Rada Unii Europejskiej Bruksela, 1 października 2020 r. (OR. en) Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, sekretarz generalny Rady Unii Europejskiej

11225/20 ADD 4 ms

Rada

Unii Europejskiej

Bruksela, 1 października 2020 r.

(OR. en)

11225/20 ADD 4

JAI 751 FREMP 81 AG 45

POLGEN 168 PISMO PRZEWODNIE

Od: Sekretarz generalna Komisji Europejskiej (podpisał dyrektor Jordi AYET PUIGARNAU) Data otrzymania: 30 września 2020 r.

Do: Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, sekretarz generalny Rady Unii Europejskiej

Nr dok. Kom.: SWD(2020) 303 final

Dotyczy: DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r. Rozdział dotyczący sytuacji w zakresie praworządności w Danii Towarzyszący dokumentowi: KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY,

EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r. Sytuacja w zakresie praworządności w Unii Europejskiej

Delegacje otrzymują w załączeniu dokument SWD(2020) 303 final.

Zał.: SWD(2020) 303 final

PL PL

KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 30.9.2020 r.

SWD(2020) 303 final

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r.

Rozdział dotyczący sytuacji w zakresie praworządności w Danii

Towarzyszący dokumentowi:

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU

REGIONÓW

Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r.

Sytuacja w zakresie praworządności w Unii Europejskiej

{COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 316 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}

STRESZCZENIE

Sądownictwo w Danii stale cieszy się wysokim postrzeganym poziomem niezależności, a w 2019 r. podjęto pewne działania, aby w jeszcze większym stopniu ulepszyć ramy środków dyscyplinarnych i rozliczalności sędziów. System wymiaru sprawiedliwości charakteryzuje się dobrym poziomem efektywności, mimo że w ostatnich latach czas przeznaczony na rozpatrzenie nieznacznie się wydłużył. Jednocześnie zainteresowane strony zgłaszają pewne obawy związane z brakiem wystarczających zasobów, a ponadto nadal istnieją pewne wyzwania w zakresie cyfryzacji sądownictwa. Szereg inicjatyw rządu oraz Duńskiego Urzędu Administracji Sądowej ma na celu pokonanie tych wyzwań, między innymi poprzez projekt obejmujący wykorzystanie narzędzi cyfrowych do monitorowania średniego czasu trwania postępowań.

Jak wynika z badań, Danię postrzega się jako jedno z najmniej skorumpowanych państw w UE i na świecie. Chociaż Dania nie ma specjalnej strategii antykorupcyjnej ani specjalnej agencji zajmującej się tą kwestią, ustanowiła Forum Antykorupcyjne, które poprawia koordynację między organami, aby umożliwić im tworzenie własnych rozwiązań w obszarze przeciwdziałania korupcji. Instytucje publiczne Danii zdobyły reputację dzięki przejrzystej administracji oraz wiarygodnym i funkcjonalnym ramom zapobiegania korupcji.

Najważniejszym aspektem systemu zapewniającego uczciwość jest niski stopień formalizacji zasad antykorupcyjnych w zakresie etyki i uczciwości, a ponadto niewielka liczba przepisów i środków kontrolnych służących zapobieganiu korupcji, zwłaszcza dla wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze. Osiągnięcia Danii w zakresie wdrażania niedawnych zaleceń międzynarodowych, zwłaszcza dotyczących finansowania partii politycznych oraz nadzoru posłów do parlamentu, są ograniczone.

Krajowy organ regulacyjny ds. mediów, Komitet Radiofonii i Telewizji, działa w sposób niezależny i ma solidną strukturę organizacyjną. Nie istnieją przepisy szczegółowe regulujące przejrzystość w zakresie własności mediów, jednak w celu uzyskania dostępu do niektórych informacji można wykorzystać krajowy centralny rejestr handlowy. Do ustawy o dostępie do publicznych dokumentów administracyjnych wprowadzono określone wyjątki, częściowo ograniczające w praktyce prawo dostępu do informacji. Powołano specjalną Komisję ds.

wolności wypowiedzi celem promowania debaty na temat ram i ogólnych warunków wolności wypowiedzi, którą to wolność chroni konstytucja i która już teraz czerpie z ugruntowanych demokratycznych tradycji i instytucji w Danii.

System mechanizmów kontroli i równowagi cechuje się integrującym procesem ustawodawczym z kompleksowymi ramami przygotowywania ustawodawstwa, w tym konsultacji z zainteresowanymi stronami. Parlamentarny Rzecznik Praw Obywatelskich ma wyraźnie określoną rolę w zapewnianiu nadzoru nad decyzjami organów publicznych.

Niedawne kampanie Duńskiego Urzędu Administracji Sądowej mają na celu zwiększanie świadomości znaczenia praworządności oraz roli sądownictwa, między innymi poprzez filmy edukacyjne, programy nauczania dla nauczycieli oraz stronę internetową przeznaczoną dla dziennikarzy. Duński Instytut Praw Człowieka zapewnia zaangażowanie ze strony szerokiej gamy organizacji społeczeństwa obywatelskiego za pośrednictwem Rady Praw Człowieka, która pełni kluczową rolę doradczą.

I. SYSTEM WYMIARU SPRAWIEDLIWOŚCI

Duński system wymiaru sprawiedliwości składa się z 24 sądów rejonowych, dwóch sądów wyższych (sądów apelacyjnych) oraz Sądu Najwyższego, jak również dwóch sądów szczególnych¹. Niezależny Duński Urząd Administracji Sądowej (Domstolsstyrelsen) odpowiada za zarządzanie sądami i ich rozwój, co obejmuje przydział budżetów sądów oraz zarządzanie budynkami i systemami ICT. Niezależna Rada ds. Powoływania Sędziów² przedstawia niewiążące propozycje dotyczące powoływania sędziów Ministerstwu Sprawiedliwości, które następnie przedstawia propozycje do formalnego powołania przez władzę wykonawczą (Królową)³. Rada ds. Powoływania Sędziów proponuje tylko jednego sędziego na każdy wakat. Nie było przypadków, w których władza wykonawcza nie postąpiłaby zgodnie z propozycją Rady ds. Powoływania Sędziów. Na potrzeby zapewnienia przejrzystości Rada ds. Powoływania Sędziów wydaje komunikat prasowy, gdy przedstawia swoją propozycję w odniesieniu do wakatu. Prokuratura to autonomiczna instytucja działająca pod nadzorem Ministerstwa Sprawiedliwości i kierowana przez Prokuratora Generalnego⁴. Izba Adwokacka to niezależny organ regulujący zawody prawnicze i zapewniający ich niezależność⁵.

Niezależność

Sądownictwo cieszy się bardzo wysokim postrzeganym poziomem niezależności.

W ujęciu ogólnym 86 % społeczeństwa i 80 % przedsiębiorstw oceniło niezależność sądów i niezawisłości sędziów jako „dość dobrą lub bardzo dobrą”, a znacząco wysoki odsetek społeczeństwa (41 %) ocenił ją jako „bardzo dobrą”. Ogółem od 2016 r. liczby te utrzymują się na wysokim poziomie w przypadku ogółu społeczeństwa i są podobnie spójne w przypadku przedsiębiorstw od 2010 r.⁶

Wprowadzono szereg środków na rzecz wzmocnienia ram rozliczalności dla sędziów oraz zabezpieczeń tych ram. Istnieją dwa rodzaje środków dyscyplinarnych stosowanych wobec sędziów: prezes sądu może upomnieć sędziego za zaniedbanie lub nieostrożność w wykonywaniu obowiązków, podczas gdy specjalny Sąd Dyscyplinarny dla Kadr

1 Sąd Morski i Gospodarczy oraz Sąd ds. Rejestracji Nieruchomości. CEPEJ (2020), Study on the functioning of the judicial systems in the EU Member States [Badanie dotyczące funkcjonowania systemów sądowych w państwach członkowskich UE].

2 Członków mianuje Minister Sprawiedliwości i obejmują oni jednego sędziego Sądu Najwyższego oraz jednego sędziego sądu wyższego zaproponowanych odpowiednio przez te sądy, jednego sędziego sądu rejonowego zaproponowanego przez Stowarzyszenie Sędziów, jednego adwokata zaproponowanego przez Izbę Adwokacką, jak również dwóch przedstawicieli społeczeństwa zaproponowanych przez samorząd terytorialny Danii oraz duńskie Stowarzyszenie Kształcenia Dorosłych.

3 Z wyjątkiem Prezesa Sądu Najwyższego, którego zgodnie z wewnętrzną procedurą wybiera i powołuje bezpośrednio Sąd Najwyższy. Ponadto, jeżeli chodzi o członków Sądu Najwyższego, prawo określa szczególną procedurę, na podstawie której sędziowie Sądu Najwyższego weryfikują kandydata wybranego przez Radę ds. Powoływania Sędziów, zanim jego powołanie zostanie potwierdzone.

4 Prokuratora Generalnego powołuje władza wykonawcza (formalnie Królowa) na podstawie zalecenia Ministra Sprawiedliwości, po zatwierdzeniu przez rządową komisję rekrutacyjną, a jego odwołanie może mieć miejsce na podstawie uzasadnionego zalecenia Ministra Sprawiedliwości (w drugim z tych przypadków zalecenie zostaje przedłożone bezpośrednio Królowej).

5 Ustawa o administracji sądowej, art. 15.

6 Wykresy 44, 46 i 48, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r. Kategoryzacja poziomu postrzeganej niezależności sądów przedstawia się w następujący sposób: bardzo niski (poniżej 30 % respondentów postrzega niezależność sądów jako dość dobrą i bardzo dobrą); niski (30–39 %), średni (40–

59 %), wysoki (60–75 %), bardzo wysoki (powyżej 75 %).

Sądownictwa (Den Særlige Klageret)⁷ może udzielać upomnień, nakładać grzywny, a w przypadkach poważnych uchybień – odwołać sędziego lub zawiesić go, jeżeli wszczęto przeciwko niemu postępowanie karne⁸. Od 2019 r. istnieje możliwość zaskarżenia ostrzeżenia udzielonego przez prezesa sądu do specjalnego Sądu Dyscyplinarnego dla Kadr Sądownictwa⁹, co stanowi dodatkowe zabezpieczenie w systemie zgodnie z zaleceniami Rady Europy¹⁰. Inicjatorem tej reformy było m.in. Stowarzyszenie Sędziów w oparciu o konkretny przypadek, gdy sędzia otrzymał ostrzeżenie od prezesa, które sędzia uznał za nieuzasadnione, jednak nie miał możliwości skorzystania z kontroli sądowej. Kolejnym istotnym osiągnięciem w zakresie ram rozliczalności dla sędziów jest przyjęcie przez Stowarzyszenie Sędziów (we współpracy z Duńskim Urzędem Administracji Sądowej) komentarzy wyjaśniających, które są pomocne w interpretacji wytycznych w zakresie etyki dla sędziów. Przyjęte w 2019 r. komentarze mają na celu dalsze sprecyzowanie wytycznych w zakresie etyki dla sędziów z 2014 r. poprzez podanie konkretnych przykładów zastosowania tych wytycznych. Stanowi to również odpowiedź na zalecenie Grupy Państw przeciwko Korupcji (GRECO)¹¹.

Uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do wydawania prokuraturze poleceń w poszczególnych sprawach podlega zabezpieczeniom i nie jest stosowane w praktyce.

Zgodnie z ustawą o wymiarze sprawiedliwości Minister Sprawiedliwości może wydawać ogólne wytyczne dotyczące sposobu, w jaki prokuratura realizuje swoje zadania, jak również wydawać prokuratorom polecenia w konkretnych sprawach, które mogą obejmować polecenie niewszczynania postępowania¹². Polecenie musi być wydane na piśmie, uzasadnione i wysłane do Przewodniczącego Parlamentu w formie pisemnej¹³. Jak podają organy krajowe, wydaje się, że w praktyce był tylko jeden przypadek wydania takiego polecenia przez Ministra Sprawiedliwości; miało to miejsce w 1995 r. w sytuacji, w której Prokurator Generalny nie kwalifikował się do wydania polecenia z powodu konfliktu interesów. Wydaje się, że praktyka taka, wraz z obowiązującymi zabezpieczeniami prawnymi, minimalizuje zagrożenie dla niezależności prokuratury¹⁴. W następstwie niedawnego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczącego

7 Specjalny Sąd Dyscyplinarny dla Kadr Sądownictwa składa się z jednego sędziego odpowiednio z Sądu Najwyższego, sądu wyższego oraz sądu rejonowego, a także jednego prawnika i jednego profesora prawa powołanych przez władzę wykonawczą na podstawie nominacji przedstawicieli sądownictwa (w przypadku zasiadających sędziów) oraz Izby Adwokackiej (w przypadku adwokata).

8 Decyzje specjalnego Sądu Dyscyplinarnego dla Kadr Sądownictwa można zaskarżyć do Sądu Najwyższego.

Ustawa o administracji sądowej, art. 48–49.

9 Ustawa o administracji sądowej, art. 48a.

10 Rekomendacja CM/Rec(2010)12 Komitetu Ministrów Rady Europy, pkt 69. Zob. również wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 25 lipca 2018 r., LM, C-216/18 PPU, pkt 67.

11 GRECO Fourth Evaluation Round [Czwarta runda oceny GRECO], zalecenie (v), które GRECO uznaje obecnie za wdrożone w zadowalający sposób. GRECO Fourth Evaluation Round – Interim Compliance Report [Czwarta runda oceny GRECO – wstępny raport zgodności], s. 5. Zob. również Europejski Trybunał Praw Człowieka, wyrok z dnia 9 stycznia 2013 r., Oleksandr Volokov przeciwko Ukrainie, skarga nr 21722/11, §§ 175–179.

12 Ustawa o administracji sądowej, art. 98 ust. 3. Oprócz tego istnieją sprawy, w których zgodnie z prawem Minister Sprawiedliwości musi zadecydować, czy w przypadku danej sprawy należy wszczynać postępowanie, w tym w odniesieniu do przestępstw mających związek z terroryzmem, zdradą stanu oraz przestępstw przeciwko państwu (ustawa o wymiarze sprawiedliwości, rozdział 12).

13 Wykres 55, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

14 W zaleceniu Rec(2000)19 Komitetu Ministrów Rady Europy, pkt 13 lit. d) przewidziano, że „jeżeli rząd jest uprawniony do wydawania poleceń w sprawie wszczęcia postępowania sądowego w danej sprawie, w odniesieniu do takiego polecenia należy zapewnić odpowiednie gwarancje przestrzegania przejrzystości i sprawiedliwości zgodnie z prawem krajowym”. W odniesieniu do zabezpieczeń zob. pkt 13 (lit. d)–e)).

europejskiego nakazu aresztowania¹⁵ istnienie tego prawa do wydawania poleceń skłoniło Danię do zmiany procedury wydawania takich nakazów aresztowania w 2020 r.¹⁶

15 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 27 maja 2019 r. w sprawach połączonych OG, C-508/18 oraz PI, C-82/19 PPU.

16 Od dnia 15 lutego 2020 r. sądy są jedynym organem właściwym do wydawania europejskich nakazów aresztowania. Ustawa o ekstradycji przestępców, art. 46 i 47. Zob. również sprawozdanie Komisji Europejskiej z wdrażania decyzji ramowej Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi, s. 5–6.

Jakość

Pojawiły się pewne obawy w związku z coraz mniejszymi wydatkami na system wymiaru sprawiedliwości. Wydatki Danii na sądy jako odsetek PKB są niewielkie i w ostatnich latach zmalały¹⁷. Ponadto liczba sędziów na mieszkańca jest zauważalnie niska¹⁸. W sprawozdaniu Stowarzyszenia Sędziów z 2020 r. dotyczącego warunków pracy sędziów przedstawiono szczegółową analizę obciążenia sędziów pracą i podkreślono, że liczba sędziów utrzymuje się na stałym poziomie, a od 2011 r. następuje powolna redukcja zasobów przy jednoczesnym wzroście liczby postępowań¹⁹. W szczególności przytoczono obawy dotyczące redukcji personelu sądowego, co przyczynia się do większego obciążenia sędziów pracą. W czerwcu 2020 r. rząd przyznał sądom dodatkowe finansowanie na potrzeby rozwiązania problemu rosnących zaległości spowodowanych zamknięciem sądów podczas pandemii COVID-19, co wiąże się z dodatkowymi stanowiskami dla sędziów²⁰.

Niektóre inicjatywy służące zajęciu się nierozwiązanymi problemami w odniesieniu do cyfryzacji sądownictwa są nadal w toku. Elektroniczne środki przekazywania spraw i wezwań przez internet oraz śledzenia etapów postępowań są dostępne w sądach wyłącznie w ograniczonym zakresie²¹. Podczas gdy w przypadku trzeciej instancji publikuje się wszystkie wyroki, w przypadku wyroków wydanych w pierwszej i drugiej instancji jest tak tylko częściowo, a ustalenia dotyczące maszynowego odczytu wyroków są ograniczone²². Jak wynika z informacji Duńskiego Urzędu Administracji Sądowej, trwają przygotowania do stworzenia do 2021 r. kompleksowej internetowej bazy wyroków, obejmującej anonimizację wyroków. Ponadto Duński Urząd Administracji Sądowej wdraża projekt obejmujący wykorzystanie narzędzi cyfrowych do monitorowania średniego czasu trwania postępowań, co ma pomóc w przewidywaniu czasu trwania postępowań w przyszłości²³.

Efektywność

System wymiaru sprawiedliwości prowadzi swoje postępowania w sposób efektywny, jednak wskaźnik zamykanych spraw nieznacznie spadł. Szacowany czas rozstrzygania spraw cywilnych, handlowych, administracyjnych i innych jest bardzo krótki i utrzymuje się poniżej średniej dla procesowych spraw cywilnych i handlowych we wszystkich instancjach, chociaż w ostatnich latach nieco wzrósł²⁴. Jednocześnie w ostatnich latach nieco spadł wskaźnik zamykanych procesowych spraw cywilnych i handlowych – ze 102 % w 2017 r.

do 95 % w 2018 r. i 94 % w 2019 r. Liczba spraw w toku nadal jest niska, zwłaszcza jeśli chodzi o liczbę procesowych spraw cywilnych i handlowych²⁵.

17 Wydatki na obywatela są na średnim poziomie, jednak od 2012 r. stale się zmniejszają. Wykresy 32 i 33, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

18 Wykres 35, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

19 Duńskie Stowarzyszenie Sędziów, „Warunki pracy sędziów”, s. 5–8.

20 Komunikat Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2020 r., Nowi sędziowie muszą zmniejszyć obciążenie sądów.

21 Wykres 27, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

22 Wykresy 28 i 29, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

23 Uwagi przekazane przez Danię na potrzeby sprawozdania na temat praworządności z 2020 r., s. 10.

24 Nie są dostępne odrębne dane dla postępowań administracyjnych.

25 Wykresy 5–15, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r. Dane z 2019 r. dotyczące wskaźnika zamykanych spraw, zob.: Sądy duńskie, Sprawy cywilne.

II. RAMY ANTYKORUPCYJNE

System antykorupcyjny w znacznym stopniu opiera się na nieformalnych zasadach dotyczących etyki i uczciwości, jak również normach społecznych i kontroli publicznej.

W zapobieganiu korupcji, promowaniu dobrej praktyki administracyjnej oraz zgodności z ramami prawnymi uczestniczy szereg organów. Obejmują one m.in. urząd nadzoru usług finansowych, Parlamentarnego Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Audytora Generalnego.

Agencja ds. Pracowników i Kompetencji oraz kancelaria premiera mają obowiązki w zakresie promowania uczciwości wśród urzędników służby cywilnej i ministrów.

Specjalistyczna jednostka ds. korupcji i przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych podlegająca prokuratorom państwowym ds. poważnych przestępstw gospodarczych i międzynarodowych ma szczególne kompetencje do prowadzenia postępowań w poważnych przypadkach korupcji. Zapobieganie korupcji jest szeroko uregulowane w odniesieniu do urzędników służby cywilnej, jednak w Danii nie ma obecnie żadnego przepisu szczegółowego chroniącego sygnalistów.

W publikowanym przez Transparency International wskaźniku postrzegania korupcji Dania plasuje się na 1. miejscu zarówno w Unii Europejskiej, jak i na świecie²⁶. Tylko 35 % respondentów badania Eurobarometr uważa, że korupcja jest powszechnym problemem (średnia UE – 72 %), a zaledwie 7 % osób czuje się nią bezpośrednio dotkniętych w codziennym życiu (średnia UE – 26 %). Jeżeli chodzi o przedsiębiorstwa, 16 % znich uznaje korupcję za powszechne zjawisko (średnia UE – 63 %), a tylko 5 % przedsiębiorstw uważa, że korupcja stanowi problem przy prowadzeniu działalności gospodarczej (średnia UE – 37 %). 25 % respondentów uważa, że ściganie korupcji jest wystarczająco skuteczne, aby powstrzymać ludzi od takich praktyk (średnia UE – 36 %), a 51 % przedsiębiorstw uważa natomiast, że osoby fizyczne i przedsiębiorstwa przyłapane na próbie przekupstwa urzędnika wyższego szczebla są odpowiednio karane (średnia UE – 31 %)²⁷.

W duńskim kodeksie karnym korupcja i związane z nią przestępstwa podlegają penalizacji. Sankcją karną w odniesieniu do przekupstwa czynnego i pasywnego²⁸ w sektorze publicznym jest grzywna lub kara pozbawienia wolności w wymiarze do sześciu lat, natomiast w odniesieniu do przekupstwa w sektorze prywatnym²⁹ jest to grzywna lub kara pozbawienia wolności w wymiarze do czterech lat. Na osoby prawne można nakładać grzywny w związku z przestępstwem podlegającym przepisom kodeksu karnego³⁰. W 2018 r.

Dania przyjęła zmianę do kodeksu karnego dotyczącą prania pieniędzy, w ramach której zwiększono obowiązujące kary (wymiar kary wynosi od 6 do 8 lat)³¹.

Dania dokonała przeglądu swojego ogólnego podejścia do egzekwowania prawa i w 2014 r. utworzyła specjalną jednostkę ds. korupcji i przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych podlegającą Prokuraturze Specjalnej ds. Przestępstw Gospodarczych (SØIK). Policja, prokuratura i specjalna jednostka podlegająca Prokuraturze Specjalnej ds. Przestępstw Gospodarczych (SØIK) to organy właściwe do prowadzenia postępowań przygotowawczych i ścigania korupcji. SØIK to specjalistyczny dział prokuratury działający również jako podmiot koordynujący. W SØIK znajduje się ponadto

26 Transparency International (2020), wskaźnik postrzegania korupcji z 2019 r.

27 Badanie Eurobarometr Flash 482 (2019) – opinia przedsiębiorców na temat korupcji w UE.

28 Kodeks karny. Art. 122 i 144.

29 Kodeks karny. Art. 299 pkt 2.

30 Art. 306 por. art. 2.

31 Folketinget (duński parlament), ustawa nr 711 z 2018 r.

jednostka analityki finansowej, jak również – od 2015 r. – jednostka do spraw międzynarodowych, w tym spraw związanych z przekupstwem zagranicznych funkcjonariuszy publicznych³². W obrębie policji miało ostatnio miejsce wzmocnienie procedur udzielania zamówień oraz działań na rzecz informowania i szkolenia policjantów w zakresie kodeksu etycznego przyjętego w 2015 r.³³ Ustanowiony w 2019 r. system służący do sygnalizowania umożliwia zgłaszanie przestępstw i naruszeń prawa administracyjnego, w tym konfliktów interesów. Obywatele mogą kierować skargi do niezależnego organu zajmującego się skargami dotyczącymi policji, sprawującego zewnętrzny nadzór i kontrolę nad policją oraz prokuraturą³⁴. GRECO zaleciła jednak władzom przeanalizowanie potrzeby wprowadzenia wymogu, aby funkcjonariusze policji regularnie deklarowali interesy finansowe, jak również środków służących zwiększaniu świadomości personelu policyjnego w odniesieniu do ich obowiązku zgłaszania uchybień związanych z korupcją w obrębie służb policji³⁵.

Dania nie ma konkretnego podmiotu ukierunkowanego na promowanie uczciwości i zapobieganie korupcji, a raczej szereg organów z odrębnymi zadaniami. Chociaż Dania nie ma specjalnej agencji ani strategii na rzecz przeciwdziałania korupcji, ustanowiła Forum Antykorupcyjne³⁶, które spotyka się na zasadzie ad hoc w celu poprawy koordynacji oraz wymiany informacji między organami. Ministerstwa współpracują ze sobą i przygotowują projekty przepisów antykorupcyjnych. Urząd nadzoru usług finansowych wydał wytyczne, przewodniki i instrukcje dotyczące etycznego postępowania oraz aspektów finansowych walki przeciwko korupcji. Urząd Audytora Generalnego przeprowadza kontrole w instytucjach państwowych i bada wydatki zarządzone przez parlament i przedsiębiorstwa państwowe. Ponadto inne organy, takie jak Agencja ds. Pracowników i Kompetencji i Ministerstwo ds. Podatków, jak również kancelaria premiera mają zadania związane z promowaniem uczciwości i zapobieganiem korupcji związanej z zarządzaniem administracją publiczną³⁷. Duńska tradycja wysokich standardów etycznych i przejrzystości w procedurach publicznych przyczyniła się do tego, że w Danii jest niewiele formalnych zasad i środków kontroli służących zapobieganiu korupcji, zwłaszcza w odniesieniu do wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze, w związku z czym GRECO zaleciła sformułowanie bardziej wiążących zasad³⁸.

Agencja ds. Pracowników i Kompetencji wydała kodeksy postępowania dla urzędników służby cywilnej, natomiast ministrom przekazuje się wytyczne dotyczące kwestii uczciwości w chwili, gdy zostaną powołani. Zrewidowana wersja Kodeksu postępowania w sektorze publicznym opublikowana w grudniu 2017 r. zawiera zasady dotyczące dodatkowego zatrudnienia oraz wymóg stosownego zachowania funkcjonariuszy

32 UNCAC (2017), UNCAC implementation review – country review report of Denmark.

33 GRECO Fifth Evaluation Round – Evaluation Report [Piąta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające].

34 GRECO Fifth Evaluation Round – Evaluation Report [Piąta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające], s. 48.

35 GRECO Fifth Evaluation Round – Evaluation Report [Piąta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające], zalecenia (xiii) i (xiv).

36 Zrzesza ono przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości, prokuratora generalnego, SØIK, Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Ministerstwa Finansów itp. i ma na celu poprawę koordynacji i wymianę informacji między organami w kontekście walki z korupcją.

37 GRECO Fifth Evaluation Round – Evaluation Report [Piąta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające], s. 17.

38 GRECO Fifth Evaluation Round – Evaluation Report [Piąta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające].

publicznych. W 2017 r. Agencja ds. Pracowników i Kompetencji opublikowała zmieniony

„Kodeks postępowania w sektorze publicznym”, a w 2015 r. „Kodeks VII – 7 kluczowych obowiązków”, w których określono normy etyczne i zasady postępowania funkcjonariuszy publicznych. W ramach uzupełnienia opracowano kursy e-uczenia się dla wszystkich pracowników administracji centralnej. Kodeksy te nie mają jednak zastosowania do ministrów, którym po powołaniu przekazuje się przewodnik z wytycznymi dotyczącymi kwestii uczciwości. Ponadto Dania nie ma kodeksu etycznego dla parlamentarzystów ani wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze³⁹, chociaż do kwestii tych nawiązuje się w piśmie otwartym do posłów do parlamentu, w którym informuje się ich o obowiązkach w zakresie etycznego postępowania i utrzymywania zaufania publicznego.

GRECO zaleciła opracowanie kodeksów postępowania zarówno dla posłów do parlamentu, jak i członków rządu, w szczególności w odniesieniu do konfliktów interesów, oraz opracowanie ogólnej strategii w zakresie uczciwości wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze⁴⁰.

Administrację publiczną obowiązują przepisy dotyczące bezstronności, co wiąże się z obowiązkiem zgłaszania wszelkich potencjalnych konfliktów interesów. Zgodnie z ustawią o administracji publicznej każda osoba zatrudniona przez organ administracji publicznej lub działająca w jego imieniu zostaje wykluczona z udziału w konkretnej sprawie, która może budzić obawy związane z bezstronnością. Aby uniknąć konfliktów interesów, od ministrów wymaga się zrezygnowania z wszelkiego zatrudnienia (odpłatnego i nieodpłatnego) w przedsiębiorstwie prywatnym lub publicznym w chwili objęcia stanowiska⁴¹. Nie obejmuje to jednak samozatrudnienia, interesów finansowych, stanowisk honorowych ani stanowisk powiązanych z partią polityczną danego ministra. Chociaż do ministrów mają zastosowanie przepisy ustawy o administracji publicznej, pozostawia im ona znaczną swobodę pod względem zgłaszania potencjalnego lub jawnego konfliktu interesów, nie zapewniając zbyt wielu wytycznych. Ponadto nie zawiera ona żadnych środków służących egzekwowaniu przepisów⁴². Dla posłów do parlamentu nie ma ogólnej definicji konfliktu interesów, a obecne ramy nie przewidują mechanizmu zgłaszania. GRECO zaleciła wprowadzenie wymogu natychmiastowego ujawnienia, gdy w związku z kwestią rozważaną w ramach prac parlamentarnych może wystąpić konflikt⁴³.

Istnieje wprawdzie system ujawniania informacji majątkowych, ale nie jest to systematycznie kontrolowane ani egzekwowane Jeżeli chodzi o posłów do parlamentu, istnieje zwykły publiczny rejestr zawodów i interesów finansowych, podlegający kontroli publicznej dzięki dostępności na stronie internetowej parlamentu. GRECO zaleciła jednak, aby w stosownych przypadkach zapewniono, by miały wobec nich zastosowanie normy postępowania⁴⁴. Mimo że posłowie do parlamentu zasadniczo w wysokim stopniu przestrzegają obowiązku rejestrowania interesów gospodarczych, nie zawsze dokonują takiej

39 Kodeks postępowania zatytułowany „Dobre postępowanie w sektorze publicznym”, rozpowszechniony wśród wszystkich urzędników publicznych. Celem tej publikacji jest wyjaśnienie podstawowych zadań i obowiązków pracowników sektora publicznego.

40 GRECO Fifth Evaluation Round – Evaluation Report [Piąta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające], zalecenia (i), (ii) oraz (iii).

41 Zgodnie z art. 8 ustawy o wynagrodzeniu i emeryturach dla ministrów.

42 GRECO Fifth Evaluation Round – Evaluation Report [Piąta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające], pkt 67–69.

43 GRECO Fourth Evaluation Round – Evaluation Report [Czwarta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające], zalecenie (ii).

44 GRECO Fourth Evaluation Round – Evaluation Report [Czwarta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające], zalecenie (iv).

rejestracji⁴⁵. Podobnie nie ma ogólnych zasad dotyczących obowiązku deklarowania interesów finansowych przez urzędników służby cywilnej wysokiego szczebla, chociaż wszyscy ministrowie są zobowiązani do zadeklarowania swoich interesów finansowych na podstawie standardowego formularza, który przedkładają po objęciu stanowiska i każdego roku aktualizują. System ten nie opiera się na ustawodawstwie, jednak kolejne rządy stosowały się do niego tak, jakby był on obowiązkowy⁴⁶. Ministrowie będący również posłami do parlamentu nie należą do parlamentarnego systemu deklaracji. W przeciwieństwie do reżimu obowiązującego posłów do parlamentu omawiany system wyraźnie wyłącza określone interesy finansowe małżonków lub partnerów. GRECO zaleciła jednak wprowadzenie tych wytycznych do ustawodawstwa, a jednocześnie poszerzenie zakresu oświadczeń i wprowadzenie kontroli merytorycznych⁴⁷.

W duńskim systemie nie wprowadzono wyraźnych zasad i wytycznych co do tego, jak powinny wyglądać kontakty między wysokimi urzędnikami sprawującymi funkcje wykonawcze a lobbystami. Nie ma również wymogów dotyczących sprawozdawczości lub ujawniania, które obowiązywałyby osoby dążące do wywarcia wpływu na działania i polityki rządu. Podczas gdy we wszystkich 27 państwach członkowskich UE większość respondentów uważa jednak, że zbyt bliskie powiązania między biznesem a polityką w ich państwie prowadzą do korupcji, w Danii zarejestrowano wynik najniższy (47 %) (średnia UE – 76 %)⁴⁸. Działalność lobbingowa w wybranych formach (w szczególności ze strony grup interesu) stanowi akceptowalną część procesu podejmowania decyzji, z myślą o uzyskaniu szeroko zakrojonego poparcia dla decyzji. Doradzono jednak wprowadzenie zasad i wytycznych dotyczących kontaktów z lobbystami i osobami trzecimi dążącymi do wywarcia wpływu na rządowe procesy i decyzje oraz zwiększenie przejrzystości takich kontaktów⁴⁹.

Nie istnieją żadne jasne zasady dotyczące efektu „drzwi obrotowych”. Z uwagi na brak konkretnej polityki dotyczącej okresu karencji pojawiło się kilka zgłoszeń dotyczących ministrów przenoszących się bezpośrednio na stanowiska wysokiego szczebla związane z politycznym lobbingiem. Mimo zalecenia GRECO, aby wprowadzić zasady pomagające przy zatrudnianiu wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze po zakończeniu przez nich pracy w sektorze publicznym, nie ma obecnie żadnych konkretnych planów dotyczących wprowadzenia takich zasad⁵⁰.

Istnieją specjalne mechanizmy służące ochronie sygnalistów, jednak nie ma nadrzędnego ustawodawstwa. W Danii nie ma obecnie żadnego przepisu szczegółowego chroniącego sygnalistów. Istnieje jednak ustawodawstwo⁵¹ w sektorze finansowym w ramach

45 Strona internetowa Folketinget: https://www.ft.dk/da/medlemmer/medlemmer-uden-registreringer.

46 Oświadczenia mają obejmować zawody (wykonywane obecnie i w ciągu ostatnich 5 lat), samozatrudnienie z rocznym obrotem powyżej 50 000 DKK (około 6 700 EUR), korporacyjne interesy wynoszące powyżej 50 000 DKK (około 6 700 EUR) (w tym bieżące inwestycje), porozumienia finansowe z byłymi lub przyszłymi pracodawcami, członkostwa w stowarzyszeniach.

47 GRECO Fifth Evaluation Round – Evaluation Report [Piąta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające], zalecenia (vii), (viii).

48 Specjalne badanie Eurobarometr 502 (2020).

49 GRECO Fifth Evaluation Round – Evaluation Report [Piąta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające], zalecenie (v).

50 GRECO Fifth Evaluation Round – Evaluation Report [Piąta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające], zalecenie (vi).

51 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi.

transpozycji dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (CRD IV). Duńskie stowarzyszenie przedsiębiorców doradza przedsiębiorcom dobrowolne zawieranie porozumień wedle uznania. Ponadto istnieją inne funkcjonujące systemy w sektorze publicznym lub w niektórych szczególnych obszarach sektora, w tym procedury zewnętrzne i wewnętrzne urzędu nadzoru usług finansowych, mechanizm Duńskiego Urzędu ds.

Działalności Gospodarczej dla zewnętrznych sygnalistów związany z kwestiami potencjalnego naruszenia przepisów dotyczących audytu, a także mechanizm w obszarze Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego⁵².

Kwestie finansowania partii politycznych podkreślono w ocenach międzynarodowych, a Dania nie wdrożyła jeszcze większości zaleceń. Zalecenia te obejmują rozwiązanie postrzeganych niedociągnięć, takich jak brak obowiązku zgłaszania darowizn przekraczających określone progi, oraz zapewnienie niezależnego monitorowania w kwestii finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych⁵³. Z danych z badania Eurobarometr wynika, że Dania jest jedynym państwem, w którym od 2013 r. spadł odsetek respondentów, którzy zgadzają się, że poziom przejrzystości i nadzoru finansowania partii politycznych jest wystarczający (41 % w 2013 r. do 34 % w 2019 r.; średnia UE – 32 %)⁵⁴.

Mimo że wydaje się, że środki represyjne są stosowane odpowiednio, brak jest ogólnodostępnych statystyk związanych z korupcją. Chociaż miały miejsce niedawne wyroki skazujące za przestępstwa związane z korupcją⁵⁵, a istotne orzeczenia sądu są publikowane w oficjalnym biuletynie sądowym dostępnym za opłatą, Dania nie publikuje danych statystycznych dotyczących postępowań w sprawach przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych oraz wszczętych lub zamkniętych spraw⁵⁶.

52 Niedawno Duński Urząd ds. Działalności Gospodarczej ustanowił specjalny portal dla sygnalistów, umożliwiający powiadamianie o nadużyciach finansowych w związku z programami kompensat związanymi z koronawirusem/COVID-19 (LOV nr 796 af 09/06/2020).

53 GRECO Third Evaluation Round - Second Compliance Report [Trzecia runda oceny GRECO – drugi raport zgodności].

54 Specjalne badanie Eurobarometr 502 (2020).

55 Takie jak naruszenie zasad dotyczących konfliktów interesów i nadużycie władzy, jak również szereg poważnych przestępstw objętych postępowaniem karnym w związku z praniem pieniędzy.

56 Transparency International (2018), Exporting corruption – progress report 2018: assessing enforcement of the OECD anti-bribery convention [Eksportowanie korupcji – sprawozdanie z postępów w 2018 r.: ocena wdrażania Konwencji OECD o zwalczaniu przekupstwa], s. 43.

III. PLURALIZM MEDIÓW

Konstytucja zapewnia ogólne ramy ochrony wolności wypowiedzi. Zadania, struktura organizacyjna i regulamin krajowego organu regulacyjnego ds. mediów, Komitetu Radiofonii i Telewizji, są zapisane w ustawie. Nie ma przepisów szczególnych odnoszących się do przejrzystości w zakresie własności mediów lub przyznawania reklam państwowych. Dostęp do dokumentów reguluje ustawa o dostępie do publicznych dokumentów administracyjnych z 2014 r.⁵⁷

Duński Komitet Radiofonii i Telewizji działa w sposób niezależny. Zadania i strukturę organizacyjną tego niezależnego organu ustanowiono w duńskiej ustawie o radiofonii i telewizji. Jednostka ds. mediów w Agencji ds. Kultury i Pałaców pełni funkcję sekretariatu Komitetu Radiofonii i Telewizji. Jak podaje komitet, swoją strukturę organizacyjną uznają za solidną, nawet jeżeli niektóre decyzje wywołały duże zainteresowanie polityczne⁵⁸. W najnowszej edycji monitora pluralizmu mediów (MPM 2020) odnotowano bardzo małe zagrożenie dla niezależności i skuteczności organu ds. mediów. Regulamin komitetu określono w rozporządzeniu wykonawczym, które zaktualizowano po przeglądzie dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych. Minister powołuje ośmiu członków komitetu, w tym przewodniczącego i wiceprzewodniczącego, na cztery lata. Możliwe jest ponowne powołanie tej samej osoby. Jednego członka powołuje Forum Współpracy dla Organizacji Słuchaczy i Widzów, a jednego członka – Stowarzyszenie Sędziów. Odwołanie przewodniczącego/członków organu kolegialnego musi mieć miejsce zgodnie z przepisami ustawy o administracji. Przed decyzją o odwołaniu należy wysłuchać danego członka.

Decyzja musi mieć formę pisemną i zawierać wyjaśnienie. Ponadto członek musi mieć możliwość złożenia skargi na decyzję i zaskarżenia decyzji do sądu. Od decyzji Komitetu Radiofonii i Telewizji nie można odwołać się do ministerstwa, ale wyłącznie do sądu.

Podobnie jak w przypadku wszystkich decyzji administracyjnych, Parlamentarny Rzecznik Praw Obywatelskich może rozpatrywać skargi odnoszące się do zarządzania sprawami.

Duńska Rada Prasowa (Presse Nævnet) to niezależny organ samoregulujący, podlegający Ministerstwu Sprawiedliwości, ustanowiony na mocy ustawy⁵⁹. Zajmuje się skargami dotyczącymi duńskich środków masowego przekazu i składa się z ośmiu członków powołanych przez Ministra Sprawiedliwości, reprezentujących dziennikarzy, społeczeństwo i zarządy redakcyjne prasy drukowanej oraz radia i telewizji. Przewodniczącego i wiceprzewodniczącego powołuje się z polecenia prezesa duńskiego Sądu Najwyższego.

Rada Prasowa może wyrażać krytykę w sprawach dotyczących rzetelnej etyki prasy oraz wymagać od redaktorów danych mediów opublikowania odpowiedzi lub decyzji rady. Nie może jednak nakładać sankcji ani przyznawać kompensaty skarżącemu⁶⁰.

Nie ma przepisów szczególnych dotyczących przejrzystości w zakresie własności mediów ani przyznawania reklam państwowych. Reklamy państwowe muszą być zgodne z ogólnymi przepisami ustawy o radiofonii i telewizji oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy, przyjętymi w oparciu o dyrektywę o audiowizualnych usługach medialnych.

57 W dorocznym światowym rankingu wolności prasy publikowanym przez organizację Reporterzy bez Granic Dania stale zajmuje miejsce wśród czołowych państw – obecnie jest to trzecie miejsce. Zob.

https://rsf.org/en/ranking

58 Sporządzone na piśmie informacje od Komitetu Radiofonii i Telewizji, s. 1–2.

59 Ustawa o odpowiedzialności mediów – ustawa konsolidująca 2018-12-27 nr 1719.

60 Strona internetowa duńskiej Rady Prasowej (Presse Nævnet), https://www.pressenaevnet.dk/press-ethical- rules/.

W monitorze pluralizmu mediów z 2020 r. zauważono, że posiadanie ponad 20 % akcji lub udziałów należy uwzględnić w rocznym sprawozdaniu finansowym we wszystkich przedsiębiorstwach, w tym przedsiębiorstwach medialnych, jednak nie ma szczególnych wymogów wobec przedsiębiorstw medialnych. Duńskie zainteresowane podmioty działające w branży medialnej wskazały, że mimo braku przepisów szczególnych uznają poziom krajowej przejrzystości w zakresie własności mediów za dość zadowalający w praktyce, w szczególności w odniesieniu do centralnego rejestru handlowego i jeżeli chodzi o właścicieli głównych środków masowego przekazu⁶¹.

Prawo do informacji podlega określonym ograniczeniom. Ustawa o dostępie do publicznych dokumentów administracyjnych, określająca dla wszystkich organów administracji publicznej i ministerstw przepisy dotyczące publicznego dostępu do informacji i dokumentów, została zmieniona w 2014 r.; tym samym ograniczono publiczny dostęp i dostęp dziennikarzy do niektórych akt rządowych⁶². Art. 7 ustawy stanowi, że każdy może wnioskować o ujawnienie dokumentów wprowadzonych do organu administracji publicznej lub przez niego utworzonych w ramach procedur administracyjnych w związku z jego działalnością w roli organu. Dostęp ten jest jednak ograniczony względem niektórych rodzajów spraw, dokumentów lub informacji, w szczególności wewnętrznych dokumentów roboczych organów lub dokumentów, które są przedmiotem wymiany w momencie, gdy minister potrzebuje wskazówek i porad swojego personelu⁶³. Zainteresowane strony wskazują, że wyjątki w przypadkach obejmujących wsparcie i doradztwo dla ministra oraz komunikację z posłami do parlamentu w procesie legislacyjnym mogą skutkować tym, że podstawy niektórych porozumień politycznych będą traktowane jako poufne⁶⁴. Parlamentarny Rzecznik Praw Obywatelskich również uznał, że w praktyce wyjątek względem pracy ministrów ogranicza prawo dostępu do informacji⁶⁵.

Dania ma ugruntowaną tradycję wolności wypowiedzi. Ogólne ramy ochrony wolności wypowiedzi można znaleźć w konstytucji⁶⁶. W dorocznym światowym rankingu wolności prasy publikowanym przez organizację Reporterzy bez Granic Dania stale zajmuje miejsce wśród czołowych państw – obecnie jest to trzecie miejsce na świecie⁶⁷. Wśród możliwych sankcji grożących za zniesławienie znajduje się jednak w Danii kara więzienia⁶⁸. W monitorze pluralizmu mediów z 2020 r. uznano, że z ochroną wolności wypowiedzi wiąże się niewielkie ryzyko z uwagi na ogólną stabilność tradycji demokratycznej i demokratycznych instytucji w Danii. W 2019 r. i 2020 r. na platformie Rady Europy propagującej ochronę dziennikarstwa i bezpieczeństwo dziennikarzy nie opublikowano żadnych wpisów dotyczących Danii⁶⁹.Na przełomie 2017 r. i 2018 r. ustanowiono specjalną

61 Informacje uzyskane w kontekście wizyty w państwie.

62 W tym kontekście należy również zauważyć, że jak podaje monitor pluralizmu mediów 2020, główne ryzyko dla ochrony dziennikarzy polega na tym, że ochrona prawa do informacji nie jest wyraźnie przewidziana w konstytucji.

63 Art. 19–33 oraz art. 35 ustawy o dostępie do publicznych dokumentów administracyjnych.

64 Art. 24 i 27 ust. 2 ustawy o dostępie do publicznych dokumentów administracyjnych; informacje uzyskane w kontekście wizyty w państwie oraz np. oświadczenia duńskiej Unii Dziennikarzy „Otwarta administracja”;

jak również Danske Medier, „Danske Medier z zadowoleniem przyjmuje publikację sprawozdania Komisji w sprawie wolności wypowiedzi w czwartek”.

65 Art. 24 ustawy o dostępie do publicznych dokumentów administracyjnych. Sprawozdanie roczne Parlamentarnego Rzecznika Praw Obywatelskich (2016), s. 141–142.

66 Art. 77 konstytucji.

67 Reporterzy bez Granic (2020), World Press Freedom Index.

68 https://cmpf.eui.eu/wp-content/uploads/2019/01/decriminalisation-of-defamation_Infographic.pdf

69 Rada Europy, platforma propagująca ochronę dziennikarstwa i bezpieczeństwa dziennikarzy, https://www.coe.int/en/web/media-freedom.

komisję ds. wolności wypowiedzi⁷⁰, której celem jest ocena ram i ogólnych warunków wolności wypowiedzi. W kwietniu 2020 r. przedłożyła ona swoje sprawozdanie, wnosząc tym samym wkład w dyskusje polityczne dotyczące statusu wolności wypowiedzi w społeczeństwie Danii⁷¹.

IV. INNE KWESTIE INSTYTUCJONALNE ZWIĄZANE ZMECHANIZMAMI KONTROLI IRÓWNOWAGI

Dania ma jednoizbowy, parlamentarny system rządów, w którym zarówno rząd, jak i posłowie do parlamentu mogą występować z wnioskami ustawodawczymi, chociaż projekty ustaw z reguły przedstawia rząd. Ze względu na brak trybunału konstytucyjnego przeglądu konstytucyjności ex post może dokonać w konkretnych przypadkach każdy sąd⁷². Parlamentarny Rzecznik Praw Obywatelskich zapewnia nadzór nad decyzjami organów publicznych, a duński Instytut Praw Człowieka monitoruje aspekt praw podstawowych.

W ramach procesu ustawodawczego przewidziano kompleksowy proces przygotowawczy. Wytyczne Ministerstwa Sprawiedliwości z zakresu jakości prawa⁷³ zawierają szczegółowe instrukcje dotyczące procesu przygotowywania ustawodawstwa, w tym programu legislacyjnego i działań przygotowawczych, takich jak potencjalne komisje przygotowawcze oraz obowiązkowe oceny skutków (m.in. wpływu gospodarczego i na środowisko oraz skutków administracyjnych dla obywateli). Rządowe projekty ustaw zasadniczo publikuje się na potrzeby otwartych konsultacji na rządowym portalu (gdzie pozostają dostępne przez zalecany okres minimum czterech tygodni) i wysyła bezpośrednio na potrzeby konsultacji zewnętrznych do zainteresowanych organów i organizacji⁷⁴. Projekty ustaw przechodzą także techniczny przegląd legislacyjny przeprowadzany przez Ministerstwo Sprawiedliwości, między innymi w celu zapewnienia zgodności ze zobowiązaniami międzynarodowymi w zakresie praw człowieka⁷⁵.

Parlamentarny Rzecznik Praw Obywatelskich odgrywa kluczową rolę w zapewnianiu nadzoru nad decyzjami administracyjnymi. Parlamentarny Rzecznik Praw Obywatelskich, wybierany przez parlament po każdych wyborach powszechnych⁷⁶, pełni rolę organu odwoławczego względem decyzji administracyjnych i zapewnia ocenę zgodności czynności organów publicznych z istniejącym ustawodawstwem lub dobrą praktyką administracyjną.

Rzecznik może działać na podstawie skarg lub prowadzić dochodzenia z własnej inicjatywy.

W 2019 r. rzecznik rozpatrzył 5 368 skarg, z których wiele dotyczyło kwestii dostępu do rejestrów publicznych, jak również przeprowadził 163 dochodzenia z własnej inicjatywy poświęcone ogólniejszym kwestiom mającym wpływ na większą liczbę obywateli⁷⁷. Opinie rzecznika, które mogą obejmować zalecenia dla organów dotyczące ponownego otwarcia

70 Uwagi przekazane przez Danię na potrzeby sprawozdania na temat praworządności z 2020 r., s. 20.

71 Zgodnie z zaleceniem CM/Rec(2016)4 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie ochrony dziennikarstwa i bezpieczeństwa dziennikarzy i innych podmiotów medialnych, w którym wezwano do utworzenia kompleksowych ram legislacyjnych umożliwiających dziennikarzom i innym podmiotom medialnym udział w debacie publicznej w sposób skutecznych i bez obaw.

72 Ma to miejsce rzadko i odnotowano tylko jeden przypadek, w którym Sąd Najwyższy zdecydował się wyłączyć stosowanie ustawy z powodu jej niezgodności z konstytucją, w 1999 r., sprawa Tvind, U 1999.841 H.

73 Ministerstwo Sprawiedliwości, Wytyczne z zakresu jakości prawa.

74 Zob. platforma internetowa Hoeringsportalen.

75 Uwagi przekazane przez Danię na potrzeby sprawozdania na temat praworządności z 2020 r., s. 24.

76 Rzecznika może odwołać parlament, jeżeli nie cieszy się on już jego zaufaniem.

77 Sprawozdanie roczne Parlamentarnego Rzecznika Praw Obywatelskich z 2019 r., s. 39.

sprawy lub zmiany decyzji, nie są wiążące. Jak wynika z informacji od organów i rzecznika, organy publiczne z reguły stosują się w praktyce do tych zaleceń. Oprócz rzecznika rolę krajowej instytucji praw człowieka pełni duński Instytut Praw Człowieka, który w 2018 r.

ponownie otrzymał akredytację ze statusem „A” w ramach Światowego Sojuszu Krajowych Instytucji Praw Człowieka. Działa on również jako krajowy organ ds. równości.

Przestrzeń społeczeństwa obywatelskiego w Danii uważa się za otwartą⁷⁸, a organizacje społeczeństwa obywatelskiego ściśle współpracują za pośrednictwem Rady Praw Człowieka. Duński Instytut Praw Człowieka obejmuje wiele organizacji społeczeństwa obywatelskiego z różnych obszarów tematycznych w ramach jego Rady Praw Człowieka, która ocenia projekt i wdrażanie działań krajowej instytucji praw człowieka, może zalecać nowe działania i powołuje sześciu spośród 14 członków zarządu⁷⁹.

Proces decyzyjny prowadzący do zawieszenia działalności sądów podczas pandemii COVID-19 był przedmiotem debaty. Środki nadzwyczajne w odpowiedzi na pandemię COVID-19 wprowadzono na podstawie zmiany ustawy o epidemiach, w drodze której Ministerstwu Zdrowia przekazano uprawnienia do przyjmowania dekretów służących walce z pandemią. Parlament jednogłośnie przyjął ustawę w dniu 12 marca 2020 r.⁸⁰ Tego samego dnia Duński Urząd Administracji Sądowej ogłosił, że ze względu na pandemię COVID-19 zostaną utrzymane wyłącznie najistotniejsze funkcje sądów, a priorytetem będą pilne i kluczowe sprawy⁸¹. Od tamtego czasu miały miejsce debaty co do tego, czy wspomnianą decyzję podjęto zgodnie z przepisami konstytucji dotyczącymi niezależności sądów.

W badaniu ośrodka analitycznego Justitia⁸² argumentowano, że Duński Urząd Administracji Sądowej mógł posunąć się zbyt daleko w swoich wytycznych ze względu na to, że zgodnie z konstytucją i ustawą o wymiarze sprawiedliwości Duński Urząd Administracji Sądowej nie jest uprawniony do podejmowania zamiast sądów decyzji dotyczących priorytetu spraw.

Przedstawiciele środowiska akademickiego i Stowarzyszenie Sędziów również wyrazili obawy w publicznych oświadczeniach, jednocześnie przyznając, że były to nadzwyczajne okoliczności, które wymagały szybkiego działania. Ministerstwo Sprawiedliwości i Duński Urząd Administracji Sądowej zakwestionowały te poglądy⁸³. Parlament powołał niezależny panel ekspertów, który zbada ogólną reakcję rządu na pandemię, i oczekuje się, że swoje wyniki przedstawi przed końcem 2020 r.

Duński Urząd Administracji Sądowej aktywnie promuje praworządność. W ostatnich latach Duński Urząd Administracji Sądowej wdrożył szereg działań służących promowaniu praworządności, lepszemu zrozumieniu systemu wymiaru sprawiedliwości na rzecz różnych grup docelowych i poprawie ukierunkowania systemu wymiaru sprawiedliwości na

78 Ocena przyznana przez CIVICUS, oceny przestrzeni społeczeństwa obywatelskiego przyznaje się w skali pięciostopniowej: otwarta, ograniczona, utrudniona, stłumiona i zamknięta.

79 Rada Praw Człowieka obejmuje organizacje społeczeństwa obywatelskiego, przykładowo działające w obszarach sądownictwa, mediów lub uchodźców, jak również (członkowie bez prawa głosu) ministerstwa, organy publiczne i partie polityczne. Pozostałych członków zarządu mianują duńskie uczelnie, Rada Praw Człowieka Grenlandii oraz personel krajowej instytucji praw człowieka.

80 Wcześniej uprawnienie do przyjmowania takich dekretów przysługiwało komitetom urzędników służby zdrowia i politykom na szczeblu lokalnym. Przyjęcie zmiany nastąpiło co prawda w trybie zwykłej procedury ustawodawczej, ale na trzech posiedzeniach w ciągu 18 godzin – o zastosowaniu takiej przyspieszonej procedury może zadecydować parlament większością ¾ głosów.

81 Duński Urząd Administracji Sądowej, Gotowość na wypadek sytuacji wyjątkowej w duńskich sądach:

dodatkowe informacje dodatkowe informacje.

82 Justitia, Praworządność a COVID-19, s. 95–104.

83 Information, Wątpliwości po odkryciu treści maili – czy zamknięcie sądów było zgodne z konstytucją?.

użytkownika. Obejmuje to inicjatywy skierowane do ogółu społeczeństwa – za pomocą filmów edukacyjnych, do dzieci w wieku szkolnym – za pomocą modelowych programów nauczania dla nauczycieli, do dziennikarzy – za pośrednictwem dedykowanej strony internetowej oraz do ławników – poprzez zapewnianie im kompleksowych materiałów informacyjnych, zanim zaczną sprawować funkcję⁸⁴.

84 Dodatkowe informacje można znaleźć na stronie internetowej Duńskiego Urzędu Administracji Sądowej.

Załącznik I: Wykaz źródeł w porządku alfabetycznym*

* Wykaz odpowiedzi otrzymanych w kontekście konsultacji dotyczących sprawozdania na temat praworządności z 2020 r. można znaleźć na stronie (strona internetowa Komisji).

Centrum ds. Pluralizmu i Wolności Mediów (2020), 2020 Media pluralism monitor https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2020.

CEPEJ (2020), Study on the functioning of the judicial systems in the EU Member States.

CIVICUS, Monitor tracking civic space: Denmark. https://monitor.civicus.org/country/denmark/.

Danske Medier (1 maja 2020 r.), Danske Medier z zadowoleniem przyjmuje opublikowane w czwartek sprawozdanie Komisji w sprawie wolności wypowiedzi.

https://danskemedier.dk/aktuelt/journalistik-og-redaktion/danske-medier-glaeder-sig-over- offentliggoerelsen-af-ytringsfrihedskommissionens-betaenkning/.

Duńska Unia Dziennikarzy, Otwarta administracja. https://journalistforbundet.dk/offentlighedslov.

Duński Urząd Administracji Sądowej, Gotowość na wypadek sytuacji wyjątkowej w duńskich sądach dodatkowe informacje. https://www.domstol.dk/aktuelt/2020/3/noedberedskab-ved-danmarks- domstole-yderligere-information/.

Duńskie Stowarzyszenie Sędziów (2020), Warunki pracy sędziów.

Europejski Trybunał Praw Człowieka, wyrok z dnia 9 stycznia 2013 r., Oleksandr Volokov przeciwko Ukrainie, skarga nr 21722/11.

GRECO (2014), Fourth Evaluation Round – Evaluation Report on Denmark on preventing corruption in respect of members of parliament, judges and prosecutors.

GRECO (2019), Fifth Evaluation Round – Evaluation Report on Denmark on preventing corruption and promoting integrity in central governments (top executive functions) and law enforcement agencies.

GRECO (2019), Third Evaluation Round – Second Compliance Report on Denmark on transparency of party funding.

GRECO (2020), Fourth Evaluation Round – Interim Compliance Report on Denmark on preventing corruption in respect of members of parliament, judges and prosecutors.

Information (6 lipca 2020 r.), Wątpliwości po odkryciu treści maili – czy zamknięcie sądów było zgodne z konstytucją? https://www.information.dk/indland/2020/07/mails-saar-tvivl-hvorvidt- nedlukningen-domstolene-overensstemmelse-grundloven?lst_mst.

Justitia (2020), Praworządność i COVID-19. http://justitia-int.org/retsstaten-og-covid-19.

Komisja Europejska (2020), sprawozdanie z wdrażania decyzji ramowej Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi.

Komisja Europejska (2020), unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości.

Ministerstwo Sprawiedliwości (24 czerwca 2020 r.), Nowi sędziowie muszą zmniejszyć obciążenie sądów. https://www.justitsministeriet.dk/nyt-og-presse/pressemeddelelser/2020/nye-dommere- skal-lette-presset-paa-domstolene.

Ministerstwo Sprawiedliwości, Wytyczne z zakresu jakości prawa. https://lovkvalitet.dk/.

Parlamentarny Rzecznik Praw Obywatelskich (2017), Sprawozdanie roczne za 2016 r.

Parlamentarny Rzecznik Praw Obywatelskich (2020), Sprawozdanie roczne za 2019 r.

Rada Europy, platforma Rady Europy propagująca ochronę dziennikarstwa i bezpieczeństwa dziennikarzy – Dania. https://www.coe.int/en/web/media-freedom.

Rada Europy: Komitet Ministrów (2000), zalecenie Rec(2000)19 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich dotyczące roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych.

Rada Europy: Komitet Ministrów (2010), rekomendacja CM/Rec(2010)12 Komitetu Ministrów dotycząca sędziów i ich: niezawisłości, odpowiedzialności i efektywności.

Rada Europy: Komitet Ministrów (2016), zalecenie CM/Rec(2016)4 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie ochrony dziennikarstwa i bezpieczeństwa dziennikarzy i innych podmiotów medialnych.

Reporterzy bez Granic, 2020 World Press Freedom Index.

Rząd Danii (2019), Wzmacnianie działań przeciwko przestępstwom finansowym.

https://www.regeringen.dk/media/6607/aftale-om-styrkelse-af-indsatsen-mod-finansiel- kriminalitet-270319_endelig.pdf.

Rząd duński (2020), uwagi przekazane przez Danię na potrzeby sprawozdania na temat praworządności z 2020 r.

Sądy duńskie (2020), Sprawy cywilne, https://domstol.dk/om-os/tal-og-fakta/civile-sager/.

Transparency International (2018), Exporting corruption – progress report 2018: assessing

enforcement of the OECD anti-bribery convention.

https://images.transparencycdn.org/images/2018_Report_ExportingCorruption_English_200402_0 75046.pdf.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., LM, C-216/18 PPU.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wyrok z dnia 27 maja 2019 r. w sprawach połączonych OG, C-508/18 oraz PI, C-82/19 PPU.

UNCAC (2017), UNCAC implementation review – country review report of Denmark.

https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/CountryVisitFinalReports/2017_10_21_Denm ark_Final_Country_Report.pdf.

Wirtualna wizyta w Danii w kontekście sprawozdania na temat praworządności z 2020 r.

Załącznik II: Wizyta w Danii

Służby Komisji odbyły w czerwcu i lipcu 2020 r. spotkania wirtualne z:

• Danske Medier

• Duńską Radą Prasową

• Duńskim Stowarzyszeniem Sędziów

• Duńskim Urzędem Administracji Sądowej

• Duńskim Związkiem Dziennikarzy

• Ministerstwem Sprawiedliwości

• Oddziałem Transparency International w Danii

• Parlamentarnym Rzecznikiem Praw Obywatelskich

• Prokuraturą

• Prokuraturą Specjalną

• Sądem Najwyższym

Ponadto zamiast wirtualnego spotkania pisemny wkład wniosła Agencja ds. Kultury i Pałaców wniosła.

* Komisja spotkała się również z następującymi organizacjami podczas szeregu spotkań horyzontalnych:

• Amnesty International

• Civil Liberties Union for Europe

• EuroCommerce

• Europejskie Centrum na rzecz Prawa Organizacji Pozarządowych

• Europejskie Centrum Wolności Prasy i Mediów

• Europejskie Forum Obywatelskie

• Free Press Unlimited

• Front Line Defenders

• ILGA-Europe

• Konferencja Kościołów Europejskich

• Międzynarodowa Federacja Praw Człowieka

• Międzynarodowa Komisja Prawników

• Międzynarodowy Instytut Prasowy

• Open Society Justice Initiative/Open Society European Policy Institute

• Platforma na rzecz uczenia się przez całe życie

• Reporterzy bez Granic

• Społeczeństwo Obywatelskie Europy

• Transparency International UE