Rada Unii Europejskiej Bruksela, 1 października 2020 r. (OR. en) Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, sekretarz generalny Rady Unii Europejskiej

(1)

11225/20 ADD 19 ms

Rada

Unii Europejskiej

Bruksela, 1 października 2020 r.

(OR. en)

11225/20 ADD 19

JAI 751 FREMP 81 AG 45

POLGEN 168 PISMO PRZEWODNIE

Od: Sekretarz generalna Komisji Europejskiej (podpisał dyrektor Jordi AYET PUIGARNAU) Data otrzymania: 30 września 2020 r.

Do: Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, sekretarz generalny Rady Unii Europejskiej

Nr dok. Kom.: SWD(2020) 318 final

Dotyczy: DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r. Rozdział dotyczący sytuacji w zakresie praworządności w Niderlandach Towarzyszący dokumentowi:

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r. Sytuacja w zakresie praworządności w Unii Europejskiej

Delegacje otrzymują w załączeniu dokument SWD(2020) 318 final.

Zał.: SWD(2020) 318 final

(2)

KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 30.9.2020 r.

SWD(2020) 318 final

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r.

Rozdział dotyczący sytuacji w zakresie praworządności w Niderlandach

Towarzyszący dokumentowi:

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU

REGIONÓW

Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r.

Sytuacja w zakresie praworządności w Unii Europejskiej

{COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 316 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}

(3)

STRESZCZENIE

Niderlandzki system wymiaru sprawiedliwości charakteryzuje się wysokim poziomem postrzeganej niezależności sądów oraz szczególną uwagą poświęcaną podnoszeniu jakości wymiaru sprawiedliwości. Przeprowadzanych lub omawianych jest kilka inicjatyw na rzecz dalszego wzmocnienia niezależności sądów, które dotyczą m.in. metody przydzielania spraw sądowych oraz procedur powoływania członków Rady Sądownictwa i Sądu Najwyższego.

Jeżeli chodzi o jakość systemu wymiaru sprawiedliwości, wiele projektów mających na celu zwiększenie dostępu do wymiaru sprawiedliwości jest realizowanych na małą skalę i wdrażanych na większą skalę. Przewiduje się również reformę systemu pomocy prawnej, co wywołuje dyskusje wśród prawników praktyków. Ponadto system wymiaru sprawiedliwości charakteryzuje się niezmiennie wysokim poziomem efektywności.

Jak wynika z badań, Niderlandy postrzega się jako jedno z najmniej skorumpowanych państw w UE i na świecie. W administracji publicznej istnieje ugruntowana kultura uczciwości. Obowiązują prawne i instytucjonalne ramy zwalczania korupcji i przeprowadzanych jest kilka inicjatyw na rzecz dalszego wzmocnienia ram wykrywania i ścigania korupcji oraz prowadzenia postępowań w jej sprawie, w szczególności w odniesieniu do sektora finansowego. Obecnie ustawa o sygnalistach jest poddawana ocenie, która może doprowadzić do zmiany mandatu Organu ds. Sygnalistów. W zakresie ram uczciwości występują określone luki, w szczególności w odniesieniu do wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze, i organów ścigania; zgłoszono także pewne obawy w związku z lobbingiem, efektem „drzwi obrotowych” oraz przejrzystością finansowania partii politycznych, podejmowane są jednak stosowne kroki w celu zniwelowania tych luk.

Niderlandy mają silną tradycję, jak również silne ramy prawne i instytucjonalne dotyczące pluralizmu mediów. Istotną rolę w zapewnianiu przejrzystości w zakresie własności mediów odgrywają niezależne organy regulacyjne ds. mediów audiowizualnych. Organy te przyczyniają się do wspierania niezależnego dziennikarstwa, zwłaszcza poprzez udzielanie dotacji na rzecz Funduszu Promowania Dziennikarstwa. Ogólnie rzecz ujmując, ramy służące objęciu dziennikarzy ochroną są solidne. Rada ds. Dziennikarstwa, organ samoregulacyjny, jest upoważniona do wydawania opinii w sprawie skarg dotyczących praktyk dziennikarskich. Pracownicy mediów, w tym dziennikarze, fotografowie i rysownicy, spotykają się czasami z groźbami w internecie i poza nim. W ostatnich latach ochrona dziennikarzy zaczęła odgrywać zasadniczą rolę i doprowadziła do wzmożenia współpracy między stowarzyszeniami dziennikarzy, policją i prokuraturą. Dobrym przykładem jest niedawna inicjatywa „PersVeilig”, dzięki której dziennikarze otrzymują pomoc w zgłaszaniu gróźb i postępowaniu z nimi.

System mechanizmów kontroli i równowagi jest dobrze ugruntowany, a proces uchwalania przepisów jest całościowy. Ramy oceny skutków i zaangażowanie zainteresowanych stron przyczyniają się do jakości i przejrzystości procesu legislacyjnego, która obejmuje kontrolę konstytucyjności. Kilka niezależnych organów, w tym Kolegium ds. Praw Człowieka i Krajowy Rzecznik Praw Obywatelskich, przyczynia się do ochrony praw podstawowych.

Rząd realizuje politykę prowadzenia dialogu ze społeczeństwem obywatelskim i udostępniania obywatelom informacji. Regularne dyskusje w parlamencie, a także inicjatywy i rozważania różnych organów w kwestiach praworządności wywierają wpływ na wzmacnianie dynamicznej kultury praworządności.

(4)

I. SYSTEM WYMIARU SPRAWIEDLIWOŚCI

System wymiaru sprawiedliwości składa się z jedenastu sądów okręgowych (rechtbanken), czterech powszechnych sądów apelacyjnych (algemene hoven van beroep), dwóch szczególnych sądów apelacyjnych (bijzondere colleges van beroep)¹, Rady Stanu (Raad van State)² i Sądu Najwyższego (Hoge Raad). Niezależna Rada Sądownictwa odgrywa zasadniczą rolę w ochronie niezależności sądownictwa i ma za zadanie wzmacniać jakość systemu wymiaru sprawiedliwości, w tym przydzielać sądom zasoby finansowe³. Wyboru kandydatów na sędziów dokonuje Krajowa Komisja Selekcyjna Sędziów⁴, a następnie dożywotnio powołuje ich organ wykonawczy⁵ na wniosek Ministra Sprawiedliwości⁶. Prokuratura jest niezależna od Ministerstwa Sprawiedliwości, ale podlega odpowiedzialności politycznej Ministra. Izbę Adwokacką utworzono na mocy prawa. Jest ona niezależna od rządu i finansowana wyłącznie z rocznych składek adwokatów⁷.

Niezależność

Postrzegany poziom niezależności sądownictwa jest bardzo wysoki, a dalsze starania zmierzające do zwiększenia niezależności sądów są w toku. W ostatnich latach poziom postrzeganej niezależności sądów niezmiennie pozostaje bardzo wysoki wśród ogółu społeczeństwa (77 % uważa, że jest dość dobry lub bardzo dobry) i wśród przedsiębiorstw (81 % uważa, że jest dość dobry lub bardzo dobry)⁸. Nawet przy tych wysokich poziomach postrzeganej niezależności sądów przedstawiono nowe inicjatywy na rzecz dalszego wzmocnienia tradycyjnie silnej niezależności sądów. Odzwierciedlają one szczególną rolę niezależnych organów doradczych oraz dialogu z sądami.

Nowy kodeks przydzielania spraw przyjęto na początku 2020 r. Nowy kodeks przydzielania spraw został przyjęty przez Radę Sądownictwa w porozumieniu z sądami, prokuraturą i Izbą Adwokacką, a jego celem jest zwiększenie przejrzystości przydzielania spraw w sądach. Podział kompetencji jurysdykcyjnych jest określony w prawie, natomiast

1 Centralnego Sądu Apelacyjnego i Sądu Apelacyjnego ds. Gospodarczych i Pracowniczych.

2 W niektórych przypadkach organ sądowy Rady Stanu pełni funkcję najwyższego sądu administracyjnego.

Rada obejmuje również organ doradczy, który wydaje opinie na temat projektów ustawodawczych.

3 Ustawa o ustroju sądownictwa.

4 W Krajowej Komisji Selekcyjnej Sędziów zasiada sześciu sędziów i sześciu członków niebędących sędziami, wśród których znajduje się co najmniej jeden prokurator i jeden adwokat.

5 Decyzja o powołaniu przyjmowana jest na mocy dekretu królewskiego podpisywanego przez króla i kontrasygnowanego przez Ministra Sprawiedliwości i Bezpieczeństwa. Minister sam weryfikuje, czy kandydat spełnia wymogi prawne niezbędne, by został powołany, i we wszystkich przypadkach przestrzega zalecenia wydanego przez Radę Sądownictwa.

6 Ustawa o statusie prawnym sądownictwa; Rada powierzyła to zadanie Krajowej Komisji Selekcyjnej Sędziów, w której zasiadają sędziowie, prokuratorzy, adwokaci, przedstawiciele administracji publicznej i naukowcy. We wszystkich przypadkach Minister Sprawiedliwości i Bezpieczeństwa przestrzega zalecenia wydanego przez Radę Sądownictwa.

7 Ustawa o adwokaturze.

8 Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z okresu 2013–2020; Światowe Forum Ekonomiczne, sprawozdania na temat globalnej konkurencyjności; badania Eurobarometr. Chociaż 27 % ogółu społeczeństwa i 37 % przedsiębiorstw wskazuje, że postrzega poziom niezależności sądów jako „bardzo dobry” a 50 % ogółu społeczeństwa i 44 % przedsiębiorstw postrzega go jako „dość dobry”, zaledwie 10 % ogółu społeczeństwa i 7 % przedsiębiorstw postrzega poziom niezależności sądów jako „dość zły lub bardzo zły”. Wykresy 44 i 46, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.; badanie Eurobarometr.

Kategoryzacja poziomu postrzeganej niezależności sądów przedstawia się w następujący sposób: bardzo niski (poniżej 30 % respondentów postrzega niezależność sądów jako dość dobrą i bardzo dobrą); niski (30–

39 %), średni (40–59 %), wysoki (60–75 %), bardzo wysoki (powyżej 75 %).

(5)

przydzielanie spraw nie jest. Kodeks przewiduje, że co do zasady sprawy będą przydzielane losowo między sędziów, a każde odstępstwo od tego przepisu będzie podawane do wiadomości publicznej w zarządzeniach administracyjnych sporządzanych przez administrację sądu⁹. Kodeks stanowi również, że strony powiadamia się o każdym przekazaniu sprawy innemu sędziemu oraz o przyczynach takiego przekazania. Na podstawie nowego kodeksu przydzielania spraw administracje sądowe opracują bardziej szczegółowe przepisy dla poszczególnych jurysdykcji.

Rząd ogłosił plany dotyczące zmiany procedury powoływania sędziów Sądu Najwyższego. W związku z zaleceniami niezależnej Komisji Państwowej¹⁰ wydanymi w 2018 r. rząd ogłosił przygotowania do nowelizacji Konstytucji w celu zmiany procedury powoływania sędziów Sądu Najwyższego. Obecnie Komitet Sędziów Sądu Najwyższego sporządza listę sześciu kandydatów i przedkłada ją Drugiej Izbie parlamentu Niderlandów, która wybiera i ocenia trzech kandydatów i zaprasza osobę o najwyższej ocenie na rozmowę.

Wybrany kandydat jest następnie mianowany przez Ministra Sprawiedliwości do powołania przez organ wykonawczy¹¹. Komisja Państwowa zaleciła ustanowienie komitetu składającego się z członka parlamentu wyznaczonego przez Drugą Izbę parlamentu Niderlandów, członka Sądu Najwyższego wyznaczonego przez jego Prezesa oraz eksperta wybranego wspólnie przez Drugą Izbę parlamentu Niderlandów i Sąd Najwyższy¹². Komitet ten odpowiadałby za nominowanie nowych sędziów Sądu Najwyższego, do czego aktualnie uprawniona jest Druga Izba parlamentu Niderlandów. Nominacja byłaby przedkładana w celu powołania przez organ wykonawczy, dla którego nominacja ta byłaby wiążąca.

W celu wykonania tego zalecenia rząd opracował projekt koncepcji dotyczącej zmiany Konstytucji. Projekt ten został opublikowany na potrzeby konsultacji z zainteresowanymi stronami, które trwały od grudnia 2019 r. do marca 2020 r. Celem realizowanym w ramach tej przewidywanej reformy jest dalsze ograniczenie roli władzy wykonawczej i ustawodawczej w powoływaniu sędziów Sądu Najwyższego, co jest zgodne z zaleceniami Rady Europy¹³.

Trwają rozważania nad procedurami powoływania członków Rady Sądownictwa i zarządów sądów. Rada Sądownictwa odgrywa kluczową rolę w ochronie niezależności sądów. Toczą się dyskusje na temat tego, czy sędziowie powinni mieć większy wpływ na proces powoływania członków zarządów w sądach¹⁴ i członków Rady Sądownictwa¹⁵. Aby

9 Zgodnie ze standardami Rady Europy przydzielanie spraw w ramach danego sądu powinno się odbywać na podstawie obiektywnych, ustalonych wcześniej kryteriów, w celu zagwarantowania prawa do niezależnego i bezstronnego sądu. Zob. w szczególności pkt 24 rekomendacji CM/Rec(2010)12 Komitetu Ministrów Rady Europy; CCJE, Opinia nr 19 (2016) – Rola prezesów sądów; ENCJ, Minimum Judicial Standards IV – Allocation of Cases: ENCJ Report 2013-2014. [Minimalne standardy sądownictwa IV – przydzielanie spraw: sprawozdanie ENCJ z lat 2013–2014].

10 Państwowa Komisja ds. systemu Parlamentarnego w Niderlandach.

11 Decyzja o powołaniu przyjmowana jest na mocy dekretu królewskiego. Zob. powyżej.

12 Państwowa Komisja ds. systemu Parlamentarnego w Niderlandach (2018), Democracy and the rule of law in equilibrium – final report of the State Commission on the Parliamentary System in the Netherlands [Równowaga między demokracją i praworządnością – sprawozdanie końcowe Państwowej Komisji ds.

systemu Parlamentarnego w Niderlandach], s. 216.

13 Rekomendacja CM/Rec(2010)12 Komitetu Ministrów Rady Europy, pkt 47. Zob. również w odniesieniu do procesu powoływania sędziów z perspektywy niezawisłości i bezstronności sędziów, wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 124–125 i 133–134; wyrok Trybunał Sprawiedliwości z dnia 9 lipca 2020 r., Land Hessen, C-272/19, pkt 54–60.

14 W skład zarządu sądu wchodzi trzech członków, dwóch sędziów i jeden członek niebędący sędzią, których zadaniem jest zarządzanie sądem. Członkowie zarządu sądu są powoływani przez organ wykonawczy

(6)

omówić nominacje do zarządów sądów i udział sędziów w procesie, utworzono grupę roboczą, do której należy m.in. Rada i stowarzyszenie sędziów. Jeżeli chodzi o Radę, Minister Ochrony Prawnej zapowiedział wprowadzenie ustawodawstwa mającego na celu zmianę procedury powoływania jej członków¹⁶. Obecnie minister i Rada Sądownictwa opracowują wspólnie listę maksymalnie sześciu osób, aby obsadzić wolne stanowisko¹⁷. Lista jest przedkładana Komitetowi Polecającemu¹⁸, który sporządza listę maksymalnie trzech osób i przekazuje ją ministrowi, który wówczas nominuje nowego członka Rady, który ma zostać powołany na sześć lat przez organ wykonawczy¹⁹. Zapowiedziane ustawodawstwo ograniczyłoby rolę ministra w procedurze powoływania, który nie wyznaczałby już członka Komitetu ani nie uczestniczył w opracowywaniu listy sześciu osób²⁰. We wniosku parlamentarnym²¹ wezwano również rząd, aby wystosował zapytanie o opinię Rady Stanu na temat ewentualnych słabości ram prawnych w zakresie powoływania członków Rady Sądownictwa i członków zarządów sądów oraz o przedstawienie Izbie sprawozdania w tej sprawie. W lutym 2020 r. minister zwrócił się do Rady Stanu o opinię w tym względzie.

Celem tego rozważania jest dalsze ograniczenie wpływu władzy wykonawczej lub ustawodawczej na powoływanie członków Rady Sądownictwa, co jest zgodne z zaleceniami Rady Europy²².

Uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do wydawania konkretnych poleceń dla prokuratury podlega zabezpieczeniom i nie jest stosowane w praktyce. Prokuratura podlega odpowiedzialności politycznej Ministra Sprawiedliwości, chociaż sama nie jest częścią ministerstwa²³. Minister jest okresowo informowany przez prokuraturę o istotnych sprawach i dysponuje uprawnieniami do wydawania poleceń, aby wszcząć postępowanie w określonej sprawie lub od tego odstąpić. Istnieją szczególne gwarancje prawne służące ograniczeniu możliwości arbitralnej ingerencji: Minister ma obowiązek informować Radę

z nominacji Ministra Sprawiedliwości w następstwie polecenia przez Radę Sądownictwa, która wysłuchuje członków zarządu danego sądu.

15 Pismo Ministra Ochrony Prawnej do Drugiej Izby parlamentu Niderlandów z dnia 17 września 2019 r.:

„Ways in which to create a strong justice system” [„Sposoby na stworzenie solidnego systemu wymiaru sprawiedliwości”].

„Ways in which to create a strong justice system” [„Sposoby na stworzenie solidnego systemu wymiaru sprawiedliwości”], s. 10.

17 Ustawa o ustroju sądownictwa.

18 Komitet Polecający składa się z jednego prezesa sądu, przedstawiciela Niderlandzkiego Stowarzyszenia Sądownictwa, członka Kolegium Przedstawicieli Sądów, członka administracji sądu niebędącego sędzią oraz osoby wyznaczonej przez ministra.

19 Decyzja o powołaniu przyjmowana jest na mocy dekretu królewskiego.

„Ways in which to create a strong justice system” [„Sposoby na stworzenie solidnego systemu wymiaru sprawiedliwości”], s. 10.

21 Wniosek członków Drugiej Izby parlamentu Niderlandów Maartena Groothuizena i Michiela van Nispena w sprawie potencjalnej podatności na zagrożenia w ustawie o organizacji wymiaru sprawiedliwości.

22 Rekomendacja CM/Rec(2010)12 Komitetu Ministrów Rady Europy, pkt 27, 46 i 47. W kontekście powoływania sędziów przez organ wykonawczy na wniosek rady sądownictwa Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że aby przyczynić się do obiektywizacji tego procesu, taka rada musi być wystarczająco niezależna od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz od organu, któremu ma przedłożyć taki wniosek o powołanie sędziego (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 137–138).

23 Należy zauważyć, że w związku z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wniesionym do Trybunału Sprawiedliwości pojawia się pytanie, czy prokuratura niderlandzka jest objęta zakresem pojęcia organu sądowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 decyzji ramowej Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi, zob.:

Trybunał Sprawiedliwości, sprawa C-510/19, Openbaar Ministerie (Faux en écritures).

(7)

Prokuratorów Generalnych, a do akt sprawy załączone zostałoby pisemne polecenie wraz ze stanowiskiem Rady. O poleceniu odstąpienia od wszczęcia postępowania oraz stanowisku Rady musieliby zostać powiadomieni także Druga Izba parlamentu Niderlandów i Senat, o ile nie byłoby to sprzeczne z interesami państwa. Jak zgłosiły niderlandzkie organy, w praktyce przypadki wydania konkretnych poleceń nie miały miejsca od dziesięcioleci. Wydaje się, że gwarancje te w połączeniu z faktem, że Minister Sprawiedliwości nie korzysta z uprawnienia do wydawania poleceń prokuratorom w poszczególnych sprawach minimalizują potencjalne zagrożenie dla niezależności prokuratury²⁴. W następstwie niedawnego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczącego europejskiego nakazu aresztowania²⁵ istnienie tego prawa do wydawania poleceń skłoniło Niderlandy do zmiany swojej procedury wydawania przedmiotowych nakazów aresztowania w 2019 r.²⁶

Jakość

Przewiduje się, że zakończenie reformy systemu pomocy prawnej nastąpi do 2024 r.

System pomocy prawnej jest wielopoziomowy. Oprócz informacji dostępnych dla obywateli w internecie istnieją centra doradztwa prawnego, które udzielają porad nieodpłatnie („pierwsza linia”) i mogą skierować do prywatnych prawników i mediatorów („druga linia”), którzy z kolei otrzymują stałą opłatę od Rady Pomocy Prawnej stosownie do rodzaju sprawy.

Obywatele mogą również złożyć wniosek bezpośrednio o udzielenie pomocy w ramach dotacji przez prawnika lub mediatora. Pomoc prawna jest finansowana głównie z funduszy publicznych, a kwalifikowałoby się do niej około 38 % obywateli²⁷. W ramach planowanej reformy systemu pomocy prawnej przewiduje się dalsze usprawnienie udzielania informacji obywatelom, jak również zwiększenie liczby centrów doradztwa prawnego. W reformie zakłada się także położenie większego nacisku na rozwiązania pozasądowe, a nowi usługodawcy, inni niż prawnicy lub mediatorzy, zostaliby dopuszczeni do „drugiej linii”.

Chociaż celem reformy jest dopasowanie pomocy prawnej do potrzeb obywateli, wprowadzenie organu doradczego mogącego oceniać, które sprawy kwalifikują się do pomocy prawnej w ramach dotacji, może mieć negatywny wpływ na dostęp do wymiaru sprawiedliwości²⁸. Zainteresowane strony, w tym Izba Adwokacka i Stowarzyszenie Sądownictwa, wyraziły krytyczną opinię wobec przewidywanej reformy, podkreślając, że

24 Zalecenie Komitetu Ministrów Rec(2000)19, pkt 13 lit. d). „zapewnienia odpowiedniej gwarancji poszanowania zasad przejrzystości i równości zgodnie z prawem narodowym, w szczególności jeśli chodzi o udzielanie poleceń dotyczących poszczególnej sprawy, gdy rząd ma taki obowiązek”. W odniesieniu do gwarancji zob. pkt 13 (lit. d)–e)).

25 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 27 maja 2019 r. w sprawach połączonych OG, C-508/18 oraz PI, C-82/19 PPU.

26 Od dnia 13 lipca 2019 r. organ właściwy do wydawania europejskiego nakazu aresztowania jest sędzią śledczym na wniosek prokuratora, zob. ustawa o wydawaniu osób, art. 17–18. Zob. również sprawozdanie Komisji Europejskiej z wdrażania decyzji ramowej Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi, s. 5–6.

27 Aby uzyskać więcej informacji, zob. unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

28 Organizacja Narodów Zjednoczonych, CCPR (2019) – Niderlandom zalecono dokonanie przeglądu środków trwającej reformy w systemie pomocy prawnej w celu zapewnienia, aby obywatele na wszystkich terytoriach zależnych, w tym osoby znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji, mogli na równi korzystać z nowego systemu, oraz zwiększenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla wszystkich, również na terytoriach zależnych.

(8)

należy zabezpieczyć prawo do dostępu do wymiaru sprawiedliwości²⁹. Ponadto wyrażono pewne obawy co do finansowania dostępnego dla systemu pomocy prawnej³⁰.

Nadal istnieje pole do usprawnienia procesu cyfryzacji systemu wymiaru sprawiedliwości. Przekazywanie ogółowi społeczeństwa informacji o systemie sądowym w internecie ma charakter kompleksowy, natomiast dostępność środków elektronicznych służących wnoszeniu spraw do sądu, przekazywaniu wezwań do stawiennictwa oraz śledzeniu przebiegu postępowań nadal jest częściowa³¹. Mimo że dostęp do orzeczeń sądów wszystkich instancji można uzyskać w internecie, wskaźnik ich publikacji utrzymuje się na raczej niskim poziomie³², chociaż władze przewidują wzrost w ciągu najbliższych trzech lat³³. W 2018 r. organy sądowe ustanowiły program na rzecz zwiększenia dostępu cyfrowego do wymiaru sprawiedliwości³⁴.

Realizowanych jest wiele projektów mających na celu zwiększenie dostępu do wymiaru sprawiedliwości na małą skalę i wdrażanych na większą skalę. Program „Społecznie skuteczny wymiar sprawiedliwości”³⁵ składa się z szeregu projektów dotyczących dostosowania systemu wymiaru sprawiedliwości do potrzeb obywateli. Poprzez uruchomienie szeregu lokalnych projektów pilotażowych i ich późniejszą ocenę w ramach programu „Społecznie skuteczny wymiar sprawiedliwości” dąży się do rozszerzenia projektów zwiększających dostęp do wymiaru sprawiedliwości na sądy w całych Niderlandach. Przykładami są takie projekty jak „sędzia w pobliżu”[ang. the neighbourhood judge], za pośrednictwem którego udzielana jest pomoc w rozwiązywaniu sporów na wczesnym etapie, oraz „sędzia ds. zadłużenia” [ang. debt judge] umożliwiający jednoczesne rozpatrywanie wszystkich spraw określonego dłużnika w ramach jednego procesu restrukturyzacji zadłużenia. Zapewniając ramy do sprawdzenia, ocenienia i ewentualnie rozszerzenia wielu projektów realizowanych na małą skalę, organy dążą do stworzenia korzystnego środowiska dla nieustannego zwiększania jakości wymiaru sprawiedliwości i dostępu do niego.

Pandemia COVID-19 ma wpływ na funkcjonowanie systemu wymiaru sprawiedliwości.

Zainteresowane strony wyraziły pewne obawy co do skutecznego zabezpieczenia prawa do rzetelnego procesu sądowego i co do jakości wymiaru sprawiedliwości w czasie pandemii COVID-19³⁶, a liczba spraw karnych wymagających rozpatrzenia znacząco wzrosła ze względu na kryzys. W związku z tym prokuratura w porozumieniu z sądownictwem ogłosiła

29 „Stand up for the rule of law!” [„Brońmy praworządności!”], wspólna deklaracja Niderlandzkiej Izby Adwokackiej, Niderlandzkiego Stowarzyszenie Sądownictwa, platformy Praca Socjalna w Niderlandach i Stowarzyszenia RIBW.

30 Organizacja Narodów Zjednoczonych, CCPR (2019) – Niderlandom zalecono dokonanie przeglądu środków trwającej reformy w systemie pomocy prawnej w celu zapewnienia, aby obywatele na wszystkich terytoriach zależnych, w tym osoby znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji, mogli na równi korzystać z nowego systemu, oraz zwiększenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla wszystkich, również na terytoriach zależnych.

31 Wykresy 22 i 28, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

32 Obecnie wskaźnik publikacji wynosi około 2–3 %.

33 Odpowiedź Ministra Ochrony Prawnej na zapytanie parlamentu z dnia 27 marca 2020 r.: przewiduje się, że w ciągu najbliższych trzech lat nastąpi wzrost do 5 %.

34 Pismo Przewodniczącego Rady Sądownictwa do Ministra Ochrony Prawnej z dnia 10 kwietnia 2018 r.:

„Rest digitalisation of justice” [„Pozostała część procesu cyfryzacji wymiaru sprawiedliwości”].

35 Maatschappelijk Effectieve Rechtspraak.

36 Informacje uzyskane w kontekście wirtualnej wizyty w Niderlandach. Zob. również na przykład:

Niderlandzki Komitet Prawników na rzecz Praw Człowieka (2020), Pismo w sprawie obaw dotyczących środków przyjętych w związku z pandemią koronawirusa w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych.

(9)

zamiar częstszego korzystania ze swoich uprawnień do podejmowania samodzielnych decyzji w odniesieniu do niektórych spraw karnych³⁷. Może to mieć wpływ na prawo do rzetelnego procesu sądowego, w szczególności jeżeli obywatele nie zostaną odpowiednio poinformowani³⁸. Z drugiej strony pandemia COVID-19 doprowadziła do powszechniejszego wykorzystywania narzędzi cyfrowych w postępowaniach, w tym do prowadzenia transmisji strumieniowych na żywo i przeprowadzania rozpraw sądowych za pośrednictwem internetu.

Efektywność

System wymiaru sprawiedliwości charakteryzuje się niezmiennie wysokim poziomem efektywności. W ostatnich latach efektywność wymiaru sprawiedliwości utrzymuje się na stale wysokim poziomie³⁹. Czas przeznaczony na rozpatrzenie jest krótki, zwłaszcza w przypadku spraw cywilnych i handlowych rozpatrywanych w pierwszej instancji⁴⁰, a stały wskaźnik zamykanych spraw wynoszący około 100 % wskazuje, że system wymiaru sprawiedliwości jest w stanie skutecznie radzić sobie z liczbą napływających spraw⁴¹. Potwierdza to ogólny brak poważnego nagromadzenia się spraw cywilnych, handlowych i administracyjnych⁴². Efektywność wymiaru sprawiedliwości jest dodatkowo wzmacniana poprzez takie projekty jak „Czas przeznaczony na rozpatrzenie w ruchu” [„Disposition times in movement”]⁴³, dzięki któremu zidentyfikowano potencjalne sposoby zwiększenia efektywności wymiaru sprawiedliwości. Jeżeli chodzi o sprawy z zakresu prawa konkurencji, poziom efektywności jest wysoki, natomiast czas rozstrzygania spraw dotyczących łączności elektronicznej, ochrony konsumentów i prania pieniędzy w postępowaniach odwoławczych jest średni. Rada ds. Administracji Publicznej podkreśla jednak, że istnieją pewne obawy w związku z presją zawodową, której podlega sądownictwo⁴⁴.

II. RAMY ANTYKORUPCYJNE

Kompetencje w zakresie prowadzenia postępowań przygotowawczych w sprawie korupcji i jej ścigania są podzielone między kilka organów. Wydział Policji Krajowej ds. Dochodzeń Wewnętrznych prowadzi postępowania przygotowawcze w sprawach nadużyć w rządzie.

Wydział ds. Wywiadu Skarbowego i Dochodzeń Podatkowych jest odpowiedzialny za

37 Takimi decyzjami prokuratura nie może nałożyć kary pozbawienia wolności i można je zaskarżyć w sądzie.

Zob. pismo Ministra Sprawiedliwości i Bezpieczeństwa oraz Ministra Ochrony Prawnej do Drugiej Izby parlamentu Niderlandów z dnia 25 czerwca 2020 r.: „Contours of the Approach to Address Backlogs in Criminal Justice” [Zarys podejścia do zaległości w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych”]. Zob. również obwieszczenia sądownictwa i prokuratury z dnia 25 czerwca 2020 r.:

https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Raad-voor-de-

rechtspraak/Nieuws/Paginas/Rechtspraak-en-OM-werken-corona-achterstanden-weg.aspx;

https://www.om.nl/onderwerpen/coronavirus/nieuws/2020/06/25/wegwerken-corona-achterstanden- strafrechtketen-voor-eind-2021

38 Zob. również w tym względzie: Krajowy rzecznik praw obywatelskich, Proper Provision of Information is the Basis of Access to Justice – Bottlenecks in the Provision of Information about Penalties and Dismissal Decisions [Właściwe udzielanie informacji jako podstawa dostępu do wymiaru sprawiedliwości – wąskie gardła w udzielaniu informacji na temat kar i decyzji o zwolnieniu].

39 Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z lat 2013–2020.

40 Wykresy 5 i 6, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

41 Wykres 10, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

42 Wykres 13, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

43 Grupa sterująca, czas przeznaczony na rozpatrzenie (2019), Disposition times in movement! – final report of the disposition times in movement project [Czas przeznaczony na rozpatrzenie w ruchu! – sprawozdanie końcowe z projektu dotyczącego czasu przeznaczonego na rozpatrzenie w ruchu].

44 Opinia Rady ds. Administracji Publicznej: „A stronger rule of law – connecting and protecting in a pluralistic society” [„Większa praworządność – łączenie i ochrona w pluralistycznym społeczeństwie”].

(10)

postępowania przygotowawcze dotyczące przestępstw finansowych, w tym przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych i przekupstwa gospodarczego. Biuro Prokuratury Krajowej koncentruje się na przekupstwach krajowych urzędników publicznych, a Biuro Prokuratury Krajowej ds. Poważnych Nadużyć Finansowych, Przestępstw Przeciwko Środowisku i Konfiskaty Mienia odpowiada za postępowania przygotowawcze w sprawach przekupstwa gospodarczego i przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych.

Organ ds. Sygnalistów (Huis voor Klokkenluiders) udziela wsparcia i porad osobom, które chcą zgłosić przypadki nadużyć w sektorze publicznym i prywatnym związane z pracą. Nowe inicjatywy mają na celu wzmocnienie ram uczciwości mających zastosowanie do członków parlamentu, a ustawa o finansowaniu partii politycznych jest obecnie poddawana przeglądowi.

W ostatnim opublikowanym przez Transparency International wskaźniku postrzegania korupcji Niderlandy uzyskały wynik 82/100 i uplasowały się na 4. miejscu w Unii Europejskiej i na 8. na świecie.⁴⁵ Chociaż 47 % niderlandzkich respondentów badania Eurobarometr jest zdania, że korupcja w ich państwie jest powszechna (średnia UE wynosi 71 %), zaledwie 4 % niderlandzkich respondentów uważa, że korupcja ma wpływ na ich codzienne życie (średnia UE – 26 %)⁴⁶. Podobnie tylko 12 % przedsiębiorstw uważa, że korupcja stanowi problem przy prowadzeniu działalności w Niderlandach (średnia UE to 37 %). Ponadto 53 % osób uważa, że ściganie korupcji jest wystarczająco skuteczne, aby odstraszyć ludzi od takich praktyk (średnia UE wynosi 36 %), a 38 % przedsiębiorstw uważa, że osoby fizyczne i przedsiębiorstwa przyłapane na wręczaniu łapówki urzędnikowi wyższego szczebla podlegają odpowiedniej karze (średnia UE – 31 %)⁴⁷.

W znacznej mierze funkcjonują już ramy prawne służące do walki z korupcją.

Przekupstwo penalizuje się na mocy kodeksu karnego⁴⁸. Wszystkie zalecenie GRECO dotyczące oskarżeń zostały wdrożone do 2010 r.⁴⁹ Możliwość wszczęcia postępowania karnego przeciwko członkom parlamentu, ministrom i sekretarzom stanu za przestępstwa związane ze sprawowaniem urzędu ma podstawy prawne⁵⁰. W odniesieniu do naruszeń prawa, których dopuścili się ministrowie, członkowie parlamentu i sekretarze stanu podczas pełnienia obowiązków, obowiązuje szczególna procedura na podstawie art. 119 Konstytucji.

Dotyczy ona kilku przestępstw, w tym przekupstwa biernego i nadużywania stanowiska.

W takich sytuacjach postępowanie sądowe przeciwko ministrom, członkom parlamentu i sekretarzom stanu można wszcząć dopiero po wydaniu decyzji przez rząd albo parlament, a sprawy takie są rozpatrywane przez Sąd Najwyższy. W 2018 r. GRECO zaleciła zapewnienie, aby procedura ta nie zakłócała postępowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych w odniesieniu do przestępstw związanych z korupcją⁵¹. Obecnie procedura ta jest poddawana przeglądowi przez specjalny komitet.

Za prowadzenie postępowań przygotowawczych w sprawach przestępstw korupcyjnych i ściganie tych przestępstw odpowiada szereg organów. Wydział Policji Krajowej ds.

Dochodzeń Wewnętrznych prowadzi postępowania przygotowawcze dotyczące popełnienia

45 Transparency International (2020), wskaźnik postrzegania korupcji z 2019 r.

46 Specjalne badanie Eurobarometr 502 (2020).

47 Badanie Eurobarometr Flash 482 (2019).

48 Wetboek van Strafrecht.

49 GRECO Third Evaluation Round - Evaluation Report and Compliance Report [Trzecia runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające i raport zgodności].

50 Ustawa o odpowiedzialności członków Drugiej Izby parlamentu Niderlandów, ministrów i sekretarzy stanu.

51 GRECO Fifth Evaluation Round – Evaluation Report [Piąta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające].

(11)

w rządzie czynów zabronionych, w tym w przypadku gdy funkcjonariusz publiczny lub funkcjonariusz policji jest podejrzewany o dopuszczenie się przestępstwa takiego jak nadużycie finansowe lub przekupstwo. Wydział ten funkcjonuje pod zwierzchnictwem Rady Prokuratorów Generalnych. Wydział ds. Wywiadu Skarbowego i Dochodzeń Podatkowych jest wyspecjalizowaną służbą śledczą podlegającą Administracji Skarbowej i Celnej i odpowiada za postępowania przygotowawcze dotyczące przestępstw finansowych, w tym przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych i przekupstwa gospodarczego.

Prokuratura jest prowadzona przez Radę Prokuratorów Generalnych i odpowiedzialna za prowadzenie postępowań przygotowawczych w sprawach karnych i ściganie przestępstw.

Biuro Prokuratury Krajowej koncentruje się na międzynarodowych formach przestępczości zorganizowanej i przekupstwach krajowych urzędników publicznych. Biuro Prokuratury Krajowej ds. Poważnych Nadużyć Finansowych, Przestępstw Przeciwko Środowisku i Konfiskaty Mienia odpowiada za postępowania przygotowawcze w sprawach nadużyć finansowych i przestępstw przeciwko środowisku, w tym przekupstw gospodarczych i przekupstw zagranicznych funkcjonariuszy publicznych.

Organ ds. Sygnalistów działa jako urząd centralny zarówno w odniesieniu do sektora publicznego, jak i prywatnego oraz udziela wsparcia i porad osobom, które chcą zgłosić przypadki nadużyć związane z pracą. Organ ten, utworzony w 2016 r., może prowadzić również dochodzenia w sprawach naruszeń. Świadczone przez niego usługi są poufne i nieodpłatne. W pierwszych latach swojego funkcjonowania stanął on jednak w obliczu pewnych wyzwań, w tym związanych z długimi lub nieskutecznymi postępowaniami.

Rzekomo wystąpiły one głównie ze względu na dawne i złożone sprawy, które wspomniany organ przejął na początku swojego funkcjonowania. W 2019 r. Organ ds. Sygnalistów rozpoczął prace nad 331 wnioskami o poradę, z których 27 uznano za rzeczywiste przypadki sygnalizowania nieprawidłowości, w których istniało uzasadnione podejrzenie nadużycia⁵². 57 % niderlandzkich respondentów uczestniczących w badaniu Eurobarometr wskazuje, że nie wiedziałoby, gdzie zgłosić przypadek korupcji, gdyby jej doświadczyło lub było jej świadkami, a 49 % podkreśliło, że mogliby podjąć decyzję o niezgłoszeniu przypadku korupcji ze względu na brak odpowiedniej ochrony⁵³. Ustawa o sygnalistach⁵⁴ jest aktualnie poddawana ocenie. Chociaż sprawozdanie końcowe jest już dostępne, dodatkowe sprawozdanie z badań ma zostać opublikowane we wrześniu. Mogłoby to doprowadzić do zmiany mandatu Organu ds. Sygnalistów.

Celem kilku najnowszych inicjatyw jest zwiększenie zdolności instytucjonalnych do zwalczania korupcji. Ze sprawozdania rocznego prokuratury za 2019 r. wynika, że Wydział Policji Krajowej ds. Dochodzeń Wewnętrznych przeprowadził 61 postępowań przygotowawczych w sprawie przestępstw związanych z korupcją popełnionych przez urzędników administracji publicznej. Niektóre z tych postępowań dotyczyły ujawnienia informacji szczególnie chronionych i kontaktów ze zorganizowanymi grupami przestępczymi⁵⁵. W ostatnich latach zdolności instytucjonalne do zwalczania korupcji zostały wzmocnione. Między innymi od 2016 r. rząd zwiększał finansowanie, dzięki czemu od 2018 r. na zwalczanie przez prokuraturę oraz Wydział ds. Wywiadu Skarbowego i Dochodzeń Podatkowych korupcji i prania pieniędzy przeznacza się co roku dodatkowo 20 mln EUR. W związku z tym we wrześniu 2016 r. w ramach Wydziału ds. Wywiadu Skarbowego i Dochodzeń Podatkowych utworzono Centrum Przeciwdziałania Korupcji.

52 Organ ds. Sygnalistów (2019), sprawozdanie roczne za 2019 r.

54 Wet Huis voor Klokkenluiders.

55 Openbaar Ministerie, Jaarbericht 2019, s. 22–23.

(12)

Ponadto w 2017 r. w Biurze Prokuratury Krajowej ds. Poważnych Nadużyć Finansowych, Przestępstw Przeciwko Środowisku i Konfiskaty Mienia powołano „zespół ds. korupcji”, który koncentruje się na prowadzeniu postępowań przygotowawczych w sprawach korupcji gospodarczej i przekupstw zagranicznych funkcjonariuszy publicznych. Akt ustawodawczy przyjęty w listopadzie 2019 r. umożliwia gromadzenie w głównym rejestrze miękkich danych na temat przekupstwa urzędników publicznych. Celem nowego rejestru jest zapewnienie możliwości przechowywania danych policyjnych i korzystania z nich przez dłuższy okres.

Pozwoli to Wydziałowi Policji Krajowej ds. Dochodzeń Wewnętrznych (NPIID) na wykorzystanie tych danych na późniejszym etapie śledztwa lub w celu wszczęcia nowych postępowań przygotowawczych na podstawie licznych powiadomień.

Aby skuteczniej zwalczać korupcję, wdrożono innowacyjne narzędzia, w tym projekt z zakresu najlepszych praktyk dotyczący zgłoszeń podejrzanych transakcji. Centrum Przeciwdziałania Korupcji przy Wydziale ds. Wywiadu Skarbowego i Dochodzeń Podatkowych przyjęło podejście oparte na projektach polegające na zestawianiu danych i przepływów podatkowych, bankowych i księgowych na potrzeby wykrywania wspólnych poszlak i powtarzających się modeli postępowania. Przykładem dobrej praktyki jest wspólna analiza akt przez Centrum Przeciwdziałania Korupcji i jednostkę analityki finansowej zapewniająca wymianę wiedzy fachowej oraz efektywniejszą i bardziej dogłębną ocenę nietypowych transakcji związanych z korupcją. Główną wartością dodaną projektu dotyczącego zgłoszeń podejrzanych transakcji jest rozpowszechnianie informacji o poszczególnych formach, przejawach i cechach korupcji w celu zwiększenia liczby zgłoszeń i poprawy ich jakości, a tym samym podniesienia efektywności i skuteczności całego łańcucha zgłaszania.

Aby zwiększyć uczciwość w sektorze finansowym, ustanowiono partnerstwo publiczno- prywatne. Chociaż ogólny poziom postrzeganej korupcji jest niski, sektor finansowy uznaje się za sektor wysokiego ryzyka⁵⁶. Partnerstwo między organami wykonującymi zadania z zakresu nadzoru, kontroli, ścigania lub prowadzenia postępowań przygotowawczych w sektorze finansowym ma służyć podejmowaniu działań zapobiegawczych, aby umożliwić identyfikowanie i zwalczanie zagrożeń dla uczciwości w tym sektorze. W rozpowszechnianiu informacji zasadniczą rolę odgrywa również Centrum Specjalistycznej Wiedzy Finansowej.

W swoim planie rocznym na 2020 r. wymieniło ono korupcję jako kwestię priorytetową i podkreśliło opracowanie specjalnego projektu na rzecz zapobiegania i wykrywania korupcji przez banki⁵⁷.

Uczciwość jest najważniejszym elementem ram regulujących administrację publiczną.

W ustawie o służbie cywilnej⁵⁸ ustanowiono kodeks postępowania dla administracji publicznej i określono przepisy dotyczące ujawniania informacji majątkowych. W Krajowym Kodeksie Postępowania Rządu w zakresie Uczciwości zamieszczono przepisy dotyczące uczciwości obowiązujące urzędników służby cywilnej. Ponadto na przyjęcie oczekuje nowy projekt ustawy, w której promuje się uczciwość (kandydatów na) członków zdecentralizowanego samorządu terytorialnego na szczeblu regionalnym lub lokalnym.

Międzyresortowa Platforma na rzecz Zarządzania Uczciwością jest ukierunkowana przede wszystkim na zapewnienie polityki uczciwości w całym rządzie, monitorowanie i rejestrowanie naruszeń oraz opracowanie nowych instrumentów w administracji publicznej.

56 Tax Justice Network (Sieć na rzecz Sprawiedliwości Podatkowej), ranking państw o najbardziej restrykcyjnych zasadach tajemnicy finansowej z 2020 r.

57 Financieel Expertise Centrum, plan roczny na 2020 r.

58 Ambtenarenwet.

(13)

Od 2015 r. Ośrodek Doradczy ds. Badania Uczciwości udziela niezależnych porad urzędnikom odpowiedzialnym politycznie. 50 % respondentów badania Eurobarometr uważa jednak, że zjawiska przekupstwa i nadużyć władzy dla własnej korzyści są szeroko rozpowszechnione wśród urzędników rozstrzygających przetargi publiczne, a 55 % jest zdania, że ma to miejsce w przypadku urzędników wydających pozwolenia na budowę. Na szczeblu lokalnym wprowadzono innowacyjne narzędzia promowania uczciwości. Na przykład Biuro Uczciwości⁵⁹ (stanowiące część administracji miejskiej Amsterdamu) promuje uczciwość we współpracy z lokalnym szczeblem politycznym i administracyjnym, ale także z usługodawcami i przedsiębiorstwami. Jest to dobra praktyka, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że zainteresowane strony wskazują, iż proces decentralizacji należy uważnie ocenić pod względem ryzyka korupcji.

Chociaż nowe inicjatywy mają na celu wzmocnienie ram uczciwości mających zastosowanie do członków parlamentu, wciąż istnieją obawy dotyczące wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze. Jeżeli chodzi o obie izby parlamentu, wprowadzono nowe środki na rzecz uczciwości. W 2019 Senat przyjął kodeks postępowania dla swoich członków, w którym określono wytyczne dotyczące kontaktów z osobami trzecimi, w tym z lobbystami. Druga Izba parlamentu Niderlandów jest w trakcie procesu przyjmowania kodeksu postępowania i wprowadzania systemu nadzorczego w odniesieniu do obowiązków związanych z oświadczeniami⁶⁰. W przypadku wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze, zidentyfikowano pewne luki w zakresie uczciwości.

Problem ten podkreśliła również GRECO, która zaleca zapewnienie odpowiednich wytycznych dotyczących konfliktów interesów i kwestii związanych z uczciwością oraz aby wysocy urzędnicy sprawujący funkcje wykonawcze zgłaszali ad hoc wszelkie konflikty między interesami prywatnymi i wykonywaniem czynności urzędowych, a także regularnie upubliczniali swoje interesy finansowe⁶¹.

Organy ścigania cieszą się wysokim poziomem zaufania w odniesieniu do zwalczania korupcji. 60 % respondentów uczestniczących w badaniu Eurobarometr ma największe zaufanie do policji, jeżeli chodzi o zajęcie się sprawą korupcji⁶². 34 % respondentów uważa jednak, że zjawiska przekupstwa i nadużyć władzy dla własnej korzyści są szeroko rozpowszechnione wśród funkcjonariuszy policji i organów celnych⁶³. W tym względzie z badania z 2017 r. wynika, że można uczynić więcej na potrzeby zwalczania korupcji i innych naruszeń uczciwości w organach ścigania⁶⁴. GRECO zaleciła na przykład regularne przeprowadzanie weryfikacji i kontroli pracowników organów ścigania przez cały okres ich służby oraz wzmocnienie środków kontroli w zakresie dostępu do informacji poufnych i ich wykorzystywania, aby zapobiec uzyskaniu dostępu do informacji przez osoby nieupoważnione i ujawnieniu informacji⁶⁵. Na przyjęcie oczekuje projekt ustawy, na mocy

59 Bureau Integriteit.

60 Reformy te są działaniami następczymi w związku z zaleceniami GRECO: GRECO Fourth Evaluation Round preventing corruption in respect of members of parliament, judges and prosecutors – Evaluation report and compliance reports [Czwarta runda oceny GRECO, zapobieganie korupcji w odniesieniu do członków parlamentu, sędziów i prokuratorów – sprawozdanie oceniające i raport zgodności].

64 Organized Crime and Integrity Violations within Law Enforcement Organisations [Przestępczość zorganizowana i naruszenia uczciwości w organizacjach egzekwowania prawa] (2017).

(14)

której kontrolę funkcjonariuszy policji i konsultantów zewnętrznych rozszerza się na okres przed objęciem stanowiska i na czas zatrudnienia.

Przepisy dotyczące zapobiegania efektowi „drzwi obrotowych” obejmują zakaz lobbingu dla byłych urzędników wysokiego szczebla. Przez dwa lata od czasu wygaśnięcia ich mandatu byli ministrowie i sekretarze stanu nie mogą w żaden sposób nawiązywać współpracy ze swoimi dawnymi ministerstwami jako lobbyści w imieniu przedsiębiorstwa, częściowo publicznej organizacji ani organizacji lobbystycznej. Nie mogą również występować jako pośrednicy lub przedstawiciele w kontaktach komercyjnych z ministerstwem. Zainteresowane strony zawracają jednak uwagę, że brakuje ogólnych przepisów w zakresie postępowania z lobbystami lub ograniczeniami po ustaniu zatrudnienia, jeżeli wysocy urzędnicy sprawujący funkcje wykonawcze szukają zatrudnienia w sektorze prywatnym. Kwestię tę podkreśliła również GRECO⁶⁶.

Ograniczenia dotyczące finansowania partii politycznej są nieliczne i nie mają zastosowania do partii lokalnych ani lokalnych oddziałów partii krajowych. Budzi to pytania co do konieczności rejestrowania darowizn i ich kontrolowania. Toczy się debata na temat finansowania partii politycznych, a ustawa o finansowaniu partii politycznych jest obecnie zmieniana⁶⁷. Zmiany służą na przykład wzmocnieniu przejrzystości przekazywania darowizn partiom oraz przewidziano w nich zakaz przyjmowania darowizn spoza Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Oczekuje się, że darowizny z Europejskiego Obszaru Gospodarczego będą ujawniane bez ustalonego progu wartości. Próg dla darowizn z Niderlandów, które będą musiały zostać ujawnione, pozostanie na poziomie 4 500 EUR.

Zmiana ustawy nie obejmuje przepisów w zakresie finansowania lokalnych i regionalnych komórek partii politycznych. Niektóre z tych kwestii zostały zidentyfikowane również w sprawozdaniu GRECO na temat przejrzystości finansowania partii⁶⁸. W tym względzie sporządzany jest projekt nowej ustawy o partiach politycznych. Oczekuje się, że w projekcie ustawy zostaną uwzględnione przepisy dotyczące przejrzystości finansowania partii lokalnych lub lokalnych oddziałów partii krajowych. 50 % niderlandzkich respondentów badania Eurobarometr jest zdania, że poziom przejrzystości i nadzoru finansowania partii politycznych jest niewystarczający, a 43 % uważa, że zjawiska przekupstwa i nadużyć władzy dla własnej korzyści są szeroko rozpowszechnione wśród partii politycznych⁶⁹. III. PLURALIZM MEDIÓW

Ramy prawne dotyczące pluralizmu mediów opierają się na zestawie zabezpieczeń przewidzianych w Konstytucji i aktach ustawodawczych. Prawo do informacji jest zapisane w Konstytucji, a ustawa o otwartości rządu⁷⁰ reguluje prawo społeczeństwa do dostępu do informacji będących w posiadaniu organów publicznych. Niezależne organy regulacyjne ds.

mediów audiowizualnych zapewniają przejrzystość własności mediów. Organy władzy

67 Wet financiering politieke partijen.

68 GRECO Third Evaluation Round – Evaluation Report and Compliance Report [Trzecia runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające i raporty zgodności]. GRECO zaleca na przykład obniżenie progu ujawniania wynoszącego 4 500 EUR i rozszerzenie zastosowania przepisów w zakresie darowizn na lokalne i regionalne komórki partii politycznych.

70 Wet Openbaarheid van Bestuur.

(15)

pracują nad wzmocnieniem ochrony dziennikarzy przed przemocą i agresją, w szczególności poprzez specjalną grupę sterującą⁷¹.

Regulator audiowizualnych usług medialnych, Commissariaat voor de Media (CvDM), jest niezależnym organem administracji ustanowionym na mocy ustawy o mediach z 2008 r. jako podmiot publiczny posiadający osobowość prawną. Organ ten ma ustawowy obowiązek publikowania swoich decyzji, przy czym jego działania uważane są za przejrzyste⁷². W monitorze pluralizmu mediów obejmującym lata 2018 i 2019 oceniono, że zagrożenie dla niezależności mediów jest bardzo niskie⁷³. Zgodnie z ustawą ramową na rzecz niezależnych organów administracji⁷⁴ Minister Edukacji, Kultury i Nauki powołuje przewodniczącego i członków organu kolegialnego. Projekt ustawodawstwa, nad którym trwają prace w parlamencie, zawiera propozycję zmian w procedurze mianowania: Minister powoływałby przewodniczącego i członków organu kolegialnego na podstawie jednomyślnej opinii niezależnej komisji ds. mianowania utworzonej przez organ ds. mediów. Minister mógłby nie uwzględnić tej opinii jedynie w przypadku złamania przepisów regulaminu wewnętrznego lub gdyby mianowanie było sprzeczne z ustawą. Zawieszenie i odwołanie może nastąpić tylko z powodu niezdolności do pełnienia funkcji, niekompetencji lub innych ważnych powodów związanych z daną osobą. Takie dalsze wzmocnienie gwarancji niezależności przyczynia się do zmniejszenia zagrożenia dla pluralizmu mediów⁷⁵. Ponadto Rada ds. Dziennikarstwa, organ samoregulacyjny, jest upoważniona do wydawania opinii w sprawie skarg dotyczących praktyk dziennikarskich. Rada składa się – w równych proporcjach – z dziennikarzy oraz innych członków, przede wszystkich ekspertów z dziedziny prawa, i działa w sposób autonomiczny.

Wobec braku przepisów prawnych odnoszących się do mediów, które to przepisy zapewniałyby podawanie do wiadomości publicznej szczegółowych informacji na temat własności, informacje dotyczące własności mediów są przekazywane społeczeństwu w monitorze mediów publikowanym przez CvdM. W monitorze pluralizmu mediów oceniono zagrożenie dla przejrzystości własności mediów w Niderlandach jako średnie ze względu na brak przepisów odnoszących się do mediów, które nakładałyby obowiązek ujawniania społeczeństwu szczegółowych informacji na temat własności. W praktyce informacje na temat własności mediów są przekazywane społeczeństwu w corocznym Monitorze Mediów publikowanym przez CvdM⁷⁶. Ponadto po uiszczeniu niewielkiej opłaty obywatele mogą przeszukiwać dokumentację izby handlowej w celu uzyskania odpowiednich informacji⁷⁷. Zainteresowane strony wskazały⁷⁸, że przejrzystość ta jest tym bardziej istotna,

71 W 2020 r. Niderlandy plasują się na 5. miejscu w światowym rankingu wolności prasy prowadzonym przez Reporterów bez Granic. Zob.: https://rsf.org/en/ranking.

72 Dostęp do opublikowanych decyzji można uzyskać na stronie internetowej: https://www.cvdm.nl/.

73 Monitor pluralizmu mediów z 2020 r.

74 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.

75 W zmienionej dyrektywie o audiowizualnych usługach medialnych określono szereg szczególnych gwarancji dotyczących niezależności i skuteczności krajowych organów regulacyjnych ds. mediów.

76 Organ ds. mediów, Monitor Mediów: Koncentracja mediów. W tym względzie należy przypomnieć, że wymogi dotyczące przejrzystości mediów wymieniono w rekomendacji CM/Rec(2018)1 Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich dotyczącej pluralizmu mediów i przejrzystości własności mediów.

77 W zmienionej dyrektywie o audiowizualnych usługach medialnych zachęca się państwa członkowskie do przyjmowania ustawodawstwa zobowiązującego dostawców usług medialnych do zapewnienia dostępu do informacji o swojej strukturze właścicielskiej, w tym o właścicielach rzeczywistych.

78 Informacje uzyskane w kontekście wirtualnej wizyty w Niderlandach. Zob. również na przykład:

Niderlandzki Komitet Prawników na rzecz Praw Człowieka (2020), Pismo w sprawie obaw dotyczących środków przyjętych w związku z pandemią koronawirusa w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych.

(16)

iż własność mediów jest bardzo skoncentrowana, głównie w sektorze prasy. Organ ds.

mediów monitoruje wpływ zmian na rynkach finansowo-ekonomicznych i konsolidacji własności na pluralizm mediów oraz na niezależność przekazywania informacji w Niderlandach. Rząd wspiera niezależne dziennikarstwo. Wsparcia udziela się za pośrednictwem Funduszu na rzecz Dziennikarstwa, którym zarządza odpowiedzialne za politykę w obszarze mediów Ministerstwo Edukacji, Kultury i Nauki, a także poprzez Fundusz na rzecz Rzetelnego Dziennikarstwa oraz Fundusz na rzecz Promocji Dziennikarstwa⁷⁹.

Prawo dostępu do informacji określono w odpowiednich przepisach. Prawo społeczeństwa do dostępu do dokumentów administracyjnych będących w posiadaniu organów publicznych określono w ustawie o otwartości rządu. Bezwzględne podstawy odmowy dostępu do dokumentów wymienionych w ustawie budzą pewne wątpliwości co do ich zgodności z zasadami proporcjonalności i konieczności⁸⁰. Niektóre zainteresowane strony informują, że wnioski do władz publicznych o dostęp do informacji są rozpatrywane szybko i że nie wiąże się to z żadnymi szczególnymi problemami. Przedstawiciele dziennikarzy mają jednak krytyczne zdanie na temat czasu, jakiego organy publiczne potrzebują, by odpowiedzieć na wnioski o udzielenie informacji. Niektóre organy publiczne stosują aktywną politykę przejrzystości, czynnie udostępniając publicznie informacje o swojej działalności.

Wprowadzono szeroko zakrojone ramy ochrony dziennikarzy. Zgodnie z monitorem pluralizmu mediów obowiązujące ograniczenia karne⁸¹ i cywilne, takie jak na przykład odpowiedzialność za zniesławienie, w praktyce nie są nadużywane i nie stanowią przeszkody dla ożywionego wyrażania opinii na forum publicznym. Od 2014 i 2019 r. odpowiednio bluźnierstwo i obraza majestatu (lèse-majesté) nie są już przestępstwem. Zainteresowane strony informują, że pracownicy mediów, w tym dziennikarze, fotografowie i rysownicy, spotykają się czasami z groźbami w internecie i poza nim. W lipcu 2018 r. Grupa Sterująca ds. Agresji i Przemocy przeciwko Dziennikarzom, w skład której wchodzą: prokuratura, policja, Towarzystwo Redaktorów Naczelnych i Stowarzyszenie Dziennikarzy, zawarła porozumienie w sprawie wzmocnienia pozycji dziennikarzy wobec przemocy i agresji⁸². Efektem tego porozumienia był protokół „PersVeilig” mający na celu zmniejszenie zagrożeń, przemocy i agresji wobec dziennikarzy. Chociaż protokół PersVeilig nie stanowi bezpośredniego działania następczego w związku z zaleceniem Rady Europy w sprawie ochrony dziennikarstwa i bezpieczeństwa dziennikarzy i innych podmiotów medialnych, jest on zgodny z przedstawionymi w tym zaleceniu wytycznymi, a eksperci z zakresu mediów uważają go za dobrą praktykę. Zainteresowane strony zgłaszają pozytywne doświadczenia związane z tym nowym narzędziem i z zadowoleniem przyjęły obowiązującą od dwóch lat nową ustawę o ochronie źródeł. Pewne wątpliwości budzi zmieniona ustawa o służbach bezpieczeństwa narodowego (W.I.V) z lipca 2017 r., nazywana „ustawą o obławach policyjnych”. W ustawie tej zezwala się służbom bezpieczeństwa narodowego na masowe gromadzenie danych internetowych i telefonicznych na potrzeby dochodzeń⁸³. Stowarzyszenie Dziennikarzy wyraziło obawę, że może to osłabić ochronę źródeł

79 Rząd Niderlandów, Zabezpieczenie wolności prasy.

80 Monitor pluralizmu mediów z 2020 r.

81 Jedną z możliwych sankcji grożących za zniesławienie jest kara więzienia.

82 Profesor Tarlach McGonagle (2018), Porozumienie Grupy Sterującej ds. Agresji i Przemocy przeciwko Dziennikarzom. https://www.ivir.nl/publicaties/download/Agreement-of-the-Steering-Group-on-Aggression- and-violence-against-journalists-EN-translation.pdf

83 Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Ustawę przyjęto i wprowadzono w życie, mimo iż została ona odrzucona w referendum konsultacyjnym przeprowadzonym w marcu 2018 r.

(17)

dziennikarskich⁸⁴. W 2019 r. na platformie Rady Europy propagującej ochronę dziennikarstwa i bezpieczeństwo dziennikarzy opublikowano dwa wpisy o Niderlandach⁸⁵, dotyczące reportera telewizyjnego, który został na krótko zatrzymany za odmowę ujawnienia źródła informacji w procesie o zabójstwo, oraz nowej ustawy, zgodnie z którą obywatele podróżujący do obszaru „kontrolowanego przez grupy terrorystyczne” muszą wystąpić z wnioskiem o pozwolenie do Ministerstwa Sprawiedliwości⁸⁶. Podobne wpisy opublikowano na platformie Mapping Media Freedom⁸⁷.

IV. INNE KWESTIE INSTYTUCJONALNE ZWIĄZANE ZMECHANIZMAMI KONTROLI IRÓWNOWAGI

W Niderlandach funkcjonuje dwuizbowy system rządu, który przewiduje kontrolę ex ante zgodności z konstytucją projektów ustaw. Parlament Niderlandów składa się z Senatu⁸⁸ i Drugiej Izby⁸⁹. Możliwość składania wniosków ustawodawczych leży w gestii członków Drugiej Izby. Rada Stanu wydaje opinie na temat projektów ustawodawczych. Niezależne organy i społeczeństwo obywatelskie odgrywają ważną rolę w mechanizmach kontroli i równowagi.

Przeprowadzanie ocen skutków oraz konsultacje z zainteresowanymi stronami stanowią ugruntowane praktyki w procedurze ustawodawczej. Inicjatorem wniosku ustawodawczego może być rząd lub członkowie Drugiej Izby parlamentu Niderlandów;

następnie wniosek zostaje przedstawiony wydziałowi doradczemu Rady Stanu do zaopiniowania⁹⁰. Następnie wniosek przyjmowany jest przez Drugą Izbę parlamentu Niderlandów i Senat⁹¹, po czym zostaje podpisany przez króla i odpowiedzialnego ministra.

Przed ich złożeniem do parlamentu wnioski ustawodawcze podlegają analizie w ramach oceny skutków⁹². W toku przygotowywania ustawodawstwa polityką rządu jest przedkładanie projektów wniosków do otwartych konsultacji internetowych trwających co najmniej cztery tygodnie⁹³. W internecie publikuje się krótkie streszczenie otrzymanych uwag oraz sposób ich uwzględnienia⁹⁴. Należy zauważyć, że w sprawach nowych przepisów prawnych dotyczących sprawowania wymiaru sprawiedliwości zasięga się opinii Rady Sądownictwa. Opinie Rady przyjmuje się po konsultacji z sądami. Ponadto stałe komitety doradcze, m.in. Rada ds. Administracji Publicznej, odgrywają istotną rolę w mechanizmie kontroli i równowagi, zapewniając niezależne opinie z własnej inicjatywy lub na prośbę rządu lub parlamentu.

84 Należy w tym względzie przypomnieć, że zgodnie ze standardami Rady Europy zaleca się ustanowienie kompleksowych ram legislacyjnych umożliwiających dziennikarzom i innym podmiotom ze środowiska mediów wnoszenie wkładu w debatę publiczną w sposób skuteczny i bez obaw. Zob. zalecenie CM/REC(2016)4 Komitetu Ministrów w sprawie ochrony dziennikarstwa i bezpieczeństwa dziennikarzy i innych podmiotów medialnych.

85 Podobne wpisy opublikowano na platformie Mapping Media Freedom, zob. Europejskie Centrum Wolności Prasy i Mediów, Mapping Media Freedom: The Netherlands.

86 Rada Europy, platforma propagująca ochronę dziennikarstwa i bezpieczeństwa dziennikarzy.

87 Europejskie Centrum Wolności Prasy i Mediów, Mapping Media Freedom: The Netherlands.

88 Eerste Kamer der Staten-Generaal.

89 Tweede Kamer der Staten-Generaal.

90 Opinia ma charakter oficjalny, ale nie jest wiążąca.

91 Senat może wyłącznie zatwierdzić lub odrzucić wniosek; nie ma prawa do jego zmiany, ani prawa wychodzenia z inicjatywą.

92 https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-voor-beleid-en-regelgeving.

93 W sytuacjach wyjątkowych okres ten można skrócić lub całkowicie pominąć etap konsultacji internetowych.

94 Z wyjątkiem uwag otrzymanych anonimowo.