Prawo do dobrej administracji : od koncepcji teoretycznej do instytucji prawnej

Marcin Seniuk

Prawo do dobrej administracji : od

koncepcji teoretycznej do instytucji

prawnej

Studia Prawnoustrojowe nr 9, 187-198

2009

M arcin Seniuk

U n iw e r s y te t W a rm iń s k o -M a z u rs k i

Prawo do dobrej adm inistracji.

Od koncepcji teoretycznej do instytucji prawnej

J a k s łu s z n ie s tw ie r d z ił J e r z y S te f a n L a n g ro d , „u ź ró d e ł k a ż d e g o p r z e m y ­ śla n e g o p o d e jśc ia p ra w n e g o do ja k ie g o k o lw ie k z a g a d n ie n ia życiow ego tk w ić m u s i t a k a czy in n a k o n c e p c ja p r a w a ja k o je g o p u n k t w y jśc ia ”1. Z a d a n ie m zaś p r a w n ik a j e s t „d ążyć do w y d o b y c ia te j k o n c e p c ji z m ro k ó w n ie św ia d o m o śc i czy m g ie ł p o d św ia d o m o śc i i do w c z u c ia się w ro z lic z n e je j a s p e k ty po to , a b y o rie n to w a ć się n ie ty lk o w te k ś c ie o b o w ią z u ją c y c h re g u ł, a le ta k ż e a b y o p rz e ć s w o ją m e n ta ln o ś ć p r a w n ic z ą n a g łę b s z e j i s ta ls z e j p o d s ta w ie ”, b o w ie m w p rz e c iw n y m w y p a d k u „ o p e ro w a n ie p r a w e m o b o w ią z u ją c y m b e z z d a n ia so ­ b ie s p ra w y z k o n c e p cji, k tó r a k ie r o w a ła je g o a u to r e m lu b k tó r a m a b yć b a z ą je g o o p ra c o w a n ia , p ro w a d z i do b łą d z e n ia po o m a c k u [...]”2.

B io rą c p o d u w a g ę p o w y ższe — ja k ż e tr a f n e — s p o s tr z e ż e n ia , c e le m a r t y ­ k u łu j e s t p ró b a s y n te ty c z n e g o s p o jrz e n ia , w h is to ry c z n o - d o k try n a ln y m u ję ­ ciu , n a rozw ój k o n c e p c ji p r a w a do d o b rej a d m in is tr a c ji.

P r z y g lą d a ją c się d y n a m ic z n e m u ro zw o jo w i p r a w a do d o b re j a d m i n i s t r a ­ cji, p o ja w ia się w sp ó łc z e śn ie p y ta n ie o z a s a d n ic z y m z n a c z e n iu : czy ź ró d e ł je g o k o n c e p c ji p o w in n o się p o s z u k iw a ć je d y n ie n a p r z e s tr z e n i o s ta tn ic h k il­

k u n a s t u la t, czy te ż g e n e z ę p r a w a do d o b re j a d m in is tr a c ji n a le ż y r o z p a tr y ­ w a ć z s z e rs z e j p e rs p e k ty w y ?

L u d z ie od z a w sz e p r a g n ę li d o b rej a d m in is tr a c ji. P o c z ą tk o w o p o z o sta w a ło to je d y n ie w sfe rz e k o n ce p cji, id e i, d o k tr y n p o lity c z n o -p ra w n y c h filozofów i p o lity k ó w , g ło sz o n y c h ju ż u p r a p o c z ą tk u k s z ta łto w a n ia się sa m e j a d m in i­ s tr a c ji, tj. w sta ro ż y tn o ś c i.

P ie rw s z y m teg o p rz y k ła d e m m oże b yć p rz y p o w ie ść K o n fu c ju sz a (551—479 p .n .e .) d o ty c z ą c a s p r a w o w a n ia w ła d z y p rz e z u rz ę d n ik ó w , k t ó r a p o u c z a : „ p rz e ­

1 J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, Kraków 2003, s. 166.

w o d ząc d u ż e m u p a ń s tw u , s z a n u j u r z ą d i b ą d ź g o d z ie n z a u f a n ia , m ą d rz e g o s p o d a ru j z a s o b a m i i k o c h a j sw ój lu d [...]”3.

K o le jn y p r z y k ła d z n a le ź ć m o ż e m y w d z ie ła c h P la to n a (4 2 7 —3 4 7 p .n .e .), p o d k re ś la ją c e g o z a ró w n o w P a ń s tw ie , j a k i w P r a w a c h , że w ła śc iw y m celem p r a w a j e s t r e a liz a c ja p o w sz e c h n e g o d o b ra . P la to n n a z y w a u rz ę d n ik ó w „ s łu ­ g a m i p r a w ”, u w a ż a ją c to z a w a r u n e k id e a ln e g o p a ń s tw a : „ D o s trz e g a m b o ­ w ie m z a g ła d ę n ie u c h r o n n ie z a g r a ż a ją c ą p a ń s tw u , w k tó r y m p ra w o p o d w ła d ­ n e j e s t i b e z s iln e , i w id zę, że to p a ń s tw o , w k tó ry m j e s t p ra w o p a n e m zw ie rz c h n ik ó w , a z w ie rz c h n ic y s łu g a m i p ra w , c ie sz y się b e z p ie c z e ń s tw e m i p e łn ią b ło g o sła w ie ń stw , j a k ie bogow ie z s y ła ją p a ń s tw o m ”4.

P o d o b n e p r a g n ie n ie w id o c z n e j e s t ta k ż e w k o n c e p c ja c h A r y s to te le s a (3 8 4 —321 p .n .e .), k tó r y w P o lityce s tw ie r d z ił, że „ p a ń s tw o p o w s ta je d la u m o ż ­ liw ie n ia życia, a is tn ie je , a b y życie by ło d o b re ”5. W ty m s a m y m d z ie le nieco d a le j czy tam y , że „ o sią g n ię c ie c e lu j e s t zd o b y ciem p e łn e j d o sk o n a ło śc i”, co j e s t z b ie ż n e z u n iw e r s a ln ą id e ą , z g o d n ie z k t ó r ą „ n a t u r ą w sz y stk ie g o j e s t w k a ż d y m p r z y p a d k u d ą ż e n ie do o s ią g n ię c ia d o s k o n a ło ś c i”6. M y śl tę m o ż e m y z a te m o d n ie ś ć do w sz e lk ie j a k ty w n o ś c i c z ło w ie k a , w ty m ta k ż e w z a k re s ie a d m in is tr o w a n ia , i w n ie j ró w n ie ż u p a tr y w a ć sw o iste g o r o d z a ju ź ró d ła p r a ­ g n ie n ia o ra z d z i a ł a n i a n a rz e c z d o b re j a d m in is tr a c ji. „ W s z e lk a s z t u k a i w s z e lk ie b a d a n ia , a p o d o b n ie te ż w s z e lk ie z a ró w n o d z ia ła n ie , j a k i p o s ta n o ­ w ie n ie — s tw ie r d z a A ry s to te le s — z d a ją się z d ą ż a ć do ja k ie g o ś d o b ra i d la te g o t r a f n ie o k re ś lo n o d o b ro ja k o cel w sz e lk ie g o d ą ż e n ia ”7. W U stro ju p o lity c z n y A te n p o c h w a la o n w ła d c ó w z a p o s łu s z e ń s tw o p ra w o m o ra z p rz e k a z u je , ab y n a jw a ż n ie js i a te ń s c y u rz ę d n ic y , a rc h o n c i, o b e jm u ją c u r z ą d p rz y s ię g a li, że b ę d ą rz ą d z ić w e d le p r a w a , a k a ż d y o b y w a te l m ó g ł z a s k a r ż y ć osobę p u b lic z n ą z a ic h n ie p r z e s tr z e g a n ie 8. P r z e s ła n k i p r a g n ie n ia d o b re j a d m in is tr a c ji o d s z u k a ć m o ż n a ró w n ie ż w id e i p ra w o r z ą d n o ś c i M a r k a T u liu s z a C y c e ro n a (1 0 6 —43 p .n .e .), k tó r y w y r a ­ ż a ł p o g lą d , iż: „ Z n a c z e n ie u rz ę d ó w p o le g a n a ty m , że s p r a w u ją o n e z w ie rz c h ­ n ic tw o o ra z p r z y p is u ją rz e c z y g odziw e, p o ż y te c z n e i zg o d n e z p ra w e m . Bo p o d o b n ie j a k p ra w o s to i n a d u rz ę d n ik ie m , t a k u rz ę d n ic y s to ją n a d lu d e m i z c a łą s łu s z n o ś c ią m o ż n a p o w ied zie ć, że u r z ę d n ik j e s t m ó w ią c y m p ra w e m , p ra w o z a ś m ilc z ą c y m u r z ę d n ik ie m ”9.

W d z ie le O P a ń s tw ie B o ż y m Św. A u g u s ty n (3 5 4 —4 3 0 ) p isz e , iż w d z ia ła l­ n o śc i p u b lic z n e j „k o ch ać t r z e b a n ie s ta n o w is k o w ty m ży c iu i n ie w ła d z ę ,

3

4

5

6

7

8

g d y ż w s z y s tk o p o d sło ń c e m j e s t m a r n e , a le sa m o d zieło , k tó r e d z ię k i s ta n o w i­ s k u te m u lu b w ła d z y d o ch o d zi do s k u tk u , b y le b y się d o k o n y w a ło u czciw ie i p o ż y te c z n ie [...], te n , k to s ta je się p rz e ło ż o n y m n a d in n y m i, c z u w a n a d in n y m i, m ia n o w ic ie tro s z c z y się o n ic h ”10.

P o d o b n ie św. T o m asz z A k w in u (1 2 2 5 -1 2 7 4 ) w s k a z u je , że „ jeśli w ięc rz ą d z ą c y p o rz ą d k u je sp o łeczn o ść w o ln y c h k u d o b ru w s p ó ln e m u sp o łecz n o ści, b ę d ą to r z ą d y s łu s z n e i s p ra w ie d liw e , ja k ie p r z y s to ją w o ln y m ; je ż e li je d n a k rz ą d y k ie r u ją się n ie k u d o b ru w s p ó ln e m u sp o łeczn o ści, a le k u p r y w a tn e m u d o b ru rz ą d z ą c e g o , b ę d ą to r z ą d y n ie s p ra w ie d liw e i p r z e w r o tn e ”11.

P e w n e p r a g n ie n ie d o b re j a d m in is tr a c ji m o ż e m y ta k ż e o d n a le ź ć w K się c iu N icco la M a c h ia v e lle g o (1 4 6 9 -1 5 2 7 ), w k tó ry m a u to r p o d p o w ia d a p a n u ją c e ­ m u , że je ż e li „ m in is te r m y ś li w ięcej o so b ie n iż o to b ie , że w e w s z y s tk ic h c z y n n o ś c ia c h s z u k a sw ej k o rz y śc i, t a k i c z ło w iek n ie b ę d z ie n ig d y d o b ry m m in is tr e m i n ig d y n ie m o ż e sz z a u fa ć m u , a lb o w ie m te n , k to d z ie rż y w sw y m r ę k u s p ra w y p a ń s tw o w e , n ie p o w in ie n n ig d y m y śle ć o so b ie, lecz o k s ię c iu , i p a m ię ta ć ty lk o o ty m , co je g o d o ty czy ”12.

W P o lsc e z w o le n n ik ie m p o w y ż sz y c h te o r ii b y ł A n d rz e j F ry c z M o d rz e w sk i (1 5 0 3 -1 5 7 2 ). W d z ie le O p o p r a w ie R z e c z y p o s p o lite j p ro p o n o w a ł o n w p ro w a ­ d z e n ie p r z e jrz y s te j p r o c e d u r y w y b o ru u rz ę d n ik ó w p rz e z „ u s ta n o w io n e p r a w a d o ty c z ą c e p o w ie r z a n ia u rzęd ó w , a w ięc k o m u i d laczeg o j e p o w ie rz a ć należy . Z w a ż a ć t u tr z e b a p rz e d e w s z y s tk im n a c n o tliw o ść, n a n a u k ę i n a to , do czego k to ś j e s t u z d o ln io n y [...]. N ie n a le ż y b r a ć n a u rz ę d y ty c h , co alb o s a m i, albo p rz e z in n y c h o n ie się d o b ija ją , bo w id a ć , że n ie d la R ze c z y p o sp o lite j s t a r a j ą się o n ie , a le d la sie b ie s a m y c h ”13.

T a k ż e w k o n c e p c ji u m o w y sp o łe c z n e j J a n a J a k u b a R o u s s e a u (1 7 1 2 -1 7 7 8 ) z n a le ź ć m o ż n a e le m e n ty p r a g n ie n ia d o b re j a d m in is tr a c ji. A u to r t e n z a s tr z e ­ g ał: „ D e p o z y ta riu s z e w ła d z y w y k o n a w c z e j n ie s ą b y n a jm n ie j p a n a m i lu d u , ty lk o je g o f u n k c jo n a r iu s z a m i [...], n ie j e s t ic h z a d a n ie m u m a w ia ć się, lecz s łu c h a ć ; że p o d e jm u ją c się o b o w ią z k ó w z le c a n y c h im p rz e z p a ń s tw o , s p e łn ia ­ j ą ty lk o o b y w a te ls k i o b o w ią z e k ”14.

Z a c y to w a n e p o w yżej w y b ra n e p rz y k ła d y , z g ła s z a n e n a p r z e s tr z e n i w ie ­ k ó w w k o n c e p c ja c h i d o k tr y n a c h p o lity c z n o -p ra w n y c h filozofów i p o lityków , p o tw ie r d z a ją te z ę , że sz e ro k o r o z u m ia n ą id e ę d o b re j a d m in is tr a c ji m o ż n a d o s trz e c ju ż u p r a p o c z ą tk u k s z ta łto w a n ia się sa m e j a d m in is tr a c ji, k tó r a ju ż w ó w c z a s s ta n o w iła o b ie k t ró ż n e g o r o d z a ju d z ia ła ń u d o s k o n a la ją c y c h jej

10 Sw. Augustyn, O Państwie Bożym. Przeciw poganom księga XXII, Warszawa 2003, s. 620.

11 Sw. Tomasz, O władzy (De regno), [w:] Sw. Tomasz z Akwinu, Dzieła wybrane, Kęty 1999, s. 227.

12 N. Machiavelli, Książę, Warszawa 1993, s. 91.

13 L. Dubel, J. Kostrubiec, G. Ławnikowicz, M. Łuszczyńska, W. Więcław, Historia dok­ tryn politycznych i prawnych do początku XX wieku. Materiały źródłowe, Lublin 2003, s. 159.

fu n k c jo n o w a n ie . Z u p ły w e m z a ś c z a s u — co w a r to z a u w a ż y ć — p r o b le m a ty k a d o b rej a d m in is tr a c ji w p is a ła się w tr a d y c y jn y n u r t b a d a w c z y s z e r e g u d y sc y ­ p lin n a u k o w y c h , ta k ic h j a k p ra k s e o lo g ia , te o r ia z a r z ą d z a n ia i n a u k a a d m in i­ s tr a c ji o ra z n a u k a p r a w a a d m in is tr a c y jn e g o 15. J a k to s fo rm u ło w a ła T e re s a R a b s k a , „ p ro b le m d o b re j a d m in is tr a c ji j e s t s t a r y j a k a d m in is tr a c ja ”16, i n a ­ czej n iż w p r z y p a d k u p r a w a do d o b rej a d m in is tr a c ji, k tó r e j e s t sto s u n k o w o n o w y m z a g a d n ie n ie m . P o s z u k u ją c b e z p o ś re d n ic h ź ró d e ł k o n c e p c ji p r a w a do d o b rej a d m i n i s t r a ­ cji, w a r to n a p o c z ą te k p rz y to c z y ć tr e ś ć te g o p r a w a , czyli a r t. 41 p rz y ję te j w g r u d n iu 2 0 0 0 r. w N ic e i K a r ty P r a w P o d s ta w o w y c h U n ii E u r o p e js k ie j17. D la p o d k r e ś le n ia je j z n a c z e n ia n a le ż y w sp o m n ie ć , że w e s z ła o n a p ie r w o tn ie w s k ła d t r a k t a t u u s ta n a w ia ją c e g o K o n s ty tu c ję d la E u ro p y , a po je g o o d rz u c e ­ n iu w łączo n o j ą w g r u d n iu 2 0 0 7 r. do T r a k t a t u L iz b o ń sk ie g o . P o m y śln y p ro c e s je g o ra ty f ik a c ji sp o w o d u je , że K a r t a n a b ie r z e m ocy o b o w ią z u ją c e j r a n g i tr a k ta tó w . Z g o d n ie z je j a r t. 41: 1. K a ż d y m a p ra w o do b e z s tro n n e g o i r z e te ln e g o z a ła tw ie n ia je g o s p r a ­ w y w ro z s ą d n y m te r m in ie p rz e z in s ty tu c je , o r g a n y i a g e n c je U n ii. 2. P ra w o to o b ejm u je: — p ra w o k a ż d e j oso b y do b y c ia w y s łu c h a n y m , z a n im z o s ta n ą p o d ję te in d y w id u a ln e ś ro d k i m o g ą c y n e g a ty w n ie w p ły n ą ć n a je j s y tu a c ję ; — p ra w o k a ż d e j o soby d o s tę p u do a k t je j sp ra w y , z z a s tr z e ż e n ie m p o s z a ­ n o w a n ia u p r a w n io n y c h in te r e s ó w p o u fn o śc i o ra z ta je m n ic y zaw odow ej i h a n ­ dlow ej;

— o b o w ią z e k a d m in is tr a c ji u z a s a d n ia n ia sw o ich decyzji.

3. K a ż d a o so b a m a p ra w o d o m a g a n ia się od W sp ó ln o ty n a p r a w ie n ia , z g o d n ie z z a s a d a m i o g ó ln y m i w s p ó ln y m i d la p r a w p a ń s tw c z ło n k o w sk ic h , sz k o d y w y rz ą d z o n e j p rz e z je j in s ty tu c je lu b je j p ra c o w n ik ó w p rz y w y k o n y w a ­ n iu ic h fu n k cji.

4. K a ż d a o so b a m o że zw ró cić się p is e m n ie do in s ty tu c ji U n ii w je d n y m z ję z y k ó w tr a k ta to w y c h i m u s i o trz y m a ć o d p o w ied ź w ty m s a m y m ję z y k u .

W s k a z a n y pow yżej a r t. 41 K a r ty P r a w P o d s ta w o w y c h U E n ie w y c z e rp u ­ je w cało ści p r a w a do d o b re j a d m in is tr a c ji, p o n ie w a ż z a lic z a ją się ró w n ie ż do

n ie g o u p r a w n ie n ia je d n o s tk i, k tó r e z o s ta ły w y o d rę b n io n e w o d d z ie ln y c h a r t y ­ k u ła c h K a rty . S ta ło się t a k m .in . d la te g o , „iż s a m o is tn ie s ta n o w ią z a s a d y p r a w a w sp ó ln o to w e g o i ic h u m ie s z c z e n ie ja k o e le m e n tó w p r a w a do d o b re j

15 Zob. J. Jagielski, Kontrola jako czynnik jakości administracji publicznej, [w:] Jakość administracji publicznej. Międzynarodowa konferencja naukowa Cedzyna k. Kielc 24-26 wrze­ śnia 2004 r., Rzeszów 2004, s. 157; T. Rabska, Głos w dyskusji, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.), Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Admi­ nistracyjnego Warszawa-Dębe 23-25 września 2002 r., Warszawa 2002, s. 67.

16 T. Rabska, Głos w dyskusji, [w:] ibidem, s. 67.

17 Zob. S. Hambura, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, „Przegląd Sejmowy” 2004, z. 2, s. 95 i n.

a d m in is tr a c ji b y ło b y ic h o g ra n ic z e n ie m ty lk o do p ła s z c z y z n y a d m in is tr a c y j­ n ej b ą d ź p o w tó rz e n ie m , w p r z y p a d k u g d y z n a la z ły sw oje m ie jsc e w o d r ę b ­ n y c h p r z e p is a c h K a r ty ”18. N a le ż y z a te m ró w n ie ż do p r a w a do d o b rej a d m in i­ s tr a c ji z a lic z y ć 19: a) a r t. 42 — P ra w o d o s tę p u do d o k u m e n tó w : „K ażd y o b y w a te l U n ii i k a ż d a o so b a fiz y c z n a lu b p r a w n a m a ją c a m ie jsc e z a m ie s z k a n ia lu b s t a t u t o w ą s ie ­ d z ib ę w p a ń s tw ie c z ło n k o w sk im m a p ra w o d o s tę p u do d o k u m e n tó w P a r l a ­ m e n tu E u ro p e js k ie g o , R a d y i K o m isji”. b) a r t. 43 — R z e c z n ik P r a w O b y w a te ls k ic h : „K ażd y o b y w a te l U n ii i k a ż d a o so b a fiz y c z n a lu b p r a w n a m a ją c a m ie jsc e z a m ie s z k a n ia lu b s t a t u t o w ą s ie ­ d z ib ę w p a ń s tw ie c z ło n k o w sk im m a p ra w o z w ra c a ć się do rz e c z n ik a p r a w o b y w a te ls k ic h U n ii w p r z y p a d k a c h n ie w ła śc iw e g o a d m in is tr o w a n ia w d z ia ła ­ n ia c h in s ty tu c ji lu b o rg a n ó w w sp ó ln o to w y c h , z w y łą c z e n ie m T r y b u n a łu S p r a ­ w ie d liw o śc i i S ą d u P ie rw s z e j I n s ta n c ji w y k o n u ją c y c h sw oje fu n k c je są d o w e ”.

c) a r t. 4 4 — P ra w o p e ty c ji: „K ażd y o b y w a te l U n ii i k a ż d a o so b a fiz y c z n a lu b p r a w n a m a ją c e m ie jsc e z a m ie s z k a n ia lu b s t a t u t o w ą s ie d z ib ę w p a ń s tw ie c z ło n k o w sk im m a ją p ra w o p e ty c ji do P a r l a m e n t u E u ro p e js k ie g o ”.

d) a r t. 47 — P ra w o do s k u te c z n e g o ś r o d k a p ra w n e g o i do s p ra w ie d liw e g o p ro c e s u sąd o w eg o : „K ażdy, czyje p r a w a i w o ln o ści z a g w a r a n to w a n e p rz e z p ra w o U n ii z o s ta ły n a r u s z o n e , m a p ra w o do s k u te c z n e g o ś r o d k a p ra w n e g o p rz e d s ą d e m z g o d n ie z w a r u n k a m i o k re ś lo n y m i w n in ie js z y m a r ty k u le . K a ż ­ d y m a p ra w o do s p ra w ie d liw e g o i ja w n e g o r o z p a tr z e n ia s p ra w y w ro z s ą d n y m te r m in ie p rz e d n ie z a w is ły m i b e z s tr o n n y m s ą d e m u s ta n o w io n y m u p rz e d n io n a m ocy u s ta w y . K a ż d y m a m o żliw o ść u z y s k a n ia p o ra d y p ra w n e j, s k o r z y s ta ­ n i a z p om ocy o b ro ń c y i p r z e d s ta w ic ie la ”.

R o z w in ię c ie m z a ś p r a w a do d o b rej a d m in is tr a c ji z a w a rte g o w K a rc ie P r a w P o d s ta w o w y c h j e s t u c h w a lo n y w d n iu 6 w r z e ś n ia 2 0 0 1 r. p rz e z P a r l a ­ m e n t E u r o p e js k i w fo rm ie re z o lu c ji E u r o p e js k i K o d e k s D o b rej P r a k t y k i A d ­ m in is tr a c y jn e j (d a le j: E K D P A )20, z a le c o n y do s to s o w a n ia p rz e z in s ty tu c je i o rg a n y U n ii w k o n ta k ta c h z je d n o s tk ą . E K D P A z a w ie ra n a s tę p u ją c e zasa d y : p r a w o rz ą d n o ś c i ( a r t. 4), n ie d y s k r y m in a c ji ( a r t. 5), p ro p o rc jo n a ln o ś c i ( a r t. 6), n ie u ż y w a n ia w ła d z y p u b lic z n e j w in n y m c e lu n iż z o s ta ła p o w ie rz o n a ( a r t. 7), b e z s tro n n o ś c i ( a r t. 8), o b ie k ty w n o śc i ( a r t. 9), u w z g lę d n ia n ia s łu s z n e g o i n t e r e ­ s u je d n o s tk i ( a r t. 10), u czciw o ści ( a r t. 11), u p rz e jm o ś c i ( a r t. 12), o d p o w ia d a ­ n i a n a p is m a w ję z y k u o b y w a te la ( a r t. 13), p o tw ie r d z a n ia o d b io ru p is m

18 A. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji w świetle Karty Praw Podstawowych, „Państwo i Prawo” 2003, z. 7, s. 76.

19 Zob. J. Jendrośka, Reguły i zasady postępowania w administracji publicznej, [w:] A. Błaś, K. Nowacki (red.), Współczesne europejskie problemy prawa administracyjnego i admi­ nistracji publicznej, Wrocław 2005, s. 142 i n.

20 Zob. J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych), Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2007.

k ie ro w a n y c h do a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j ( a r t. 14), p rz e k a z y w a n ia s p ra w y o rg a n o w i w ła ś c iw e m u ( a r t. 15), w y s łu c h a n ia je d n o s tk i ja k o w y r a z u r e s p e k to ­ w a n ia je j p r a w a do o b ro n y ( a r t. 16), te r m in o w o ś c i p o d e jm o w a n ia r o z s tr z y ­ g n ię ć ( a r t. 17), u z a s a d n ie n ia d ecy zji ( a r t. 18), p o u c z e n ie o m o żliw o ści o d w o ła ­ n ia ( a r t. 19), d o rę c z e n ia p o d ję te g o r o z s trz y g n ię c ia ( a r t. 20), o c h ro n y d a n y c h ( a r t. 21), u d z ie le n ia in fo rm a c ji ( a r t. 2 2 i 23), p ro w a d z e n ia re je s tr ó w p o czty w y ch o d zącej i p rz y c h o d z ą c e j ( a r t. 24) o ra z z a s k a r ż a ln o ś c i w s z e lk ic h z a n ie ­ d b a ń d o ty c z ą c y c h z a s a d E K D P A do E u ro p e js k ie g o R z e c z n ik a P r a w O b y w a ­ te ls k ic h ( a r t. 2 6 )21. P r z y b liż a ją c tr e ś ć p r a w a do d o b re j a d m in is tr a c ji, n ie m o ż n a p r z y ty m n ie w sp o m n ie ć o w ie lk ie j ro li R a d y E u r o p y w ro z w o ju te g o p r a w a . W y d a w a n e od 1977 r. re k o m e n d a c je K o m ite tu M in istró w , m .in . d o ty c z ą c e w y k o n y w a n ia d y s k re c jo n a ln y c h k o m p e te n c ji a d m in is tr a c ji, d o s tę p u do in fo rm a c ji p o s ia d a ­ n ej p rz e z w ła d z e p u b lic z n e czy choćby o d p o w ied zialn o ści p u b lic z n e j, p rz y c z y n i­ ły się w d u ż y m s to p n iu do w y o d rę b n ie n ia z a sa d n ic z y c h e le m e n tó w o m a w ia n e ­ go p ra w a . P r z y ję ty z a ś 20 cz e rw c a 20 0 7 r. K o d e k s D o b rej A d m in is tra c ji, z a łą c z o n y do re k o m e n d a c ji R (2 0 0 7 )7 K o m ite tu M in is tró w d la p a ń s tw c z ło n ­ k o w sk ich , s ta n o w i sw o iste o d zw ie rcie d len ie dotychczas w y d a n y c h re k o m e n d a c ji R a d y E u r o p y i u k ie r u n k o w a n y j e s t p o d o b n ie j a k E K D P A n a r e a liz a c ję p ro c e ­ d u r y a d m in is tr a c y jn e j w d u c h u p r a w a je d n o s tk i do d o b rej a d m in is tr a c ji22. P r z y g lą d a ją c się p r a w u do d o b rej a d m in is tr a c ji z a w a r te m u w e s k a z a ­ n y c h p o w y ższej a k ta c h n o rm a ty w n y c h , d o s trz e g a m y w p ie rw s z y m rz ę d z ie , że f u n d a m e n te m , n a k tó r y m o p ie ra się k o n c e p c ji te g o p r a w a , je s t z a s a d a le g a l­ n o śc i (z w a n a te ż z a s a d ą p ra w o rz ą d n o ś c i)23. T ra fn ie w s k a z u je L e s z e k N ow o- p o lsk i, że „ ta m , g d zie d ą ż y się do u r z e c z y w is tn ie n ia id e i » z w ią z a n ia a d m in i­ s tr a c ji p ra w e m « , p u n k te m o d n ie s ie n ia i p o d s ta w ą w s z e lk ic h d z ia ła ń o rg a n ó w a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j j e s t k o n s tr u k c ja p a ń s tw a p ra w e g o ”24. Z g o d n ie z t ą m y ś lą k o n c e p c ję p r a w a do d o b re j a d m in is tr a c ji n a le ż y p r z e d e w s z y s tk im w yw odzić z z a s a d y p a ń s tw a p ra w n e g o , co z r e s z tą p o tw ie rd z a P r e z y d iu m K o n w e n tu U E 25.

21 Zob. M. Szewczyk, Prawo do dobrej administracji w świetle aktów prawa międzynarodo­ wego, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.), op. cit., s. 62 i n.

22 Zob. H. Izdebski, H. Machińska (red.), W poszukiwaniu dobrej administracji, Warszawa 2007.

23 Zob. K. Kańska, Prawo do dobrej administracji jako prawo podstawowe o randze kon­ stytucyjnej, [w:] Współczesne wyzwania europejskiej przestrzeni prawnej. Księga pamiątkowa dla uczczenia 70. urodzin Profesora Eugeniusza Piontka, Kraków 2005, s. 150.

24 L. Nowopolski, Zasada odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody wyrządzone władczym działaniem administracji publicznej, [w:] Europeizacja polskiego prawa administra­ cyjnego. Materiały z Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego w Poznaniu 16-19 września 2004 r., Wrocław 2005, s. 400.

25 Zob. Deklaracja odnosząca się do wyjaśnień dotyczących Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, sporządzona przez Prezydium Konwentu, załączona do akt końcowego Kon­ ferencji Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich zwołana w dniu 30 września 2003 r.

C a ło śc io w a id e a p a ń s tw a p ra w n e g o z o s ta ła s fo rm u ło w a n a w d o k try n ie n ie m ie c k ie j (R e c h ts s ta a t26) w p ie rw s z e j po ło w ie X IX w., choć je j p ra p o c z ą tk i m o ż e m y o d n a le ź ć w m y ś li p o lity c z n e j ju ż od s ta r o ż y tn o ś c i27. P a ń s tw o p r a w ­ n e p o w s ta ło w o d p o w ie d z i n a fu n k c jo n o w a n ie „ p a ń s tw a a b s o lu tn e g o , r z ą d z ą ­ cego p rz e z s iłę i sa m o w o lę , p a ń s tw a in g e ru ją c e g o w sp o só b d o w o ln y we w s z y s tk ie d z ie d z in y ży c ia zb io ro w eg o i je d n o s tk o w e g o ”28, w k tó r y m „ je d n o s t­ k a b y ła w obec n a d u ż y c ia ze s tr o n y a d m in is tr a c ji b e z b r o n n a ”29. K o n s tr u k c ja p a ń s tw a p ra w n e g o m ia ła z a p e w n ić o c h ro n ę je d n o s tk i p r z e d a d m in is tr a c ją p o p rz e z p o d d a n ie ca łeg o je j d z ia ła n ia p r a w u p o w sz e c h n ie o b o w ią z u ją c e m u . W k o n c e p c ji p a ń s tw a p ra w n e g o „od p o c z ą tk u je j p o w s ta n ia o b ecn e s ą d w a k o m p o n e n ty : p r a w a c z ło w ie k a o ra z z a s a d a n ie a r b itr a ln e g o , bo w y z n a c z o n eg o p rz e z re g u ły , d z ia ła n ia w s z y s tk ic h in s ty tu c ji w ła d z y p u b lic z n e j”30. T rz e b a p r z y ty m p o d k re ś lić , że h is to ry c z n y p ro c e s ro z w o ju k o n s tr u k c ji p a ń s tw a p ra w n e g o n ie z a k o ń c z y ł się, a le t r w a n a d a l z w y r a ź n ą te n d e n c ją do o g r a n i­ c z e n ia fu n k c ji p a ń s tw a , p o le g a ją c e j „ n a z ła g o d z e n iu i k s z ta łto w a n iu w ła d z y p a ń s tw o w e j z a p o m o c ą śro d k ó w p ra w n y c h ”31.

P ie rw s z e z ty c h „ id eo w y ch ź ró d e ł s p o c z y w a ją c y c h u g e n e z y p a ń s tw a p ra w n e g o ”, czyli p r a w a cz ło w ie k a , „ u leg ły z r e s z tą c h a r a k te r y s ty c z n e m u p rze- k s z ta łc e n iu ”32 po d ru g ie j w o jn ie ś w ia to w e j. N o w a id e a o gólnej i u n iw e r s a ln e j o c h ro n y p r a w c z ło w ie k a i p o d s ta w o w y c h w o ln o ści o d r z u c a ła m o d e l k o n ty n e n ­ ta l n y (f ra n c u s k i), a p rz y ję ła k o n c e p c ję a n g lo s a s k ą , z m ie r z a ją c ą do teg o , by z a p e w n ić je d n o s tc e ró w n o ść w tr a k t o w a n i u i z a p o b ie g a ć d y s k r y m in a c ji33. W a rto p r z y ty m p o d k re ś lić , że m o d e l t e n „ a k c e n to w a ł k o n ie c z n o ść p re c y z y j­ n e g o o k r e ś la n ia p ro c e d u r c h ro n ią c y c h o b y w a te li p r z e d n a d u ż y w a n ie m k o m ­ w Brukseli, w którym czytamy: „art. 41 jest oparty na istnieniu Unii jako podmiotu dla państwa prawnego”. W doktrynie ten pogląd jest również powszechnie uznawany, zob. E. Kustra, Glos w dyskusji, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.), s. 26; A. Błaś, Jednostka wobec administra­ cji publicznej w przeobrażającym się państwie prawa, [w:] J. Filipek (red.), Jednostka w demo­ kratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003; J. Swiątkiewicz, Konstytucyjne prawo do do­ brej administracji (Oczekiwania i rzeczywistość), „Państwo i Prawo” 2004, z. 4, s. 20 i n.; A. I. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji jako standard europejski, Toruń 2008, s. 32 i n.

26 Zob. A. Bosiacki, Robert von Mohl i początki państwa prawnego, [w:] J. Kowalski (red.), Państwo prawa. Demokratyczne państwo prawne. Antologia, Warszawa 2008, s. 159.

27 Zob. G. Kryszeń (red.), Wprowadzenie do nauk o państwie i prawie, Białystok 2005, s. 218.

28 M. Pietrzak, Demokratyczne, świeckie państwo prawne, Warszawa 1999, s. 29. 29 M. Sczaniecki, Powszechna historia państwa i prawa, Warszawa 2000, s. 395.

30 S. Wronkowska, Charakter prawny klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej), [w:] J. Kowalski (red.), op. cit., s. 291.

31 F. E. Schnapp, Rozważania nad konstytucyjną zasadą państwa prawa, [w:] Administra­ cja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla Profesora Jana Jendrośki, Wrocław

1999, s. 336.

32 Zob. E. Łętowska, J. Łętowski, O państwie prawa, administrowaniu i sądach w okresie przekształceń ustrojowych (Szkice), Warszawa 1995, s. 21.

33 Zob. D. Bach-Golecka, Jednostka jako centralny punkt odniesienia w europejskim i międzynarodowym porządku prawnym, [w:] M. Wyrzykowski (red.), Prawa stają się prawem. Status jednostki a tendencje rozwojowe prawa, Warszawa 2006, s. 57.

p e te n c ji p rz e z rz ą d z ą c y c h ”34, w czym m o ż e m y d o s z u k iw a ć się p o c z ą tk ó w ź ró d e ł id e i p r a w a do d o b re j a d m in is tr a c ji. W ie k XX s ta ł się o k re s e m d y n a ­ m ic z n e g o ro z w o ju p r a w c z ło w ie k a , z a c z ęto c h ro n ić p r a w a je d n o s tk i p rz e d a r b itr a ln o ś c ią w ła d z y p a ń s tw o w e j, w ty m t a k ż e w ła d z y w y k o n a w c z e j, z k tó r ą u to ż s a m ia m y a d m in is tr a c ję p u b lic z n ą .

P o c z ą tk ó w p o w s ta n ia i ro z w o ju k o n c e p c ji p r a w a do d o b rej a d m in is tr a c ji n a le ż y ró w n ie ż p o s z u k iw a ć w re fo rm ie a d m in is tr a c ji, j a k a d o k o n y w a ła się p o d k o n ie c XX w. i k s z ta łto w a ła n o w y m o d e l a d m in is tr a c ji. W l a ta c h s ie d e m ­ d z ie s ią ty c h i o s ie m d z ie s ią ty c h , w o b lic z u n a s tę p u ją c y c h k ry z y só w g o s p o d a r­ czych, p o d d a w a n o k ry ty c e p a ń s tw o d o b ro b y tu z je g o s k o s tn ia łą a d m in is tr a c ją p u b lic z n ą o ra z k e y n e s o w s k ą d o k tr y n ą e k o n o m ic z n ą . A d m in is tr a c ji p u b lic z n e j z a rz u c o n o b r a k efe k ty w n o śc i w d z ia ła n iu , n ie u d o ln o ść o ra z n is k ą ja k o ś ć s y s te ­ m u u s łu g p u b lic z n y c h , w d o d a tk u p o c h ła n ia ją c y c h o g ro m n e k o s z ty fin a n so - w e35. W w ie lu k r a ja c h d o s trz e g a n o p o trz e b ę re fo rm y p a ń s tw a i jeg o a d m in i­ stra c ji. J u ż w l a ta c h s ie d e m d z ie s ią ty c h p ro p o n o w a n o o g ra n ic z e n ie in te rw e n c ji p a ń s tw a w g o s p o d a rk ę , „ o d c h u d z e n ie ” i z m o d e rn iz o w a n ie a d m in is tr a c ji o ra z „p o g łę b ie n ie d e m o k ra c ji p o p rz e z z w ię k s z e n ie p o d m io to w o śc i o b y w a te li w obec a p a r a t u w ła d z y ”36.

W p a ń s tw a c h o tr a d y c ja c h a n g lo s a s k ic h , n a tle n e o lib e ra ln e j d o k tr y n y p a ń s tw a z je j s z ta n d a r o w y m h a s łe m „M niej p a ń s tw a , m n ie j p r a w a , m n ie j b iu r o k r a c ji”, k ła d ą c e j n a c is k n a in d y w id u a liz m , p o d m io to w o ść o b y w a te la o ra z r y n e k ja k o c z y n n ik m o d e rn iz a c ji a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, n a p o c z ą tk u l a t o s ie m d z ie s ią ty c h p o ja w ia się n o w a k o n c e p c ja a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j p o d n a z w ą N e w P u b lic M a n a g e m e n t (n o w e p u b lic z n e z a r z ą d z a n ie ) 37. I s t o t ą tego m o d e lu a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j m ia ła b y ć s k u te c z n o ś ć , e fe k ty w n o ść , d e c e n ­ tr a liz a c ja i d e m o k ra ty z a c ja . M e n e d ż e rs k ie p o d e jśc ie do a d m in is tr a c ji p u b lic z ­ n e j „ p o s trz e g a je d n o s tk ę ja k o k o n s u m e n ta o fe ro w a n y c h p rz e z a d m in is tr a c ję p u b lic z n ą u s łu g i z a k ła d a , że z a ró w n o m o ż n o ść d o k o n a n ia w y b o ru p rz e z k o n s u m e n ta , j a k i e fe k ty w n o ś ć a d m in is tr a c ji z o s ta n ą w z m o cn io n e , je ż e li o r­ g a n y czy je d n o s tk i o rg a n iz a c y jn e a d m in is tr a c ji b ę d ą m u s ia ły u b ie g a ć się, t a k j a k o rg a n iz a c je n a r y n k u , o d o k o n a n ie p rz e z je d n o s tk ę z a k u p u to w a ró w i u s łu g ”38. S ta n o w i to „p rz e ło m w a d m in is tr a c ji, k tó r a p r z e k s z ta łc iła się

34 Ibidem, s. 57.

35 Zob. szerzej R. Herbut, Zasadnicze przesłanki procesu reformowania administracji pu­ blicznej, [w:] A. Ferens, I. Macek (red.), Administracja i polityka. Administracja publiczna w procesie przemian, Wrocław 2002, s. 16 i n.

36 A. W. Jabłoński, Anglosaskie koncepcje nowej legitymizacji administracji publicznej, [w:] ibidem, s. 34.

37 Zob. A. W. Jabłoński, op. cit., s. 17 i n.; Szerzej na temat kształtowania się koncepcji New Public Management w USA: D. Osborne, T. Gaebler, Rządzić inaczej. Jak duch przedsię­ biorczości przenika i przekształca administrację publiczną, Poznań 1994.

38 J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, [w:] E. Ura (red.), Jednostka, państwo, administracja - nowy wymiar. Międzynarodowa Konferencja Naukowa Olszanica, 23-26 maja 2004 r., Rzeszów 2004, s. 480.

z a d m in is tra c ji d z iałają ce j n a z a s a d a c h le g a listy c z n o -b iu ro k ra ty c z n y c h w now o­ c z e sn ą a d m in is tra c ję ”39 w z o ro w a n ą n a p rz e d się b io rstw ie p ry w a tn y m , w k tó ry m k ła d z ie się p rz e d e w sz y stk im n a c is k n a w łaściw e z a sp o k a ja n ie p o trz e b k lie n tó w o ra z z m n ie js z e n ie k o sz tó w ś w ia d c z e ń p u b lic z n y c h p r z y je d n o c z e s n y m z w ię k ­ s z e n iu ic h ja k o ś c i. P rz e d s ta w ic ie le N e w P u b lic M a n a g e m e n t p o s tu lo w a li z a ­ te m d o b rą a d m in is tr a c ję r o z u m ia n ą ja k o a d m in is tr a c ję e k o n o m ic z n ą , e fe k ­ ty w n ą i s p r a w n ą . E l e m e n ty e k o n o m ic z n e z a c z ę ły z a te m d e te r m in o w a ć fu n k c jo n o w a n ie d o ty c h c z a so w e j a d m in is tr a c ji. W ie lk a B r y ta n ia ja k o p ie r w ­ s z a ju ż w 1979 r. z a in ic jo w a ła re fo rm ę w d u c h u n o w eg o m o d e lu a d m i n i s t r a ­ cji, a w ś la d z a n i ą p o d ą ż y ły in n e k r a je a n g lo s a s k ie 40. S t a ł a się o n a w z o re m ró w n ie ż d la in n y c h p a ń s tw E u ro p y , k tó r e d o p ie ro w l a ta c h d z ie w ię ć d z ie s ią ­ ty c h ro z p o c z ę ły re fo rm ę a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j w e d łu g N e w P u b lic M a n a ­ g e m e n t. Z a czę ły o n e p r z e k s z ta łc a ć s fo rm a liz o w a n e p ra w o a d m in is tr a c y jn e w p ra w o d z ia ła ją c e s k u te c z n ie , e fe k ty w n ie , a p rz e d e w s z y s tk im o szczęd n ie. J e d n a k ż e dość sz y b k o n o w y m o d e l z a r z ą d z a n ia z a c z ą ł b yć k r y ty k o w a n y w e u ro p e js k ic h p u b lik a c ja c h , k tó re p o d k re śla ły , iż s a m e k r y te r ia ek o n o m iczn e n ie w y s ta rc z ą do z a p e w n ie n ia p ra w id ło w e g o fu n k c jo n o w a n ia a d m in is tra c ji, za ś często p ro w a d z ą do n a r u s z e n ia in te r e s u p ry w a tn e g o o ra z do z a g ro ż e ń k o ru p c y jn y c h 41. O d p o w ie d z ią było u z u p e łn ia n ie z a s a d N e w P u b lic M a n a g e ­ m e n t w a rto ś c ia m i p r a w a a d m in is tra c y jn e g o o p a rty m i n a z a s a d z ie ró w n o ści i sp raw ied liw o ści, co w zm ocniło pozycję je d n o s tk i w re la c ja c h z a d m in is tr a c ją 42.

P r a w o do d o b rej a d m in is tr a c ji, w y ra ż o n e w K a rc ie P r a w P o d s ta w o w y c h U E i ro z w in ię te w E u ro p e js k im K o d e k sie D o b rej P r a k ty k i A d m in is tra c y jn e j o ra z w K o d e k sie D o b rej A d m in is tr a c ji R a d y E u ro p y , j a k u z n a je się p o w s z e c h ­ n ie w d o k try n ie , m a p r z e d e w s z y s tk im c h a r a k t e r p r o c e d u r a ln y 43, a jego p o w s ta n ie w ią ż e się z k o n c e p c ją rz e te ln e g o (sp ra w ie d liw e g o ) p o s tę p o w a n ia 44. P o jęcie to o b e c n ie in te n s y w n ie się ro z w ija i n ie m a śc iśle s p re c y z o w a n e g o z n a c z e n ia . Z a J . R a w ls e m m o ż n a o g ó ln ie p rz y ją ć , że s p ra w ie d liw o ś ć p ro c e d u ­ r a l n a (p ro c e d u ra l fa ir n e s s ) p r z e ja w ia się w ta k ie j o rg a n iz a c ji p ro c e s u u z y s k i­ w a n ia in fo rm a c ji, w y m ia n y a r g u m e n ta c ji i p o d e jm o w a n ia d ecy zji, k tó r a p o ­ z w a la u z n a ć w y n ik z a s to s o w a n e j p r o c e d u r y z a s p r a w ie d liw y (uczciw y, s łu sz n y ). K r y te r iu m s p ra w ie d liw o ś c i d ecy zji s ta je się - w e d łu g te j k o n ce p cji

39 Zob. E. Knosala, New Public Management a sprawność działania administracji samo­ rządowej, [w:] E. Ura (red.), Sprawność działania administracji samorządowej. VII Doroczna Konferencja Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej, Rzeszów 2006, s. 247.

40 Zob. J. Supernat, op. cit., s. 471.

41 Zob. B. Kudrycka, Głos w dyskusji, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.), op. cit., s. 20. 42 Zob. B. Kudrycka, W sprawie wdrażania zasad New Public Management do prawa administracyjnego, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Kraków 2000, s. 395.

43 Zob. np. J. Swiątkiewicz, Głos w dyskusji, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.), op. cit., s. 22; T. Rabska, Głos w dyskusji, [w:] ibidem, s. 67; J. Jendrośka, Reguły i zasady..., s. 144.

44 Zob. Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne w Europie, Kraków 2005, s. 109; A. I. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji jako standard europejski..., s. 33 i n.

- s a m a p r o c e d u r a 45. K o n s tr u k c ja s p ra w ie d liw e g o p o s tę p o w a n ia , u to ż s a m ia ­ n a w p o lsk ie j n a u c e p r a w a a d m in is tra c y jn e g o z p o ję c ie m g w a r a n c ji p ro c e so ­ w ych, z m ie r z a ła do w z m o c n ie n ia pozycji je d n o s tk i w je j s to s u n k a c h z a d m in i­ s tr a c ją p o p rz e z p r z y z n a n ie je j s z e re g u u p r a w n ie ń o c h a r a k te r z e p ro ceso w y m .

S k u p ie n ie u w a g i w z a c h o d n ie j l i t e r a t u r z e , j a k ró w n ie ż w o rz e c z n ictw ie n a z a g a d n ie n iu d o b re j a d m in is tr a c ji, p r o c e d u r a ln ie p o p ra w n e j, w z m a c n ia ją ­ cej pozycję p r a w n ą je d n o s tk i, d o s tr z e g a ła ta k ż e w ty m c z a sie p o ls k a d o k tr y ­ n a . J e r z y S ta r o ś c ia k ju ż w 1972 r. w y w o d zi z ó w cz esn ej K o n s ty tu c ji p ra w o do d o b rej a d m in is tr a c ji ja k o p ra w o o b y w a te ls k ie 46. D o b rą a d m in is tr a c ją in te r e s o w a ł się ró w n ie ż J a n Z im m e rm a n n , d e f in iu ­ ją c j ą ja k o „ o p ty m a ln e d z ia ła n ie a d m in is tr a c ji p a ń s tw o w e j”, a ta k ż e „zespół w y m a g a ń s ta w ia n y c h a d m in is tr a c ji w p a ń s tw ie p r a w o r z ą d n y m ”. A u to r te n w s k a z a ł n a k o n ie c z n o ść d ą ż e n ia do ta k ie g o s t a n u a d m in is tr o w a n ia , k tó ry „ je st o c z y w isty i p o w o d u je, że w ś ró d m o ty w ó w d z ia ła ń a d m in is tr a c y jn y c h e le m e n ty w p ły w a ją c e n a o s ią g n ię c ie te g o c e lu m u s z ą m ie ć p ie rw s z o rz ę d n e z n a c z e n ie ”47. S tw o rz y ł o n ta k ż e k a ta lo g re g u ł d o b re j a d m in is tr a c ji, z a lic z a ją c do n ic h re g u ły : le g a ln o śc i, sz y b k o śc i, o b ie k ty w n o śc i, s p ra w ie d liw o ś c i, s łu s z ­ n o ści, p e w n o śc i, s k u te c z n o ś c i, o b ie k ty w n o śc i i ra c jo n a ln o ś c i48.

Do te g o n u r t u p r e k u r s o r ó w p o lsk ie j id e i d o b rej a d m in is tr a c ji m o ż e m y ró w n ie ż z a licz y ć J a n a J e n d r o ś k ę , k tó r y w l a t a c h d z ie w ię ć d z ie s ią ty c h XX w. d o s trz e g a ł k s z ta łto w a n ie się n o w eg o m o d e lu p o s tę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e ­ go i w sk a z y w a ł, że „ p o rz ą d e k a d m in is tr a c y jn o p r a w n y p o w in ie n b y ć b u d o w a ­ n y n a d w ó ch p o d s ta w o w y c h z a ło ż e n ia c h : [1] o b y w a te le m a ją p ra w o do d obrej a d m in is tr a c ji, tz n . do a d m in is tr a c ji p ra w o rz ą d n e j, a p rz y ty m ra c jo n a ln e j i sp o łe c z n ie e fe k ty w n e j; [2] o b y w a te le m a ją p ra w o do s p r a w ie d liw e j p ro c e d u ­ ry a d m in is tr a c y jn o p r a w n e j tz n . p ro c e d u ry , w k tó re j n a s tę p u je s y n c h ro n iz a c ja ró ż n o r a k ic h in te r e s ó w p r z y s z e ro k im u d z ia le s p o łe c z e ń s tw a ; w p o s tę p o w a n iu n a le ż y o b y w a te lo m u m o ż liw ić s z e ro k i d o s tę p do in fo rm a c ji i z a p e w n ić o d p o ­ w ie d n i u d z ia ł n ie ty lk o p r z y k o n k re ty z a c ji n o rm y p r a w a , a le ta k ż e p rz y s ta n o w ie n iu n o r m a d m in is tr a c y jn o p r a w n y c h ”49. N ie w ą tp liw ie J a n J e n d r o ś k a n ie ty lk o p rz e w id z ia ł p rz y s z łe u n o r m o w a n ie p r a w a do d o b rej a d m in is tr a c ji, a le p rz e d e w s z y s tk im u c h w y c ił je g o is to tę , n a k tó re j b ę d z ie się o n a o p ie ra ła .

W sp ó łc z e sn e z a in te r e s o w a n ie k w e s tia m i p ro c e d u ry z a u w a ż y ł ta k ż e J a ­ n u s z Ł ę to w s k i s tw ie r d z a ją c , że „ w y ra ź n ie z a o b se rw o w a ć m o ż n a - a j e s t to 45 J. Rawls, A Theory of Justice, Harvard - Cambridge 1972, s. 55 i n., cyt. za: Z. Kmieciak, Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym (Założenia teore­ tyczne i doświadczenia praktyki), „Państwo i Prawo” 1994, z. 10, s. 55 i n.

46 Zob. J. Starościak, Problemy współczesnej administracji, Warszawa 1972, s. 18.

47 Zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 39.

48 Zob. ibidem, s. 39-43.

49 J. Jendrośka, Postępowanie administracyjne we współczesnej cywilizacji, „Studia Iuridi- ca” t. 32: Współczesne problemy administracji publicznej, Warszawa 1996, s. 106 (referat wygło­ szony na konferencji naukowej we wrześniu 1994 r.).

n ie z m ie r n ie c h a r a k te ry s ty c z n e — że o rie n ta c ja zaró w n o p o lity k i, j a k i n a u k , a ta k ż e o rz e c z n ic tw a p rz e s u w a się ze sfe ry o c h ro n y m a te r ia ln e j słu sz n o śc i (a n a w e t zgodności z p ra w e m ) ro z s trz y g n ię c ia n a p r o c e d u r a ln ą p ra w id ło w o ść p o s tę p o w a n ia ”. M ożliw ość p rz e c iw d z ia ła n ia sła b o śc i pozycji p ra w n e j o b y w a te la w re la c ja c h z p a ń s tw e m d o s trz e g a ł o n w d ą ż e n iu do „ u s ta le n ia f u n d a m e n ta l­ n y ch , b e z s p o rn y c h i p o w sz e c h n ie z n a n y c h z a s a d p ro c ed u ry , w e d le k tó re j d z ia ­ ła ć p o w in n y o rg a n y p a ń s tw a ”50. Do p o d sta w o w y c h e le m e n tó w p o stę p o w a n ia , o d p o w ia d a ją c y c h w ym ogom d e m o k ra ty c z n e g o p a ń s tw a p ra w n e g o zaliczył: — d o p u sz c z e n ie o b y w a te la do u d z ia łu w r o z s tr z y g a n iu je g o sp raw y , — ja w n o ś ć p o s tę p o w a n ia (d o s tę p do a k t), — b e z s tro n n o ś ć ro z s trz y g a ją c e g o o rg a n u ; — u czciw y sp o só b p ro w a d z e n ia p o s tę p o w a n ia , — o b o w ią z e k u z a s a d n ie n ia decyzji,

— m o żliw o ść o d w o ła n ia się od w y d a n e j decyzji,

— z a p e w n ie n ie są d o w ej k o n tr o li zg o d n o ści z p r a w e m w y d a n e j d ecy zji51. P o w y ż sz e z a s a d y o d p o w ia d a ją e le m e n to m p r a w a do d o b rej a d m in is tr a c ji w y ra ż o n y m w K a rc ie P r a w P o d s ta w o w y c h U E .

K o n c e p c ja p r a w a do d o b re j a d m in is tr a c ji b e z w ą tp ie n ia w y w o d zi się z z a s a d y p a ń s tw a p ra w n e g o , k tó re g o f u n d a m e n te m s ta ły się p r a w a czło w iek a i p o trz e b a ic h ochrony. P ra w o to o p a rte j e s t n a p o d sta w o w y c h w a rto ś c ia c h i g w a ra n c ja c h procesow ych p a ń s tw a p ra w n e g o , m a ją c y c h zabezpieczyć je d n o s t­ k ę w p rz y p a d k u n a r u s z e n ia p rz e z a d m in is tra c ję z a s a d dobrej a d m in is tra c ji.

P r a w o do d o b re j a d m in is tr a c ji, w p rz e c iw ie ń s tw ie do p ro b le m a ty k i d o ­ b re j a d m in is tr a c ji, j e s t z u p e łn ie n o w y m z a g a d n ie n ie m , w p ro w a d z a ją c y m n o w ą ja k o ś ć w s to s u n k i m ię d z y a d m in is tr a c ją a je d n o s tk ą . O b e c n ie p ra w o do d o b rej a d m in is tr a c ji ro z u m ia n e j e s t ja k o p u b lic z n e p ra w o p o d m io to w e . O z n a ­ c z a p ra w o je d n o s tk i do a d m in is tr a c ji n ie ty lk o s p ra w n e j i e fe k ty w n e j o ra z w y k o n u ją c e j z a d a n ia p u b lic z n e w sp o só b n ie p rz e rw a n y , p o w szech n y , r z e te ln y i b e z s tro n n y , a le p r z e d e w s z y s tk im a d m in is tr a c ji p ra w o r z ą d n e j, s p e łn ia ją c e j w y m o g i n o w o cze sn e j a d m in is tr a c ji w d e m o k ra ty c z n y m p a ń s tw ie p r a w n y m 52.

K o n s tr u k c ja p r a w a do d o b rej a d m in is tr a c ji d o ty czy re la c ji p a ń s tw o —oby- w a te l i z te g o p u n k t u w id z e n ia „ k o n c ep cja te g o p r a w a j e s t k o le jn y m e ta p e m te g o p r o c e s u ”53. P a t r z ą c z te j p e rs p e k ty w y , m o ż n a i p o w in n o r o z p a tr y w a ć się to p ra w o z s z e rsz e j p e r s p e k ty w y — ja k o e w o lu cję s to s u n k ó w n a p r z e s tr z e n i w ieków . N a to m ia s t b e z p o ś re d n ic h k o n c e p c ji p r a w a do d o b re j a d m in is tr a c ji n a le ż y p o s z u k iw a ć n a p r z e s tr z e n i o s ta tn ic h k ilk u d z ie s ię c iu l a t w ra z z d e m o ­ k r a ty z a c ją i z w ię k s z a ją c y m się u p o d m io to w ie n ie m je d n o s tk i.

50 J. Łętowski, Prawo administracyjne dla każdego, Warszawa 1995, s. 168 i n. 51 Ibidem, s. 172.

52 Zob. Z. Niewiadomski, Czy prawo do dobrej administracji jest pojęciem normatywnym, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.), op. cit., s. 15—17.

Sum m ary

T h e r i g h t to good a d m in is tr a tio n h a s r e c e n tly b eco m e a le g a l s ta n d a r d . T h e p u rp o s e o f th i s a r tic le is to s e e k c o n c e p tiv e s o u rc e s o f th e m e n tio n e d law . D o u b tle ssly , th e id e a o f good a d m in is tr a tio n is a n o ld is s u e w h ic h a c c o m p a n ie d th e a d m in is tr a tio n p r o p e r fro m i t ’s b e g in n in g s . P o litic a l, le g a l c o n c e p ts a n d d o c trin e s o f p h ilo s o p h e rs s u c h a s C o n fu c io u s, P la to , A ris to tle , C icero , N icco ln M a c h ia v e lli a n d J o h n J a c q u e s R o u s s e a u s e rv e a s c o n firm a ­ tio n o f th e a f o re m e n tio n e d th e s is .

R e g a rd le s s , th e r i g h t to good a d m in is tr a tio n , th e d ir e c t s o u rc e s o f w h ic h d e riv e fro m th e t e n e ts o f th e r u le o f law , is a r e la tiv e ly n e w is s u e . T h e r u le o f la w ’s c o n s tr u c tio n w a s c r e a te d i n re s p o n s e to th e fu n c tio n s o f a n a b s o lu te co u n try . I t ’s m a in p u r p o s e w a s to p ro v id e a n in d iv id u a l w ith p ro te c tio n a g a in s t a d m in is tr a tio n , th r o u g h p ro c e s s in g h is a c tio n s in a c c o rd a n c e to th e co m m o n o b lig a to ry law.

In c lu d e d in th e C h a r t e r o f F u n d a m e n ta l R ig h ts o f th e E u r o p e a n U n io n , d e v e lo p e d in T h e E u r o p e a n C ode o f G ood A d m in is tr a tiv e B e h a v io u r a s w ell a s in th e C o u n c il o f E u ro p e C ode o f G ood A d m in is tr a tio n , th e r ig h t to good a d m in is tr a tio n is c o m m o n ly re c o g n is e d a s a d o c trin e o f a p r o c e d u r a l n a tu r e . I t s h o u ld a lso r e l a t e to th e fa c t, t h a t th e c o n s tr u c tio n o f th e s t a t e d la w c le a rly a s s u m e s t h e c o n c e p t o f p ro c e d u r a l fa irn e s s .