Krzysztof Jasiecki
Polska Akademia Nauk
LOBBING GOSPODARCZY W POLSCE
Artykuł niniejszy poświęcony jest przybliżeniu problematyki lobbingu w Polsce, występującego przede wszystkim na przecięciu gospodarki i polityki. Punktem wyjścia jest ukazanie grup nacisku i rzecznictwa interesów jako nowego znaczącego zagadnienia teoretycznego. Następnie pokazane zostaną zakres, przedmiot i typowe formy lobbingu wyłaniające się z badań opinii przedstawicieli środowisk gospodarczych oraz polityków różnych szczebli. W kolejnej części zawarta jest prezentacja głównych aktorów działań lobbystycznych w Polsce, takich jak duże przedsiębiorstwa, grupy interesu powiązane z władzą państwową, organizacje biznesu, związki zawodowe i wyspecjalizowane agencje.
W opracowaniu znalazła się również charakterystyka dominujących rodzajów rzecznictwa interesów uprawianego w Polsce wraz z wyjaśnieniem historycznych, instytucjonalnych i kulturowych przesłanek jego ambiwalentnego postrzegania.
Główne pojęcia: lobbing, grupy nacisku, interesy.
Wprowadzenie1
Prezentowany m ateriał został opracow any z intencją odpowiedzi n a kilka pytań badawczych: Czy lobbing gospodarczy jest w Polsce znaczącym zjawis
kiem społecznym? Co jest przedm iotem aktywności lobbystów? Jakie są poglądy środow isk gospodarczych i polityków różnego szczebla na tem at rzecznictwa interesów? Z jakiego typu m etodam i jest ono najczęściej kojarzone?
K to w Polsce zajmuje się rzecznictwem interesów? Jakie są jego dom inujące rodzaje?
Instytut Filozofii i Socjologii PAN, 00-330 Warszawa, N owy Świat 72.
1 W niniejszym artykule posługuję się terminem lobbing, który stanowi spolszczoną wersję anglosaskiego pojęcia lobbying. Polskim ekwiwalentem tych określeń jest także „rzecznictwo interesów”. Słów tych używam zamiennie, jednak ze świadomością, że trudno w języku polskim znaleźć wyczerpujące odpowiedniki takich terminów jak political group, lobby, political interest group, special interest group, protective group, organized group, voluntary association, pressure group, associational group, non-associational group, formal-role group, exclusive group, które w języku angielskim rozmaicie oddają jego niuanse znaczeniowe (por. Richardson 1993).
W przekonaniu au to ra jednym z w alorów poznawczych zajm owania się tą problem atyką jest spojrzenie na instytucje władzy w Polsce z p u nk tu widzenia społecznego otoczenia polityki wraz z uchwyceniem elementów faktycznych sposobów wywierania wpływów na decydentów. D aje to możliwość roz
szerzenia obszaru zainteresow ań badawczych poza perspektywę zakreśloną w typowych analizach aktorów polityki (parlam ent, adm inistracja, partie polityczne).
C harakterystyka tych zagadnień wymaga przede wszystkim wstępnego zdefiniowania lobbingu. Nie istnieje jedna powszechnie przyjęta definicja lobbingu. Jednak skupienie uwagi na jego aspektach gospodarczych sprzyja odw ołaniu się do określeń przyjm owanych w środowiskach biznesu. W takiej perspektywie lobbing „polega n a kontaktow aniu się i przekonyw aniu członków ciał ustawodawczych i urzędników państw owych do określonych rozwiązań praw nych i adm inistracyjnych” (K otler 1994: 621). Jest on traktow any jako jedno z narzędzi prom ocji biznesowej, podobnie jak m arketing i public relations.
Zwykle uważa się ten rodzaj działalności za odm ianę konsultingu, doradztw a praw nego lub politycznego, który w zależności od swojej specyfiki jest również znany pod nazwą public affairs, government relations lub parliamentary relations (Zorack 1990; Souza 1998).
Zdaniem polskich praktyków jest to „zdolność przekonania decydenta do zrobienia czegoś, czego nie zrobiłby bez perswazji lobbysty, lub też do zaniechania czegoś, co norm alnie by zrealizował” (M astrom arco i in. 1995:10).
W yróżnikiem tego rodzaju działalności jest specyfika adresatów , którym i są najczęściej decydenci i ich współpracownicy w organach władzy publicznej;
przywódcy partyjni, urzędnicy, parlam entarzyści oraz ich bliskie otoczenie instytucjonalne - obsługa adm inistracyjna, eksperci, liderzy opinii, autorytety m oralne itd.
D la skonkretyzow ania zakresu przedm iotowego lobbingu w Polsce w arto przytoczyć jego definicję sform ułow aną w propozycji ustawowego uregulowa
nia tej problem atyki. Zgodnie z nią lobbing jest to „każde działanie, którego celem jest wywarcie wpływu n a organy publiczne, w szczególności w zakresie:
stanow ienia praw a; kształtow ania polityki państw a; przyjm owania planów lub program ów strategicznych, w tym również lokalnych; rozstrzygania sporów, z wyłączeniem sporów rozstrzyganych przez organy wymiaru sprawiedliwości;
m ianow ania na stanow iska; w ydaw ania koncesji lub zezwoleń; zawierania umów; przyznaw ania kontyngentów lub dotacji; zwalniania lub ograniczania obowiązków publicznoprawnych; gwarantow ania kredytów oraz wydaw ania innych decyzji adm inistracyjnych” (Jakubowski i Kaczorow ski 1999: 5-6).
Przyw ołana definicja lobbingu pokazuje równocześnie, ja k ważne i znaczące, nie tylko gospodarczo, są zagadnienia wchodzące w zakres tego rodzaju działalności.
Grupy nacisku i lobbing jako nowe zagadnienie teoretyczne
W Polsce problem atyka grup wpływu i lobbingu stała się przedmiotem zainteresowania środow isk akadem ickich dopiero w latach 90. Wcześniejsze opracow ania n a ten tem at ze względów politycznych i ideologicznych znaj
dowały się na m arginesie głównych nurtów badawczych i - z pewnymi wyjątkam i - nie mogły mieć bezpośredniego odniesienia (zwłaszcza empirycz
nego) do realiów Polski, a także innych państw Europy Środkowo-W schodniej, w których rządy sprawowały partie kom unistyczne2.
Sytuacja ta uległa radykalnej zmianie wraz z zapoczątkowaniem trans
form acji systemowej po rozkładzie kom unizm u. Reform y rynkowe i przejście do ustroju dem okratycznego w Polsce wiążą się m .in. z głębokimi prze
kształceniam i całego systemu reprezentacji interesów, który tworzy ogólne ram y instytucjonalne dla działalności lobbystycznej. U kształtow ane w P R L stosunki w tym zakresie charakteryzow ane jak o „korporacjonizm socjali
styczny” (H ausner 1995) lub „m odel m onokratyczny” (M orawski 1995), zakładały adm inistracyjną reglamentację i podporządkow anie władzy rządzącej partii komunistycznej wszelkich grup interesu, związków zawodowych, o r
ganizacji społecznych itd.
K oncepcja przewodniej roli partii i inne założenia ustrojowe P R L wraz z odpow iadającą im p rak ty k ą polityczną nie przewidywały ujaw niania rzeczy
wistych konfliktów interesów zarów no na poziomie ogólnospołecznym, jak i na niższych poziom ach życia społecznego (grup zawodowych, zakładów, branż i sektorów gospodarki, interesów lokalnych, regionalnych itd.).
Nie wypracowano także, co było konsekwencją oficjalnej doktryny znosze
nia antagonistycznych różnic klasowych i politycznego m onopolu warstw rządzących, praktycznych m echanizm ów rozwiązywania konfliktów i napięć społecznych, związanych z odmiennymi preferencjami poszczególnych grup interesów.
Zdaniem jednego z czołowych polskich menedżerów, założyciela i szefa Exbudu W itolda Zaraski, znanego ze skutecznych działań lobbingowych na pograniczu gospodarki i polityki - „poprzednia władza chciała mieć charakter absolutny, sam a decydować o rozdzieleniu różnych dó br i niechętnie widziała tworzenie się jakichkolw iek struktur, które mogłyby zagrozić jej pozycji, a nawet stać się równorzędnym partnerem w zarządzaniu krajem. W dodatku
2 W Polsce prace na temat grup interesu publikował od lat 60. Stanisław Ehrlich. Nieliczne i wydawane w ograniczonym nakładzie badania empiryczne nad mechanizmami reprezentacji interesów w PRL podejmowano głównie przy okazji analizy struktury i funkcjonowania władz lokalnych (J.P. Gieorgica, G. Gorzelak, R. Siemieńska, J. Tarkowski,, J. Wasilewski, J. Wiatr i in.), a od lat 80. także związków zawodowych, zwłaszcza NSZZ „Solidarność” (np. J. Staniszkis, J. Tarkowski) oraz zmian instytucjonalnych i społecznych (W. Adamski, A. Rychard, L. Kolarska-Bobińska).
państw o, które tworzyło budżet i zarządzało jego w ydatkam i, było równocześ
nie właścicielem całej gospodarki, więc tak napraw dę nie m iał kto wywierać na niego nacisku” (Z araska 1994: 5)3. Chociaż w języku potocznym używano określeń w rodzaju lobby węglowe czy lobby hutnicze, były to terminy o znacze
niu raczej umownym niż odzwierciedlenie dobrze zorganizowanych i kon
kurujących z sobą grup nacisku, przynajmniej w rozum ieniu ugruntow anym w społeczeństwach dem okratycznych.
W Polsce, analogicznie ja k w innych państw ach Europy Środkowo-W scho
dniej, działanie takich grup przez długi czas było niejawne lub nielegalne, co pow odow ało, że ludzie nie wiedzieli, ja k m ogą wpływać skutecznie n a decy
dentów lub oceniać aktywność typu lobbystycznego. Jest to zjawisko pow odu
jące nie tylko dystans lub niechęć wobec rzecznictwa interesów, ale również często b rak zrozum ienia dla potrzeby upraw iania i profesjonalizacji takiej działalności. T rzeba też pam iętać, że do niedaw na w Polsce niewiele osób wiedziało, że istnieje wiele systemów reprezentacji interesów, które m ogą rozmaicie umiejscawiać zjawisko lobbingu (model „pluralizm u interesów”, m odel konsensualny, koncepcje korporatywistyczne i inne). Istnieją też w tym zakresie odm ienne tradycje doktrynalne i rozwiązania instytucjonalne różnicu
jące w istotny sposób np. państw a anglosaskie oraz Europę kontynentalną.
W Polsce jest to zatem problem atyka nowa, jeszcze nie m ająca dostatecznie pogłębionego kontekstu teoretycznego i dopiero wchodząca w fazę interpretacji wyników badań empirycznych. Znaczącą trudność teoretyczną i m etodologicz
n ą w tym zakresie tworzy m .in. nie rozpoznana w pełni złożoność i wielowymia
rowy charakter interesów grupowych oraz form ich przejawiania się w okresie ta k gwałtownych i głębokich przekształceń, jakie występują w związku z tran s
form acją ustrojow ą i społeczną.
B adania nad tymi zagadnieniam i obejm ują bardzo szeroki wachlarz zagad
nień: od teoretycznych studiów nad m odelam i systemów reprezentacji interesów i ich aplikacją do w arunków Polski, poprzez analizy zbiorowych stosunków pracy, zagadnień instytucjonalnych i prawnych, badania różnych rodzajów konfliktów grupowych (np. związanych z płacami, prywatyzacją przedsię
biorstw lub restrukturyzacją regionalną) aż do rozw ażań nad społecznymi aktoram i transform acji (związki zawodowe, organizacje biznesu, stowarzysze
nia i organizacje społeczne, ruchy ekologiczne, feministyczne itd.), lobbingiem w parlamencie, a także polskim lobby za granicą, m .in. w N A TO i Unii Europejskiej.
Z akrojone na większą skalę badania empiryczne nad grupam i nacisku zostały dopiero zapoczątkow ane lub są w trakcie realizacji. Konsekwencją wczesnego etapu badań nas tymi zagadnieniam i jest stosunkowo niewiele
3 Typowe metody „załatwiania” spraw na przecięciu gospodarki i polityki w Polsce od lat 70.
prezentuje autobiografia twórcy Exbudu (Zaraska 1992).
opracow anych wyników badawczych, które pozwalałyby n a budowanie na ich podstaw ie uogólnień teoretycznych, m ających dużą m oc wyjaśniającą. D ziała
nia praktyczne w tej dziedzinie znacząco wyprzedzają ustalenia teoretyczne, zwłaszcza o syntetycznym charakterze4.
Zakres, przedmiot i typowe formy lobbingu gospodarczego
Lobbing gospodarczy w Polsce jest znaczącym zjawiskiem społecznym, co potw ierdzają wyniki b adań poglądów przedstawicieli środowisk biznesu oraz polityków lokalnych i parlam entarzystów .
Sondaż kadry zarządzającej polskich firm zrealizowany przez sopocką Pracow nię B adań Społecznych wykazał, że w opinii większości respondentów (łącznie 56% ) indywidualny lobbing przedsiębiorstw jest uważany za zjawisko powszechne, upraw iane przez wszystkie firmy, lub przynajmniej większość firm krajowych i zagranicznych. Badani w większości (62%) uznają, iż jest to m etoda skuteczna dla zainteresowanych, a jedynie 5% z nich wyraziło przekonanie o nie istnieniu w Polsce lobbingu gospodarczego5. Z kolei spośród przedstawicieli elity gospodarczej badanej przez Insty tu t Studiów Politycznych PA N aż 79%
respondentów przyznało, że podejm ow ało różne próby lobbingu, starając się wpłynąć na kształt decyzji politycznych, przy czym połow a z nich ocenia, że uzyskała przynajmniej częściowy sukces6.
Problem ten stał się także przedm iotem zainteresowania Insty tutu Badań nad G ospodarką R ynkow ą i Przedsiębiorstwem Prywatnym przy Krajowej Izbie Gospodarczej. W odróżnieniu od wcześniej przywołanych badań objęto nimi polityków szczebla lokalnego i centralnego, tj. radnych oraz posłów i senatorów. W yniki tych b adań pokazały, iż w ocenie radnych co trzeci (32,9% ), a w ocenie parlam entarzystów prawie co czwarty polityk (23,1%) uwzględnia w swojej działalności publicznej interes wybranej firmy7.
4 Ogólny przegląd tej problematyki z wyszczególnieniem różnych obszarów konfliktu interesu zawierają prace zbiorowe pod red. J. Hausnera (seria Studia nad systemem reprezentacji interesów), Moerela (1995), Wasilewskiego (1997), a także opracowania tematyczne np. Glińskiego (1996), Siemieńskiej (1996), Nersa (1996) oraz Kózek (1999).
5 Badania przeprowadzone zostały w czerwcu 1998 roku w ramach VIII edycji Badań Menedżerskich „Rzeczpospolitej” na dobranej kwotowo, reprezentatywnej próbie 750 przedsię
biorców i menedżerów firm, zatrudniających powyżej 5 pracowników (Barlik 1999).
6 Badaniami objęto łącznie 637 respondentów na dobranej kwotowo próbie polityków (parlamentarzyści, liderzy partyjni, prezydenci miast itd.), wyższych rangą urzędników państwo
wych oraz właścicieli, prezesów, dyrektorów i członków zarządów największych przedsiębiorstw, znajdujących się na listach opracowanych przez „Politykę” i „Gazetę Bankową” w 1997 roku: 194 osoby z elity biznesu, z których 40 należało do pierwszej „100” (Wasilewski 1999).
7 W ramach badania przeprowadzono 100 wywiadów z radnymi z Gdańska, Gdyni, Sopotu, Konina, Turka, Koła, Leszna, Słupca i Wrześni oraz uzyskano 50 wypowiedzi posłów i senatorów.
Opinie parlam entarzystów n a tem at lobbingu stanowiły również część bad ań nad Sejmem R P II kadencji przeprow adzonych w Instytucie Filozofii i Socjologii PAN. Zgodnie z ich wynikami lobbing rozum iany jak o wywieranie wpływu n a posłów przez grupy nacisku, jest zjawiskiem dobrze znanym w praktyce działania Sejmu. Łącznie 67% ogółu respondentów stwierdziło, że wpływ takich grup jest raczej duży lub bardzo duży. Posłowie przypisywali zatem lobbies znaczącą rolę w kształtow aniu polityki Sejmu. W przypadku om awianych badań ich wpływ wiązany był jedn ak nie tyle z ekonomicznymi grupam i interesu takim i ja k związki zawodowe lub organizacje pracodawców, ile raczej z innymi podm iotam i sceny politycznej, np. środkam i masowego przekazu (Mlicki 1998)8.
Przedmioty nacisku lobbingowego. Przedm iotem nacisku grup interesu są najczęściej jednostkow e decyzje administracyjne oraz ustawodawstwo. Nacisk ten bywa zróżnicowany w zależności od tego, kto lobbuje: środow iska gospo
darcze, grupy zawodowe czy organizacje społeczne. K ażdy z tych podm iotów m a bowiem nieco inne preferencje.
Naciski środowisk gospodarczych, zwłaszcza branżowych (energetyka, lobby zbrojeniowe, m otoryzacyjne itd.), ale również niektórych firm, najczęściej wiążą się z decyzjami restrukturyzacyjnym i i prywatyzacyjnymi. Przedsiębiorst
w a starają się też często o rządowe zamówienia na konkretną produkcję lub np.
n a wyposażenie urzędów w sprzęt informatyczny. Ubiegają się również o ulgi w dostępie do rynku na zasadzie koncesji lub o przywileje przetargowe.
Środowiska biznesu kierują swoje oczekiwania przede wszystkim w stronę adm inistracji rządowej, zwłaszcza m inisterstw i agencji gospodarczych9.
G rupy zawodowe takie ja k twórcy, nauczyciele, sędziowie lub strażacy dom agają się najczęściej korzystnych regulacji płacowych, a także prawnych, określających ich status (np. specjalne regulacje w rodzaju karty nauczyciela).
Z kolei organizacje pozarządow e i społeczne ubiegają się głównie o środki finansowe oraz m aterialne, ja k również o uprzywilejowany dostęp do mediów publicznych, a także wpływ na kształt dotyczących ich regulacji praw nych (ugrupow ania ekologiczne, niepubliczne szkolnictwo osób niepełnosprawnych).
Politycy wskazują też na znaczącą rolę środowisk społecznych, które aktywizu
ją się okresowo, w związku z konkretną, ważną dla nich sprawą. Przykładem
Niestety w raporcie omawiającym wyniki badania nie zamieszczono informacji na temat zastosowa
nej metody doboru próby oraz charakterystyki respondentów (Bąk i Kulawczuk 1998).
8 Badanie zostało zrealizowane w pierwszym kwartale 1996 roku metodą kwotowego doboru próby. Objęło 215 posłów reprezentujących wszystkie kluby parlamentarne: po 50 posłów trzech największych ugrupowań (SLD, PSL, UW ) oraz posłów mniejszych ugrupowań (33 UP oraz 32 BBWR i KPN). Szerzej na temat metody doboru respondentów por. (Wesołowski 1998: 14-16).
9 Udział w lobbingu branżowym, którego podstawę stanowią wspólne działania z innymi przedstawicielami branży, potwierdziło 30% respondentów wywodzących się z elity biznesu (Drąg 1999: 73).
była w tym względzie aktywność środowisk kościelnych w okresie prac nad ustaw ą antyaborcyjną i konkordatem , oraz środowisk samorządowych bardzo aktywnych w okresie poprzedzającym reformę terytorialnych struktur państw a (Nalewajko 1999: 101-102).
Formy i metody działania lobbingowego. Rezultaty badań nad tą p ro b lem atyką prow adzą do wniosku, że lobbing gospodarczy jest realizowany w Polsce za pom ocą wielu form i m etod. W śród nich zdecydowanie najczęściej wymieniane są działania indywidualne realizowane przez pow iązania personal
ne (zwykle o charakterze nieformalnym ) pomiędzy przedstawicielami elit gospodarczych i politycznych. W środow iskach biznesu podkreślane jest także znaczenie lobbingu branżowego. M a on też zwykle charakter bardziej zorga
nizowany i sformalizowany, czego przejawem jest m .in. aktywność organizacji zrzeszających przedsiębiorstwa danej branży. Podstawowe znaczenie m ają jednak w działalności lobbystycznej pow iązania personalne, „liczy się to, kogo
się zn a” .
Reguła ta dotyczy również organizacji i stowarzyszeń biznesu. K ontakty pom iędzy środowiskami gospodarczymi a organam i władzy publicznej są w Polsce zdom inowane przez personalne, bezpośrednie relacje z adm inistracją i politykam i. Reprezentanci środowisk gospodarczych są w tych kontaktach traktow ani nie tyle jak o przedstawiciele organizacji biznesu, ile raczej jako osoby, o których znaczeniu decyduje ich pozycja i znajomości w układach władzy. Ten rodzaj kon tak tó w jest też uważany w środow iskach biznesu za najbardziej efektywny10.
W instytucjach wykonawczych państw a ukształtow ała się praktyka koopta- cji ludzi, a nie organizacji. D ostęp do najważniejszych osób w państw ie jest łatwiejszy dla wybranej grupy przedsiębiorców niż dla największych organizacji biznesu. Rodzi to różne wyobrażenia o możliwościach „załatw iania spraw ” przez tych, którzy dysponują takim dostępem , a także sprzyja spekulacjom na tem at charakteru i konsekwencji tego rodzaju powiązań dla rozwoju poszcze
gólnych firm (Frieskie 1997; K ózek 1999)11. Podobne praktyki we Francji M ichel Crozier (1996: 69) określił jak o „dem okrację dojścia”, w której „ważne jest, aby mieć dojście do tego, kto decyduje” . D latego też w polskiej publicys
tyce lat 90. często używany jest term in „rzeczpospolita koleżków”, którego znaczenie i zastosowanie wyraźnie nawiązuje do satyry R ob erta de Jouvenel, La Republiąue des Camerades.
10 Także w badaniach opinii publicznej najwięcej respondentów (46%) wskazuje, że najskute
czniejszą metodą wpływu przedsiębiorców na politykę gospodarczą rządu są osobiste znajomości z politykami wysokiego szczebla (OBOP 1995).
11 Wśród najbardziej znanych przykładów skandali na przecięciu gospodarki i polityki można wymienić rozwój i upadek spółki Art B., zlecenia dla firmy InterAms lub tzw. aferę żelatynową.
Wykazały one, że tego rodzaju relacje mają charakter korupcjogenny, polegający na tworzeniu szczególnych preferencji ze strony decydentów politycznych dla wybranych przedsiębiorców.
W ystępowanie tego rodzaju m echanizm ów w Polsce potwierdziły badania n ad rzecznictwem interesów w Sejmie. Posłowie wskazywali najczęściej na występowanie trzech form lobbingu: a) wpływów nieformalnych, głównie pow iązań towarzysko-osobistych; b) wpływów ze strony instytuqonalnego otoczenia parlam entu (opinie prem iera, środków masowego przekazu itd.);
oraz c) wpływów inicjowanych przez posłów szukających rady w sprawach, na których słabiej się znają (stanow iska niezależnych ekspertów, ekspertów klubo
wych i polityków tej samej partii). O trzym ane wyniki m ożna zatem traktow ać również jak o inform aq'ę, w jak i sposób i jakim i kanałam i najczęściej wpływa się skutecznie na posłów.
Tabela 1. Rodzaje wpływów wywieranych na posłów (w %)
Wykorzystywanie powiązań towarzysko-osobistych 30,1
Dostarczanie informacji 28,4
Ułatwianie kariery 17,2
Wzajemność usług 16,6
Korumpowanie 5,3
Szantaż 1,0
*N= 4 8 9 . Liczba wskazań jest większa niż grupa respondentów, których było 215. Każdy respondent m ógł wskazać kilka odpowiedzi. Procenty nie sumują się do stu, ponieważ pominięto kategorię „inne odpowiedzi”.
Źródło: Mlicki, 1998: 184.
Ja k zatem w ynika z tego badania, lobbing w Polsce przybiera głównie postać sieci nieformalnych pow iązań, poprzez które wspólne interesy przenikają się z kontaktam i towarzyskimi. Najczęstszym sposobem wywierania wpływu na posłów są m etody zaliczane do „szarej strefy” lobbingu (wykorzystywanie pow iązań osobistych, ułatwianie kariery, wzajemność usług). M etody te są naganne m oralnie, ale zwykle nie karalne. Standardow e działania lobbingowe takie ja k „dostarczanie inform acji” otrzym ały mniej wskazań. N atom iast m etody przestępcze o charakterze krym inalnym rozpatryw ane są przez posłów jako wyraźny m argines tego rodzaju działalności.
D o zbliżonych wniosków doszli badacze z zespołu Jacka Wasilewskiego, analizujący m etody działania oraz poglądy elit politycznych i gospodarczych wobec grupowych nacisków. B adania tego zespołu wykazały istnienie silnych personalnych pow iązań między środowiskam i gospodarczymi i decydentami politycznymi, co jest wykorzystywane również dla skuteczniejszego oddziaływa
nia lobbingowego. Zjawisko to obrazują niektóre dane, dotyczące m .in. kręgów znajom ych oraz dostępu przedstawicieli elit biznesu do polityków najwyższego szczebla. „Praw ie połow a elity biznesu stwierdzała, że m a w swoim najbliższym kręgu znajomych polityka szczebla krajowego. Jeszcze więcej, bo praw ie trzy czwarte, twierdzi, że w spraw ach o postawowym znaczeniu dla swojej firmy m a
możliwość uzyskania dostępu do któregoś z reprezentantów najwyższych władz w państwie. D la 42% dostępny jest któryś z m inistrów, a co piąty członek elity biznesu twierdzi, że jest w stanie uzyskać dostęp do osobistości powyżej m inistra” (D rąg 1999: 78).
D ziałania indywidualne, nierzadko związane z lobbingiem, takie ja k personalne kontakty z przedstawicielami władzy politycznej, wysyłanie pism lub petycji podejm owała praw ie jed n a czw arta elity biznesu. In n ą ich form ą jest w spółpraca z politykam i i przedstawicielami rządu w opracow aniu różnych rozw iązań w zakresie spraw gospodarczych. Podjęło ją 27% b ada
nych. O dm ianą lobbingu indywidualnego jest także finansowanie kam panii wyborczych konkretnych polityków, do czego przyznaje się jed nak bardzo niewielu przedstawicieli elit biznesu. W praktyce, o czym się rzadziej mówi publicznie, z obawy o niekorzystny dla swoich interesów wynik wyborczy, finansują oni często nawet kilku kandydatów z różnych środowisk politycz
nych12.
W kontekście rzecznictwa interesów wyróżniają się szczególnie dwie płaszczyzny kontaktów pom iędzy światem biznesu i polityki: działalność stowarzyszeń zawodowych i kulturalnych oraz zebrania rad nadzorczych spółek.
Ponieważ przedsiębiorcy i menedżerowie wysokiego szczebla ze względu n a swój pragm atyzm rzadko angażują się bezpośrednio w działalność poli
tyczną (np. poprzez przynależność do partii politycznych), kontakty tego rodzaju m ają miejsce najczęściej poprzez działalność stowarzyszeń zaw odo
wych (izb gospodarczych, organizacji biznesu) oraz rozm aitych fundacji, organizacji kulturalnych itp. Przejawem ich aktywności jest m .in. organizacja gali, pikników, akcji charytatyw nych i koncertów, które z jednej strony sprzyjają wewnętrznej integracji środow isk gospodarczych, zwłaszcza elit biznesu, a równocześnie tw orzą dobry klim at w relacjach z otoczeniem zewnętrznym, w tym politykam i, wysokimi urzędnikam i państwowym i czy dziennikarzami.
D rugą płaszczyznę kontaktów tw orzą zebrania rad nadzorczych spó
łek, w których uczestniczą zarów no przedstawiciele biznesu, jak i polity
ki. Ich cechą charakterystyczną w Polsce jest wyraźna asymetryczność re
lacji: to przede wszystkim wysocy urzędnicy państwowi i politycy szukają możliwości wejścia do biznesu13. Nie występuje natom iast w znaczącej ska
12 Zdaniem Henryki Bochniarz, prezes Polskiej Rady Biznesu, „wielu przedsiębiorców daje pieniądze wszystkim. Tak na wszelki wypadek (...) W ten sposób przedsiębiorcy ograniczają swój wpływ na wynik wyborów” („Dziennik Prawa i Gospodarki”, 23 lipiec 1997: 4).
13 „Prawie 40 procent wysokich urzędników państwowych i 20 procent polityków bezpośred
nio związanych jest z biznesem, głównie jako członkowie rad nadzorczych spółek z udziałem skarbu państwa. (...) rozległy styk biznesu i polityki w Polsce zapełniony jest nie tyle biznesmenami wkraczającymi w obszar polityki, ile politykami (zwłaszcza wysokimi urzędnikami państwowymi)
li zjawisko przechodzenia czołowych postaci świata gospodarczego do adminis- traq'i rządowej odnotow yw ane przez M illsa w U SA 14.
Główni aktorzy działań lobbingowych
Problem oddziaływania zorganizowanych interesów w sferze polityki, praw otw órstw a i adm inistracji jest zagadnieniem o pierwszoplanowym znacze
niu dla wielu podm iotów aktyw nych w różnych obszarach zarządzania i kiero
w ania życiem społecznym. Nie dysponujem y całościowymi opracow aniam i na tem at grup nacisku i działalności lobbystycznej w Polsce. Ze względu na nowy charakter tej problem atyki celowe wydaje się jednak omówienie przynajmniej niektórych z nich, najczęściej kom entow anych w literaturze naukowej i p u b licystyce, m .in. ze względu n a swoją dużą aktywność, a niekiedy także coraz bardziej profesjonalne form y działania.
N a szczególną uwagę w tym zakresie zasługują: duże przedsiębiorstwa i korporacje, politycy i grupy interesów powiązane z władzą państw ową, branżow e grupy interesów, organizacje i stowarzyszenia gospodarcze, związki zawodowe, organizacje i stowarzyszenia społeczne, władze lokalne i sam orządo
we oraz wyspecjalizowane firmy doradcze i konsultingowe15.
Duże przedsiębiorstwa i korporacje. W śród nich wiodącą rolę odgrywają firmy zagraniczne. Przenoszą one na polski grunt znane z innych krajów rozw iązania organizacyjne i strategie lobbystyczne. Z inspiracji tych firm, a zwykle także początkow o na podstaw ie ich zleceń rozwinęły w Polsce działalność agencje świadczące usługi w zakresie rzecznictwa interesów16.
Jednym i z pierwszych znanych kam panii tego rodzaju były działania zmierza
jące do uchylenia zakazu udziału kapitału obcego w kasynach (realizowane
wkraczającymi na obszar biznesu.” (Wasilewski 1999: 40).
14 Kilku znanych przedsiębiorców odnotowywanych na liście „najbogatszych Polaków”
tygodnika „Wprost” jest lub było senatorami bądź posłami (A. Gawronik, Z. Komorowski, W.
Kruk, I. Sekuła, H. Stokłosa). W 1997 roku mandat poselski zdobył G. Tuderek, ale zrezygnował z jego sprawowania z® względu na ustawowy zakaz łączenia stanowiska prezesa zarządu spółki giełdowej z mandatem poselskim.
15 Prezentowane zestawienie nie stanowi próby klasyfikacji lub typologii grup interesu uprawiających w Polsce działalność lobbystyczną. Uwzględnia ono głównie ich specyfikę społeczną i organizacyjną, a także charakterystyczne formy artykulacji interesów. Działające w Polsce grupy interesu można także prezentować z uwzględnieniem innych kryteriów.
16 Polska nie jest w tym zakresie wyjątkiem. Dzieje się tak we wszystkich państwach Europy Środkowo-Wschodniej i Wspólnoty Niepodległych Państw. Impulsy zewnętrzne odgrywają w tym zakresie dużą rolę także w Europie Zachodniej, np. w Wielkiej Brytanii rozwój lobbingu w latach 80. został przyspieszony ze względu na dużą aktywność wyspecjalizowanych firm realizu
jących antyprotekcjonistyczne zlecenia ze strony korporacji amerykańskich i japońskich (Souza 1998: 70).
przez agencję Burson-M arsteller dla firm szwedzkich i austriackich) oraz akcje przeciwdziałające wprowadzeniu zakazu reklamy tytoniu (np. utworzenie K o a licji W olnego Słowa „V O X ”).
W grupie największych zagranicznych lobbystów wyróżniają się m .in.
Procter& G am ble, Philip M orris (Fundusz Plantatorski) i United Distillers.
W zorem rozwiązań organizacyjnych spraw dzonych w innych państw ach, za
chodnie korporacje tw orzą własne wyspecjalizowane wydziały lub agencje zajm ujące się rzecznictwem interesów (np. Pepsico utworzyło Governm ent A ffairs & C orporate D evelopm ent Central E urope)17. W idoczny jest lobbing dalekowschodni, począwszy od kontaktów i um ów z D aewoo aż do mniej spektakularnej działalności instytutów , ośrodków kultury i misji gospodarczych H ongkongu czy Tajw anu (Rabiej 1996).
Z kolei działania na rzecz firm europejskich w Polsce wspierane są podczas oficjalnych wizyt przez przedstawicieli rządów i naciski dyplomatyczne. N a przykład, rząd Szwecji zadeklarow ał, że państw o to nie zgodzi się na zamknięcie negocjacji akcesyjnych U nii Europejskiej z Polską w zakresie telekomunikacji, jeśli nasze władze nie um ożliwią firmom zagranicznym udziału w przetargach na dostaw ę central telefonicznych dla Telekom unikacji Polskiej SA, przede wszystkim Ericssonowi (Bielecki 1999).
Inwestorzy zagraniczni działający w Polsce tw orzą organizacje wzm acnia
jące ich pozycję n a naszym rynku (bilateralne izby handlowe, Stowarzyszenie Izb Gospodarczych U nii Europejskiej itd.). D uże zagraniczne koncerny wspie
rały także niektóre polskie partie polityczne, przy czym popierały one zwykle dla zachowania równowagi kilka głównych ugrupow ań, które m iały szansę dostać się do parlam entu (według nowej ustawy o partiach politycznych wprowadzonej we wrześniu 1997 rok u oficjalnie nie jest to już możliwe, ponieważ istnieje praw ny zakaz pozyskiwania pieniędzy od podm iotów z udzia
łem kapitału zagranicznego)18.
Politycy i grupy interesów powiązane z władzą państwową. W w arunkach dużego udziału sektora publicznego w gospodarce decyzje administracji państ
wowej - nierzadko uzależnione od preferencji politycznych - stanow ią ważny, często główny obszar przetargu grup nacisku. Ich przejawem są chociażby coroczne dyskusje nad ustaw ą budżetow ą lub decyzje dotyczące zarządzania sektorem publicznym (restrukturyzacja przedsiębiorstw, prywatyzacja, zam ó
wienia publiczne itd.). Równie duże znaczenie ekonomiczne oraz społeczne
17 Największe korporacje zwykle mają własne, wyspecjalizowane government relations division, których zadaniem jest podtrzymywanie kontaktów, pozyskiwanie informacji, a często również koordynacja działań z administracją rządową i innymi podstawowymi partnerami (Grant 1993).
18 Firmy zagraniczne na ogół nie przelewają bezpośrednio pieniędzy na konto określonego ugrupowania by nie kompromitować kontrahentów. Wspomagają partię za pośrednictwem małych wynajętych polskich firm usługowych i doradczych, które wzmacniają swoimi pracownikami, ekspertami, sprzętem poligraficznym przekazanym sztabom wyborczym itp. (Zdort 1995).
m ają działania i kom petencje adm inistracji państwowej także w innych kwes
tiach, takich ja k m .in. obsada kadrow a (tzw. partyjny „podział łupów ”) w organach władzy rządowej i terenowej, w spółkach Skarbu Państw a, agencjach i funduszach finansowanych ze środków sektora publicznego19 czy obszar zezwoleń i koncesji wydawanych n a działalność gospodarczą.
Specyficzna jest także rola części administracji rządowej w procesie poli
tycznym i decyzjach gospodarczych. N iektóre m inisterstwa zajmujące się polityką gospodarczą stają się bardziej rzecznikiem interesów w ybranych branż czy przedsiębiorstw niż podm iotem politycznym działającym w interesie państ
wa. Jest to konsekwencja z jednej strony utrwalonej od daw na praktyki tw orzenia rządu z udziałem przedstawicieli branż, którzy obejm ują kierownicze stanow iska w administracji rządowej, a równocześnie pewnego splotu interesów między tymi środowiskam i a aparatem państwowym . Jego przejawem jest m .in.
przepływ kadr z jednej grupy do drugiej (np. z przemysłu ciężkiego do resortów gospodarczych).
W większości dużych przedsiębiorstw nie został przeprow adzony proces ich
„odpaństw ow ienia” . M enedżerowie zarządzający w imieniu państw a takim i przedsiębiorstwam i są uzależnieni od układów politycznych i administracji, ale również poddaw ani są naciskom upolitycznionych związków zawodowych.
Takie położenie kadry zarządzającej w sektorze państwowym ogranicza au to nom ię gospodarki w relacjach ze światem polityki20. Z jednej strony tego rodzaju pracodawcy pozostają zwykle pod wpływem wzorów działań ukształto
wanych w przeszłości: prow adzą grę z państwem o dotacje lub subwencje posługując się związkami zawodowymi jak o instrum entem nacisku. Równocze
śnie są uwikłani w zmiany n a scenie politycznej. „Kiedy nowa ekipa przejmuje władzę, wszystko to, co było w strukturach gospodarczych budowane przez poprzedni układ polityczny, biegnie do zwycięzców i za cenę swoistej legitymi
zacji oddaje się do usług. K olejne ekipy, które uczestniczą we władzy, bardzo szybko wsiąkają w ten m echanizm - w ten (...) sposób zapewnia się finansow a
nie polityki, a jednocześnie legitymizuje się chore struktury w państw ie”21.
M echanizm ten wykracza znacząco poza sektor państw owy i obejmuje także duże firmy pryw atne, spółki giełdowe i grupy kapitałowe, których rozwój
19 Środki wydatkowane przez fundusze, fundacje i agencje finansowane ze środków budżetu państwa, które w dużym stopniu wymykają się kontroli budżetowej, stanowią około 40% łącznych wydatków całego sektora publicznego w Polsce (raport Pieniądze publiczne, 1997).
20 Ministerialni urzędnicy decydują o nominacjach 4-5 tys. przedstawicieli Skarbu Państwa w około tysiącu spółkach z jego udziałem. Obsadzanie rad nadzorczych „swoimi” ludźmi umożliwia politykom także zmiany w zarządach spółek. Koalicja A W S-U W wymieniła 70-80% składu dotychczasowych rad. Podobnie, choć wolniej, postąpiła wcześniej koalicja SLD-PSL (Mojkowski i Pokojska 1999: 3).
21 Wywiad z byłym szefem kancelarii premiera W. Walendziakiem („Rzeczpospolita” 8 marca 1998: 4).-
jest często uzależniony od w arunkow anych politycznie decyzji personalnych i gospodarczych22. W rezultacie, ja k zaznaczono w jednym z opracow ań n a tem at działalności środowisk gospodarczych w sferze publicznej w Polsce, dla biznesu
„głównym partnerem oraz przedm iotem zainteresowania są struktury państw a (...). Oddaje to charakter polskiego kapitału: jest on ciągle bardzo uzależniony od państw a. D aje sobą państw u tymczasem m anipulow ać, bo jest słaby jako samodzielna siła” (Kózek 1999: 100). N a pograniczu władzy państwowej i biznesu tw orzą się pow iązania elit politycznych i gospodarczych, które noszą wyraźne znam iona klientelizmu i korupcji. D o ich charakterystyki użyteczne m ogą być pojęcia zaczerpnięte z analiz p atro n ażu politycznego, ekonomicznych zależności p atron -k lien t, teorii „wymiany usług” itd. (Tarkowski 1994).
Branżowe grupy interesów ekonomicznych. W schodzące rynki są w znacznie większym stopniu niż rynki ustabilizowane miejscem gwałtownego starcia sprzecznych interesów i walki różnych grup nacisku. Po otwarciu rynku lobby proeuropejskie walczyło z antyeuropejskim , prywatyzacyjne z antyprywatyza- cyjnym, związkowe z rządowym. Niemal każda z branż dom agała się (i dom aga) specjalnego lub preferencyjnego traktow ania, udogodnień i przywi
lejów, subsydiów rządowych itd. W tym kontekście m ożna wymienić znane, duże przedsiębiorstwa takie ja k U rsus czy Stocznię G dańską i powiązane z nim i firmy, a także całe sektory gospodarki (rolnictwo, górnictwo, energetykę, przemysł tytoniow y itd.) tworzące niekiedy swoje organizacje nacisku, takie ja k Polskie Lobby Przemysłowe w przemyśle zbrojeniowym. Pow stają też grupy interesów prom ujących nowe branże lub grupy przedsiębiorstw. Przykładem takiej grupy jest tzw. koalicja antypiracka, w skład której weszły Autodesk, IPS C om puter G roup, M icrosoft, Novell i Optim us S.A. Firm y te podjęły decyzję o pow ołaniu polskiego oddziału stowarzyszenia Business Software Alliance (BSA), które zainicjowało zakrojone n a dużą skalę akcje wymierzone w sprze
dawców i użytkow ników kradzionego oprogram ow ania.
Związki, organizacje i stowarzyszenia gospodarcze. W śród nich za n ajbar
dziej znaczące uważa się K onfederację Pracodaw ców Polskich (KPP) i K rajow ą Izbę G ospodarczą (K IG ), Business Centre Club (BCC) oraz Polską R adę Biznesu (PRB). Biorą one udział w procesie legislacyjnym, m onitorują i opiniu
ją akty prawne, w ypow iadają się n a tem at polityki gospodarczej rządu i in
gerencji państw a w gospodarkę. Ich stanow iska obecne są w m ediach, a nie
którzy członkowie finansują kam panie wyborcze wybranych polityków i popie
rają własnych kandydatów w wyborach parlam entarnych (Jasiecki 1997; K ózek 1999)23.
22 D la poparcia tej tezy można przytoczyć przykłady dymisji prezesów znanych spółek giełdowych, Animexu, Impexmetaku, Budimexu i Elektrimu (Grzeszak 1999) oraz strategie działań kierownictwa firmy Sobiesław Zasada Centrum (Krajewski 1998).
23 Zdaniem przedstawicieli Instytutu Lobbingu BCC dzięki wyraźnemu poparciu środowisk gospodarczych w Sejmie w 1997 roku znalazło się około 50 parlamentarzystów („Puls Biznesu”, 25
N a szczególne odnotow anie z p u n ktu widzenia interesującej nas p ro b lem atyki zasługuje fakt, że to właśnie organizacje reprezentujące środowiska gospodarcze oraz ich otoczenie zainicjowały i podjęły w największym stopniu działalność zmierzającą do profesjonalizacji lobbingu. Obserwacja działalności grup wpływu w Polsce prowadzi do wniosku, że organizacje biznesu są praw dopodobnie (oprócz firm lobbingowych, agencji public relations i nie
których firm konsultingowych) najdalej zaawansowane n a drodze od lobbingu
„am atorskiego” do „profesjonalnego” .
Przykładem tego zjawiska jest Insty tut Lobbyingu Business Centre Club, który wykazuje jak o formy swojej działalności m .in. wpływanie na kształ
tow anie polskiego praw odaw stw a gospodarczego; wprowadzenie korzystnych dla przedsiębiorców zapisów w umowie koalicyjnej AW S-UW , w nowej ordynacji podatkow ej i innych ustaw ach podatkow ych, w kodeksie celnym, praw ie pracy i systemie ubezpieczeń społecznych; spotkania z czołowymi politykam i i przedstawicielami administracji państwowej, współpracę z najważ
niejszymi instytucjami opiniotwórczym i oraz organizacjami wspierającymi przedsiębiorczość i wolny rynek; a także organizację konferencji prasowych i seminariów lobbingowych (Rocznik B C C 1999: 56—61)24.
Z w ią zki zawodowe. W Polsce ze względu n a polityczną rolę, jak ą odegrał ruch solidarnościowy w u padku systemu komunistycznego, związki zawodowe stanow ią grupę interesu o sile nie mającej odpowiednika w żadnym kraju Europy Środkowo-W schodniej. W ywodzi się z nich duża część polskich elit politycz
nych: członkowie rządu, liderzy partyjni, parlam entarzyści25, wysocy urzędnicy państwowi i samorządowi. Szczególnie wpływowe, zwłaszcza na poziomie m akropolitycznym , są związki zawodowe zrzeszone w dwóch najsilniejszych centralach: Niezależny Sam orządny Związek Zawodowy „Solidarność” oraz Ogólnopolskie Porozum ienie Związków Zawodowych (OPZZ). W ażną rolę odgrywają także niektóre branżowe organizacje, takie ja k np. Związek Nauczy
cielstwa Polskiego (Pańków 1999). Ponieważ członkostwo w tych organizacjach m a charakter m asowy, a zrzeszają one ludzi pracy najemnej wykonujących ten sam zawód, zatrudnionych w jednym zakładzie pracy lub branży, wyróżniają się one stosunkow ą dużą m obilnością i dysponują silnymi instrum entam i nacisku politycznego (znacząca reprezentacja w organach władzy, zdolność masowej mobilizacji członków, nacisk strajkowy itd.).
listopada 1988: 13).
24 N a temat lobbingu środowisk i organizacji biznesu por. także Pańków (1999: 168-170).
Organizacje środowisk gospodarczych doprowadziły m.in. do wydania pierwszych polskich publikacji na temat lobbingu i zorganizowały działalność szkoleniową w tym zakresie.
25 Z badań składu społecznego Sejmu w latach 90. wynika, że tendencję wzrostową wykazują głównie trzy grupy społeczno-zawodowe: politycy partii, działacze związków zawodowych oraz samorządowcy. Tendencja spadkowa wyróżnia natomiast humanistów, inżynierów, rolników i kadry kierownicze rolnictwa (Wesołowski i Mielczarek 1999).
Równocześnie ze względów historycznych są one blisko związane z partiam i politycznymi i stanow ią ich ważne zaplecze społeczne: N SZ Z „Solidarność”
- ugrupow ań prawicowych (np. AW S), a O PZZ - ugrupow ań lewicowych;
SdRP, SLD, U P 26. Działacze rozm aitych organizacji zawodowych zrzeszają
cych rolników w większości są powiązani z PSL, a także z SLD (np. kółka rolnicze) lub ugrupow aniam i prawicowymi. Pojawiają się próby odgrywania przez niektórych liderów tych środowisk bardziej samodzielnej roli na scenie politycznej. Przykładem w tym zakresie m ogą być chociażby działania kierow a
nej przez A ndrzeja Leppera „Sam oobrony” czy „Solidarności” Rolników Indywidualnych.
Znacząca obecność działaczy związkowych w strukturach władzy politycz
nej i gospodarczej w Polsce w środow iskach liberalnych i po części konser
watywnych rodzi obawy o negatywne konsekwencje utrw alania się tego zjawiska. W skazują one n a niebezpieczeństwo zbyt silnej pozyq‘i ustrojowej związków zawodowych (korporatyzm u, „związkokracji” itd.). Przeciwnicy takiego podejścia podkreślają natom iast pozytywne aspekty działania związ
ków zawodowych, takie ja k tworzenie politycznego w sparcia dla reform ustrojow ych i gospodarczych (tzw. parasol związkowy), wzmacnianie m echani
zmów kontroli nad przebiegiem zmian (prywatyzacja, zmiany kadrow e w przedsiębiorstwach), łagodzenie społecznych kosztów transform acji (nacisk n a opracow anie program ów osłonowych, restrukturyzację rynku pracy itp.).
Liderzy związkowi, podobnie ja k właściciele i zarządy największych przed
siębiorstw, często wchodzą w skład om awianych wcześniej grup nacisku powiązanych z władzą państw ową. N ierzadko też są aktyw ną stroną k on fliktów pom iędzy poszczególnymi ośrodkam i władzy państwowej. Jednak w odróżnieniu od środowisk biznesu używających bardziej zakulisowych m etod nacisku, działania związków nierzadko odwołują się do wzorców tzw. alterna
tywy radykalno-konfliktow ej, k tó rą o d lat 80. charakteryzują roszczeniowe i agresywne naciski podejm owane ad hoc dla zaspokojenia partykularnych interesów. M etody tego rodzaju są silnie zakorzenione w systemie socjalistycz
nym, w którym państw o było centralnym dystrybutorem wszelkich dóbr i przywilejów. Przykładem szczególnie skutecznej grupy nacisku są górnicy (wskaźnikiem ich efektywności jest pakiet świadczeń socjalnych, nie m ających porównywalnego odpow iednika w odniesieniu do żadnej innej grupy spo
łeczno-zawodowej objętej redukcją zatrudnienia i restrukturyzaq'ą przedsię
biorstw).
Organizacje i stowarzyszenia społeczne. Od lat 80. odnotow yw any jest w Polsce renesans organizacji obywatelskich. Jego kulm inacja przypadła n a początek lat 90., co było konsekwencją m .in. zmian legislacyjnych, um oż
26 Szerzej w sprawie relacji SLD-OPZZ-SdRP oraz N SZZ Solidamość-AW S zob. Pańków (1999).
liwiających swobodne zakładanie stowarzyszeń i fundacji, które otworzyło drogę do budowy infrastruktury społeczeństwa obywatelskiego. Największą aktyw ność przejawiają one w zakresie edukacji, ochrony zdrowia, pom ocy społecznej; rodziny, dzieci i młodzieży; sztuki i kultury; rozwoju regionalnego i lokalnego; kultury fizycznej i sportu; ekologii, praw człowieka, ochrony praw konsum enta, kształtow ania postaw proobronnych i propaństwow ych oraz problem atyki kobiecej.
Z wielu pow odów takich ja k słabość tradycji dem okratycznych i um iejętno
ści obywatelskich, skom prom itow anie pojęcia pracy społecznej, brak roz
winiętej „klasy średniej”, k tó ra współcześnie stanowi główne zaplecze społeczne takich organizacji czy ograniczenia zasobów finansowych, organizacje i stow a
rzyszenia społeczne w Polsce nie stanow ią siły porównywalnej ze s w o im i
odpowiednikam i na Zachodzie. Nie osiągnęły też poziom u rozw oju organiza
cyjnego, który stanowiłby przesłankę do odgrywania przez takie podm ioty dużej roli w sferze publicznej lub n a scenie politycznej. W yróżnia je słaba kom unikacja w ew nętrzna z potencjalnym zapleczem społecznym, niewielka aktywność m obilizacyjna, a także nieumiejętność realizacji program ów człon
kostw a (Gliński i Palska 1997).
Nie oznacza to jednak, że om aw iana grupa organizacji i stowarzyszeń nie zaznaczyła w pewnych kwestiach w widoczny sposób swojego stanowiska. N a przykład spektakularny charakter m iało wiele wystąpień organizacji ekologicz
nych (protesty przeciwko budowie elektrowni jądrowej w Żarnow cu i zapory wodnej w Czorsztynie, krytyka program u budowy autostrad itp.). Tworzy się lobby kobiece, a także ruch obrony praw konsum enta.
Władze lokalne i samorządowe. Restytucja sam orządu terytorialnego um oż
liwiła pow stanie licznej grupy organizacji, które aktywnie reprezentują i artyku
łują potrzeby społeczności lokalnych (związków gmin, m iast itd.). Podejm ują one starania o zwiększenie udziału sam orządów w finansach państw a, zmian praw nych, w spom agają rozwój lokalny i regionalny, działają na rzecz pozys
kiw ania inwestorów itd. Organizacje tego rodzaju dysponują siecią własnych publikacji, organizują konferencje i sem inaria szkoleniowe, a równocześnie w spółpracują z parlam entem i rządem , gdzie m ają także swoich przedstawicieli w organach władzy państwowej (np. w 1997 roku m andaty poselskie i senator
skie zdobyła liczna grupa polityków wywodzących się z ruchu samorządowego, działa K om isja W spólna R ządu i Sam orządu Terytorialnego itd.). Działacze sam orządow i tw orzą m ozaikę wielu form organizacyjnych odzwierciedlających interesy społeczności lokalnych i ich elit władzy.
W niektórych okolicznościach samorządowcy m ogą skutecznie wpływać także na decyzje podejm owane na poziom ie ogólnokrajowym. Przykładem takich działań były naciski na Sejm i rząd w związku z ustaw ą o nowym podziale administracyjnym Polski (ustalanie granic nowych województw, sie
dzib powiatów , gmin). Równocześnie w ślad za decentralizacją władzy ujawniły
się grupy obywateli wywierających presję n a władze sam orządow e w k o n t
rowersyjnych kwestiach zarządzania na poziomie lokalnym , takich ja k m .in.
decyzje lokalizacyjne dotyczące budowy spalarni śmieci, ośrodków pomocy społecznej dla chorych n a A ID S czy budowy m asztów radiowych. Przy tej okazji zaczęły się rozwijać nowe sposoby kom unikacji i wpływania obywateli na lokalnych decydentów.
W rejonach o dużych tradycjach sam orządu terytorialnego lokalne społecz
ności wykazały, że są siłą zdolną do wypracowywania własnych program ów rozw oju społeczno-gospodarczego, k tó ra nie m oże być ignorow ana przez władze państwowe (np. K o n trak t dla Śląska). W raz z decentralizacją upraw nień i finansów publicznych praw dopodobnie siła lobby samorządowego będzie rosła. M ożna też oczekiwać wzrostu znaczenia polityki regionalnej, co będzie m iało także istotne znaczenie z p un k tu widzenia zarów no adresatów , jak i podm iotów działalności lobbystycznej.
Wyspecjalizowane firm y doradcze i konsultingowe w zakresie public affairs, public relations, governmental relations oraz niektóre kancelarie prawnicze.
Firm zajmujących się oficjalnie lobbingiem jest w Polsce niewiele, ale prze
widywany jest szybki rozwój tego rodzaju usług. Charakteryzuje je p ro fesjonalny w arsztat i styl działania. Osoby w nich zatrudnione zdobywały często doświadczenie zawodowe n a Zachodzie lub wcześniej pracow ały w p ol
skich oddziałach zagranicznych korporacji. W śród wyspecjalizowanych firm świadczących usługi lobbystyczne najczęściej wymieniano w mediach: Bur- son-M arsteller, CEC G overnm ent Relations i G JW Polska, Wil Lobbying oraz Smart. O tym, że jest to problem atyka now a w polskim kontekście, świadczy m .in. język ofert firm zajmujących się rzecznictwem interesów.
Często nie istnieją jeszcze polskie odpowiedniki nazw określających ten rodzaj działalności lub ze względu na dom inację zagranicznych kontrahentów for
m ułow ane są one w języku angielskim27.
Ja k twierdzą przedstawiciele wyspecjalizowanych agencji, z profesjonal
nych usług lobbystów stosunkow o rzadko korzystają firmy polskie, ponieważ dom inuje pogląd, że lepiej mieć „swojego człowieka”, w określonym strategicz
nym miejscu niż pośrednika, którego obecność wydłuża drogę do celu. Jest to sytuacja p o d ob na do tej, k tó ra panow ała w U SA w początkowej fazie rozwoju lobbingu. Nie bez znaczenia są zapewne w tym zakresie także koszta, jakie wiążą się z korzystaniem z usług profesjonalnych lobbystów, co w przypadku dużych korporacji zagranicznych nie jest szczególnym ograniczeniem (podobnie jak w m arketingu lub reklamie). Równocześnie k ad ra zarządzająca polskich przedsiębiorstw m a zwykle większą wiedzę o m echanizm ach decyzyjnych
27 „Przedmioty naszego działania: Consumer Relations, Medical and Health Care, Corporate Communications, Technical PR, Industrial Relations, Crisis Management, Public and Government Affairs” - Prezentacja Agencji U N ITED PUBLIC RELATIONS’ 97.
i łatwiej jest się jej przedstawicielom posługiwać adekwatnym i m etodam i wywierania wpływu, co niekiedy wiąże się także z dysponowaniem użytecznymi zasobam i społecznymi lub politycznymi (powiązania kierownictw z adm inistra
cją i politykam i, siła związków zawodowych w przedsiębiorstwach państw o
wych itp.).
W ymienione podm ioty nie wyczerpują oczywiście całego spektrum grup nacisku lub innych lobbystów, którzy zajm ują się rzecznictwem interesów w Polsce. Część z nich m a charakter lokalny, nie zinstytucjonalizowany lub nie sform alizowany i nie są one przedm iotem publicznej dyskusji. N iektóre z nich działają zresztą w ukryciu, są pozapraw ne i ze względu n a charakter zjawiska upraw iają specjalną odm ianę lobbingu wykraczającą poza ram y naszego opracow ania (np. organizacje przestępcze).
Dominujące rodzaje lobbingu
M ożna wyróżnić trzy dom inujące rodzaje rzecznictwa interesów w Polsce, które charakteryzują się odm iennym stylem i sposobam i realizacji swoich celów: lobbing ad hoc, lobbing „dziki” oraz lobbing profesjonalny. D w a pierwsze rodzaje lobbingu m ają charakter am atorski, chociaż w pewnych okolicznościach bywają skuteczne, a nawet nośne w odbiorze społecznym lub naciskach politycznych.
Lobbing ad hoc. W ystępuje zwykle gdy rzecznictwo interesów stanowi działalność sporadyczną, podejm ow aną w związku z konkretną spraw ą, przez jakąś osobę, organizację lub koaliq'ę, które zajm ują się takim i form am i aktywności niejako przy okazji wypełniania swoich innych zadań statutowych, społecznych itd. D la zilustrow ania skutecznego lobbingu tego rodzaju m ożna przywołać akcję Polskiego Zw iązku Działkowców (PZD) o utrzym anie własno
ści 44 tys. hektarów ogródków . Z inicjatywy posłów SLD w 1995 roku przyjęta została popraw ka do ustaw y o ogródkach działkowych przyznająca praw o dysponow ania nimi władzom PZD . U nia M etropolii Polskich zaskarżyła tę popraw kę do T rybunału K onstytucyjnego jak o niezgodną z konstytucją. M im o że Trybunał podzielił to stanow isko, władzom Związku udało się utrzym ać ustaw ę w przyjętym wcześniej kształcie (Sejm odrzucił werdykt T rybunału głosami SLD, PSL, K P N i BBWR).
„ D ziki” lobbing. U praw iają go indywidualni „załatwiacze” (tzw. „wolni strzelcy”) lub grupy nacisku nie przebierające w środkach. Często wywodzą się oni z kręgu byłych decydentów, którym po zmianie rządu lub przegranych w yborach parlam entarnych pozostały k ontak ty w świecie polityki. Starają się je w jakiś sposób skapitalizować. Tym rodzajem lobbingu zajm ują się także
„wolni strzelcy”, próbujący wykorzystać swoje „wejścia” i „układy” dla załatwienia decyzji leżących w polu zainteresowań rozm aitych firm lub grup
nacisku. Osoby i grupy interesu upraw iające tę odm ianę lobbingu nierzadko stosują form y działania wątpliwe z p u n k tu widzenia etyki biznesu. D ocierają do decydentów i pozyskują ich do swoich racji np. nierzetelnymi informacjam i lub poprzez zastosowanie zachęt m aterialnych (korupcja, usługi wymienne itp.).
„D ziki” lobbing najczęściej bazuje na wykorzystywaniu układów tow arzy
skich i zawodowych oraz słabości organizacyjnej i proceduralnej w organach adm inistraq’i w Polsce. Jednym z najgłośniejszych przypadków tego typu lobbingu stała się tzw. afera żelatynowa, k tó ra zapoczątkow ała now a falę dyskusji n a tem at ustawowej regulacji tej sfery życia społecznego w Polsce.
Specyficzną odm ianą „dzikiego” lobbingu jest tzw. lobbing „partyzancki”
lub „kowbojski”, choć m ożna mieć wątpliwości, czy to jeszcze jest lobbing. R ola takich form nacisku w ostatnim czasie w Polsce zdaje się jednak narastać w związku z kryzysem systemu negocjacji społecznych. T aki lobbing polega na wykorzystaniu przez grupy interesu radykalnych środków nacisku, balansują
cych n a granicy praw a lub łamiących jego literę, takich ja k blokowanie dróg, zajm owanie obiektów publicznych czy niszczenie cudzej własności. Przykładem zastosow ania m etod tego rodzaju n a dużą skalę są akcje „Sam oobrony” , kierowanej przez A ndrzeja Leppera. Działacze związku systematycznie orga
nizują blokady dróg n a terenie całego kraju, zatrzym ują pociągi na przejściach granicznych, wyrzucają zboże, grożą użyciem przemocy wobec przedstawicieli władz państwowych, a naw et niekiedy stosują bezpośrednią przem oc fizyczną wobec urzędników (np. wymierzenie chłosty).
Lobbing profesjonalny. W odróżnieniu od różnych odm ian lobbingu am a
torskiego, charakteryzuje się tym, że osoby zajmujące się tego rodzaju działal
nością robią to zawodowo, z wykorzystaniem strategii i technik działania, zwykle odwołujących się do interdyscyplinarnych doświadczeń public relations oraz m arketingu. Ten rodzaj rzecznictwa interesów występuje w kilku formach:
a) działalności wyspecjalizowanych firm lobbingowych i konsultingowych, b) agencji public relations, c) wyodrębnionych kom órek w przedsiębiorstwach oraz d) lobbingu instytucjonalnego organizacji gospodarczych.
Pierwszą z nich egzemplifikują usługi proponow ane przez wyspecjalizowane firmy lobbingowe. Z atrudniają one zwykle od kilku do kilkunastu osób.
Początkow o reprezentowały one przede wszystkim klientów zagranicznych, słabo zorientowanych w polskich realiach. Obecnie coraz częściej takie firmy działają również na zlecenie polskich klientów.
D rugą stanow ią agencje public relations, dla których w Polsce są to jednak najczęściej usługi stanowiące niedużą część ich zleceń, nierzadko m ające charakter incydentalny. Niekiedy też agencje P R podają w swojej ofercie, że zajm ują się jedynie wybranym i aspektam i lobbingu, np. pozyskiwaniem eks
pertów do współpracy.
Trzecia form a także stanowi przeniesienie zagranicznych doświadczeń do Polski. Jest ona praktykow ana głównie w firmach z udziałem inwestorów
zagranicznych. Polega na tworzeniu w ram ach struktury przedsiębiorstwa lub korporacji wyodrębnionej firmy czy działu, zajmującego się m .in. stosunkami z inwestorami, władzami politycznymi i lobbingiem (government affairs, corpo
rate development, corporate affairs). Innym rozwiązaniem organizacyjnym o zbliżonych funkcjach jest zatrudnianie w kierownictwie firmy osób, których zadaniem jest prowadzenie takiej działalności. Zwykle tak ą osobą jest były wysoki rangą urzędnik państw owy czy polityk, niekiedy także osoby z ich bliskiego otoczenia, np. członkowie rodzin. Zatrudnianie takich osób w kierowni
ctwie firmy jest też praktykow ane w największych polskich przedsiębiorstwach.
W tym ostatnim przypadku wiąże się to głównie nie tyle z przejmowaniem zachodnich m etod zarządzania, ile raczej z tradycją budow ania rozm aitych
„wejść” i „układów ” w strukturach władzy, które są użyteczne w pozyskiwaniu intratnych kontraktów z sektora publicznego oraz w utrzym ywaniu dobrych stosunków z decydentami politycznymi. Niekiedy jest to także pewnego rodzaju
„przechow alnia” k adr partyjnych lub eksperckich, które m ogą w zmienionej sytuacji politycznej obsadzać ważne stanow iska w organach władzy publicznej.
C zw artą form ą profesjonalnie upraw ianego rzecznictwa interesów w Polsce staje się tzw. lobbing instytucjonalny. Jest on ukierunkowany na rozwiązywanie przede wszystkim zagadnień o bardziej całościowym charakterze, określających status większej grupy podm iotów , zwłaszcza gospodarczych, a nie pojedyn
czych firm lub problem ów (jak bywa w przypadku „dzikiego” lobbingu). Jego przykładem są m .in. działania Business Centre Club, Polskiej Fundacji Prom o
cji i Rozwoju M ałych i Średnich Przedsiębiorstw w zakresie promocji rozwiązań praw nych oraz decyzji adm inistracyjnych dotyczących firm tego sektora, Polskiej Rady Biznesu (opodatkow anie grup kapitałowych) lub Krajowej Izby Gospodarczej (ustawa o samorządzie gospodarczym).
Przesłanki ambiwalentnego postrzegania lobbingu
Rzecznictwo interesów w Polsce budzi duże kontrowersje. Chociaż lobbing, zwłaszcza gospodarczy, jest uważany za zjawisko rozpowszechnione, poglądy n a jego tem at są podzielone, w tym nierzadko negatywne. W świadomości potocznej jest on kojarzony często z nadużywaniem stanowisk publicznych, łam aniem praw a, korupcją i działaniam i m oralnie nagannym i28. Trudno zresz
tą, żeby było inaczej, jeśli, ja k wykazały przywoływane badania, lobbing
28 W Badaniach Menedżerskich „Rzeczpospolitej” 40% ankietowanych uznało lobbing za
„coś normalnego”, co nie budzi żadnych negatywnych odczuć. Jednak duża część respondentów (35%) oceniła ten rodzaj aktywności bardzo krytycznie, jako „coś nienormalnego”, budzącego wątpliwości „ze względu na balansowanie na granicy korupcji” (Barlik 1999). Podobne skojarzenia widoczne są także np. wśród słuchaczy Podyplomowego Studium Public Relations UW i IFiS PAN w Warszawie, w którym autor prowadzi wykłady i warsztaty na temat lobbingu.
w Polsce m a głównie postać nieformalnych i niejawnych powiązań bizne
sowych, przenikających się z k ontaktam i towarzyskimi, a wpływ n a decydentów osiągany jest za pom ocą wykorzystywania osobistych znajomości lub wzajem
ności usług (jak powiedział jeden z posłów „zwykle nie lubi się tych, którzy m ają znajomości lepsze od naszych”).
T ak i wizerunek lobbingu wpisuje się zresztą dobrze w jego m edialne charakterystyki, zgodnie z którym i wielu polityków, bezpośrednio lub pośred
nio, angażuje się w działania na rzecz niektórych przedsiębiorców czy p o d m iotów gospodarczych.
W ystarczy w takim kontekście przypom nieć m.in. liczne zarzuty wobec firm konsultingowych lub kancelarii prawniczych, których udziałowcami są człon
kowie rządu i parlam entarzyści podejrzewani o wykorzystywanie swojej pozycji politycznej czy administracyjnej do prow adzenia działalności gospodarczej (występowanie w spraw ach podatkow ych, uzyskania licencji dla zleceniodawcy n a prowadzenie funduszu emerytalnego, zgody na zakup ziemi przez inwes
torów zagranicznych itp.)29.
Ten sposób podejścia do rzecznictwa interesów wymaga zwrócenia uwagi zarów no n a pewne zagadnienia historyczne, ja k również uw arunkow ania instytucjonalne i kulturowe, jakie określają charakter lobbingu we współczesnej Polsce.
Ja k zauważył Jacek Tarkow ski (1994: 19), „wieloletnie doświadczenie Polaków nauczyło ich, że wszędzie, gdzie stykają się ze światem instytucji, niezwykle ważną, jeśli nie kluczową, rolę odgrywają „dojścia”, „chody”,
„plecy”, „układy”, czy bardziej elegancko - znajomości, poparcia, protekcje i koneksje (...). Wszystkie te określenia m ają jeden wspólny m ianow nik
— dotyczą bezpośrednich, osobistych kontaktów , których celem jest uzyskanie przez strony jakichś korzyści, a w których przynajmniej jedna strona wykorzys
tuje w tym celu role form alne pełnione w różnych instytucjach. W związku z tym relacje te m ają charakter relacji jaw nie korupcyjnych bądź też lokują się w „szarej strefie”, tam gdzie przebiega wąska granica między legalnością a przestępstwem. (...) Długie lata życia w w arunkach trwałych i powszechnych niedoborów i niesprawnych, nieprzyjaznych instytucji upowszechniły przeko
nanie, gruntow ane codziennym doświadczeniem, że „układy” są najbardziej efektywnym, a niekiedy jedynym sposobem łagodzenia niedogodności i tru d n o ści życia codziennego” .
29 Rozmiary tego rodzaju praktyk potwierdzają również badania opinii polityków różnych szczebli, np. zdaniem parlamentarzystów ankietowanych przez Instytut Badań nad Demokracją i Przedsiębiorstwem Prywatnym przeciętnie co dziesiąty (10,4%), znany osobiście respondentom polityk „prowadził akwizycję” na rzecz zaprzyjaźnionych przedsiębiorstw. Natomiast w ocenie radnych, odsetek polityków ściśle powiązanych z poszczególnymi firmami jest dwukrotnie większy (21,1%), co może wskazywać na znacznie większe zaangażowanie polityków samorządowych w interesy firm w porównaniu z parlamentarzystami (Bąk i Kulawczuk 1998: 4).
