kresie W spólnej Polityki Rolnej, dok. COM (2005) 509 końcowy, z 19 października 2005 r.

8 Zob. R ozporządzenie Rady (W E) nr 1182/2007 z 26 września 2007 r. ustanaw iające prze­ pisy szczegółowe dotyczące sektora owoców i warzyw, zmieniające dyrektywy 2001/112/WE, 2 0 0 1 /1 13/WE i rozporządzenia (EW G) nr 827/68, (W E) nr 2200/96, (W E) nr 2201/96, (WE) nr 2826/2000, (W E) nr 1782/2003, (WE) nr 318/2006 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 2202/96; Dz. Urz., L 273 z 17 października 2007, s. 1. W pkt 20 pream buły do rozporządze­ nia m owa jes t o „uproszczeniu i opracowaniu bardziej ukierunkow anego i jednocześnie ela­ stycznego systemu w sparcia dla sektora ow oców i w arzyw” .

nictw a handlow ego napojów spirytusow ych9), czy też w przypadku prze­ glądu horyzontalnych instrumentów w ramach pierwszego filaru (np. ostat­ nio w zakresie m echanizm ów prom ocji produktów rolnych na rynku w e­ w nętrznym i w państw ach trzecich10).

Już na w stępie w arto zauw ażyć, że w każdym z pow yższych p rzypad­ ków cele realizowane przez ustawodawcę wspólnotowego w ramach procesu uproszczenia są całkow icie odm ienne. W ynika to z faktu, że proponow ane przez K om isję E uropejską m odyfikacje w instrum entarium praw norolnym dotyczą produktów rolnych, które cechuje w łasna specyfika i złożoność sytuacji rynkowej. N atom iast odm ienny charakter prawny obowiązujących w danym sektorze instrum entów pow oduje, że w szelkie zm iany w ram ach uproszczenia, wykraczające poza zabieg technicznego uporządkowania nad­ m iernie rozbudowanej legislacji, m ogą rodzić różne skutki praw ne zarówno dla uczestników rynku, państw członkowskich, jak i dla instytucji W spól­ noty. Pow staje zatem pytanie o m ożliw ość określenia charakterystycznych elem entów procesu uproszczenia wspólnotowego praw a rolnego oraz kryte­ riów kw alifikujących dany akt prawny do rewizji legislacyjnej.

O prócz określenia przesłanek determ inujących konieczność popraw y jakości poszczególnych obszarów legislacji praw norolnej, celem niniej­ szego artykułu jest podjęcie próby zdefiniowania stosowanego przez ustaw o­ daw cę w spólnotow ego term inu „uproszczenia” oraz w skazanie w zajem ­ nych pow iązań i zależności pom iędzy poszczególnym i elem entam i procesu uproszczenia a kierunkam i zm ian w e W spólnej P olityce R olnej i naj­ now szym i tendencjam i ew olucji w spólnotow ego p raw a rolnego. R efor­ m a W spólnej P olityki Rolnej w kracza bow iem obecnie w kolejny etap przeobrażeń o charakterze system ow ym , których praw dopodobnym skut­ kiem b ęd ą daleko idące m odyfikacje reguł w ydatkow ania środków p u ­ blicznych na realizację celów praw notraktatow ych w zakresie rolnictw a. Nie m ożna w ykluczyć, że inicjatyw a uproszczenia stanow ić będzie cen ­ tralny punkt uzasadnienia tych zmian.

9 Zob. W niosek w sprawie rozporządzenia Parlam entu Europejskiego i Rady w sprawie definicji, opisu, prezentacji i etykietowania napojów spirytusowych, dok. COM (2005) 125 końco­ wy, z 15 grudnia 2005 r. W projekcie, w pkt 3 pream buły, m ow a jest o „lepszym, system atycz­ nym podejściu do praw odaw stw a regulującego kwestie napojów spirytusow ych” .

10 Zob. projekt rozporządzenia Rady w sprawie działań informacyjnych i promocyjnych dotyczących produktów rolnych na rynku wewnętrznym i w krajach trzecich (COM (2007) 268 końcowy) - sygn. SG Rady UE 9960/07. W uzasadnieniu do projektu rozporządzenia ustaw o­ dawca wspólnotowy stwierdza, że „ujednolicenie ram prawnych ma celu ułatwienie uczestni­ kom polityki promocyjnej korzystania z systemu poprzez uproszczenie procedur adm inistracyj­ nych” .

G łów ny przedm iot rozw ażań nad procesem uproszczenia w ramach niniejszego artykułu stanow i tegoroczny projekt nowego rozporządzenia Rady ustanaw iającego w spólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dla niektórych produktów rolnych (tzw. projekt single CMO) l]. O siąg n ięc ie p o ro z u m ie n ia p o lity czn eg o w spraw ie tego ro zp o rząd zen ia było priorytetow ym zadaniem staw ianym prezydencji niem ieckiej przez Komisję E uropejską na posiedzeniu Rady ds. Rolnictw a w czerwcu 2007 r. O stateczne zakończenie negocjacji w najbardziej w rażliw ych punktach spornych projektu oraz kilkum iesięczne prace nad ujednoliceniem term i­ nologii w ram ach dokum entu um ożliw iły przyjęcie aktu praw nego przez R adę 22 października 2007 r. Z dniem 1 stycznia 2008 r. funkcjonow anie rynku w ew nętrznego produktów rolnych, objętych dotychczas każdorazowo autonom icznym instrum entarium w spólnej organizacji rynków w obsza­ rze pierw szego filaru, poddane zostanie jednolitej regulacji wspólnotowej o w ym iarze horyzontalnym . T ak istotne przem odelow anie podstaw praw ­ nych funkcjonow ania jednolitego rynku produktów rolnych w ym aga szer­ szego kom entarza naukow ego. Tym bardziej że uproszczenie jest jedynie przedpolem zm ian o charakterze reform atorskim .

Pow ażna rekonstrukcja podstaw praw nych w obrębie pierw szego fila­ ru w ram ach uproszczenia W spólnej Polityki Rolnej nie m ogła odbyć się bez w ątpliw ości natury prawnej. W ątpliw ości te pojaw iły się po stronie p aństw cz ło n k o w sk ich w o d niesieniu do prob lem atyk i podziału i cesji kom petencji ustaw odaw czych z Rady na Kom isję Europejską. W trakcie zakończonych niedawno negocjacji równie delikatnym problemem okazały się także tryb i organizacja w ykonyw ania upraw nień ustaw odaw czych Komisji Europejskiej oraz zagwarantowanie odpowiedniego udziału państw członkow skich w procedurze stanow ienia praw a rolnego na szczeblu ko­ m itetu zarządzającego. D latego też, jak o dodatkow y cel poniższych roz­ ważań, przyjęto próbę określenia zw iązku pom iędzy inicjatyw ą uprosz­ cz en ia ro ln eg o acq u is a p ro b le m a ty k ą kom petencji ustaw odaw czych instytucji w spólnotow ych w łaściw ych rzeczow o w zakresie polityki rolnej Unii E u ropejskiej12.

11 Zob. W niosek dotyczący rozporządzenia Rady ustanawiającego w spólną organizację ryn­ ków rolnych oraz przepisy szczegółowe dla niektórych produktów rolnych, dok. CC)M(2006) 822 końcow y, z 18 grudnia 2006 r., sygn. SG Rady UE 16715/06 oraz 10138/07 ADD 1.

12 Szerzej na tem at właściw ości instytucjonalnej w: U rząd Komitetu Integracji Europej­ skiej, Proces decyzyjny w Unii Europejskiej, red. A. A. Am broziak, M. Mielecka, K. Ostrzy- niewska, I. W oicka, W arszawa, czerwiec 2005, s. 131 i n.

Poruszona w artykule tem atyka popraw y jakości legislacji w spólno­ towej stanow iła dotychczas przedm iot licznych rozw ażań nad system o­ wymi koncepcjam i i m etodologią redukcji barier adm inistracyjnych13. Dość liczne są rów nież m ateriały i opracow ania inform acyjno-dydaktyczne na tem at procesu uproszczenia, prezentujące ten problem w kontekście po­ dejm ow anych przez W spólnotę inicjatyw politycznych i przyjm ow anych strategii działania organów U E 14. Jak dotąd nie podjęto jed n ak próby bliż­ szego określenia praw nego kontekstu uproszczenia w spólnotow ego praw a rolnego15 - zapoczątkowanego Komunikatem Komisji Europejskiej w spra­ wie uproszczenia i udoskonalenia praw odaw stw a w zakresie W spólnej Polityki Rolnej z 19 października 2005 r. D latego też zam iarem autora jest w stępne zasygnalizow anie praw nych konsekw encji now o zrealizow anych inicjatyw ustaw odaw czych w ram ach uproszczenia rolnego acquis.

Jednocześnie, postępujący stopień złożoności w spółczesnego życia gospodarczego - także w zakresie działalności rolniczej - oraz bezpo­ średnio zw iązana z tym szczegółow ość w spólno tow ej m aterii praw nej sprawia, że niniejsze rozw ażania m ają rów nież istotny w alor praktyczny. D odatkow o, d ziałaln o ść ro ln ic z ą - zw łaszcza w P o lsce - nadal cech u je dość szeroki zakres potencjalnych rezerw modernizacyjnych, a co za tym idzie większej komplikacji i złożoności procesu prowadzenia gospodarstwa rolnego, szczególnie w aspekcie kontroli standardów bezpieczeństwa żyw no­ ści, pasz czy dobrostanu zwierząt. U proszczenie przepisów praw a w spól­ notowego m ogłoby z odpow iednim wyprzedzeniem zapobiec obniżeniu skuteczności i wydajności gospodarowania wynikającego np. z czasochłon­ nych procedur dotyczących spraw ozdaw czości. W tym kontekście zgłę­ bienie problem atyki uproszczenia w sektorze m ogłoby pozytyw nie w pły­

13 Zob. Kom unikat Komisji do Parlam entu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonom iczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Realizacja w spólnotowego program u lizboń­

skiego: Strategia w zakresie uproszczenia otoczenia regulacyjnego, dok. CC)M(2005) 535 końcowy,

z 25 października 2005 r.; Dokum ent roboczy Komisji Europejskiej: M easuring Adm inistrative

Costs and Reducing Adm inistrative Burdens in the European Union, dok. COM (2006) 691

końcowy, z 14 listopada 2006 r.

14 Zob. zw łaszcza M. Kałużyńska, B etter R egulation, „Biuletyn Analiz U K IE”, nr 13, W ar­ szawa 2003; M. Kałużyńska, Better Regulation - inicjatywy w zakresie uproszczenia legislacji

wspólnotowej i popraw y ja ko ści praw a Unii Europejskiej, ibidem, s. 151-156.

15 Dostępne są natom iast opracow ania m onograficzne dotyczące jakości w spólnotowego praw a rolnego w ujęciu system owym ; zob. zwłaszcza R. Barents, The A gricultural Law o f the

EC. An Inquiry into the Adm inistrative Law o f the European Comm unity in the Field o f Agriculture, Kluwer Law and Taxation Publishers, D eventer 1994, s. 305-309; H. Xanthaki, The Problem o f Quality in EU Legislation: What on Earth is Really Wrong?, „Common M arket Law

nąć na kształtow anie (np. w procesie konsultacji i opiniow ania projektów aktów praw nych) otoczenia regulacyjnego, którego ram y dopiero zostaną w drożone do polskiego porządku praw nego (np. w kontekście wym ogów w spółzależności - ang. cross-com pliance).

2. W K om unikacie z października 2005 r. Kom isja Europejska podjęła próbę w yodrębnienia w ram ach uproszczenia dwóch kategorii tego proce­ su. P ierw szą z nich określiła jak o tzw. uproszczenie techniczne, zakłada­ jące przegląd ram praw nych, procedur adm inistracyjnych oraz m echani­ zm ów zarządzania w celu uspraw nienia i osiągnięcia bieżących celów politycznych w bardziej skuteczny sposób w niezm ienionych ramach praw nych danej polityki. W tak zdefiniow anej kategorii uproszczenia dopatryw ać m ożna się negatyw nej definicji uproszczenia technicznego, do którego zaliczyć należy w szelkie działania legislacyjne służące poprawie jak o ści regulacji nie będące jed n o cześn ie zm ian ą zasad funkcjonow ania

i organizacji rynku rolnego. W ydaje się, że w pojęciu uproszczenia tech­ nicznego m ieszczą się rów nież te zabiegi natury legislacyjnej, które pro­ w adzą do popraw y przejrzystości i redukcji objętości praw a w spólnoto­ w ego - tj. kodyfikacja i konsolidacja przepisów p raw nych16.

D ru g ą w yo d ręb n io n ą w K om unikacie K om isji k atego rią je s t tzw. uproszczenie polityczne. P od tym pojęciem ustaw odaw ca w spólnotow y rozum ie udosko nalenie w sparcia na rzecz rolnictw a oraz - co ciekaw e - instrum entów rozw oju obszarów w iejskich. O dniesienie się do drugiego filaru p olity ki rolnej Unii Europejskiej każe przypuszczać, że proces u p ro szczenia nie pow inien być rozum iany w yłącznie w ujęciu czysto w spólnotow ym . C harakterystyczną cech ą instrum entarium rozw oju obsza­ rów w iejsk ich je s t d ziele n ie się ko m p etencjam i i zadan iam i m iędzy W sp ólnotą z jednej strony a państw am i członkow skim i z drugiej. Owa w spółodpow iedzialność za realizację celów w spólnotow ej polityki w iej­ skiej dotyczy zarów no program ow ania, ja k i szczegółow ej im plem entacji postanow ień bazow ych aktów praw nych Rady - w tym przypadku okre­ ślonych w ram ach rozporządzenia Rady (W E) nr 1698/200517, a przede

16 Konsolidacja polega na sporządzania zaktualizow anych tekstów wspólnotowych aktów praw nych bez nadania im mocy wiążącej, natom iast kodyfikacja prowadzi do utworzenia no­ w ych, zarazem w iążących tekstów aktów praw nych oraz uchyleniu aktu pierw otnego, wraz ze wszystkim i aktami nowelizującymi jego postanowienia.

17 Rozporządzenie Rady (W E) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów W iejskich (EFRROW ), Dz. Urz., L 277 z 21 października 2005 r., s. 1.

w szystkim finansow ania zaplanow anych działań. M ożna zatem dojść do w niosku, że w opinii Kom isji Europejskiej odpow iedzialność za uprosz­ czenie w spólnotow ego praw a rolnego spoczyw a zarów no na W spólnocie, jak i na państw ach członkow skich. Podejście to m a rów nież sw oje ugrun­ tow anie w praw notraktatow ej zasadzie lojalności państw członkow skich, zobow iązanych do podejm ow ania w szelkich w łaściw ych środków w celu zapew nienia w ykonania zobow iązań w ynikających z postanow ień T rakta­ tu (art. 10 T W E )18.

Nieprecyzyjne rozgraniczenie wyżej wskazanych kategorii uproszczenia praw a rolnego daje Kom isji Europejskiej pełną uznaniow ość w określaniu potrzeb i kryteriów determ inujących konieczność przeglądu danej m aterii prawnej. Przykładow o, prezentując w dokum encie roboczym z lutego 2006 r. zestaw w ym ogów i czynników św iadczących o technicznym cha­ rakterze konkretnej now elizacji aktu praw nego, K om isja w yszła z założe­ nia, że w szelkie m odyfikacje w ielkości lub zakresu w sparcia publiczno­ praw nego w ram ach W spólnej Polityki Rolnej św iadczą o politycznym charakterze propozycji uproszczenia danego aktu praw nego. N ie p rz e­ szkodziło to jed n ak w późniejszym zaprezentow aniu szeregu propozycji zaw ężenia kręgu potencjalnych beneficjentów polityki ro ln ej19.

W ydaje się w ięc, że w iele elem entów uzasadnienia do ko nan ia p rz e­ glądu w danym obszarze regulacji ustaw odaw ca w spólnotow y pow inien czerpać z dorobku praw nego w ypracow anego na gruncie zasady propor­ cjonalności (art. 5 T W E )20. W każdym przypadku, korzystając z przyzna­ nych Traktatem kom petencji legislacyjnych, ustaw odaw ca w spólnotow y nie pow inien w ykraczać poza to, co je s t konieczne do o siągn ięcia praw - notraktatow ych celów polityki rolnej (określonych w art. 33 ust. 1 TW E). Z kolei, jeśli cele wyszczególnione w postanowieniach prawa pierwotnego nie obejm ują w prost zapew nienia transparencji i wysokiej jako ści otocze­ nia regulacyjnego dla działalności rolniczej, to argum entację przem aw ia­ ją c ą każdorazow o za uproszczeniem danego aktu praw nego ustaw odaw ca

18 Zob. orzeczenie ETS w sprawie Zw artveld i inni, C-2/88, ECR 1990, s. 3365; szerzej na ten temat zob. także J. Steiner, L. Woods, Ch. Twigg-Flesner, E U Law, wyd. 9, Oxford University Press, Oxford 2006, s. 225 i n.

19 Np. w kontekście beneficjentów horyzontalnego mechanizmu promocji kw alifikujących się do zwiększonej stawki współfinansowania z budżetu Wspólnoty, mimo deklarowanego tech­ nicznego wymiaru ujednolicenia przepisów w ramach tego reżimu prawnego.

20 Zob. orzeczenie ETS w sprawie Watson and Belmann, 118/75, ECR 1976, s. 1185; szerzej na temat zasady proporcjonalności w ramach W spólnej Polityki Rolnej zob. także J. A. Usher,

EC A gricultural Law, Oxford Univesity Press, Oxford 2001, s. 44-45; P. Craig, G. de Burca, EU Law. Text, Cases and M aterials, wyd. 3, Oxford University Press, Oxford 2003, s. 371 i n.

w sp ó ln o to w y zo b ow iązany je s t w yprow adzić, p o słu gując się szerokim w achlarzem upraw nień dyskrecjonalnych, przyznanych mu orzecznictwem T ry b u n a łu S p raw ie d liw o śc i21. N ierzadko taka ocena będ zie w znacznej m ierze o cen ą natury politycznej.

Przyjęcie rozporządzenia ustanaw iającego w spólną organizację ryn­ ków rolnych należy uznać za najistotniejszy elem ent procesu ujednolice­ nia rolnego acquis od czasu reform y luksem burskiej z 2003 r., w wyniku której przyjęto spójne ram y praw ne dla schem atów w sparcia bezpośred­ niego producentów rolnych22. Stąd też, w ram ach niniejszych rozważań ocena dokonanego zabiegu legislacyjnego w zakresie funkcjonow ania or­ ganizacji rynku rolnego skonfrontow ana zostanie z dośw iadczeniam i ze­ branym i w trzyletnim okresie obow iązyw ania rozporządzenia Rady (W E) nr 1782/2003.

P rezentując w stępne założenia w ram ach etapu przygotow aw czego do przedłożenia projektu aktu praw nego ustanaw iającego jednolite ramy dla w spólnej organizacji rynków rolnych, także K om isja E uropejska pow ołała się w sw oim K om unikacie na dośw iadczenia z harm onizacji przepisów dotyczących płatności bezpośrednich. M im o wielu w alorów system u je d ­ nolitej płatności bezpośredniej, trzeba krytycznie się odnieść do bazowej regulacji praw nej z zakresu w sparcia bezpośredniego - zw łaszcza w kon­ tek ście b ad a n ia p rz ejrzy sto ści i pro sto ty m ech an izm ów u stanow ionych w ram ach tego system u.

Proces harmonizacji systemów wsparcia bezpośredniego nie doprowa­ dził do uspraw nienia modelu retransferu nadwyżki wypracowanej w rolnic­ tw ie w drodze płatności w spierających dochody gospodarstw rolnych23. K ażda kolejna reform a sektorow a przejm ująca koncepcję przekierow ania dotychczasow ych środków w ydatkow anych w ram ach w sparcia cenowego do koperty płatności jednolitej lub specyficznej płatności powiązanej z pro­ duk cją pow ielała niekorzystny zabieg nakładania nowej w arstw y regula­ cyjnej dotyczącej całkow icie odrębnego sektora na zbudow any pierw otnie norm atyw ny system funkcjonow ania płatności bezpośrednich. W konse­

21 Zob. orzeczenie ETS w sprawie United Kingdom v Council, 68/86, ECR 1988, s. 855. 22 W ięcej na tem at ustaleń reformy luksemburskiej oraz systemów wsparcia bezpośrednie­ go zob. A. Germ anó, Reform a Wspólnej Polityki Rolnej w 2003 r. i reżim płatności jednolitej, „Przegląd Praw a R olnego”, red. R. Budzinow ski, 2007, nr 1, s. 43-56.

"3 Szerzej na tem at problem atyki retransferu wypracowanej w rolnictwie nadwyżki i zwią­ zanych z tym regulatorów rynku zob. A. Czyżewski, A. Henisz-M atuszczak, Rolnictwo Unii

Europejskiej i Polski. Studium porów naw cze struktur wytwórczych i regulatorów rynków rol­ nych, wyd. II zmienione, Poznań 2006, s. 18 i n.

kw encji, zam iast u trw alać hory zo n taln y w ym iar p rzyjęty ch w ram ach harmonizacji zasad i uniwersalność ustanowionych reguł prawnych, zw ięk­ szano stopień złożoności system u, co w ym uszało w prow adzenie licznych derogacji i klauzul specyficznych dla każdorazow o nowo ustanaw ianej instytucji płatności bezpośredniej.

W praw dzie p ro jek t legislacy jny K om isji E uropejskiej przew id y w ał ustanow ienie jednolitego m odelu płatności oddzielonej od produkcji, dwa rodzaje upraw nień do płatności niezw iązanych z w ielkością produkcji oraz kategoryczny brak m ożliw ości ponow nego łączenia w sparcia z pro­ dukcją, bez okresów przejściow ych i specyficznych odstępstw sektoro­ wych, to jednak ostateczne stanow isko Rady ew oluow ało w zupełnie in­ nym od pierw otnie zam ierzonego kierunku. Z perspektyw y trzyletniego okresu funkcjonow ania system u płatności jednolitej m ożna rozw ażyć, czy Kom isja E uropejska nie pow inna była w odpow iednim m om encie skorzy­ stać ze swoich traktatowych uprawnień i inicjatywę ustawodawczą w zakre­ sie płatności w ycofać do dalszych badań i analiz. Z pew nością m otorem procesu uproszczenia regulacji prawnej z zakresu płatności bezpośrednich były postępujące rozm ow y w ielostronne w ram ach Rundy Rozwojowej Doha pod egidą W TO oraz konieczność wypracowania w tym celu oferty negocjacyjnej Unii Europejskiej.

Zabieg konsolidacji i ujednolicenia zasad przyznaw ania płatności bez­ pośrednich, odzwierciedlony w rozporządzeniu Rady (W E) nr 1782/2003, sprawił rów nież, że pierw otny, rekom pensujący charakter w sparcia bez­ pośredniego uległ znacznym przeobrażeniom w drodze późniejszych n o ­ welizacji, natom iast sam a instytucja płatności bezpośredniej stała się auto­ nomiczna i realizuje obecnie szereg odmiennych funkcji i celów Wspólnej Polityki Rolnej (np. środowiskowych, dochodowych czy w sparcia energii odnaw ialnej) w form ie w yodrębnionych schem atów pom ocow ych. Nie m ożna w ykluczyć, że podobny scenariusz ustaw odaw ca w spólnotow y przew idział w projekcie aktu praw nego ustanaw iającego w spólną organi­ zację rynków rolnych.

3. Polityczne umocowanie inicjatywy uproszczenia legislacji prawnorol- nej wraz z odpowiednim mandatem do dalszych działań ustawodawczych Kom isja uzyskała w Konkluzjach Rady z 20 grudnia 2005 r. w spraw ie popraw y regulacji w zakresie W spólnej Polityki R olnej24. W dokum encie

' 4 Zob. dok. 15479/05 (Presse 349), 2702nd Council M eeting A griculture and Fisheries, Brussels, D ecem ber 2005.

tym R ada przywołała treść Porozumienia międzyinstytucjonalnego w spra­ wie lepszego stanow ienia praw a25. W arto przypom nieć, że zgodnie z tym po ro zu m ien iem , do k atalo g u n iezb ędnych działań w ram ach procesu uproszczenia praw a unijnego należą odpow iednio przeprow adzone kon­ sultacje w fazie projektow ania aktu praw nego, w ykonanie rozszerzonych analiz w pływ u danej regulacji na rynek w ew nętrzny i jego uczestników oraz dążenie do zachow ania wewnętrznej spójności tekstu norm atywnego.

R ada ograniczyła się niestety w swych konkluzjach wyłącznie do stw ierdzenia, że uproszczenie techniczne nie oznacza jedyn ie ogranicze­ nia objętości legislacji w spólnotow ej. Zobow iązała przy tym Kom isję do sporządzenia planu działań, obejm ującego konkretne propozycje uprosz­ czeń, w szczególności na gruncie system ów kontroli w gospodarstw ach rolnych. W ydaje się więc, że ustaw odaw ca w spólnotow y i tym razem nie skorzystał z rzadkiej okazji w ytyczenia ram politycznych i kryteriów praw nych dla właściw ej realizacji procesu uproszczenia wspólnotow ego praw a rolnego, pozostaw iając inicjatyw ę w tym zakresie Komisji E uro­ pejskiej oraz - ja k należy dom niem yw ać - doktrynie praw a rolnego.

4

.

Jak ju ż wcześniej wspom niano, projekt rozporządzenia Rady usta­ naw iającego w spólną organizację rynków rolnych26 oraz przepisy szczegó­ łow e dla niektórych produktów rolnych przyjęto ostatecznie na posiedze­ niu Rady ds. R olnictw a 22 października 2007 r. R ozporządzenie należy postrzegać jak o jed en z najistotniejszych przejaw ów reform y W spólnej Polityki Rolnej w bieżącej perspektyw ie finansow ej (2007-2013), ukształ­ tow any w yłącznie na podstaw ie czynników zw iązanych z jak o ścią legisla­ cji praw norolnej. W praw dzie z politycznego punktu w idzenia przygoto­ w yw any akt praw ny m a w swej istocie realizow ać jedy nie założenia inicjatyw y technicznego uproszczenia ustaw odaw stw a rolnego, to jednak prace nad projektem przebiegały w sposób analogiczny do w cześniej­ szych, horyzontalnych reform polityki rolnej i w oparciu o szeroko zakro­ jone, dające instytucjom W spólnoty znaczną sw obodę leg islacy jn ą trakta­ tow e podstaw y prawne.

B rzm ienie niektórych elem entów uzasadnienia do w spom nianego pro­ jektu aktu praw nego pozw ala sądzić, że oprócz uproszczenia technicznego, zam iarem ustaw odaw cy w spólnotow ego było rów nież dokonanie przeglą­

25 Dz. Urz. C 321 z 31 grudnia 2003 r., s. 1.

26 N a tem at pojęcia wspólnej organizacji rynku zob. E. Tomkiewicz, Podstawowe organi­

zacje rynków rolnych w ramach W spólnej Polityki Rolnej, w: Wspólna Polityka Rolna. Zagad­ nienia prawne, red. A. Jurcew icz, LexisN exis, W arszawa 2004, s. 103.

du istniejących regulacji praw nych w sektorze rynków rolnych, ich prze­ grupow ania w okół instrum entarium praw nego lub założeń politycznych oraz horyzontalne ujednolicenie danych rozw iązań.

P rzy jęte w ten sposób szerokie spektru m zało żeń do p ro jek tu aktu praw nego p rak ty czn ie um ożliw iło p ro w ad zen ie m erytoryczn ej dyskusji nad k ażd ym in stru m en tem zarząd zan ia rynk iem roln ym . P otw ierd ziły to rów nież przyjęte przez K om isję trzy podstaw ow e kryteria dopuszczają­ ce zm ianę któregokolw iek z rozw iązań w prow adzonych w ram ach w cześ­ niejszych reform sektorow ych, tj. w yjście z użycia danego instrum entu

(,stricte d ez ak tu alizac ja instrum en tu ), zbędność instru m entu (tzn. brak

jego przydatności w rozw iązyw aniu bieżących problem ów rynkow ych) oraz istota instrum entu, przem aw iająca za przeniesieniem instrum entu na szczebel władzy wykonawczej (czyt. procedury komitologii27). Co ciekawe, w uzasadnieniu do projektu aktu praw nego zaw arto stw ierdzenie, że „nie istnieje ogólna, uzgodniona typologia inicjatyw w zakresie upraszczania aktów praw nych”28. Z atem nie tylko Rada, ale rów nież K om isja E uropej­ ska nie podjęła próby usystem atyzow ania term inologii i bliższego okre­ ślenia praw nych założeń uproszczenia w spólnotow ego praw a rolnego.

5. Z godnie z pierw otnym brzm ieniem art. 190 projektu rozporządze­ nia, R ada została upow ażniona do pow ierzenia K om isji upraw nień do zm iany lub uchylania regulacji przyjętych w cześniej przez Radę. Tym sam ym projekt rozporządzenia przew idyw ał transfer kom petencji ustaw o­ daw czych Rady (w ujęciu w ykonaw czym ) na szczebel K om isji E uropej­ skiej. Zabieg ten określono m ianem uproszczenia proceduralnego, którego celem m iało być znaczące uspraw nienie procesu decyzyjnego, co z kolei pozw oliłoby instytucji w spólnotow ej szybciej reagow ać na zm ieniające się otoczenie rynkowe.

P roblem polega jed n ak na tym, że w odniesieniu do nielicznych przy­ padków , przepisy zaw arte w aktach praw nych Rady oparte są bezpośred­ nio na Traktacie (tzw. akty praw ne drugiej generacji), w zw iązku z czym przekazanie kom petencji na szczebel w ykonaw czy byłoby rów noznaczne z bezpow rotną u tratą w ładztw a ustaw odaw czego R ady w tym zakresie (np. w odniesieniu do w spólnotow ej skali klasyfikacji tusz w ieprzow ych). W tym m om encie m oże pojaw ić się pytanie, czy - w brew założeniom

"7 Z godnie z D ecy zją Rady z 28 czerw ca 1999 r. u stanaw iającą warunki w ykonyw ania upraw nień w ykonawczych przyznanych Komisji, Dz. Urz. L 184 z 17 lipca 1999 r., s. 23-26.

inicjatyw y uproszczenia proceduralnego - R ada je st upow ażniona do za­ strzeżenia upraw nień w ykonaw czych w ramach przypisanych jej kom pe­ tencji.

R ozstrzygnięcie pow yższego problem u byłoby znacznie łatwiejsze, gdyby przepisy Traktatu definiow ały pojęcie w ykonaw stw a lub też czyn­ ności w ykonaw czych niezbędnych do spraw nego funkcjonow ania w spól­ nej organizacji rynku, ogólnie zarysowanej w bazow ym akcie praw nym Rady. Posiłkując się zatem linią orzeczniczą Trybunału Spraw iedliw ości m ożna przyjąć, że czynnikiem decydującym o w ykonaw czym charakterze danego przepisu je st to, czy stanow i on istotny i nieodłączny elem ent ob­ szaru regulacji odzw ierciedlonego w rozporządzeniu lub dyrektyw ie R a­ dy21. K w alifikacja danego przepisu jak o nieistotnego z punktu widzenia podstaw praw nych funkcjonow ania wspólnej organizacji rynku autom a­ tycznie zobow iązuje R adę do przeniesienia upraw nień w tym zakresie na poziom Kom isji Europejskiej.

W zw iązku z pow yższym , po d jęcie próby za cho w ania p rzez R adę (a w ięc przez państw a członkow skie) szczegółow ych kom petencji usta­ w odaw czych w celu uniem ożliw ienia Komisji podejm ow ania kluczow ych rozstrzygnięć w odniesieniu do polityki rolnej Unii E uropejskiej, po­ przez inicjatyw ę uproszczenia acquis, wym agałoby szerszego uzasadnienia przez R adę ew entualnej woli zastrzeżenia upraw nień w ykonaw czych’0. T ym czasem , zgodnie z art. 202 TW E, R ada przyznaje K om isji upraw nie­ nia do stosow ania norm, które ustanaw ia. Owo dom niem anie właściw ości rzeczowej Kom isji Europejskiej w spraw ach w ykonaw czych Rada m ogła­

29 Por. orzeczenie ETS w sprawie Niem cy v. Komisja, C-240/90, ECR 1992, s. 5383. 30 Zob. orzeczenie ETS w sprawie A lessandrini v. Komisja, C-295/03, ECR 2005, s. 5673. Problem m ożna by rów nież zobrazować za pom ocą praktycznego przykładu: Rada ustanawia np. m echanizm interwencji, refundacji wywozowej czy instrument klasyfikacji półtusz. U ru­ chom ienie tego m echanizm u i określenie szczegółow ych zasad kwalifikowalności operatorów rynkow ych lub zmiana klasyfikacji półtusz spoczywa na instytucji pełniącej rolę wykonawczą, tj. na Komisji. Łatw o dostrzec, że w rzeczywistości Rada nie ma najm niejszego wpływu na zarządzanie rynkiem rolnym. W jej kompetencji pozostaje jedynie możliwość skierowania apelu natury politycznej o przedłożenie przez Komisję w trybie art. 37 ust. 2 TW E projektów zmian legislacyjnych ustaw odaw stw a bazowego Rady. Z uwagi na niską skuteczność takiej ścieżki decyzyjnej, Rada, przyjm ując bazowe regulacje w obszarze w spólnotowego prawa rolnego, coraz częściej korzysta z możliwości zawarcia w akcie norm atywnym specjalnych klauzul rew izyjnych i przeglądow ych, co jest niemal rów noznaczne ze zobowiązaniem Komisji Euro­ pejskiej do przedłożenia przynajmniej pozalegislacyjnego raportu o aktualnym stanie sytuacji rynkowej. W m iarę możliwości opracow aniom tym przedkładanym do Sekretariatu Generalne­ go Rady UE i Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi Parlamentu Europejskiego powinny towarzy­ szyć gotowe projekty ustawodawcze.

by złam ać jed y n ie w szczególnych przypadkach i pod w arunkiem przed­ staw ienia o b iek ty w n eg o uzasadnien ia. M o żna w ten sposób d ojść do w niosku, że je d n ą z p odstaw ow ych p rz esłan ek u p ro sz cze n ia leg islacji praw norolnej je st dążenie Kom isji Europejskiej do rozszerzenia swoich upraw nień w ykonaw czych w celu uspraw nienia i przyspieszenia procesu d ec y zy jn eg o 31 na forum instytucji w spólnotow ych , co je d n a k nie m usi bezw zg lęd n ie ozn aczać popraw y jak o ści ustaw o d aw stw a ro ln eg o U nii Europejskiej.

6. W odniesieniu do kwestii właściwej organizacji wykonywania upraw­ nień ustaw odaw czych Kom isji Europejskiej oraz zagw arantow ania odpo­ w iedniego udziału państw członkow skich w procedurze stanow ienia p ra­ wa na szczeblu kom itetu zarządzającego należałoby przede w szystkim w spom nieć, że jed n y m ze skutków ujednolicenia ram praw nych w zakre­ sie wspólnej organizacji rynku je st połączenie w szystkich dotychczaso­ w ych kom itetów zarządzających w łaściw ych dla poszczególnych produk­ tów rolnych. Zabieg ten, z pozoru w skazujący na znaczne uproszczenie proceduralne w m onitorow aniu i opiniow aniu prac legislacyjnych Kom isji Europejskiej, w zbudził najwięcej kontrow ersji w Radzie. P aństw a człon­ kow skie w ysunęły zarzut, że zarządzanie 21 rynkam i rolnym i skupionym i w jednolitych ram ach praw nych w jed n y m akcie praw nym R ady nie bę­ dzie m ożliw e w drodze prostego ustanow ienia jednego organu opiniodaw ­ czego, w spierającego Kom isję w realizacji przysługujących jej upraw nień wykonaw czych.

U w zględniając praw ny w ym óg (określony w art. 188 projektu) asy­ stow ania państw członkow skich w procesie w ydaw ania aktów praw nych w drażających postanow ienia W spólnej Polityki Rolnej, K om isja dołączy­ ła do projektu rozporządzenia deklarację32, na m ocy której zobow iązała się do praw idłow ego uw zględnienia ocen i ekspertyz rynkow ych prezen­ tow anych na forum jednolitego kom itetu zarządzającego przez przedsta­ w icieli p ań stw członkow skich. K luczow e w ydaje się je d n a k ró w n ież ośw iadczenie K om isji, zgodnie z którym organizacja prac kom itetu zarzą­ dzającego (a więc częstotliw ość spotkań i obszerność agendy posiedzeń) zależeć będzie w prost od bieżących potrzeb i sytuacji panującej w ram ach W spólnej P o lity k i R olnej. W ynik a z tego ja w n a in ten cja o g ra n ic zen ia

11 Na temat m echanizmów podejm owania decyzji w ramach W spólnej Polityki Rolnej por. S. Szumski, Wspólna Polityki Rolna Unii Europejskiej, Studia europejskie - podręcznik akade­

micki, W arszaw a 2007, s. 73 i n.

stopnia interw encji publicznopraw nej w sferę obrotu gospodarczego pro­ duktam i rolnym i i prow adzenia działalności rolniczej determ inującej ko­ n ieczn o ść cy k liczn eg o p rz y jm o w an ia aktów praw nych zarządzających rynkiem rolnym . K om isja Europejska, ciesząc się przyw ilejem inicjatywy ustaw odaw czej, je st przecież głów nym projektantem w szelkich zmian system ow ych w ram ach W PR i to od Komisji w pierw szej kolejności zależy najwięcej, jeśli chodzi o planowane zmiany systemowe i polityczne.

Om ów iony przykład uproszczenia proceduralnego w ramach zarządza­ nia instrum entarium pierw szego filaru wskazuje, że Kom isja zm ierza do znacznego skrócenia i przyspieszenia ścieżki legislacyjnej w procesie decy­ zyjnym w obrębie W spólnej Polityki Rolnej, czyniąc to, co prawda, z za­ chow aniem zgodności działania z przepisam i Traktatu. Problem atyka kom petencji ustaw odaw czych instytucji unijnych przeplata się bezpośred­ nio z w ątkiem spraw ności procesu decyzyjnego. M ożna naw et przyjąć um ow nie form ułę, zgodnie z k tó rą im spraw niejsza procedura zarządzania instrum entarium rynkowym , tym mniejsze kom petencje państw członkow­ skich. Jednocześnie, powracając do koncepcji uproszczenia prawa rolnego, należy podkreślić, że przesunięcie całości ciężaru legislacji do niższej instancji ustaw odaw czej na szczeblu w spólnotow ym niekoniecznie przy­ nieść m usi obniżenie obciążeń adm inistracyjnych i poprawi jakość prawa. W ystarczy w spom nieć o utrwalonej tendencji kazuistycznego wręcz for­ m ułow ania przepisów w ram ach system u w sparcia bezpośredniego, opar­ tego na rozporządzeniu R ady (W E) nr 1782/2003 i rozporządzeniach K o­ m isji (W E) nr 1973/2004, 1444/2002, 795/2004 oraz 796/200433.

W arto w tym m iejscu zastanow ić się, jakie są relacje pom iędzy proce­ sem uproszczenia a ew olucją w spólnotow ego praw a rolnego i planow a­

33 W opinii autora, szczegółow ość wspólnotowej legislacji prawnorolnej związana jest po­ niekąd z istotą W spólnej Polityki Rolnej, która jest polityką w ydatkowania środków publicz­ nych. Z jednej strony chodzi o ochronę interesów finansowych W spólnoty, z drugiej zaś - organy administracji publicznej w państwach członkowskich same nierzadko preferują uregu­ lowanie każdej detalicznej kwestii realizacji praw nego instrumentu wsparcia rolnictwa na szczeblu rozporządzeń w ykonawczych Komisji Europejskiej. Po pierw sze - ze względu na bezpośrednie stosow anie tych przepisów w porządkach prawnych państw członkowskich podej­ ście to znacznie p rzy sp iesza uruch o m ien ie instrum entu, skracając ścieżkę legislacyjną; po drugie - z politycznego punktu w idzenia państwa członkowskie m ogą teoretycznie odwoływać się na gruncie społecznych konsultacji do odpowiedzialności politycznej organów W spólnoty. Jest to jednak argum ent stricte polityczny, poniew aż odpowiedzialność prawna państwa człon­ kow skiego za nieprawidłow e wdrożenie postanowień praw a w spólnotowego (bez względu na jego zaniżoną jakość lub zbytnią szczegółow ość) równie dobrze może prowadzić do konse­ kwencji natury finansowej po stronie państw a członkowskiego.

nymi zm ianam i we wspólnej polityce rolnej. R ozporządzenie ustanaw iają­ ce jed n o litą w spólną organizację rynków rolnych dokonuje harmonizacji przepisów w obrębie pierw szego filaru, zm ieniając całkow icie dotychcza­ sow ą strukturę i system atykę regulacji, w ynikającą w prost z art. 34 TW E. D otychczas poszczególne przepisy ustanaw iające osobne system y w spól­ nych organizacji rynków dla zam kniętej każdorazow o grupy produktów rolnych (w ujęciu branżowym) tworzyły autonomiczne i niezależne wzglę­ dem siebie regulacje prawne. Struktura całkowicie odrębnych 21 organizacji rynkow ych w p ły w ała ró w n ież na sytuację p ra w n ą p o dm iotó w g o sp o ­ darczych będących beneficjentami instrum entów prawnych ustanowionych w danym sektorze.

Przykładow o, zgodnie z konsekw entną lin ią orzecznictw a Trybunału Spraw iedliw ości, produkty podlegające odrębnym organizacjom rynko­ wym nie są traktowane jako porównywalne w kontekście badania zgodności przepisów prawa z zasadą równości (niedyskryminacji) i proporcjonalności34. W ten sposób producent rolny lub przedsiębiorca prow adzący działalność rolniczą w zakresie produkcji mięsa wieprzowego nie mógł skutecznie zgła­ szać zarzutu n aru szen ia zasady n ied yskrym inacji p rzez u staw o daw cę wspólnotowego, który na danym rynku nie przewidział stosowania podob­ nych instrum entów w sparcia, ja k np. w ram ach wspólnej organizacji ry n ­ ku cukru (np. cena m inim alna na buraki cukrow e). Producentow i temu nie przysługują żadne uzasadnione roszczenia w zakresie pożądanego stopnia interwencji prawnej w proces produkcji rolnej.

W łączenie w szystkich organizacji rynkow ych w ram y jednego, hory­ zontalnego rozporządzenia pow oduje odejście od dotychczasow ej sekto­ rowej koncepcji regulacji rynku na rzecz usystem atyzow ania m aterii prawnej w zględem stosow anych w ram ach W PR instrum entów praw nych. W ydaje się, że w takiej sytuacji pom ocne byłoby co najm niej potw ierdze­ nie dotychczasow ej linii orzecznictw a, poniew aż produkty rolne - do­ tychczas objęte sektorow ą regulacją - jakby tracą swój w yjątkow y cha­ rakter, który w przeszłości był pow odem ustanow ienia szczególnych reguł obrotu tow arow ego tym i produktam i w ram ach rynku w ew nętrznego.

Problem procesu uproszczenia rolnego acquis trzeba rów nież postrze­ gać w szerszym kontekście reform y instytucjonalnej U nii E uropejskiej,

34 Zob. orzeczenie ETS w sprawie Edeka, 245/81, ECR 1982, s. 2745 lub orzeczenia w sprawie

Loiret & Haentjes, 292/293/81. ECR 1982, s. 3887. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunatu: „each of

the common organizations of the market embodies features specific to it [...]. As a result, the comparison o f the technical rules and procedures adopted in order regulate various sectors o f the market cannot constitute a valid basis for the purpose o f proving the complaint o f discrimination”.

w tym zw łaszcza w ujęciu praw notraktatow ym . Projekt Traktatu zm ienia­ jąceg o T raktat o Unii Europejskiej oraz Traktat ustanaw iający W spólnotę

E u ro p e jsk ą przyjęty ostatecznie przez szefów rządów i państw obradują­ cych w ram ach K onferencji M iędzyrządow ej w Lizbonie 18 października 2007 r., zakłada głębokie zm iany w proceduralnym trybie stanowienia praw a w obszarze wspólnej polityki rolnej na szczeblu Rady i Parlamentu E u ro p e jsk ie g o 35. N ow y trak tat rew izyjny w pro w ad za bow iem o g ó ln ą zasadę stosowania zmienionej i rozszerzonej procedury współdecydowaniaj6 dla całości regulacji w obrębie wspólnej polityki rolnej. N atom iast w dro­ dze derogacji R ada zachow a w yłączne kom petencje decyzyjne w zakresie ustalania cen rolnych, stawek opłat i wysokości pom ocy, kw otow ania pro­ dukcji oraz lim itów połow ow ych37. Zakładając, że procedura przew idują­ ca pełen udział Parlam entu Europejskiego bezpośrednio w pływ a na w y­ dłużenie i zw iększenie stopnia upolitycznienia procesu legislacyjnego38, upraw niony je st w niosek, iż obecny etap uproszczenia wspólnotow ego praw a rolnego ma rów nież na celu przygotow anie instytucji Unii E uropej­ skiej do w drożenia postanow ień uzgodnionej reform y traktatow ej.

R ozw ażania nad uproszczeniem reżim u praw nego wspólnej organiza­ cji rynków rolnych należałoby rów nież skonfrontow ać z aktualnym eta­ pem dyskusji politycznej w zakresie przeglądu i oceny funkcjonow ania polityki rolnej w Unii Europejskiej (tzw. health check review 39). Przygo­ tow ując się do debaty na tem at przeglądu budżetu unijnego, W spólnota koncentruje sw oją uw agę w sposób szczególny rów nież wokół poprawy stopnia legitym izacji i uzasadnienia dla w ydatków przeznaczanych na

35 Zob. D raft Treaty amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Com munity, IGC 2007 dok. CIG 1/1/07 REV l(O R . fr), z 5 października 2007 r.

36 Tzw . ordinary legislative procedure.

37 Tak, nowe brzm ienie art. 37 ust. 2 i 2a Traktatu.

38 Procedura współdecydow ania wymaga średnio 18-24 miesięcy intensyw nych prac legi­ slacyjnych (np. negocjacje w sprawie nowego reżimu nazewnictwa handlow ego napojów spiry­ tusow ych trwały od 15 grudnia 2005 r. do listopada 2007 r.). O becnie przepisy traktatu przewi­ dujące stosow anie procedury konsultacji um ożliw iają przyjęcie i publikację aktu prawnego przez Radę UE w skrajnym przypadku ju ż po 2 tygodniach od chwili przedłożenia projektu aktu praw nego przez Komisję. Zob. rozporządzenie Rady (W E) nr 1107/2007 z 26 września 2007 r. w prow adzające, w odniesieniu do odłogow ania w 2008 r., odstępstwo od rozporządzenia Rady (W E) nr 1782/2003 ustanaw iającego w spólne zasady dla system ów w sparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej oraz ustanawiającego systemy wsparcia dla rolników, Dz. Urz., L 253/1 z 28 w rześnia 2007 r. - projekt aktu prawnego został przedłożony przez Komisję do Sekretariatu Generalnego Rady UE 13 września 2007 r.

Zob. AGRAFACTS, The Main Concepts f o r the Novem ber 21 Comm unication, No. 54-07 z 3 lipca 2007 r.. Bruksela 2007, s. 1.

W spólną Politykę Rolną. Jeszcze w ramach prezydencji portugalskiej K om i­ sja E uropejska ma opublikow ać „Z ieloną K sięgę” w spraw ie oceny funk­ cjonow ania polityki rolnej (w form ie pozalegislacyjnego K om unikatu)40. Jednym z kluczow ych pytań w ram ach dyskusji politycznej będzie z pew ­ n o ścią k w e stia kon ty n u acji sto so w an ia instrum entów in terw en cy jn y ch w sektorze rolnym (w tym zw łaszcza w sparcia eksportu rolnego w form ie refundacji w yw ozow ych, kw otow ania na rynku m leka i cukru oraz m e­ chanizm u skupu interw encyjnego produktów rolnych).

Jeśli uw ażnie spojrzeć na przyjętą w projekcie rozporządzenia struktu­ rę aktu praw nego, w yraźnie widać, że podjęcie decyzji politycznej w p o ­ w yższym zakresie będzie ułatw ione co najm niej z legislacyjnego punktu w idzenia. M ożna więc w ysunąć tezę, że k o lejn ą przesłanką uproszczenia przepisów w spólnotow ego praw a rolnego je st przygotow yw anie i usyste­ m atyzow anie przyszłych dyskusji o w ym iarze politycznym .

7. O prócz projektu horyzontalnej regulacji dotyczącej wspólnej orga­ nizacji rynków rolnych, k tó rą um ow nie m ożna nazw ać uproszczenia prze­ pisów w skali m akro, w arto rów nież poddać rozw ażaniom odrębny przy­ kład popraw y jakości legislacji w spólnotow ej na poziom ie innego aktu praw nego Rady. Do tego celu posłużyć m oże projekt now ego rozporzą­ dzenia Rady w spraw ie działań inform acyjnych i prom ocyjnych dotyczą­ cych produktów rolnych na rynku w ew nętrznym i w krajach trzecich41.

Projekt rozporządzenia stanowi elem ent procesu uproszczenia wspól­ notowego prawa rolnego i realizuje założenia pkt 15 Planu Działań Komisji Europejskiej w spraw ie uproszczenia W spólnej Polityki Rolnej (z 4 paź­ dziernika 2006 r.)42. Jest to istotne choćby z tego pow odu, że z przyw oła­ nego dokum entu wynika, iż kolejnym etapem uproszczenia wspólnotowego reżim u prom ocji produktów rolnych będzie ujednolicenie aktów w yko­ naw czych Kom isji Europejskiej - tj. rozporządzenia (W E) n r 1071/2005 oraz rozporządzenia (W E) nr 1346/2005, co m oże m ieć znaczenie w za­ kresie ew entualnego przygotow ania jednolitego tekstu w ytycznych dla prom ocji na rynku w ew nętrznym UE oraz w państw ach trzecich. Ponadto ze stanow iska Kom isji wynika, że ujednolicenie bazow ych aktów praw ­

40 Publikację „Zielonej księgi” zaplanow ano na 20 listopada 2007 r. 41 Dok. COM (2007) 268 końcowy - z 23 maja 2007 r.

42 Zob. Dok. Simplification o f the Common Agricultural Policy - Action Plan. W orking paper, październik 2006 r.; źródło: http://ec.europa.eu/agriculture/sim plification/index.htm l.

nych R ady determ inuje autom atycznie konieczność ujednolicenia w szyst­ kich dotychczasow ych przepisów w ykonawczych.

W przypadku prom ocji do głów nych celów, które K om isja założyła przy okazji sporządzania harm onogram u uproszczenia, należą: poprawa przejrzystości reguł sporządzania i składania projektów kam panii inform a­ cyjnych i prom ocyjnych, uspraw nienie procesu zarządzania program am i z poziom u Kom isji Europejskiej, państw członkow skich i organizacji bran­ żow ych oraz popraw a struktury projektów prom ujących produkty wspól­ notow e. W arto w tym m iejscu zauw ażyć, że według pierw otnych planów K om isji Europejskiej, w yrażonych np. w K om unikacie w spraw ie uprosz­ czenia i udoskonalenia praw odaw stw a w zakresie W spólnej Polityki R ol­ nej z 19 października 2005 r., om ów ione w cześniej rozporządzenie doty­ czące jednolitej organizacji rynków rolnych m iało rów nież obejm ow ać sw ym zakresem instrum ent prom ocji produktów rolnych. Tak się jednak nie stało, a prace nad projektem single CM O i rew izją instrum entu kam ­ panii prom ocyjnych to czą się całkow icie osobnym trybem . M oże to ozna­ czać, że Kom isja byłaby skłonna wyodrębnić wśród najważniejszych aktów w spólnotow ego praw a rolnego dodatkow y filar w postaci m echanizm u prom ocji lub - alternatyw nie - po przeprow adzeniu reform y rynku wina, ow oców , w arzyw i baw ełny, w łączyć zreform ow any instrum ent prom ocji do rozporządzenia w spraw ie jednolitej organizacji rynku. W ydaje się, że z punktu w idzenia procesu uproszczenia docelow e w łączenie m echanizm u prom ocji do jednolitej organizacji rynku byłoby korzystniejsze.

D o projektu single CM O w łączono jed y n ie m echanizm um ożliw iający ustanowienie opłaty na rzecz działań promocyjnych w odniesieniu do w pro­ w adzanych na rynek ilości m leka lub jeg o ekw iw alentu, aby sfinansować działania prom ujące spożycie m leka we W spólnocie, rozw ijanie rynków m leka i przetw orów m lecznych oraz podnoszenie jakości (art. 176). O de­ słanie do w spólnotow ego instrum entu prom ocji ujęto za to w rozporzą­ dzeniu reform ującym rynek ow oców i w arzyw 43 oraz w projekcie rozpo­ rządzenia reform ującego rynek w ina44, jedn ak po włączeniu tych dwóch reżim ów do single CM O kam panie prom ocyjne nadal funkcjonow ać będą na m ocy odrębnego aktu praw nego45. W yraźnie w idać zatem brak syste­

43 Zob. W niosek dotyczący ro zp o rząd zen ia R ady ustan aw iająceg o szczególne przepisy dotyczące sektora ow oców i w arzyw oraz zm ieniającego niektóre rozporządzenia; Dok. CC)M(2007) 17 końcowy, z 24 stycznia 2007 r.

44 Zob. Wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie wspólnej organizacji rynku wina oraz zm ieniającego niektóre rozporządzenia; Dok. COM (2007) 372 końcowy, z 4 lipca 2007 r.

45 Poza środkam i na prom ocje w ramach kopert krajowych na rynku wina, które nie są toż­ same z horyzontalnym m echanizmem promocji poddanym obecnie rewizji ustawodawczej, gdyż

m ow ego podejścia Kom isji Europejskiej do uregulow ania prom ocji p e r se w ramach pierw szego filaru W PR, co z punktu widzenia uproszczenia prze­ pisów wspólnotowego praw a rolnego ocenić należy krytycznie. Jak ju ż w spom niano w cześniej, docelow e w łączenie instrum entu prom ocji pro­ duktów rolnych do single CM O byłoby przejaw em konsekw encji ustaw o­ daw cy w spólnotow ego w zakresie procesu ujednolicania i usystem atyzo­ wania prawa. W przeciw nym razie, po w łączeniu projektu reform y rynku wina do single CM O, pow stanie sytuacja, która m iała m iejsce do końca lat dziew ięćdziesiątych, o czym w spom ina K om isja w uzasadnieniu do p ro ­ jek tu reform y system ów prom ocji46.

A nalizując dalej kw estię ew entualnych korzyści z w łączenia m echani­ zmu prom ocji do projektu single CM O lub (alternatyw nie) pozostaw ienia odrębnego aktu praw nego, warto zw rócić uwagę, że obecnie m echanizm promocji finansowany jest z wyodrębnionej pozycji budżetowej (05 02 10), ale jed n ak w obrębie działu „Interw encja na rynkach rolnych” . O znacza to, że w przypadku ew entualnej decyzji politycznej co do w ielkości alo­ kacji budżetow ej przeznaczanej na ten dział, także reżim prom ocji m ógłby odczuć skutki redukcji. N atom iast funkcjonow anie m echanizm u prom ocji w ramach single CMO mogłoby posłużyć jako postulat alternatywny w p rzy­ szłych n ego cjacjach p o lity czn y ch , m ających n a celu lik w id ację np. m echanizm u interw encji i w sparcia pry w atn eg o p rz ech o w aln ictw a, nie w spom inając ju ż o refundacjach w yw ozow ych.

Analizując założone przez Komisję Europejską cele w zakresie uprosz­ czenia system u prom ocji, trudno nie zauważyć, że w szystkie m ogą zostać zrealizow ane w yłącznie na etapie ustaw odaw stw a w ykonaw czego K om i­ sji. W yjątkiem je st cel w postaci harm onizacji i ujednolicenia dwóch do­ tychczasowych aktów prawnych Rady w ramach jednego dokumentu. Taka sytuacja pow oduje istotne ograniczenia dla Rady, poniew aż propozycje dotyczące fak ty czn eg o u p ro szczen ia system u p o z o sta ją w ko m p eten cji K om isji E u ro p ejsk iej, na k tó rą R ada d okonuje w p ro jek c ie cesji całości upraw nień w ykonaw czych. W idać więc, że cesja kom petencji ustaw o­

źródłem ich finansow ania będą środki budżetowe przeznaczane dotychczas na instrumenty rynkow e w ramach w spólnej organizacji rynku wina, tj. na m ocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1493/1999.

46 „ [...] Istotnie, do końca lat 90-tych przepisy dotyczące środków prom ocyjnych znajdo­ wały się w rozporządzeniach sektorowych, różniących się zasadami ich w ykonyw ania i podle­ gały częstym zmianom. W związku z tym występowały trudności w ich stosowaniu. D latego też uznano za stosow ne zharm onizowanie i uproszczenie tych przepisów, poprzez przyjęcie wyżej wymienionych rozporządzeń, uchylając jednocześnie uprzednio obowiązujące zasady i przepisy sektorowe dotyczące prom ocji” .

daw czych stosow ana je st konsekw entnie przez Kom isję nie tylko w przy­ padku rozporządzenia ustanaw iającego w spólną organizację rynków rol­ nych.

Jeśli zatem intencją państw członkow skich zasiadających w Radzie je st w prow adzenie istotnych elem entów uspraw niających proces zatw ier­ dzania kam panii prom ocyjnych, to jedynym m ożliw ym rozw iązaniem jest doprecyzow anie w projekcie zobow iązań i delegacji dla Kom isji Europej­ skiej. W przeciwnym razie, z chw ilą wejścia w życie rozporządzenia w spra­ wie reform y rynku wina, ow oców i w arzyw (w przypadku realizacji de­ klaracji K om isji złożonej w ram ach porozum ienia politycznego) oraz po zintegrow aniu tych przepisów z reżim em single CMO, w ram ach jednego aktu praw nego ponow nie funkcjonow ać będą odrębne regulacje sektoro­ we dotyczące prom ocji. Poniew aż w yodrębnienie sektorow ych instrum en­ tów prom ocyjnych z single CM O do obecnego projektu rozporządzenia byłoby działaniem niew skazanym , docelow e utw orzenie horyzontalnego rozdziału w spraw ie prom ocji w ram ach jednolitej organizacji w ydaje się najw łaściw sze, w ręcz pożądane.

Przy okazji om aw iania problem atyki uproszczenia reżim u prom ocji, w arto postaw ić pytanie, czy stosow ane obecnie przez Kom isję Europejską zabiegi legislacyjne faktycznie przynoszą oczekiw any skutek w postaci m niejszej częstotliw ości zmian legislacyjnych. W ydaje się, że niekoniecz­ nie, ponieważ potrzebę nowelizacji zmian aktu prawnego determ inują aktu­ alny stopień interw encji ustaw odaw czej oraz sytuacja na rynku (także m iędzynarodow ym ). Jednym z m ożliw ych rozw iązań je st takie konstru­ ow anie m echanizm ów w spólnotow ego praw a rolnego, których działanie opierałoby się na zasadzie autom atyzm u, tzn. że dana sytuacja prawna po­ wodow ałaby autom atycznie zasadność uruchom ienia danego instrumentu. Jednakże w przypadku polityki rolnej w takiej sytuacji i tak niezbędne jest w ydanie aktu praw nego. Potw ierdza to rów nież kazus m echanizm u pro­ m ocji, w którym popraw nie sporządzony w niosek organizacji branżowej wym aga akceptacji Komisji Europejskiej w drodze decyzji. W ynika z tego, że stosowany przez Komisję zabieg uproszczenia, polegający na transferze upraw nień na szczebel w ykonaw czy, służy w yłącznie do utrw alenia i za­ chow ania niezm ienności podstaw ow ego aktu prawnego Rady. Takie podej­ ście je st jednak czysto techniczno-legislacyjnym zabiegiem i nie zw iększa przejrzystości system u praw nego. Podm iot korzystający ze w sparcia i tak zobowiązany będzie do wnikliwej lektury zawiłych i nieprecyzyjnie brzmią­ cych rozporządzeń Komisji Europejskiej. Dodatkowo powoduje ono (w spo­ sób pośrednio zamierzony) poważne konsekwencje natury politycznej.

Po pierw sze - poniew aż rola kluczow ych instytucji ustaw odaw czych W spólnoty, tj. Rady i Parlam entu Europejskiego (w przypadku procedury konsultacji), sprow adzona zostaje w yłącznie do sam ego stw orzenia p od ­ stawy prawnej dla funkcjonow ania danego instrum entu (w tym przypadku prom ocji), bez w nikania w jakiekolw iek kluczow e elem enty kw alifiko- walności w ydatków . Po drugie - uproszczenie opierające się na transferze kompetencji (tzw. uproszczenie proceduralne) powoduje całkowite pozba­ wienie treści m erytorycznej podstaw ow ych aktów praw nych Rady w ob­ szarze wspólnotowego praw a rolnego. W arto w tym kontekście podkreślić, że to właśnie rozdżwięk pomiędzy założeniami systemowymi mechanizmów W PR a faktycznym stosow aniem tych instrum entów w praktyce (w w yni­ ku licznych derogacji, upow ażnień dla państw członkow skich itp.) jest najczęściej wskazyw aną w doktrynie w adą wspólnotowego prawa rolnego. Jeśli zatem celem obecnej działalności legislacyjnej Rady jest uproszczenie instrum entu prom ocji, to ju ż na etapie prac nad rozporządzeniem w trybie art. 37 ust. 2 TW E ustaw odaw ca w spólnotow y pow inien zadbać o przej­ rzystość definicyjną pojęć, precyzję kryteriów dostępności środków i kw ali­ fikow ania projektów do w spółfinansow ania oraz szczegółow e określenie zakresu kom petencji ustaw odaw czych i zobow iązań Kom isji E uropej­ skiej.

W kw estii szczegółow ego fo rm u ło w an ia u p o w ażn ien ia d la K om isji Europejskiej do zatw ierdzania projektów zgłaszanych przez poszczególne państwa członkow skie, warto odnieść się do podstawowych kryteriów jak o ­ ści legislacji. Te obiektyw ne kryteria mogłyby bow iem pom óc w zgrom a­ dzeniu argum entacji na rzecz konkretnych rozw iązań w system ie prom ocji w aktach w ykonaw czych Kom isji i jednocześnie w pisyw ałyby się w za­ kres procesu uproszczenia. Spośród w spom nianych wyżej kryteriów p o ­ prawnej techniki legislacyjnej praw a w spólnotow ego warto - dla potrzeb artykułu - przyw ołać objętość przepisów prawa, częstotliw ość now elizacji przepisów prawa, przejrzystość przepisów prawa, szczegółow ość i frag­ m entaryczność przepisów prawa, popraw ną term inologię, jasn o określony cel i zakres oraz pow ielanie przepisów regulujących ten sam zakres czy n­ ności (tzw. overlapping).

Zasadnicza trudność w realizacji pow yższych w ym ogów legislacyj­ nych (naw et w trakcie procesu upraszczania polityki rolnej) polega na tym, że w trakcie prac nad projektem aktu praw nego cele dotyczące ja k o ­ ści legislacji rozm ijają się z priorytetam i politycznym i poszczególnych instytucji unijnych bądź też państw członkow skich. Stąd też nieprzypad­ kowo praw o w spólnotow e określa się term inem droit diplom atique.

8. Podsumowując powyższe rozważania, oparte na dogmatycznej i empi­ rycznej analizie aktów praw a w spólnotow ego i dokum entacji pozalegisla- cyjnej instytucji w spólnotow ych, ja k rów nież praktycznej ocenie bieżącej działalności legislacyjnej ustaw odaw cy w spólnotow ego w ram ach procesu decyzyjnego, nasuw a się konkluzja, że brak w yraźnie wytyczonej ścieżki uproszczenia wspólnotowego prawa rolnego. Prawnotraktatowych podstaw tego procesu należy się dopatryw ać w zasadach subsydiarności i pro­ porcjonalności47 przepisów praw a Unii Europejskiej oraz w orzecznictw ie T rybunału Spraw iedliw ości dotyczącym realizacji podstaw ow ych zobo­ w iązań państw członkow skich, w ynikających z członkostw a w ram ach zasady lojalności. N atom iast w kontekście politycznym popraw a jak o ści leg islacji praw norolnej p rz ejaw ia się w m ięd zyinstytucjon alnej inicja­ tyw ie uproszczenia technicznego i politycznego W spólnej Polityki Rolnej. O dpow iedzialność za realizację zadań zw iązanych z uproszczeniem otoczenia regulacyjnego i obniżaniem barier adm inistracyjnych spoczywa zarów no na instytucjach w spólnotow ych, ja k i na organach adm inistracji publicznej państw członkow skich. W tym kontekście należy podkreślić, że stosow ana od niedaw na praktyka legislacyjna K om isji Europejskiej prow adzi do uspraw nienia procesu decyzyjnego i przyspieszenia ścieżki legislacyjnej przyjm ow ania aktów praw nych w obszarze W spólnej Polity­ ki R olnej, ale kosztem ograniczenia kom petencji ustaw odaw czych Rady. W ola szybszego reagow ania ustaw odaw cy w spólnotow ego na nieustannie zm ieniające się otoczenie rynkow e i uw arunkow ania globalne pozostaje zarazem niespójna z zam iarem ograniczenia udziału państw członkow ­ skich w procesie opiniow ania projektów aktów praw nych na forum nowo ukonstytuowanego Komitetu zarządzającego ds. wspólnej organizacji ryn­ ków rolnych.

D ostrzegając problem trudności w w ypracow aniu przejrzystych norm prawnych o charakterze ogólnym, abstrakcyjnym i uniwersalnym - w obli­ czu konieczności osiągnięcia w Radzie porozum ienia natury czysto poli­ tycznej w gronie 27 państw członkow skich - celow e je st zagw arantow a­ nie takich m echanizm ów decyzyjnych, które um ożliw iałyby sprawne funkcjonow anie praw nych regulatorów rynku rolnego. Faktyczne ograni­ czenie roli R ady jak o podstaw ow ego legislatora w obszarze polityki rolnej (w ynikającej w prost z postanow ień art. 37 ust. 2 TW E) i obniżenie w arto­

47 Zob. Raport Komisji, B etter Lawm aking 2004, Dok. CC)M(2005) 98 końcowy, z 21 mar­ ca 2005 r., s. 5 i n. D okum ent opracow any na podstawie art. 9 Protokołu w sprawie stosowania zasady subsydiarności i proporcjonalności.

ści m erytorycznej m aterii prawnej pozostającej w obszarze oddziaływ ania państw członkow skich nie pow inno jed n ak przybrać charakteru trwałego. Już dziś w idoczne są bow iem w niektórych obszarach w spólnotow ego praw a rolnego (zw łaszcza w zakresie płatności bezpośrednich) problem y w przeprow adzaniu pożądanych zm ian system ow ych w ustaw odaw stw ie bazow ym Rady, ze w zględu na zbyt rozbudow ane przepisy w ykonaw cze Komisji Europejskiej, które nierzadko odbiegające od pierw otnych zam ie­ rzeń legislatora. Jednocześnie z ubolew aniem należy przyjąć fakt, że ogłoszona inicjatyw a uproszczenia w spólnotow ego praw a rolnego nie do­ tyczy tak istotnych problem ów praw nych, ja k przestrzeganie w ram ach polityki rolnej zasady pew ności praw a czy zakazu retrospektyw nego skut­ ku ustanaw ianych reguł praw nych. W dalszym ciągu w procesie stano­ wienia praw a rolnego Unii Europejskiej kluczow e je st osiągnięcie kom ­ prom isu p o lity c zn eg o w okół d rażliw ych re g io n a ln ie i złożo n y ch co do m eritum p rob lem ó w rynkow o -d o ch o d o w y ch w pro d u k cji rolnej. T ak a sytuacja nie służy popraw ie przejrzystości prawa, zm niejszeniu fragm en­ taryczności p rzepisów oraz zapobieg an iu zbytniej cz ęsto tliw o śc i zm ian legislacyjnych. Być może to właśnie ograniczenie skali interwencjonizm u w rolnictw ie na rzecz w sparcia dostosow ań strukturalnych i zarządzania kryzysowego i zachow anie ujednoliconej i popraw ionej koncepcji w spar­ cia bezpośredniego otw orzy drogę ku lepszej legislacji praw norolnej we Wspólnocie.

FROM THE ISSUES ON THE SIMPLIFICATION OF THE COMMUNITY AGRICULTURAL LAW

S u m m a r y

T h e EU agricultural law persists to b e the m ost com plex set o f legal ru les w ithin the

a c quis com m u n a u ta ire. T he direct effect o f these prov isio n s in the no rm ativ e system s o f

the M em b er S tates d ep en d s on th eir transparency and the q uality o f the E U leg islatio n in a b ro ad er sense. T h e in clusion o f the C om m on A g ricu ltu ral P olicy into the scope o f the C o m m u n ity 's sim p lificatio n initiative shall be p erceiv ed as a p ro p er and d esirab le step tow ards the im p ro v em en t o f the quality o f agricultural acquis.

T he pu rp o se o f the p ap er is to find o ut the links betw een the sim p lificatio n p ro cess on the one hand, and the cu rren t tren d s in the ev o lu tio n o f the C A P on the other. T h e m ain co n sid eratio n s have been co n d u cted on the basis o f the analysis o f the p roposal fo r a new C ouncil R egulation e stab lish in g a com m on org an isatio n o f a gricultural m arkets and on specific prov isio n s fo r certain agricultural products (the so-called sin g le C M O R egulation). T he pap er also takes a c lo ser view on the legal aspects o f in te rinstitutional in teractio n s and