Kontrowersje wokół przedmiotu referendum lokalnego

Adam Jakuszewicz

Uniwersytet Kazimierza Wielkiego

Kontrowersje

wokół

przedmiotu

referendum

lokalnego

1. Wprowadzenie

Od samego początku istnienia instytucji referendum lokalnego w Polsce kwestia określenia jego zakresu przedmiotowego stanowi zagadnienie budzące liczne spory i wątpliwościzarównoworzecznictwiei doktrynie prawniczej, jakiw prak­

tyce życia publicznego. Stanowisko w tej materii zajął takżeTrybunał Konstytu­ cyjny, któryw wyroku z dnia 26 lutego 2003 roku1 opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia sprawydotyczącej wspólnoty samorządowej (art. 170 Kon­

stytucji), z czego wyprowadził wniosek, iżmieszkańcydanej jednostki samorządu terytorialnego(dalej: JST) mają prawodecydowania w referendumowszystkich ważnych dlaniej sprawach, niezastrzeżonych do wyłącznych kompetencji innych

władz. Tym samymTrybunał usankcjonowałkontrowersyjną praktykę tak zwa­ nych referendów konsultacyjnych (opiniodawczych), w których mieszkańcy

wypowiadają sięw sprawie, której rozstrzygnięcie pozostaje poza zakresem kom­

petencji organów JST. Przywołaneorzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie tylko jednak nie położyłokresu istniejącym kontrowersjom, lecz wręczprzyczy­ niło siędoich pogłębienia. Oprócz wątpliwości codo dopuszczalności referendów

konsultacyjnych istniejejeszcze szereg innychzagadnieńwiążących się z oma­

wianą problematyką, jak chociażby kwestia możliwości przeprowadzenia refe­

rendum lokalnego w sprawach pozostającychwwyłącznej kompetencji organów JST czy też związanych z wykonywaniemprzez JST zadań zleconych. Problemy dotyczące określenia przedmiotu referendum lokalnego nie zostały rozwiązane

przez ustawodawcę, który w celu wykonania orzeczenia Trybunału dokonał

1 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26.02.2003 r., K30/02, OTK-A 2003 nr 2, poz. 16. W dal­ szej części opracowania orzeczenie to cytowane jest jako: K30/02.

w roku2012nowelizacji ustawyo referendum lokalnym(dalej:u.r.l.),cosprawia,

iżanalizowanezagadnienie w dalszymciągu zachowuje aktualność. Niniejsze opracowaniestanowi podsumowanie dotychczasowych ustaleńdotyczącychokre­ ślenia zakresuspraw, które mogą być rozstrzygane w drodze referendum lokal­ nego orazpropozycjęrozstrzygnięćistniejących w tym obszarze sporów.

2. Konstytucyjne i ustawowe podstawy instytucji referendum lokalnego

Problematyka demokracji bezpośredniej na poziomie samorządowym została

uregulowana w art. 170 Konstytucji RP. Przepistenstanowi,że członkowie wspól­

noty samorządowej mogą decydować w drodzereferendumo sprawach dotyczą­

cych tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącegoz wyborów bezpośrednich

organu samorządu terytorialnego. Ustrojodawca, używając pojęciareferendum także w odniesieniu do decyzjio odwołaniu organu powołanego w wyborach po­

wszechnych, stwarza swoistą definicję legalnątegopojęcia,wiążącądlapóźniej­

szych regulacji ustawowych. Termin „referendum”stosujesiębowiem tradycyjnie

wodniesieniu do podejmowaniadecyzji merytorycznych, nie zaś do decyzji per­ sonalnych2. Przedmiotem odwołania w trybie referendum lokalnego mogą być

organy stanowiące gmin,powiatówi województw,czyli radagminy,powiatu oraz

sejmik województwa, a także wybieranywwyborach bezpośrednichorgan wy­ konawczy gminy, tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Co do innych organów

wykonawczych można jednak domniemywać, że ich zmiana będzie następstwem

odwołaniaorganów stanowiących. Ponadto wartozauważyć, że referendum od­

woławcze możedotyczyćwyłącznie całego składuosobowegoorganustanowią­

cego, ustrojodawca nie przewiduje bowiem możliwościodwołania w referendum poszczególnychradnych3. Omawiana procedura odwoławcza nosi więc pewne cechyodpowiedzialności zbiorowej4.

2 P. Sarnecki, Artykuł 170, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komen­ tarz IV, Warszawa 2005, s. 1. Chociaż ustrojodawca (a za nim ustawodawca), regulując kwestię od­ wołania przez obywateli zarówno kolegialnych organów stanowiących JST, jak i jednoosobowy organ zarządzający w gminie, posłużył się określeniem referendum, w tym ostatnim przypadku cho­ dzi w istocie o inną instytucję demokracji bezpośredniej, mianowicie recall; zob. w tej kwestii: A. Rytel-Warzocha, Przedmiot referendum lokalnego, „Studia Wyborcze” 2011, t. 12, s. 36.

3 Możliwość taka istniała natomiast na gruncie Konstytucji PRL z 22 lipea 1952 r. Art. 2 ust. 2 Konstytucji PRL stanowił, że „przedstawiciele ludu w Sejmie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i w radach narodowych są odpowiedzialni przed swymi wyborcami i mogą być przez nich odwoły­ wani”.

4 P. Sarnecki, op. cit., s. 1.

Poza wskazanym przypadkiem referendumwsprawie odwołania organu po­

refe-Adam Jakuszewicz

rendűmjest bardzo lakoniczna, zaś jej poziom ogólnościsprawia, że zakres ten

jest bardzo pojemny iwymagadoprecyzowania-Հ Istotne jest przy tym, że ustana­ wiając kategorięspraw, które mogązostać poddane podrozstrzygnięciew drodze

referendum lokalnego, ustrojodawca nie wskazał, że powinny to być sprawy o szczególnym znaczeniu dladanej JST,jakuczynił to w odniesieniu do referen­

dum ogólnokrajowego. Wobec powyższego nasuwa się wniosek, że przedmiot

referendum samorządowegozakreślony został o wieleszerzej niż przedmiot re­

ferendum krajowego i obejmuje swoimzakresem wszystkie sprawy dotyczące

wspólnoty samorządowej56.

5 A. Rytel-Warzocha, op. cit., s. 31.

6 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2010, s. 326.

7 M. Rachwał, Demokracja bezpośrednia w procesie kształtowania się społeczeństwa obywatel­ skiego w Polsce, Warszawa 2010, s. 217.

8 Por. także stanowisko NS A wyrażone w wyroku z dnia 6 lutego 1991 r., S.A./Wr 1163/90, OSP 1991, nr 11-12, poz. 265 s. 498, wydanym przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. „Nie jest odosobniony pogląd o zwiększeniu znaczenia prawnego zasady, wedle której społeczność gminy rozstrzyga o sprawach gminy głównie poprzez swoje organy przedstawicielskie, które stały się obec­ nie bardziej samodzielne wobec społeczeństwa. Obowiązywanie tej zasady nie jest wszakże na tyle wyraźne, aby posługiwać się nią jako dyrektywą interpretacyjną przy stosowaniu przepisów ustawy samorządowej, przewidującej przecież, że to mieszkańcy tworzą z mocy prawa wspólnotę samo­

Wceluweryfikacji powyższej tezy należy zbadać relacje zachodzące pomię­ dzy przedstawicielską i bezpośrednią formą sprawowania władzy. Miarodajny wtej kwestii jest art. 4 Konstytucji, którystanowi, iż władza zwierzchnia wpań­

stwie należy do Narodu oraz że sprawuje on władzę przez swoichprzedstawicieli

lubbezpośrednio. Kolejnośćwymienionych formsprawowania władzy sugeruje,

że podstawowe znaczenie należyprzypisać instytucjom demokracji przedstawi­ cielskiej, procedurydemokracji bezpośredniej mająnatomiast wobecnichcharakter uzupełniający7. Powyższa zasada mutatis mutandis znajdujezastosowanietakże na płaszczyźnie samorządu terytorialnego, choć oczywiste jest, żeogół mieszkań­

ców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowiący zmocyprawa

wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1 Konstytucji) niejest suwerenem. Pierwszeń­ stwo przedstawicielskiej formy sprawowania władzy wsamorządzieterytorialnym

wynika wyraźnie z art. 169 ust. 1 i 2 w zw. z art. 170 oraz art. 62 Konstytucji. W myśl cytowanych przepisówJST wykonują swoje zadaniaza pośrednictwem organówstanowiących i wykonawczych(art. 169 ust. 1 Konstytucji). Oprócztego członkowiewspólnoty samorządowejmogą- posiłkowo - decydować o sprawach

dotyczących tej wspólnoty w drodzereferendum(art. 170Konstytucji RP). Odmienne stanowiskow kwestii ustalenia relacji między przedstawicielską

i bezpośredniąformą sprawowania władzy zajął natomiast Trybunał Konstytu­

cyjny, który wyraził pogląd, iż mają one charakter równoprawnyi równorzędny. Według Trybunału wniosekten odnosi się takżedo wykonywania władzy przez samorząd terytorialny8.Traktowanieobu form sprawowania władzy na zasadzie

równorzędności nie jest jednak prawidłowe. Implikujebowiem istnienie perma­

nentnego konfliktuzasady demokracji bezpośredniej z zasadą demokracji przed­

stawicielskiej, co rodzi konieczność stworzenia normy kolizyjnej stanowiącej

podstawę decyzjiopierwszeństwiektórejś z konkurującychzasadw konkretnym

przypadku. Ponadtoprzyjęcie założenia równorzędności obu zasad nieprowadzi

do racjonalizacjiprocesu sprawowania władzy, lecz zawiera w sobiepotencjał

anarchizacji tegoż procesu. Biorąc pod uwagę nie tylko brzmienie art. 4 Konsty­

tucji, lecz także ogólną i szczegółową systematykę Konstytucji, należy raczej przyjąć, iż forma bezpośredniego sprawowania władzy przez suwerena macha­

rakter subsydiamy względem demokracji przedstawicielskiej iznajduje zastoso­ wanie jedynie w warunkach przewidzianych przez prawo9. Z prymatuzasady przedstawicielstwa wynika wniosek,iżprzedmiotem referendum lokalnegomogą być wyłącznie sprawy dużej wagi dladanej wspólnoty samorządowej.Aby móc

w sposób kompleksowy omówić to zagadnienie,należynajpierw przedstawić usta­ wową regulacjęprzedmiotu referendum lokalnego.

rządową i podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Brzmienie tych przepisów nie pozwala nadmiernie ograni­ czać znaczenia przewidzianych w ustawie form demokracji bezpośredniej”.

9 W. Kręcisz, W. Taras, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003, (sygn. Akt K30/02), „Przegląd Sejmowy” 2003, nr 3, s. 86 i n.

10 DzU nr 88, poz. 985 z późn. zm.

11 DzU 2013, poz. 153. Nowelizacja weszła w życie 15 lutego 2013 r.

PostanowieniaKonstytucji w zakresie przedmiotu referendum lokalnego roz­ wija art.2 ustawyz 15 września 2000 rokuo referendum lokalnym10 11 w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą zdnia 14 grudnia 2012 roku", zgodnie z którym „w referendumlokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako

członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają wdrodzegłosowania swoją wolę 1) w sprawieodwołania organu stanowiącego tej jednostki,

2)co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej

się wzakresie zadańi kompetencji organów danej jednostki,

3) winnych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więziłączących tę wspólnotę.

2. Przedmiotem referendum gminnego może być również: 1) odwołanie wójta (burmistrza,prezydenta miasta),

2) samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się

w zakresiezadańi kompetencji organówgminy”.

Wświetle przywołanego przepisu, woparciu o kryterium wymagalności przepro­ wadzenia w danej sprawie referendum lokalnego, należy wyróżnić referenda ob­

ligatoryjnei fakultatywne.Referendum obligatoryjnemamiejsce, gdy obowiązek

Adam Jakuszewicz

podjętaw innej formie. Przeprowadza się jez inicjatywy mieszkańców wsprawie

odwołania organu pochodzącego z wyborów powszechnych, a także w sprawiesa- moopodatkowania mieszkańcówgminy na cele publiczne. Natomiast referendum fakultatywnedotyczyć możewszelkich innychspraw, istotnych dla wspólnoty lo­

kalnej lub regionalnej, rozstrzygnięcie których niemusi zapaść wtrybie głosowania

wspólnoty samorządowej, ponieważ prawo przewiduje w tym celuodpowiednie procedury. Problemy związane z określeniem zakresu spraw, które mogą zostać pod­ dane podreferendum, dotycząprzede wszystkim referendum fakultatywnego.

3. Sprawy istotne dla wspólnoty samorządowej jako przedmiot referendum lokalnego

Jak wskazano powyżej, z subsydiamego charakteru referendum wynika wniosek,

że tnoże być ono przeprowadzane wyłącznie w sprawach dużej wagi, mimo że art. 170Konstytucjinie zastrzega, żeprzedmiotemreferendum lokalnegopowinny być sprawyo szczególnym znaczeniu dla wspólnoty samorządowej. W przeciwnym

razie doszłobydo pomniejszeniaznaczenia wyborów samorządowych orazroliwy­ łonionych w nich organów. Należy więcpodzielićpogląd Trybunału Konstytucyj­ nego, zgodnie z którym „[mjieszkańcy mogą wyrażać swą wolę bezpośrednio wdrodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego samorządu, azarazem takich, które niesą stałym, bieżącym, powtarzalnym wykonywaniem zadań” JST12.

12 K30/02.

13 W kontekście problematyki kosztów przeprowadzenia referendum warto zwrócić uwagę na orze­ czenie WSA w Poznaniu (wyrok z 19.09.2007 r., II OSK 1029/07), w którym wyrażono pogląd, iż nie jest uzasadnione ponoszenie wysokich kosztów, jeżeli referendum ma wyłącznie charakter kon­ sultacyjny.

Niemniej jednakmożna by założyć, że w świetle ustawy oreferendumlokal­ nym o ważności sprawy poddanej pod referendum decydują sami mieszkańcypo­

dejmujący inicjatywę jego przeprowadzenia. Uzyskanie wymaganego poparcia

dla inicjatywy referendumjest bowiem równoznaczne zuznaniem danej sprawy za ważną dla wspólnotysamorządowej. Pozatymustalenie, czy sprawęprzedło­

żoną pod głosowanie w referendum z inicjatywymieszkańców JSTcharakteryzuje wystarczającystopień doniosłości, uzasadniający podjęcie rozstrzygnięcia wtym trybie,nie może być dokonane przez organ badający wniosek oprzeprowadzenie

referendum i podejmującyw tej sprawie stosowną decyzję.Zasadny jest więc po­

stulat, abyinicjator referendum starannie rozważył, czy kwestia mająca być jego przedmiotem jest na tyle istotna, że zagwarantuje osiągnięcie frekwencji wyma­

ganejdla jego ważności oraz uzasadnia poniesienie przezwspólnotęsamorządową

kosztów związanych zjegoorganizacją13. Pewnąbarieręmającą powstrzymywać tendencjędozbyt pochopnego odwoływania się do instytucji referendumstanowi

przewidziany przez ustawęo referendum lokalnym próg podpisów popierających inicjatywę referendalną (dla gmin i powiatów wynosi on 10% uprawnionych

do głosowania, dlawojewództw - 5%).

Teza, zgodnie zktórą o istotności sprawy decydują mieszkańcy poprzez wy­ powiedzenie się zaprzeprowadzeniem referendum, nie może być jednakzaakcep­

towana. Konsekwencjąjej przyjęcia jest bowiem pozbawienie treści normatywnej ustawowego wyrażenia „inna sprawa istotna”. Skoro ustawodawca ustanowił wymóg „istotności” sprawy poddanejpodreferendum, należyprzyjąć, iż ustalenie

występowania tego przymiotu w konkretnym przypadku powinno opierać się

na kryteriach materialnych (obiektywnych),niezaśna kryteriach formalnych (liczba

zebranych podpisów popierającychinicjatywę przeprowadzeniareferendum w kon­

kretnej sprawie) czy też intersubiektywnych(wolamieszkańców pragnących pod­

dać daną sprawępodrozstrzygnięciew referendum). Nie można więc uznać,że

każda sprawa, którauzyskaławymagane poparcie udzielonew formiepodpisów

pod wnioskiem oprzeprowadzenie referendum, jest istotna. Zagadnienie istotności sprawy będzie podlegać weryfikacji dokonywanej przez organstanowiący JST,

organ nadzorui ֊ ewentualnie - przez sąd administracyjny14. Poza tym ocena is­

totnościsprawy woparciuo kryteria formalne jest zawodnatakże i z tego powodu,

że istnieniewymaganej liczby podpisów mieszkańców popierających danąinicja­ tywę referendalną nie stanowi wystarczającego hamulca, którymiałby zapobiegać

przeprowadzaniu referendów kosztownych, azarazemniecelowych. Nienależy

takżemarginalizowaćroli organów stanowiących JST,które mają legitymację po­

chodzącą z wyborów powszechnych do podejmowania w imieniu mieszkańców

rozstrzygającychdecyzji. Nie bez znaczenie jest przytym spostrzeżenie, iż częste referenda powodują zmęczenie mieszkańców i spadek zainteresowania obywateli

sprawami lokalnymi, copokazujeprzykładSzwajcarii, gdzie w referendachbierze udział zaledwie kilka procent uprawnionych15.

14 J. Wilk, Kilka uwag do rozszerzenia zakresu przedmiotowego referendum lokalnego, „Nowe Zeszyty Samorządowe. Opinie Prawne” 2013, nr 3, s. 15.

15 A. Modrzejewski, Zakres przedmiotowy referendum lokalnego w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2003 r., „Samorząd Terytorialny” 2010, nr 1/2, s. 93.

16 P. Świtał, Referendum lokalne na tle uwarunkowań normatywnych i praktyki ustrojowej, [w:] M. Bożek, P. Świtał, K. Walczuk (red.), Instytucje demokracji bezpośredniej na tle rozwiązań kon­ stytucyjnych i ustawowych. Stan obecny oraz postulaty de lege ferenda, Radom 2012, s. 123; E. Olejniczak-Szałowska, Referendum lokalne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 2002, s. 143.

Bezsporne jest natomiast, że przedmiotem referendum nie powinny być

sprawy mającena względzie interes partykularny części mieszkańcówjednostki samorządowej,ale powinny dotyczyć problemu publicznego istotnego dla ogółu lubprzynajmniej większości mieszkańców. Poddawanie pod referendum spraw

oniewielkimznaczeniudla wspólnoty samorządowej byłoby sprzeczne z wymo­

Adam Jakuszewicz

4. Sprawy dotyczące wspólnoty samorządowej, mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów jednostki

samorządu terytorialnego

Konfrontując art. 170 Konstytucji z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.r.l., możnaodnieść wrażenie,

że regulacja konstytucyjna jestszersza od formułyustawowej. Określenieprzed­ miotureferendum w Konstytucji nie zostało bowiem zawężone poprzez odniesienie do zadań i kompetencji organów JST. Trybunał Konstytucyjny uznał wprawdzie art.2 ust. 1 pkt 2 u.r.l. zazgodnyzKonstytucją, jednakże pod warunkiem, iżbędzie

on interpretowany w określony sposób. Trybunał zauważył, że zakres normowania powołanego przepisu jestniepełny, dlatego istnieje konieczność uzupełnienia go „treściami wynikającymi z konstytucji, wraz z którymi stworzy on całkowitą de­ finicję referendum lokalnego”17.Zamieszczonego w art. 170 Konstytucji zwrotu „członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydowaćw drodze referendum”

nie można jednak rozumiećjako usankcjonowanie niczym nieskrępowanej do­ wolności głosowań w trybie referendum.Cytowane wyrażenie oznacza wyłącznie możliwość przeprowadzenia referendum w sprawachmieszczących sięw zakresie

wynikającym z przepisów obowiązującego prawa18. Mieszkańcywyrażającyswą

wolę w drodze referendumsą wszak „władzą publiczną, a władzapubliczna może działaćtylkona podstawie i w granicach prawa (art. 7Konstytucji). Mogą zatem

decydować, alboinaczej przesądzać lub rozstrzygaćtylkow takiej sprawie,która

do nichnależy - mieści się w zakresie zadań ikompetencjidanej jednostki samo­ rządowej”19. Zgodność z prawem danego działania należyrozpatrywaćzarówno

w aspekcie merytorycznym (zgodność zprawemmaterialnym orazposzanowanie określonych prawem kompetencji), jaki w aspekcieformalnym(przestrzeganie

określonej prawem procedury). Donaruszenia prawa doszłoby np. wprzypadku, gdyby pod głosowanie w drodze referendum została poddana sprawa, dla roz­ strzygnięcia której wymagane jest dokonanie uzgodnień,zasięgnięcieopinii itp.20

17 K30/02.

18 W. Kręcisz, W. Taras, Glosa do wyroku..., s. 97.

19 A. Kisielewicz, Artykuł 2, [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Warszawa 2007, s. 44 i n.; zob. także: E. Olejniczak-Szałowska, Referendum lokalne..., s. 144.

20 E. Olejniczak-Szałowska, Referendum lokalne..., s. 146.

Podobny pogląd wyraził NSA, potwierdzając zgodność z prawem unieważ­

nienia decyzji w sprawie przeprowadzenia prareferendum dotyczącego akcesji Polski do Unii Europejskiej. W uzasadnieniucytowanegowyroku Sądwskazał, iż o dopuszczalności decyzji o przeprowadzeniu referendum rozstrzyga jego przedmiot oraz kompetencje do podejmowania działań władczych. Ustawa o sa­ morządzie gminnym nieprzyznajezaśgminomkompetencjiw sprawach polityki

zagranicznej czy też w kwestii podejmowania działań prawnych w zakresieinte­

gracji europejskiej. Zadania te zostałyprzydzielone Komitetowi Integracji Euro­ pejskiej, zaś problematyka akcesji Polski do Unii Europejskiej ma charakter ogólnopaństwowy i z tego względu wyłączona jest z zakresu rozstrzygnięć na po­ ziomie lokalnym. Pozatym obowiązek działania w granicach prawa odnosi się także do wspólnot samorządowych. Uchwała rady miasta o przeprowadzeniu

ww. prareferendum stanowi przekroczenie tych granic21. W konsekwencji należy uznać, żereferendum będzie sprzecznez prawem,w przypadku gdyproponowane pytaniabędądotyczyćkwestiinieodnoszących się do zadańi kompetencji danej jednostki22 23.Obowiązek zbadania,czy referendumnie prowadziłoby do rozstrzyg­ nięć sprzecznych z prawem(art. 17 ust. 1 u.r.l.), spoczywana organie stanowią­

cym JST rozpatrującym wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia

referendum. W razie wątpliwości należystosowaćkorzystnądlaprzeprowadzania

referendum wykładniępro libertate13. Interpretacja dotycząca dopuszczalności uwzględnienia wniosku oprzeprowadzeniereferendumnie może więcbyć zawę­

żająca. Należy raczej domniemywać prawidłowość wniosku, oile niewykazano

zaistnienia przeszkód ustawowych. Referendum na zgodny z prawemwniosek

należy przeprowadzić,jeżeli tylkonie doprowadzi ono do rozstrzygnięcia sprzecz­ nego zprawem24.

21 J. Szczęsny, Z orzecznictwa NSA. Dopuszczalność gminnego referendum, „Przegląd Samorzą­ dowy” 2002, nr 3, s. 23 i n.

22 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2011, s. 233. 23 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 859 i n. 24 H. Izdebski, op. cit., s. 232.

25 A. Kisielewicz, op. cit., s. 44 i n.

26 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej..., s. 857. 27 K30/02.

Referendum fakultatywne może być przeprowadzone wyłącznie w sprawach,

które mieszcząsięwzakresie zadań i kompetencji danej JST, azarazem są roz­

strzygane przezjej organy25. Możliwejest ono także w sprawachzastrzeżonych

do wyłącznej kompetencjiorganów stanowiących lubwykonawczych JST, acz­

kolwiek rolę takiego referendumistotnie ogranicza art. 169 ust. 1 Konstytucji.

W sprawach zastrzeżonych do wyłącznej decyzji organów JST mieszkańcy nie mogą bowiem ich zastępować, ani doprowadzić w drodze referendum do zniesie­

nia ich obowiązków i kompetencji26.

Pogląd, iżreferendumlokalnemożliwejestwyłączniewsprawach,w których organy danej JST mają kompetencje rozstrzygające, został podważony przezTry­ bunałKonstytucyjny, który stanął na stanowisku, że prawo do referendum lokal­

nego przysługuje „zawsze członkom wspólnoty, ilekroćtylko zachodzi potrzeba

wypowiadania się o istotnych sprawach dotyczącychtej wspólnoty - niezależnie

Adam Jakuszewicz

Trybunału pojęcie „sprawy” z art. 170 Konstytucjijest szerszeniżustawowepo­ jęcie „zadańikompetencji organów danej jednostki”. Opróczspraw pozostających

we właściwości organówdanej JST, obejmuje ono takżesprawy istotne dla tej wspólnoty, w tymtakże sprawy ustawowozastrzeżone do kompetencji władzi or­

ganów centralnych oraz organów innych JST, o ile JSTprzysługuje prawo przed­ stawieniaopinii lub stanowiska co do jej rozstrzygnięcia. „Zasadnicze sprawy danego samorządu wrozumieniu artykułu 170 Konstytucji, to sprawy istotne dla

tej wspólnoty w zakresie, w jakim dotyczą więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych łączących jej mieszkańców, awięc jej tożsamości i przyszłości. Su­ mując, mieszkańcy mają prawo do wyrażaniaswej woli w drodze referendum

we wszystkichzasadniczychdlatejwspólnoty sprawach, niewyłączonych z mocy

Konstytucji - niezależnie, czy sprawyte są zadaniami organów lokalnych,czy też

nie”28 . Wświetle omawianego orzeczenia możliwe jest więc zorganizowanie re­ ferendum wsprawie przynależności administracyjnej danej miejscowości,zmiany

granic JST czy też budowy autostrady. „Przedmiotemreferendum lokalnego mogą byćnietylko sprawypozostające w zakresie zadań jednostek samorząduteryto­ rialnego,aletakże sprawy szersze, mająceznaczenie dla wspólnotylokalnej”29. Konsekwencją takiej wykładnijest poszerzenie uprawnień wspólnoty samorzą­ dowej oraz możliwościwywieraniaprzezniąwpływuna bieg spraw w drodze re­ ferendum.

28 КЗ 0/02.

29 А.К. Piasecki, Demokracja bezpośrednia w Polsce po 1989 roku, „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 1(72), s. 21.

30 Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym druk sejmowy 2181, http:// orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/2FDC5200807D7DD0C 12575F300370BDB/$file/2181-senat.pdf [dostęp: 05.11.2013].

Ustawodawcaw wykonaniu powyższego orzeczenia znowelizował ustawę o referendum lokalnym, poszerzając zakres przedmiotowy referendum okategorię

innych istotnych spraw dotyczącychspołecznych, gospodarczych lub kulturalnych

więzi łączących wspólnotę samorządową (art.2 ust. 1 pkt 3). W uzasadnieniu pro­

jektu ustawy wyrażonointencję zmianystanu dotychczasowego stanuprawnego,

zgodnie zktórym wymóg, aby sprawa rozstrzygana wreferendum dotyczyła kom­ petencji danej JST, uniemożliwiał wypowiedzenie się mieszkańcóww sprawach dla nich istotnych, lecz pozostających poza zakresem właściwości organów sa­ morządowych,jak chociażbyzmiana granic JST czyteż kwestia przeprowadzenia

przez terytorium JSTdroginiebędącej drogą gminną. Wuzasadnieniu do projektu nowelizacji wskazywano przy tymna opiniodawczy (konsultacyjny) charakter re­ ferendum lokalnego w ramach tej kategorii spraw30, dopuszczalność którego trudno zaakceptowaćw świetle obowiązującej Konstytucji(zob. punkt 9 niniej­

sultacyjnego, trudno wskazać konkretną sprawę, która podpadałaby pod omawianą

kategorię spraw, zwłaszczażeniemożnazaakceptować poglądu, iż obejmuje ona

zagadnieniegranic JST (zob. punkt 6niniejszego opracowania).

Ponadto ustawodawca nie wskazał, w zakresiezadań ikompetencji jakich or­ ganów powinna mieścić się sprawapoddana pod głosowanie w drodze referen­

dum. Stosującwięczasadęlege non distinguente, należy przyjąć, że przedmiotem

referendum mogą być sprawy mieszczące się w zakresiekompetencji zarówno

organów stanowiących, jak i wykonawczych, o ile można je zakwalifikować do kategorii spraw ogólnych oraz istotnych dla całej społeczności lokalnej31.

Z kolei inni autorzy wyłączają możliwość przeprowadzenia referendum dotyczą­ cego zadańJST o charakterzewykonawczym,wskazując, iż referendum nie jest odpowiednią formą wykonywania tegorodzajuzadańikompetencji. Z praktycznych względów instrumenty demokracji bezpośredniej nie mogą sięgać sfery bieżącego

zarządzaniaiadministrowaniaJST32.Poza tym zakres przedmiotowy referendum

zpewnościąnie obejmuje rozstrzygnięć wsprawach indywidualno-konkretnych. Sąto wszak sprawy dotycząceposzczególnych mieszkańcówdanej JST, nie zaś wspólnoty samorządowej jako całości33. Indywidualno-konkretny charakter danej

sprawy nie jestjednak argumentem rozstrzygającym o wyłączeniu jej z zakresu

spraw mogących stanowić przedmiot referendum lokalnego. Może się bowiem zdarzyć,żedanasprawa tego rodzaju będzie miała istotne znaczenie dla wspólnoty

samorządowej,jak ma tona przykładmiejscew przypadku wydania pozwolenia na budowę szkoły34. Przesądzającymargumentemprzemawiającym narzecz wy­

łączeniatego rodzaju sprawz możliwości decydowaniao nich w drodzereferen­

dum jest natomiast argument proceduralny; przewidzianą przez prawo formą

rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych jest decyzjaadministracyjna podejmo­

wana w procedurze ustanowionej przez kodeks postępowania administracyjnego czyewentualniewdrodze procedur szczególnych przewidzianych w przepisach od­

rębnych.Rozstrzygnięcie takiejsprawy w referendummogłobywięc zostać pod­ ważone w postępowaniuodwoławczym jakoniespełniającewymogów formalnych. Nie można natomiast wykluczyć podjęciarozstrzygnięcia w drodzereferendum

w sprawachjednostkowych należących do zadań wykonawczych JST,załatwianych poza określonąprocedurą przewidującą udział w postępowaniu innych podmio­ tów,np. sprawy dotyczące gospodarowaniemzasobu nieruchomościdanej JST35.

31 A. Kisielewicz, op. cit., s. 47; E. Olejniczak-Szałowska, Referendum lokalne..., s. 137. 32 A. Kisielewicz, op. cit., s. 47.

33 P. Uziębło, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 21. 34 A. Kisielewicz, op. cit., s. 48; A. Modrzejewski, op. cit., s. 92.

35 A. Kisielewicz, op. cit., s. 48.

Przedmiotem referendum nie mogą być także zadania stałe i powtarzalne,

Adam Jakuszewicz

zarówno rangi referendów, jaki rangi organów niemogących samodzielnie wy­ konywać swoich kompetencji. Do tej kategorii spraw należą np. wybórwyko­ nawcy zamówienia publicznego,przeznaczenienadwyżkibudżetowej czy zmiana

budżetu36. Bywają jednaksprawy dotyczące codziennego funkcjonowania JST, które wprawdzienie są szczególnie doniosłe dla jej działalności, niemniej jednak mają duże znaczenie dla lokalnej społeczności. Za przykładmożeposłużyćini­

cjatywa referendum lokalnego wSzczeciniew sprawielikwidacji stref płatnego

parkowania37. Możliwebyłobyprzeprowadzenie referendum w sprawie ustale­

nia cen biletówkomunikacjimiejskiej czy też cen kursów taksówek38. Oprócz

czynników obiektywnychprzemawiających zakwalifikacją danej sprawy jako

wystarczająco ważnej, aby mogła zostać objęta referendum lokalnym, duże znaczenie mają subiektywne przekonaniamieszkańców, którzyinicjując referen­ dum, „podnoszą”danąsprawę z kategoriicodziennych do kategorii sprawszcze­ gólnie istotnych dla danej społeczności. Pewnym czynnikiem jesttutaj także

zamysł nadania podjętej w ten sposób decyzji charakteru trwałości, nawet jeśli

założyć, że prawo lokalne może byćzmieniane w drodzeuchwał organów sta­

nowiących39.

36 A. Modrzejewski, op. cit., s. 88.

37 Inicjatywa została odrzucona z powodu niewystarczającej liczby prawidłowo zebranych pod­ pisów wyrażających poparcie dla wniosku referendalnego. Por. Wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r„ sygn. II OSK 1544/08.

38 A. Kisielewicz, op. cit., s. 53. 39 A. Modrzejewski, op. cit., s. 89. 40 A. Kisielewicz, op. cit., s. 52 i n.

Ponadto dla określenia przedmiotu referendum lokalnego nie jest istotna

forma wykonywaniazadańJST (np.zakład budżetowy, spółka prawahandlowego,

umowa z innymi podmiotami przewidziane w ustawie ogospodarce komunalnej).

Granice przedmiotureferendum wyznaczane są przez zakres kompetencjiorga­

nów JST w tych sprawach (np. ustalaniewysokościcen urzędowych za usługi

transportu miejskiego)40.

5. Zadania pozostające w wyłącznej kompetencji organów gminy jako przedmiot referendum lokalnego

O ile bezsprzeczne jest, że przedmiotemreferendum nie mogą być sprawy za­ strzeżone nazasadzie wyłączności innympodmiotom niżorgany JST, w doktrynie

istnieje różnica zdań co do kwestii, czy pod głosowanie w drodze referendum

lokalnego można poddać sprawy należące do wyłącznej kompetencji organów danej JST.

Należyzgodzić się z poglądem, że przypisanieprzez ustawodawcęokreślo­ nych zadań do wyłącznej kompetencji organów stanowiących nie stoi na prze­ szkodzie poddania ich pod rozstrzygnięcie w drodze referendum. Wyłączenie zzakresu przedmiotowego referendum tego rodzaju spraw znacznie okroiłoby

obywatelskie prawo do uczestnictwa w decydowaniu o sprawach istotnych dla

wspólnoty samorządowej. Zastrzeżeniewyłącznej właściwości organu JSTozna­ cza jedynie zakaz przekazywania danego zadania innym organom lub podmiotom. Gdyby przyjąć inaczej, wówczas wgruncie rzeczy żadnaze spraw istotnych dla JST nie mogłaby stać się przedmiotem referendum lokalnego. Ponadto urzeczy­ wistnienie wpełni demokratycznego charakteru samorządu terytorialnego nie jest

możliwe poprzez oparcie jego funkcjonowania wyłączniena zasadzie przedsta­ wicielstwa. Koniecznejest także stworzenie mechanizmu zapewniającego stały

obywatelskiwpływ oraz kontrolę społeczną nad działalnością wybranych władz. Podstawowymśrodkiem umożliwiającym ów wpływ i kontrolę obok aktu wybor­ czego jest takżeinstytucja referendum. W myślart. 169 ust. 1 Konstytucji wspól­

noty samorządowe działająwprawdzieza pośrednictwem organówstanowiących i wykonawczych, zasadapowyższa ulega jednakmodyfikacji poprzez art. 170 Konstytucji przewidujący uprawnienie członków wspólnoty do rozstrzygania istotnych dla niej spraw w drodze referendum. Mogą w nim być rozstrzygane sprawyz zakresu właściwościgmin, powiatówi województwa, awięcz zakresu

właściwości organów tych jednostek. Referendum jest instytucją, za pośrednic­

twem której wykonywana jest najwyższa władza stanowiąca w JST i dlatego

w sprawie poddanejpod głosowanie mieszkańcydanejJSTprzejmująkompeten­

cjeokreślonegoorganuJSTiniejako go zastępują41. Innymi słowy, „w przypadku uruchomienia referendum podział zadań i kompetencji ulega wyjątkowo transpo­

zycji”42. Ustawowe zastrzeżenie określonej kwestii do wyłącznej kompetencji organuJSTnie skutkuje więc w stosunku domieszkańców wyrażających swoją wolę w drodze referendum43. Podzielając referowany pogląd, nie można jednak nie wspomnieć obawy wyrażonej przez Z. Janku,który twierdzi, że generalne włączenie do zakresuprzedmiotowegoreferendumspraw należących do wyłącznej

właściwości organów gminy może być źródłemrealnych zagrożeń jej funkcjo­ nowania orazstabilizacji sytuacji prawnej w gminie. Istnieje bowiem niebezpie­

41 E. Olejniczak-Szałowska, Prawo społeczności lokalnych do rozstrzygania spraw w drodze referendum, „Samorząd Terytorialny” 1993, nr 7-8, s. 56; aprobująco: A. Kisielewicz, op. cit., s. 49. Należy wszak zauważyć, że twierdzenie to nie dotyczy referendum w sprawie odwołania organu desygnowanego w wyborach powszechnych ani referendum w sprawie samoopodatkowania, gdyż należą one do kategorii referendów obligatoryjnych, co oznacza, iż przedmiotowe decyzje nie mogą zostać podjęte w innym trybie.

42 E. Olejniczak-Szałowska, Referendum lokalne..., s. 136.

Adam Jakuszewicz

czeństwopoddania pod głosowanie (nawetwielokrotne) sprawy, której rozstrzyg­

nięcie wymaga głębokiej wiedzy fachowej44.

44 Z. Janku, Przedmiotowy zakres referendum gminnego, [w:] S. Dolata (red.), Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - diagnoza i perspektywy, Opole 1997, s. 78.

45 K.30/02.

46 A. Rytel-Warzocha, op. cit., s. 35.

47 D. Fleszer, Czy mieszkaniec gminy ma prawo tworzenia prawa lokalnego, „Państwo i Społe­ czeństwo” 2010, nr 1, s. 59.

48 Postanowienie NSA z 19.03.1997 r„ IISA/Łd 428/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 20. Por. także postanowienie NSA z dnia 21 lipea 1999 r., USA 2452/98, w którym zostało wyrażone stanowisko, że „[sjprawy, które są ustawowo zastrzeżone na rzecz organów gminy, nie mogą być przedmiotem referendum rozstrzygającego, a wynik referendum przeprowadzonego w takiej sprawie może być traktowany jedynie w kategoriach konsultacji społecznych”.

49 P. Uziębło, op. cit., s. 22.

Takżezdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 170 Konstytucji niewyklucza całkowicieprzeprowadzenia referendum w sprawach zastrzeżonych do wyłącznej

kompetencjiorganów stanowiących i wykonawczych JST. Aczkolwiek rola takiego referendum ograniczona jest przezart. 169 ust. 1 Konstytucji, gdyż „referendum

nie może zastępować stałego i nieprzerwanego funkcjonowania organów stano­ wiących i wykonawczych”.Jego przedmiotem mogą więc byćjedynie sprawy za­ sadnicze dla danego samorządu, „a zarazem takie, które nie są stałym, bieżącym

i powtarzalnym wykonywaniemzadań”45. Niemniejjednakwśród zadań należą­

cych do wyłącznych kompetencji organów JST możnawyodrębnić takie, które

ze względu na przewidziany przez ustawę tryb podejmowania rozstrzygnięcianie

kwalifikują się jako przedmiotreferendum lokalnego. Mianowicie pod głosowanie

ogółu mieszkańców nie mogą zostać poddane sprawy, którychrozstrzygnięcie na­ leżydo wyłącznejkompetencji rady gminy, takiejakuchwalenie budżetu, ustalenie wynagrodzenia wójtaczyteż uchwalenie studium uwarunkowańi kierunków za­

gospodarowania przestrzennego. Przykładem takiej sprawyna poziomie powiatu

i województwa jest zastrzeżonadla rady powiatu i sejmiku wojewódzkiego kom­

petencja odwołania organu wykonawczego. Poddaniepowyższychkwestii pod

głosowanie wdrodze referendum stanowiłoby naruszenie ustanowionej przez usta­

wodawcę procedury, w której ma zapaść rozstrzygnięcie46.Wynik takiegoreferen­

dum mógłby być traktowany wyłącznie w kategoriach konsultacji społecznych. Bezpodstawne jest także zwracanie się do mieszkańców orozstrzygnięcie w re­ ferendum kwestii, w której określony organ podjął już decyzję47. Przedmiotem referendumnie mogą byćtakże sprawy dotyczące wewnętrznej organizacji i funk­

cjonowania organów JST48 oraz wyłanianiaprzez nie innych organów. Wprze­

ciwnym razie zostałaby naruszona organizacyjna samodzielność organów JST. Tak więc sprawymogące stanowić przedmiotreferendum lokalnegomogą doty­ czyć wyłącznie kompetencji danych organów skierowanych na zewnątrz, poza

6. Referendum w sprawie określenia granic jednostki samorządu terytorialnego

Ustalenie granic JST należy niewątpliwie do zagadnień oszczególnym znaczeniu

dla społeczności lokalnej. Daje temuwyraz Europejska Karta Samorządowa, w art. 5 stanowiąc, że „każda zmiana granic społeczności lokalnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną społecznością, możli­

wie w drodze referendum,jeżeliustawa na to zezwala”50. Mimo obiektywnej wagi

rozstrzygnięć w kwestiiokreślenia granicJSTdlaich ogólnego rozwoju, możli­ wość przeprowadzenia w tej sprawie referendum stanowiła przedmiot sporów za­ równo w doktrynie, jak iworzecznictwie. Jużw roku 1993 NSAuznał, iżkwestia przynależności gminy dodanego powiatu niemożezostać poddana pod rozstrzyg­

nięcie w drodzereferendum gminnego. Preferencje mieszkańcóww tym przed­

miocie mogą ewentualnie zostać zbadane za pomocą sondaży51.Aczkolwiek NSA dopuściłmożliwość przeprowadzenia referendum dotyczącego podziału gminy przez utworzenie dwóch mniejszych gmin. Ostatecznie uznano, iżreferendum

takie może mieć jedynie charakter konsultacyjny, ponieważostatecznerozstrzyg­

nięcie oprzynależnościterytorialnej gminy nienależy do właściwościjejorganów.

Mimo takiego stanowiska sądów referenda lokalne w sprawie przynależności

danej miejscowości do określonej JST byłyniejednokrotnie organizowane, zwłasz­ cza w czasie wdrażania reformy administracyjnej rządu JerzegoBuzka52.

50 DzU 1994, nr 124, poz. 607.

51 Postanowienie NSA z 29.06.1993 r., sygn. SA/Wr 935/93, ONSA 1994, nr 3, poz. 105. „(...) przedmiotem referendum gminnego nie może być opiniodawcze stanowisko rady (...) lub innego jej organu, wypowiedziane w sprawie nie należącej do zakresu działania gminy. Zagadnienia tery­ torialnego podziału kraju (poza tworzeniem sołectw lub dzielnic) leżą niewątpliwie poza zasięgiem kompetencji gminy. (...) Z tego więc powodu kwestia przynależności gminy do projektowanego powiatu nie może być objęta pytaniami referendum gminnego, gdyby nawet nastąpiło to pośrednio przez poddanie głosowaniu stanowiska rady gminy wypowiadającej opinię w tej materii. Właściwą drogą zbadania rzeczywistych preferencji mieszkańców powinny być w takim wypadku odpowied­ nie sondaże opinii, prowadzone za pomocą metod socjologiczno-statystycznych bądź przez radnych (...). Nie byłoby natomiast ani słuszne, ani racjonalne, ani prawnie uzasadnione dokonywanie ta­ kiego sondażu (...) ze środków publicznych”.

52 S. Wróbel, K. Wieczorkiewicz, Referendum gminne, „Chorzowskie Studia Politologiczne” 2008, nr 1, s. 232. Największym miastem, w którym zorganizowano referendum dotyczące przyna­ leżności terytorialnej, był Elbląg. W referendum przeprowadzonym 11 października 1999 r. wzięło udział 44,7% uprawnionych, z tego 98,7% opowiedziało się za przynależnością miasta do woje­ wództwa pomorskiego. Mimo to Elbląg pozostał w województwie warmińsko-mazurskim.

Interesującym przykładem ilustrującym omawianą problematykę jest spór o zgodność z Konstytucją ustawy z 2002 roku reformującej ustrój Warszawy,

zgodnie z którą zniesione zostały tak zwane gminywarszawskie. Nieskorzystano

przy tym z możliwości przeprowadzenia w tej sprawie referendum, wskazanej nie

Adam Jakuszewicz

Samorządu Terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że referendum w tej

sprawie niemogłozostać przeprowadzone, „ponieważsprawataprzekracza kom­

petencje organów stanowiących gmin”53. Rozstrzygnięcie Trybunału spotkało się

z krytyką w doktrynie, gdzie wskazano, iż materia będąca przedmiotem ustawy

warszawskiej dotyczy spraw o żywotnym znaczeniu, decydującym dla bytu wspólnoty lokalnej, dlatego Sejm, likwidując gminy warszawskie, powinien był

poddaćto rozstrzygnięcie pod konsultacjędotkniętejnimwspólnoty samorządo­ wej wdrodze referendum54.

53 OTK-A 2003, nr 2, poz. 148.

54 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2010, s. 328. 55 P. Uziębło, op. cit, s. 23.

56 DzU 2011, nr 134, poz. 177. 57 DzU 2001, nr 152, poz. 1591 ze zm.

Częśćdoktrynyopowiedziałasię jednak za wyłączeniem możliwości przepro­ wadzenia referendum lokalnego w sprawachzwiązanychz tworzeniem, znosze­ niem,łączeniem orazdzieleniem gmin i powiatów. Na poparcie prezentowanego stanowiska przytaczano fakt, iżustawy o samorządziegminnym oraz o samorzą­ dzie powiatowym wymagają przeprowadzeniaw tej kwestii konsultacjiz miesz­

kańcami danej JST przez właściwy lub właściwe organy stanowiące. Poprzez

ustanowienie wymogu konsultacji ustawodawca wyłączył możliwość przeprowa­

dzenia referendum, które wszak nie ma charakteru opiniodawczego, lecz jest

wiążącez samej swej istoty. Cechą konstytutywną referendum jakojednegozme­ chanizmów demokracji bezpośredniej jestbowiem możliwośćpodjęcia ostatecznego

rozstrzygnięcia przezwyborców. Wprawdzie nicnie stoi naprzeszkodzie, aby kon­

sultacje takieprzybrały formę głosowania, niepowinno być ono jednak poddane

reżimowi ustawy o referendum lokalnym. Wprzeciwnymrazie jego wynik musiałby być uznany za wiążący(o ile zostanie przekroczony wymagany 30-procentowy

prógfrekwencji), czego nie możnapogodzić zprzytoczonymi postanowieniami

ustaw samorządowych55.

Omawianyspór ostatecznie zostałrozstrzygnięty przez ustawodawcę,który wustawie z 26 maja2011 rokuo zmianie ustawyo samorządzie gminnym oraz

niektórych innychustaw56 przewidział dopuszczalność przeprowadzenia referen­

dumw sprawie utworzenia, połączenia, podziału,zniesienia gminy orazustalenia

jej granic. W ten sposóbdo ustawy z dnia 8 marca 1990 roku57 o samorządzie gminnym(art. 4c ust. 1 ) zostaławprowadzonanowakategoriareferendumgmin­ nego, którego przedmiot pozostaje poza regulacją art. 2 u.r.l. Świadczą o tym dal­

sze przepisy powołanego artykułu, które autonomicznie regulują problematykę

inicjatorareferendumoraz wprowadzają ograniczenia możliwości jegoprzepro­

wadzania. Mianowicie, referendumw sprawiezmian terytorialnych gminymoże

natomiast,jeżeli z analizy dokonanej przezwojewodę wynika, że wskutek po­ działu lub ustalenia nowychgranic gminy dochody podatkowe namieszkańca

gminy w zmienionych granicach lub gminy nowo utworzonej byłyby niższe

od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca, ustalonych dla poszcze­

gólnych gmin zgodnie z ustawą z 13 listopada2003 roku o dochodach jednostek

samorządu terytorialnego58. Oprócztegoprzeprowadzenie referendum niejestdo­

puszczalne, jeżeli gminanowo utworzona lubgmina po zmianie granic byłaby podwzględem mieszkańcówmniejsza od najmniejszej gminy w Polsce. Jeżeli re­

ferendumw sprawie zmiany granicgminyokaże się skuteczne, RadaMinistrów zobligowana jest do wydania stosownegorozporządzenia wprowadzającegoza­ akceptowane przez mieszkańców zmiany. Jeżeli natomiast przedmiotowe referen­ dum niejestprzeprowadzane (ma ono wszak charakter fakultatywny), konieczne jest przeprowadzenie w tej sprawie konsultacji społecznych. W odróżnieniu od referendum nie mają one jednak charakteru wiążącegoRadę Ministrów do wy­

dania stosownego rozporządzenia odzwierciedlającego ich wynik.

58 Tekst jedn. DzU 2010, nr 80, poz. 526 ze zm. 59 КЗ 0/02.

Komentując przedstawione rozwiązanie,należy zauważyć, że ustawodawca uregulował zagadnienie możliwościprzeprowadzeniareferendum w sprawach granic JST, dokonując nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, co nasuwa wniosek, że jegocelembyłoograniczeniedopuszczalnościreferendum w sprawie

zmiany granic JST wyłącznie do gminy. Rodzisięwięc pytanie, czy na podstawie

innych przepisów przeprowadzenie takiego referendum możliwejest na poziomie powiatu lub województwa. Dopuszczalnośćreferendumwsprawie zmiany granic powiatu lub województwamógłby sugerować art. 2 ust.1 pkt 3 u.r.l.,dodany przez ustawodawcę wwykonaniu orzeczeniaTrybunału Konstytucyjnego, którywskazał naprawo członków wspólnoty samorządowej do wyrażania wdrodze referendum

stanowiska w istotnych sprawach, dotyczących gospodarczych, społecznych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, aniezastrzeżonych do wyłącznej kom­

petencji innych władz publicznych. Trybunał Konstytucyjny zidentyfikowałprzy

tym wyłącznie jednąsprawęnależącą do tej kategorii, stwierdzając, że„wszędzie tam, gdzie w grę wchodzi tworzenie, łączenie,podział lub znoszenie[JST-A.J.] a zwłaszcza gmin, a takżezmianaich granic przez centralne organywładz pub­ licznych,które poprzedzone być winno opinią organówstanowiących jednostek

dotkniętych zmianami i konsultacjamiz mieszkańcami - mieszkańcy mająprawo

do wyrażenia swego stanowiska w drodze referendum”59. Nowelizując ustawę

oreferendum lokalnym, ustawodawcanieuchylił jednakart. 4c ustawy o samo­

rządzie gminnym, z czego wynika, żeniechciał on włączyć referendum „w spra­

Adam Jakuszewicz

do kategorii referendumprzewidzianegowart.2 ust. 1 pkt3u.r.l. Znajduje więc

tu zastosowaniezasada lexposteriori generalis non derogat legi priorispeciali.

Utrzymanie instytucji referendumw sprawie utworzenia, połączenia, podziału

i zniesienia gminyoraz ustaleniajej granic oznacza a contrario niedopuszczalność referendum w tych sprawach na pozostałych szczeblach samorząduterytorialnego. Cytowana powyżej teza Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje więcuzasad­ nienia nagruncie obowiązującego prawa, zwłaszcza że ustawa wprowadzająca

przedstawioną nowelizację ustawy o samorządzie gminnym zostałauchwalona po wydaniu wyroku КЗ 0/02 przezTrybunałKonstytucyjny60.

60 J. Wilk, op. cit., s. 18 i n. Warto w tym miejscu dodać, że w oparciu o ten sam argument nie­ dopuszczalne byłoby referendum w sprawie samoopodatkowania przeprowadzone na szczeblu po­ wiatowym lub wojewódzkim. Ustawa przewiduje bowiem w tej sprawie wyłącznie referendum gminne.

61 Najwięcej referendów dotyczących samoopodatkowania się mieszkańców dotyczyło wprowa­ dzenia opłat za wywóz i składowanie odpadów. Odnotowano także referenda w sprawie opodatko­ wania się w celach finansowania lokalnej służby zdrowia.

62 A.K. Piasecki, Referenda lokalne - wymiar normatywny i empiryczny, [w:] M. Stec, K. Małysa- -Sulińska (red.), Wybory i referenda lokalne. Aspekty prawne i politologiczne, Warszawa 2010, s. 147.

63 Uchwała NSA z 22 stycznia 1996 r., sygn. VI SA 25/95, ONSA 1996, nr 2, poz. 57; uchwała NSA z 13 października 1997 r., sygn. FPK 15/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 8, s. 99 i n.

7. Referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców gminy na cele publiczne

W drodze referendum lokalnego mieszkańcy gminy mogą przyjąć na siebie obo­

wiązek uiszczaniaokreślonego świadczenia na celepubliczne zwanego samoopo-datkowaniem. Referendum toma charakterobligatoryjny. Środki zebrane w wyniku

samoopodatkowania sięmieszkańców mogą być przeznaczone jedynie na finanso­ wanie zadańwłasnych gminy.Poza tym świadczenie samoopodatkowania ma cha­ rakter celowy, awięc musi zostać przeznaczone na finansowaniecelu publicznego objętego wprostpytaniem referendalnym61.

Przedmiotem kontrowersji stało się natomiast określenie charakteru prawnego instytucjisamoopodatkowania.Sporne jest mianowicie,czy chodzi tutaj orodzaj podatku, czyraczej o daninę publicznoprawną innego rodzaju. Część doktryny

odmawia instytucji samoopodatkowaniacharakteru podatku, uzasadniając,że jego podstawą nie jestustawa, lecz referendum gminne. Zgodnie z tym poglądem

w razie zwłoki lub nieuiszczenia świadczenia gmina nie dysponuje środkamiwład­ czymi pozwalającymi na wymuszenie wykonania tego świadczeniaw ramach egzekucji administracyjnej62. Takie stanowisko niejednokrotnie zajmował NSA63,

co zniechęcałowładze samorządowedo organizowania referendów w sprawie samoopodatkowania. Jak zauważyłA. Piasecki, niespójneorzecznictwo sądów

naprzestrzeni kilkunastulat przyczyniło siędo osłabienia demokracjibezpośred­

niej. Dotyczyto wszczególności referendów w sprawiesamoopodatkowania się

mieszkańców, któremiało szansę stać sięstymulatorembudowania społeczeństwa obywatelskiego na poziomie lokalnym64.

64 A.K. Piasecki, Demokracja bezpośrednia w Polsce lokalnej — błędny model, zła praktyka, „Stu­ dia Regionalne i Lokalne” 2005, nr 3 (21), s. 70.

65 E. Olejniczak-Szałowska, Referendum lokalne..., s. 112.

8. Referendum w sprawie odwołania organu stanowiącego

pochodzącego z wyborów powszechnych oraz wójta, burmistrza i prezydenta miasta

Możliwośćprzeprowadzenia przedmiotowego referendum została zagwaranto­ wana zarówno w Konstytucji (art. 170), jak i w ustawieo referendum lokalnym

(art. 2 ust. 1 pkt 1 orazart. 2 ust. 2 pkt 1). Warto też dodać, że zgodnie zart. 6 ust. 2 u.r.l. referendum w sprawie odwołania organuJST nie przeprowadza się przed upływem 12 miesięcyod dnia wyborów albo od ostatniego referendum

w tej sprawie oraz wsytuacji gdydata wyborów przedterminowych przeprowa­

dzanych w wynikureferendum przypadłabyw okresie 6 miesięcy przed zakoń­

czeniem kadencjiorganu. Ponadto należy zauważyć, że referendum w sprawie

odwołania organupochodzącego z wyborów powszechnych nie może być łączone z referendum w innej sprawie istotnej dla wspólnoty samorządowej. Wynika to ze zróżnicowaniatrybu izasad przeprowadzaniatychreferendów65.

Jak pokazujepraktyka,sprawa odwołaniaorganustanowiącego gminy oraz

wójta,burmistrza iprezydentamiasta stanowi przedmiot olbrzymiej większości

referendów lokalnych przeprowadzanych do tej pory. Referendum odwoławcze

wzbudza teżnajmniej kontrowersji. Wdoktryniepojawiły sięjednaknieliczne głosy, kwestionującede lege ferenda zasadność istnienia prawnej możliwości ich przeprowadzania, które warto w tym miejscu przytoczyć.Mianowicie podniesiono

argument,że referendumw sprawieodwołaniaorganustanowiącego JST lub or­ ganu wykonawczegogminy desygnowanego w wyborach powszechnych narusza stabilnośćwładzlokalnych, istnienie której stanowi warunek sine qua non rozwoju

wspólnoty samorządowej. Z tegowzględudo kosztów referendumniepowinno

wliczać się wyłącznie kosztówfinansowychzwiązanychz jego organizacją i prze­ prowadzeniem, lecz także związaną z nimdezorganizacjęrozwojuoraz bieżącego

zarządzania gminą.Szczególnie niepożądane są referenda przeprowadzanewkoń­ cowymokresie kadencji, ponieważ nowym władzompozostaje niewiele czasu, aby zrealizować swój program. Takie referendum można więc potraktować jako

Adam Jakuszewicz

nów stanowiących nie można utożsamiać z pozbawieniemobywateli wpływu

na kierunki rozwojuJST oraz na poszczególneistotne decyzje dotyczące wspól­ noty samorządowej. Cel ten można by wszakosiągnąć poprzez efektywne kon­ takty z radnymi,konsultacje społeczne,wreszcie - referenda merytoryczne.Skoro możliwość odwołania organusamorządowegowdrodze referendum jużistnieje,

korzystanie z niej powinno być rozwiązaniemostatecznym, stosowanym wprzy­

padkach szczególnej wagi. Kolejnym argumentem przeciw istnieniu możliwości przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania organów desygnowanych w wyborach powszechnych jest ich niewielkaskuteczność66. Niską frekwencję

wreferendumnależy interpretować jako wyrazbraku identyfikacji lokalnej spo­ łeczności z inicjatywami referendalnymi, postrzeganymi jakozbędne próby rea­

lizowania partykularnych interesów czy też jako formy rozgrywek politycznych67. Ponadto w dotychczasowej praktyce polskich referendów ich zwolennicy nie

przedstawiająalternatywnych rozwiązań, lecz raczej skupiająjedynie wysiłek na konsolidacji głosówosób niezadowolonych, również tych, które pozostają względem siebie w skrajnej opozycji68.

66 Powszechnym zjawiskiem jest niski poziom mobilizacji oraz aktywności politycznej miesz­ kańców danej wspólnoty samorządowej. Świadczy o tym niska frekwencja w przeprowadzanych referendach. Innym niepokojącym zjawiskiem jest instrumentalne wykorzystywanie instytucji re­ ferendum przez lokalne elity polityczne w rozgrywkach politycznych elit niezadowolonych z wy­ ników wyborów. Zob. S. Wróbel, K. Wieczorkiewicz, op. cit, s. 231.

67A. Szymańska, Ekspert: referenda w. odwołania władz lokalnych nie są zwycięstwem demo­ kracji, http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/ekspert-referenda-ws-odwolania-wladz-lokal- nych-nie-sa-zwyciestwem-demokracji [dostęp: 22.09.2013].

68 H. Gawroński, Referenda lokalne dowodem na wiarę w siłę demokracji, http://www.sa- morzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/referenda-lokalne-dowodem-na-wiare-w-sile-demokracji [dostęp: 22.09.2013]. Przeciwnicy zapisu o możliwości odwołania w drodze referendum organu desygno­ wanego w wyborach powszechnych wskazują na instrumentalizację tej instytucji w rozgrywkach politycznych. Organizatorami takich referendów są osoby, które nie zostały wybrane do rady lub radni poprzedniej kadencji. Jako pretekst wykorzystuje się niepopularne decyzje rady, nawet jeżeli zostały podjęte w wykonaniu obowiązujących ustaw, jak miało to miejsce chociażby w przypadku uchwał, w wyniku których podnoszono czynsze w mieszkaniach komunalnych w wykonaniu ustawy o najmie lokali.

9. Kwestia dopuszczalności referendum konsultacyjnego (opiniodawczego)

Zagadnieniem wzbudzającymożywione spory w doktrynie i orzecznictwiejest

ustalenie, czy na gruncie prawa polskiego możliwe jest przeprowadzenie referen­

dumo charakterzekonsultacyjnym.Innymi słowy, chodzi o udzielenie odpowiedzi

na pytanie, czy przedmiot referendumlokalnego mogą stanowić wyłącznie sprawy, których ostateczne rozstrzygnięcie należy doorganówJST, czy też i takie, które

wprawdzie dotyczązadań i kompetencji danej JST, jednakże „nie mającharakteru stanowczego inie polegają na ostatecznymzałatwieniu sprawy”69.

69 M. Kruszewska-Gacoś, Referendum lokalne jako forma bezpośredniego sprawowania władzy przez wspólnoty samorządowe, „Studia Prawnicze KUL” 2009, nr 2-3 (38-39), s. 41.

70 P. Uziębło, op. cit, s. 21 i n.; E. Olejniczak-Szałowska, Referendum lokalne..., s. 147 i n. 71 W. Staszczak, Instytucje demokracji bezpośredniej a wpływ mieszkańców na zarządzanie gminą, [w:] M. Marczewska-Rytko, S. Michałowski (red.), Demokracja bezpośrednia w samorządzie tery­ torialnym, Lublin 2012.

72 K30/02.

W doktrynie wyrażono pogląd, że referendumodbywające sięw głosowaniu powszechnym powinnomiećzawszecharakter rozstrzygający,niezaś sondażowy.

Wedługtegopoglądu przedmiotemreferendum nie mogłyby być sprawy, które

zmocy prawamusząbyćpodejmowanewdrodzewieloetapowych procedur. Wy­ nika to z samej istoty referendum, które jest instrumentem poddaniapodrozstrzyg­

nięcie danej sprawy przy jednoczesnym odstąpieniu od ewentualnychprocedur przewidzianychdla podjęciaw tejsprawie decyzji70.Poza tym wynik referendum jest wiążący, o ile zostanie spełnionywymóg frekwencji, stąd przeprowadzenie w jegoformie konsultacjispołecznych niejestmożliwe. Ze względu na ostateczny charakter podejmowanych rozstrzygnięć referendum nie może zastąpić przewi­ dzianych prawemformalnych procedur podejmowaniadecyzji.W konsekwencji należy dokonać wyraźnegorozróżnienia pomiędzy instytucją referendum,które

jest formą demokracji bezpośredniej, ponieważ w nim zostały przyznane miesz­

kańcom uprawnieniao charakterze władczym, od konsultacji społecznych (jak

i od lokalnej inicjatywyuchwałodawczej),które należyuznać za przejawdemo­ kracji semibezpośredniej71.

Powyższe stanowisko zostało zakwestionowaneprzezTrybunał Konstytucyjny,

który stwierdził,że mieszkańcywspólnoty samorządowej mają prawo dowyrażania

swej woli w referendum lokalnym „wszędzie tam,gdzie mogą oni współkształtować

procesdecyzyjny, dotyczącyistotnej sprawydanej wspólnoty- choćby nie mogli

oni przesądzaćcałkowicieo sposobie załatwienia sprawy”72. Interpretując konstytu­

cyjny zwrot „mogą decydować”, Trybunał stwierdził,iż oznacza on nie tylko „prawo

do wypowiadania siędecydującego,tzn.rozstrzygającegodanąsprawęco do jej is­ toty”, lecz także „prawo współdecydowania” oraz„prawo wpływania kształtują­ cego”. W sprawachzastrzeżonychdla innych władz niżorgany JST mieszkańcy nie mogą wprawdzie wypowiadać sięw formie referendumwiążącego, dopuszczalne jestjednak referendumopiniodawcze, „pod warunkiem wszakże, że znajdujeto opar­ ciew porządku ustanowionym przez Konstytucję oraz odpowiednieustawy”. W kon­ sekwencji według Trybunału Konstytucyjnegoreferendumjest dopuszczalne, jeżeli

w świetle obowiązującego prawa ma ono mocwspółkształtującątreśćdecyzjidoty­

czącej danej wspólnoty samorządowej, a więc także w przypadkach, gdy mieszkańcy

Adam Jakuszewicz

których rozstrzygnięcie nie należy do wyłącznej kompetencjiinnych władz publicz­ nych, zwłaszcza gdy przepisy prawa przewidują uczestnictwoprzedstawicieli wspól­

noty lokalnej w procesie poprzedzającym podjęcie decyzjiprzez te organy. Prawo dowspółdecydowania polega natym, iżjeżeli referendum miało charakterrozstrzy­ gający, jego wynikwiąże organyJST, które na mocy przepisów szczególnych sązo­ bowiązane do wydania opinii adresowanej do organu administracji rządowej

podejmującegoostateczną decyzję. Wobec powyższego z uwzględnieniem wyroku

Trybunału Konstytucyjnego K30/02 możliwośćprzeprowadzeniareferendumw spra­ wach, któresą rozstrzygane na mocyprzepisówszczególnych przez organy admini­ stracji publicznej inne niż organy JST,zależy odtego,czy organysamorządowe biorą

udziałwprocesie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Napowyższej wykładni art. 170 Konstytucji dokonanej przezTrybunał Kon­ stytucyjny oparłswojerozumowanie WSA w Warszawie, który orzekł,że„[sjkoro wniosekw sprawie lokalizacji drogi krajowej możebyć złożony pouzyskaniu

przez zarządcę drogi opinii właściwego miejscowo wójta (burmistrza, prezydenta

miasta), to referendumgminne w sprawie przebiegu dróg miałobycharakter kon­ sultacyjny. Wynikreferendumkonsultacyjnegowiązałbyiobligowałbyburmistrza

dowydania opinii zgodnejz wynikami referendum”73. Wynik takiego referendum

niema wprawdzie charakterurozstrzygającego, jednakże zobowiązuje organy władz

publicznych do określonego zachowania. Referendum takie ma pierwszeństwo przed zwykłymi konsultacjami i wpływać musi na opinięorganuJST. Kształtuje

również w pewnymstopniu przyszłe stanowisko organu uprawnionego do osta­

tecznego załatwienia sprawy74.

73 Wyrok z 28.03.2008 r., II SA/Wa 2097/07, Legális. 74 M. Kruszewska-Gacoś, op. cit, s. 43.

75 Wyrok NSA z 28.02.2001 r., II SA/Łd 297/01. Podobnie orzekł WSA w Warszawie (wyrok z 28.03.2008 r., II SA/Wa 2097/07, Legális), stwierdzając, że Jeżeli organ gminy ma wyrazić opinię w sprawie, która nie należy do kompetencji samorządu terytorialnego, to wynik referendum kon­ sultacyjnego wiąże organ gminy (...) co do treści stanowiska, jakie powinna ona zająć na zewnątrz”.

Podobnerozumowanieprzyjął NSA, uznajączadopuszczalne przeprowadze­

nie referendum wsprawie podziału gminy. Wprawdzie w kwestiach tworzenia, likwidacji i podziaługmin rozstrzygaRadaMinistrów w drodze rozporządzenia,

niewyklucza to jednak możliwości przeprowadzenia referendum, na mocyktó­

regorada gminy zostanie zobligowana doprzyjęcia uchwały w sprawie zwrócenia

się do Rady Ministrów ze stosownymwnioskiem. Referendum będzie wiążące jedynie w tym sensie, samozaś nie doprowadzi do podziału gminy. Rozstrzyg­

nięcie mieszkańcównie ma bowiem mocy wiążącejna zewnątrz gminy - nie zo­

bowiązuje Rady Ministrów do wydania stosownego rozporządzenia75. Aprobując

powyższy kierunek interpretacyjny przepisów referendalnych, H. Izdebskiwyraził

przewidują zasięgnięcie opinii JST,opiniata została wyrażona wdrodze referen­ dum, jednakżepod warunkiem, że przepisyproceduralne nie narzucą zbyt krót­

kiego terminu na wyrażenie opinii, co uniemożliwiłoby zmieszczenie w nich procedury referendalnej76.

76 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2011, s. 234. 77 M. Kruszewska-Gacoś, Referendum lokalne jako forma bezpośredniego sprawowania władzy przez wspólnoty samorządowe, „Studia Prawnicze KUL” 2009, nr 2-3 (38-39), s. 37.

78 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej..., s. 858. 79 W. Kręcisz, W. Taras, Glosa do wyroku..., s. 97.

Zatarcie różnicy między wiążącym referendum a konsultacjami społecznymi nie znajdujejednak oparcia w Konstytucji. Jak wspomniano wyżej, sprzeciwia

się temu już sama istota instytucji referendum. Jest ono wszak konstytucyjną

instytucją demokracji bezpośredniej, która tym różni się od partycypacji, rozu­ mianej konsultacyjnie, że jego celem jestwiążące rozstrzygnięciew głosowaniu określonej kwestii publicznej przez ogół mieszańców JST posiadających prawo

wyborcze77. Jak wskazuje B. Banaszak, nie zmienia tego uznanie pod pewnymi względami wiążącego charakteru konsultacji mieszkańców78. Dajetemu wyraz użyty w art. 170 Konstytucji czasownik „decydować”, który oznacza tyle co „wyrokować”, „rozstrzygać”, „postanawiać”79. Brak jestwięc konstytucyjnych

podstaw do przyjęcia tezy, iż Konstytucja dopuszcza inne rodzaje referendów,

zwłaszcza referendum konsultacyjne czyopiniodawcze. Poza tym ograniczenie zakresu przedmiotowego referendum do spraw, codo którychjegowynik będzie

miałrozstrzygającycharakter, znajduje uzasadnienie w konieczności racjonalizo­ wania mechanizmówsprawowaniawładzy napoziomiesamorządowym oraz eli­ minowania realnych zagrożeń dla ich funkcjonowania. Ewentualne otwarcie

możliwości organizowania referendum konsultacyjnego prowadziłoby do zdewa-

luowania i wyparcia przezreferendumtraktowanejjak remedium na wypadeksy­

tuacjii stanów konfliktowych instytucji konsultacji społecznych, która ze względu na jejpraktycznądoniosłośćmatrwałe miejsce w mechanizmie sprawowaniawła­

dzy na poziomie samorządowym.

Rozstrzygając omawianą kwestię, należy ponadto uwzględnić, że w trybie referendum podejmowanesą decyzje merytoryczne. Głosujący składają więc nie

tylko oświadczenie wolico dowyboru określonego wariantu, lecz także oświad­

czenie wiedzy co doniego,kierując się względami merytorycznymi. Założenie, że uczestnicy referendówmają wystarczającą wiedzę na temat zagadnień stano­ wiących przedmiot głosowania oraz że będą kierowali się przesłankami racjonal­ nymi, jest wprawdzie założeniem idealizującym, jednakżebez niego nie byłoby

możliwefunkcjonowanie demokracji bezpośredniej. Praktyka referendówdowo­

dzijednak, iż głosujący niejednokrotnie nieposiadają kompetencji do decydowa­

Adam Jakuszewicz

egoistycznymi i interesownymi. Racjonalny ustawodawca, świadomy tychzja­

wisk, ogranicza więc możliwości stosowania mechanizmów demokracji bezpo­

średniej. Ograniczenia te mają postać ograniczeńprzedmiotowych, zwłaszcza w przypadkach, gdy referendum macharakter rozstrzygający80.

80 Ibidem, s. 96 i n.

81 W. Kręcisz, W. Taras, Ustawa o referendum lokalnym, Zakamycze 2001, s. 71; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej..., s. 858.

82 A. Kisielewicz, op. cit., s. 54. 83 A. Rytel-Warzocha, op. cit., s. 33.

W doktrynie podniesiono argument,żewyłącznie stanowczy charakter refe­ rendum lokalnego wynika nie tylko z analizy art. 170 Konstytucji, lecz także z art. 2 u.r.l. Dlatego nie jest możliwe jego przeprowadzenie wsprawachrozstrzy­ ganych przezorganyadministracji rządowej81. Jakwskazano powyżej, twierdzenie tojest prawdziwew odniesieniu do regulacji konstytucyjnej. Wtym miejscu na­

leży zbadać,czy jest ono zasadne także w odniesieniu do ustawowej regulacji

przedmiotu referendum lokalnego. Wmyśl art. 2ust. 1 u.r.l. mieszkańcywspól­

noty samorządowej „wyrażają swąwolęcodo sposobu rozstrzygnięciasprawy”,

cojednak nie musi oznaczać, że podejmują w ten sposób wiążące i ostateczne rozstrzygnięcie. Niemawięcargumentów językowych przemawiających za przy­

jęciem wykładni powołanego przepisu, w świetlektórej należałoby ograniczyć przedmiotreferendum dospraw, w których dana JSTposiada kompetencje roz­

strzygające.Dlatego art. 65 u.r.l. nakłada na właściwy organ JST obowiązekpod­

jęcia czynnościzmierzających do realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Wyrażeniewreferendumwoliwspólnoty samorządowej nie musi więcskutkować

ostatecznym załatwieniemdanej sprawy poddanej pod głosowanie82. Z drugiej

jednak strony z artykułu 65 u.r.l. można by wnioskować a contrario,żez ustawy

nie wynika, abywola mieszkańców była wiążąca dla organów centralnych. Ra­

cjonalne jest więcprzyjęcie wykładni, wświetle którejprzedmiotreferendum lo­

kalnego został ograniczony do spraw, co do których JST posiadają możliwość podjęcia rozstrzygnięcia. Za tego rodzajuwykładnią przemawiać może też fakt,

iżustawodawca wyraźnie uregulował przypadki, w których referendum może zos­

tać przeprowadzonew sprawach niemieszczących się w zakresie kompetencji

organów JST.Dotyczyto referendum w sprawieodwołaniaorganów JST pocho­ dzących zwyborówpowszechnych,referendumdotyczącegosamoopodatkowania oraz referendum w sprawieterytorialnych przekształceń gminy83.

Wobec powyższego należyskonstatować,żewbrewtezieTrybunałuKonsty­

tucyjnego oraz części orzecznictwa i doktrynycelem referendum jest podjęcie

przez uprawnionychwiążącej decyzji. Jego istotą jest zapewnienieobywatelom

możliwości bezpośredniej partycypacji w sprawowaniu władzy poprzez podej­ mowanie decyzji zastępujących decyzje podmiotów władzy lub obligujących

odpowiednie organy do ich implementacji84. Ponadto należy zauważyć, że okre­

ślenie „referendum opiniodawcze” lub„referendum konsultacyjne” odnoszone

do sytuacji,w której mieszkańcy wspólnoty samorządowej nie mająmożliwości

ostatecznego rozstrzygnięcia sprawypoddanej pod głosowanie, jest określeniem

błędnym,ponieważ iwtym przypadku chodzi o referendum wiążące w tym sen­

sie,żerozstrzygaotreści stanowiska lubopinii formalniezajmowanej przez wła­

ściwy organ JSTwobec organu rozstrzygającego daną sprawę codo istoty.Biorąc

udział wreferendum w istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodar­ czych lub kulturowych więzi łączących wspólnotę, mieszkańcy wyrażają wolę, która przełoży się jedyniena stanowisko w sprawie, anie na załatwieniesprawy w określony sposób. Niemniejzobowiążąorgany JSTdozajmowania określonego stanowiska współkształtującego proces decyzyjny. Określenie „opiniodawczy” czy „konsultacyjny” dla danej sprawy będą miały działania organu JSTpodjęte

w wyniku rozstrzygnięcia referendalnego. O referendumopiniodawczym (kon­

sultacyjnym) można by mówićwsytuacji, gdyby organ JSTmiał prawo nie zasto­ sować się do wyrażonej w nim woli mieszkańców.Zewzględu jednak na art. 65

u.r.l.nakazujący właściwemu organowi JST podjęcie czynności w celurealizacji

sprawy poddanej pod referendum, należyuznać,żekażdeważnereferendumroz­

strzygające jest referendum wiążącym85.

84 Ibidem, s. 29 i n. 85 J. Wilk, op. cit, s. 12-14.

861. Lewandowska-Malec, Skutek prawny referendum lokalnego, http://sp.ka.edu.pl/numery/ sp-1 -2011 -lewandowska-malec.pdf [dostęp: 27.09.2013].

87 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2009, s. 58 i n.

10. Zadania własne i zlecone jako przedmiot referendum lokalnego

Źródłem zadańorganów danejjednostki samorządowej są zadania wykonywane

przez tę jednostkę. Zadania te dzielą się na własne i zlecone86. Ustrojodawcade­ finiuje zadaniawłasne JST jako „zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb

wspólnoty samorządowej” (art. 166 ust. 1 Konstytucji).Wykonywanesąoneprzez właściwą JST. Natomiastdo zadań zleconych zalicza się zarównozadania prze­ kazane samorządom na mocy przepisów ustawowych (Konstytucja przewiduje

możliwość zlecenia w tym trybie JST wykonania określonychzadańpublicznych, jeżeli „wynika to zuzasadnionychpotrzebpaństwa”- art. 163 ust.2), jak również

zadania przekazaneimna mocy porozumieńzawartych z organami administracji

państwowej.Zpostanowień Konstytucji wynika więc, żezadania własne dotyczą

potrzebdanej wspólnoty lokalnej, z kolei zadania zlecone wykraczająpoza ten za­ kres i obejmują potrzeby „zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa”87.