Tytuł: Administracyjno-prawne aspekty wdrażania funduszy strukturalnych

(1)

PRZEGLĄD PRAWA I ADMINISTRACJI LXXXIII WROCŁAW 2010

MAREK ŚWISTAK1

Uniwersytet Jagielloński

ADMINISTRACYJNO-PRAWNE ASPEKTY WDRAŻANIA

FUNDUSZY STRUKTURALNYCH

Podejmowane dyskusje na temat niskiego poziomu wykorzystania środków wspólnotowych w ostatnim czasie zaczynają nabierać znaczenia. Powodem jest fakt spowolnienia rozwoju gospodarczego w naszym kraju oraz upatrywanie w funduszach remedium na ten proces. W sytuacji kryzysu gospodarczego pod-mioty gospodarcze (i nie tylko) wstrzymują się — co zrozumiałe — z podejmo-waniem inwestycji. Prowadzi to w dalszej kolejności do zmniejszenia popytu na wytwarzane w gospodarce towary i usługi. Panaceum w takiej sytuacji (przy-najmniej w najbliższym czasie) ma być właśnie zwiększenie absorpcji środków wspólnotowych. Stwierdzenie o niebagatelności tego zadania, które stoi przed Polską, a zwłaszcza polską administracją, graniczy z oczywistością. Tym bar-dziej więc należy wziąć pod uwagę stan przygotowania struktur administracyj-nych, możliwości absorpcyjne oraz warunki formalnoprawne determinujące ich działanie.

Sprowadzenie kwestii absorpcji wyłącznie do kwestii (braku) wydolności administracji również nie do końca odpowiada prawdzie. Argumentem za takim stwierdzeniem jest fakt, iż w systemie dystrybucji środków wspólnotowych uczest-niczą również podmioty znajdujące się poza sektorem ﬁ nansów publicznych. Stąd

1_{Absolwent politologii Uniwersytetu Rzeszowskiego i europeistyki Uniwersytetu}

Jagiellońskiego. Ukończył także studia podyplomowe z zakresu zarządzania funduszami Unii Europejskiej Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie oraz ekonomii społecznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Stopień doktora nauk humanistycznych w zakresie nauk o polityce uzyskał w 2010 roku na podstawie dysertacji pt. Wpływ funduszy Unii Europejskiej na rozwój

pozaekonomicznych czynników wzrostu gospodarczego na przykładzie Polski. Obecnie asystent

w Instytucie Europeistyki Uniwersytetu Jagiellonskiego. Jest współautorem następujących ksią-żek: Fundusze Unii Europejskiej. Cele – działania – środki (2008) oraz Leksykon funduszy Unii

Europejskiej (2009). W 2008 r. był członkiem komisji oceny projektów w ramach komponentu

regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Praktyk pozyskiwania środków w ramach funduszy strukturalnych UE. Zawodowo zajmował się Europejskim Funduszem Społecznym, obecnie zaś Europejskim Funduszem Rozwoju Regionalnego.

ppia_83_sklad.indb 165

ppia_83_sklad.indb 165 2011-01-14 11:25:172011-01-14 11:25:17

Przegląd Prawa i Administracji 83, 2010 © for this edition by CNS

(2)

też autor — mając głównie na uwadze struktury administracyjne — nie zapomina o innych aktorach niewątpliwie wpływających na jakość i dynamikę procesu ab-sorpcji środków wspólnotowych. Interesujące spostrzeżenia przynosi także ogląd rzeczywistości funduszowej w innych krajach znajdujących się w podobnej sy-tuacji jak Polska. Okazuje się, iż nie tylko polski system dystrybucji środków funduszowych cierpi na niedostatki zarówno natury systemowej, jak i noszącej wymiar jednostkowy.

Skomplikowany system formalnoprawny, na którym opiera się wydatko-wanie środków wspólnotowych, przynosi wiele negatywnych konsekwencji. Pierwszą z nich jest brak rozeznania, które z wymagań na najniższym pozio-mie zarządzania (a więc na poziopozio-mie projektu i bezpośredniego benefi cjenta pomocy) są autorstwa wspólnotowego, a które krajowego, bądź wnikając głę-biej w strukturę systemu, autorstwa poszczególnych instytucji. Nie chodzi tutaj o badanie, kto jest autorem poszczególnych elementów sytemu, ale o ustalenie zakresu i możliwości jego modyfi kowania. Przykładowo modyfi kacja wspól-notowych rozwiązań w praktyce nie jest możliwa głównie z tego względu, że władze krajowe mają na nie niewielki wpływ2_{. Tymczasem rzeczywistość}

po-kazuje, iż misternie skonstruowany system jest konglomeratem różnych norm (także prawnych), których autorem jest ustawodawca wspólnotowy, krajowy czy też władze regionalne.

Takie podejście z punktu widzenia wspólnotowej zasady subsydiarności3

jest w pełni uzasadnione. Trudno bowiem wyobrazić sobie, aby z poziomu Brukseli można było decydować o podziale środków, na przykład na lokalne inicjatywy edukacyjne w województwie śląskim. Stąd, w zależności od pozio-mu, stworzono normy o różnym stopniu szczegółowości. Ich stopień wzrasta razem z niższym poziomem wdrażania (wspólnotowy – krajowy – regionalny). Na każdym z poniższych poziomów właściwy prawodawca (regulator) dookre-śla kwestie wymagające regulacji z punktu widzenia zadośćuczynienia normom prawa wspólnotowego bądź krajowego. Zauważyć przyjdzie, iż nie są to jedynie normy prawne, ale także instrukcje wykonawcze w postaci różnego rodzaju

wy-2_{Wspomnieć przyjdzie tutaj o roli Komitetu ds. Koordynacji Funduszy (COCOF), który w}

za-łożeniu miał w bardziej strategiczny sposób koordynować proces wdrażania funduszy na poziomie wspólnotowym, nie spełnia on jednak swojej funkcji. Głównie dlatego, że wyniki dyskusji prowa-dzonej w jego ramach nie są uwzględniane należycie przez KE w ostatecznych wersjach dysku-towanych dokumentów. Innym powodem jest brak wiążącego dla KE wyniku dyskusji w ramach Komitetu. Do tego należy dodać niezadowalające z punktu widzenia państw członkowskich starania KE o osiągnięcie konsensusu. Por. Polityka spójności po 2013 roku, pożądane kierunki reformy, Efektywność systemu realizacji i mechanizmów wykonawczych na poziomie wspólnotowym, http:// www.mrr.gov.pl/prawo/obowiazujace_prawo/Documents/PS_po_2013_DOK_PROB_II.pdf.

3_{Por. J.W. Tkaczyński, Ustrój federalny Niemiec a system decyzyjny Unii Europejskiej,}

Kraków 2005, s. 113–132.

ppia_83_sklad.indb 166 2011-01-14 11:25:172011-01-14 11:25:17

(3)

tycznych. Wobec powyższego celem artykułu jest wskazanie najistotniejszych mankamentów systemu wdrażania funduszy UE, leżących głównie po stronie administracji. Autor poddał analizie w niniejszym artykule programy opera-cyjne, których sukcesywne wdrożenie może stanowić o pomyślności realizacji „polskiego projektu w UE”.

1. SYSTEM REALIZACJI NARODOWYCH STRATEGICZNYCH RAM ODNIESIENIA

A ROZWIĄZANIA INNYCH PAŃSTW--BENEFICJENTÓW POLITYKI SPÓJNOŚCI

W systemie realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO) wytycznym przypisuje się taką samą moc sprawczą jak aktom prawa obowią-zującego. Status tych dokumentów niejednokrotnie stwarza nowe sytuacje. Na poziomie regionalnym właściwe ograny administracji, funkcjonujące w oparciu o literę prawa krajowego, konfrontowane są z wymogami zapisanymi we wzmian-kowanych wytycznych. Podporządkowanie się im wynika przede wszystkim ze sporych możliwości rozwojowych, jakie dają środki funduszowe. Stanowisko to można wzmocnić tym argumentem, iż chociaż aplikowanie w ramach funduszy unijnych jest fakultatywne, to niewątpliwie (w założeniu) sprzyja działaniom pro-rozwojowym.

Stąd też bierze się przekonanie, iż pod pretekstem „uproszczeń” nie można poświęcać jakości wdrażania środków wspólnotowych. Dlatego mówiąc o działa-niach usprawniających, należy postępować z niezwykłą rozwagą, opierając się na analizie stanu rzeczywistego, oceniając przy tym konsekwencje proponowanych ulepszeń. Szczególnego znaczenia nabiera powyższe stwierdzenie w kontekście Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL) oraz wdrażania 16 Regional-nych Programów OperacyjRegional-nych (RPO).

Jest to zasadne, ponieważ w ich ramach przeznaczono znaczną pulę środ-ków do rozdysponowania. Tak więc ze środśrod-ków Europejskiego Funduszu Spo-łecznego (EFS) wyasygnowano na realizację PO KL 9,7 mln euro, natomiast dla wszystkich 16 RPO ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) 16 mld euro. Taka ilość środków musi dawać do myślenia, ale przede wszystkim powinna być poważnym przyczynkiem do dyskusji na temat celów jej wydatkowania. Zostało to wstępnie przesądzone na etapie konstruowania wska-zanych wyżej programów operacyjnych. Niemniej jednak nie zwalnia to decyden-tów z bieżącego analizowania skutków ich wydatkowania. Wszystko po to, aby zbliżyć się do wspólnotowego poziomu rozwoju przy jednoczesnym niwelowaniu zapóźnień cywilizacyjnych na różnych obszarach.

ppia_83_sklad.indb 167 2011-01-14 11:25:172011-01-14 11:25:17

(4)

Tabela 1. Alokacja środków w latach 2000–2006 oraz 2007–2013 przypadających na jednego urzędnika zajmującego się wdrażaniem funduszy UE w mln euro4

Nazwa państwa 2000–2006 2007–2013 Czechy 3,60 13,50 Estonia 1,40 6,80 Hiszpania 18,70 4,43 Irlandia 18,00 5,77 Słowacja 0,88 10,80 Słowenia 2,80 10,25 Węgry 2,90 14,00 Wielka Brytania 29,30 22,20 Polska 2,32 10,65

Źródło: Deloitte, Wybrane aspekty zdolności administracyjnych wdrażania europejskich

fun-duszy pomocowych, Warszawa 2008, s. 50, http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/NR/rdonlyres/

A442CA66-0350-4420-9DB1-F95F163501B8/49720/wybrane_aspekty_zdolnosci_adm_wdraz_ EF_pom.pdf; Sprawozdanie z realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata

2007–2013, przebieg realizacji w I półroczu 2008, Warszawa listopad 2008, s. 23; Sprawozdanie z realizacji Narodowego Planu Rozwoju / Podstaw Wsparcia Wspólnoty 2004–2006, Warszawa

listopad 2008, s. 13.

W tabeli przedstawiono alokację przyznaną poszczególnym państwom w la-tach 2000–2006 oraz 2007–2013 przypadającą na jednego urzędnika zaangażo-wanego w obsługę funduszy wspólnotowych. Zestawienie wskazuje na to, iż kwota zarezerwowana dla Polski na lata 2007–2013 ze względu na jej wyso-kość (67,6 mld euro) stanowi wyzwanie, przed którym stają także inne kraje w ramach własnych alokacji. Stopień obciążenia krajowych administracji można porównać, dzieląc alokację przypadającą na każde państwo przez deklarowaną liczbę pracowników zajmujących się wdrażaniem funduszy UE. I jakkolwiek jakość dostępnych danych może budzić wątpliwości, nie da się pominąć, iż przed podobnym wyzwaniem związanym z administracyjną obsługą środków fundu-szowych stoją także inne państwa członkowskie-beneﬁ cjenci polityki spójności (m.in. Czechy, Estonia, Słowacja, Słowenia, Węgry). Co więcej, w tej materii

4_{W obliczeniach dla Polski w okresie ﬁ nansowym 2004–2006 pominięto alokację w ramach}

Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz Finansowego Instrumentu Wspierania Rybołówstwa, dodano natomiast alokację Funduszu Spójności. W ten sposób uzyskano zbliżony zakres zarządzania funduszami UE w Polsce pomiędzy oboma okresami ﬁ nansowymi. W perspek-tywie 2007–2013 w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia został włączony Fundusz Spójności. Poza tym polityką spójności pozostają fundusze rolne (Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Europejski Fundusz Rolny Gwarancji, Europejski Fundusz Rybacki).

ppia_83_sklad.indb 168 2011-01-14 11:25:172011-01-14 11:25:17

(5)

obserwujemy wzrost obciążenia poszczególnych krajowych struktur admini-stracyjnych. Wzrost ten jest niewątpliwie wynikiem kilkakrotnego zwiększenia środków funduszy wspólnotowych dla tych państw. Odmiennie kształtuje się sytuacja Hiszpanii, Irlandii oraz Wielkiej Brytanii. Największy spadek alokacji w stosunku do okresu programowania 2000–2006 zanotowała Irlandia: o ponad 12 mln euro.

Analizując powyższe dane, można więc stwierdzić, iż pod względem wy-sokości pomocy w ramach perspektywy 2007–2013 Polska jest jej największym benefi cjentem. Oznacza to, że proporcjonalnie sytuacja naszego kraju nie odbie-ga znacznie od sytuacji innych państw-benefi cjentów polityki spójności. Pomimo doświadczeń okresu fi nansowego 2004–2006 niebagatelność wyzwania pozostaje bowiem nadal aktualna. Patrząc z innej perspektywy, nie da się utrzymać tezy, iż jedynie wzrost zatrudnienia w administracji wdrażającej środki funduszowe jest lekarstwem na niedostatki systemu dystrybucji funduszy UE w Polsce, ponieważ inne państwa (zwłaszcza benefi cjenci polityki spójności) odnotowują zbliżone obciążenia własnych administracji. Mimo to środki są wydatkowane. Ciekawym przypadkiem jest tutaj Wielka Brytania, dla której wartość środków przypadają-cych na jednego urzędnika jest najwyższa. Zmniejszenie obciążenia administra-cji wynika ze zmniejszenia alokaadministra-cji w ramach funduszy strukturalnych prawie o 54% w odniesieniu do poprzedniej perspektywy5_.

2. FORMALNOADMINISTRACYJNE ASPEKTY WDRAŻANIA PROGRAMU OPERACYJNEGO KAPITAŁ LUDZKI

Choć wdrażanie PO KL ma miejsce na najwyższym stopniu zaawansowania spośród pozostałych programów operacyjnych, to nie sposób pominąć milcze-niem, iż jego realizacja nie jest wolna od barier systemowych. Specyﬁ ka inter-wencji PO KL polegająca na wspieraniu różnych grup: bezrobotnych, nieposiada-jących zatrudnienia, pracunieposiada-jących, zdeterminowała skonstruowanie rozbudowanej struktury administracyjnej6_{. A jeśli dodać nieznaną liczbę osób personelu,}

realizo-wanych w jego ramach projektów, przypuszczać można, iż jest to liczba mierzona w dziesiątkach tysięcy. Należy zaznaczyć, iż nie o same liczby zajmujących się tą problematyką chodzi, ale o skuteczność podejmowanych przez nie działań.

5_{Raport Deloitte, Wybrane aspekty zdolności administracyjnych wdrażania europejskich} fun-duszy pomocowych, Warszawa 2008, s. 48, http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/NR/rdonlyres/

A442CA66-0350-4420-9DB1-F95F163501B8/49720/wybrane_aspekty_zdolnosci_adm_wdraz_ EF_pom.pdf.

6_{Dostępne dane wyraźnie wskazują, iż najliczniejszą grupą urzędników zajmującą się}

wdra-żaniem programów operacyjnych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia są pra-cownicy zajmujący się PO KL na różnych poziomach wdrażania. Por. Sprawozdanie z realizacji

Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007–2013, Warszawa 2008, s. 19–21.

ppia_83_sklad.indb 169 2011-01-14 11:25:172011-01-14 11:25:17

(6)

Miarą skuteczności w opinii autora jest nie tyle sprawne wydatkowanie, ile właściwie realizowana pomoc. Wsparcie takie musi mieć walor trafności, sku-teczności, efektywności, użyteczności oraz trwałości7_{. To z punktu widzenia}

po-tencjalnego adresata pomocy. Z punktu widzenia zaś poszczególnych instytucji uczestniczących w procesie jego realizacji (Instytucja Zarządzająca, Instytucja Pośrednicząca, Instytucja Pośrednicząca 2 stopnia) sprawa wygląda nieco od-miennie. Choć oczekuje się od nich takiego właśnie działania, to należy dodać, iż funkcjonują one w skomplikowanym systemie prawno-organizacyjnym, podlega-jąc bezpośrednio regułom wspólnotowym, krajowym uregulowaniom prawnym oraz różnego rodzaju instrukcjom — wytycznym. Dlatego że to tutaj krzyżują się różne normy kompetencyjne, istnieje zdaniem autora szczególne ryzyko wystą-pienia uchybień bądź sytuacji budzących wątpliwości. Wspomniane akty prawne determinują wykonywanie ich zadań, nakładając na nie niejednokrotnie obowiąz-ki natury administracyjnej, co w konsekwencji prowadzi do odbioru społecznego ich działalności jako zbytnio sformalizowanej.

Do kwestii o charakterze systemowym zaliczyć przyjdzie mankament w po-staci niejasnego podziału kompetencji pomiędzy poszczególnymi instytucjami. Wspólnotowe rozporządzenie ogólne (nr 1083/2006) wskazuje jednoznacznie, iż to Instytucja Zarządzająca (IZ) danym programem operacyjnym odpowiada za ca-łość działań związanych z przygotowaniem i realizacją programu operacyjnego8_.

Może ona delegować powierzone jej zadania, przy czym nie oznacza to, iż za te zadania nie ponosi żadnej odpowiedzialności9_{. Konsekwencją takiej sytuacji jest}

konieczność uregulowania poszczególnych kompetencji szczegółowych pomię-dzy IZ, Instytucją Pośredniczącą (IP), Instytucją Pośredniczącą 2 stopnia (IP2). Dzieje się to w drodze zawarcia porozumienia pomiędzy wymienionymi podmio-tami10_{. Przykładem kwestii, która nie znajduje odzwierciedlenia w systemie}

reali-zacji PO KL, jest wydawanie wytycznych. Nie budzi wątpliwości ich wydawanie na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 6 grudnia 2006 r.

7_{K. Ekiert, Ewaluacja w administracji publicznej, Warszawa 2004, s. 10–39; J. Perek-Białas,}

B. Worek, Ewaluacja interwencji społecznych, [w:] Zarządzanie podmiotami ekonomii społecznej, red. J. Hausner, Kraków 2007, s. 153–171.

8_{Por. art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 6 grudnia 2006 r.,}

Dz.U. RP z 2006 r. Nr 227, poz. 1658 (nowelizacja z 2007 r.: Nr 140, poz. 984, z 2008 r.: Nr 216, poz. 1370).

9_{Co więcej, IZ, delegując na IP, IP2 część swoich prerogatyw, ponosi w dalszym ciągu}

odpowiedzialność za ich działanie. Natomiast ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju pomija tę zasadniczą kwestię milczeniem. Por. art. 59 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozpo-rządzenie nr 1260/1999, Dz.U. UE nr L 210 z 31 lipca 2006 r.

10_{Por. Wzór minimalnego zakresu porozumienia w sprawie doﬁ nansowania działania, Zasady} ﬁ nansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Warszawa, wrzesień 2008, s. 47.

ppia_83_sklad.indb 170 2011-01-14 11:25:182011-01-14 11:25:18

(7)

w przypadku IZ11_{. Niejasność co do takiej prerogatywy powstaje jednak w}

odnie-sieniu do IP, IP2 (IW).

Jeśli nawet przyjąć stanowisko IZ, wyrażające się w stwierdzeniu, że skoro IP (IP2) odpowiada za prawidłową realizację powierzonej jej części programu opera-cyjnego, to w tym celu może wydawać także stosowne instrukcje (wytyczne), nie sposób pominąć, iż mamy tu do czynienia z formalnym niedostatkiem prawnym12_.

Polega on w tym wypadku na braku prawnej podstawy do ich wydawania. To po pierwsze. Po drugie zaś powstaje pytanie, dlaczego ustawodawca uznał za właści-we zastosowanie takiej podstawy w wypadku IZ, a nie uczynił tego w odniesieniu do IP, IP2. Jedynym ograniczeniem według IZ jest brak sprzeczności wydawa-nych instrukcji (wytyczwydawa-nych) z tymi przygotowywanymi przez IZ. Nie podaje się jednak, kto ma o braku tej przesądzać. Można bowiem sobie wyobrazić, iż stwierdzenie tego stanu post factum spowoduje konieczność powtórzenia konkur-su bądź cofnięcie potwierdzenia kwaliﬁ kowalności wydatków, a dla beneﬁ cjenta w konsekwencji zwrot środków. Stanowi to niewątpliwie sytuację systemowego niedopracowania systemu realizacji PO KL.

Aby nie pozostawać gołosłownym przyjdzie przypomnieć okoliczności na po-czątkowym etapie wdrażania PO KL. Wówczas powstały wątpliwości, czy IP/IP2 wdrażające komponenty regionalne PO KL mogą wydawać wytyczne uszczegół-awiające wytyczne IZ. Dotyczyło to zwłaszcza zapisu wytycznych IZ w zakresie kwaliﬁ kowalności wydatków w ramach PO KL o uznaniu wydatków związanych z audytem zewnętrznym projektu13_{za kwaliﬁ kowalne pod warunkiem jej wymogu} 11_{Por. art. 35 ust. 3 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 6 grudnia 2006 r.,}

Dz.U. z 2006 r. Nr 227, poz. 1658 (nowelizacja z 2007 roku: Nr 140, poz. 984, z 2008 roku: Nr 216, poz. 1370).

12_{Por. J.W. Tkaczyński, Miejsce funduszy europejskich w procesie legislacyjnym Wspólnot} Europejskich. Próba rekonstrukcji ekonomiczno-prawnej, „Przegląd Legislacyjny” 63, 2008,

nr 1, s. 31.

13_{Może on dotyczyć systemów zarządzania i kontroli (audyt systemu),}

dopuszczalno-ści wydatków (audyt fi nansowy) bądź łącznie wcześniej wskazanych elementów (audyt systemu i fi nansów). Zadaniem audytu jest weryfi kacja spełnienia następujących wymaganych warunków: a) zgodności operacji z kryteriami wyboru w ramach właściwego PO/RPO oraz umową o dofi nanso-wanie (decyzją), przeznaczeniem, celem; b) zgodności zadeklarowanych wydatków z dokumentami księgowymi przechowywanymi przez benefi cjenta; c) wydatki zadeklarowane przez benefi cjenta są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi; d) wkład publiczny został wypłacony benefi -cjentowi w całości i niezwłocznie (stosownie do art. 80 rozporządzenia nr 1083/2006). Z perspek-tywy projektowej celem przeprowadzenia audytu zewnętrznego jest zweryfi kowanie, czy projekt jest realizowany prawidłowo. Audyt zewnętrzny oznacza audyt wykonywany przez podmiot ze-wnętrzny, niezależny od jednostki audytowanej. Audyt zewnętrzny można określić jako zakres prac, których celem jest uzyskanie dowodów pozwalających z dostateczną pewnością na jednoznaczną ocenę przez podmiot przeprowadzający audyt, czy realizacja projektu przebiega zgodnie z umo-wą i wnioskiem o dofi nansowanie projektu (decyzją). Por. art. 58–62, 70–73 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu

ppia_83_sklad.indb 171 2011-01-14 11:25:182011-01-14 11:25:18

(8)

przez IP bądź IP214_{. Nie określono, jaką formę miałby mieć taki dokument}

(wy-tyczne, instrukcja, informacja) i jaki byłby jego status formalnoprawny. Wobec tego, że funkcję IP pełniły w ramach PO KL samorządy województwa (urzędy marszałkowskie) nie znajdowały one podstaw do wydania takich wytycznych15_.

Dochodziło do sytuacji, w których instytucje (tutaj IP, IP2) obarczały się wzajem-nie odpowiedzialnością za ich przygotowawzajem-nie. I tak wzajem-niektóre z regionów uznają audyt zewnętrzny w projektach za kwaliﬁ kowany, postrzegając go tym samym jako koszt uzasadniony, a więc kwaliﬁ kowalny.

Natomiast inne regiony, stwierdzając zbędność takiej procedury, uznają audyt za niekwalifi kowany. W rezultacie decyzja, co do kwalifi kowalności audytu jest przykładem uznaniowości. Jak bowiem wytłumaczyć, iż benefi cjenci z regionu A są co do zasady mniej wiarygodni niż ci z regionu B. Praktycznie oznacza to wydatkowanie środków na przeprowadzenie audytu zewnętrznego w projektach, co skutkuje automatycznie zmniejszeniem puli środków w ich ramach na realiza-cję bezpośredniego wsparcia dla ostatecznych odbiorców pomocy (bezrobotnych, wykluczonych społecznie, zagrożonych utratą pracy itp.). Nie przesądzając o za-sadności przeprowadzania audytu zewnętrznego w ramach projektów, przyjdzie zwrócić szczególną uwagę na potrzebę ujednolicenia tej materii w skali kraju. Autor nie znajduje powodów, dla których przy certyfi kacji wydatków wobec KE wydatki te należy traktować w sposób odmienny.

Wobec tego nie wymaga nadzwyczajnej spostrzegawczości stwierdzenie, iż sytuacje takie i im podobne bezsprzecznie stawały się powodem opóźnień w ogła-szaniu konkursów, a co za tym idzie wyłanianiu projektów do doﬁ nansowania, a nade wszystko dezorientowały potencjalnych beneﬁ cjentów. Wyraźnie dostrzec można było niedoskonałość zapisów porozumień pomiędzy instytucjami. Co wię-cej, w ramach postanowień nie przewidziano obligum, w których poszczególne instytucje powinny zająć stanowisko. Stąd wnioskować można, iż realizacja po-stulatu skonkretyzowania zapisów wspomnianych porozumień pozostaje nadal aktualna.

Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchyla-jące rozporządzenie nr 1260/1999, Dz.U. UE nr L 210 z 31 lipca 2006 r.; art. 16 rozporządzenia KE nr 1828/2006 z 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia PE i Rady nr 1080/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Dz.U. UE nr L 371 z 27 grudnia 2006 r.; A. Szymańska et al., Ewaluacja funduszy strukturalnych, Warszawa 2003, s. 5; A. Piaszczyk, Audyt środków unijnych, Warszawa 2007, s. 11, 14–17.

14_{Por. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013. Wytyczne w zakresie kwaliﬁ} ko-wania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Warszawa, wrzesień 2008, s. 23. 15_{A. Zaczek, K. Bulkowski, Ocena współpracy Instytucji Pośredniczących z Instytucją} Zarządzającą Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki, Warszawa, kwiecień 2008, s. 9.

ppia_83_sklad.indb 172 2011-01-14 11:25:182011-01-14 11:25:18

(9)

3. POTRZEBA INWESTYCJI W ZASOBY LUDZKIE

Przy badaniu efektywności systemu wdrażania PO KL nie należy również zapominać o kwestii kluczowej, jaką stanowią zasoby ludzkie poszczególnych in-stytucji. Z niepokojem przyjdzie i tutaj skonstatować, iż nie uniknięto błędów po-przedniej perspektywy fi nansowej. Dotyczy to głównie fl uktuacji zasobów kadro-wych. Powodem tego są czynniki zarówno natury fi nansowej (przede wszystkim uposażenia16_{), jak i organizacyjnej (brak systemu motywowania pracowników).}

Nie zmienia tego faktu możliwość podnoszenia swoich kwalifi kacji podczas róż-nego rodzaju szkoleń pracowników zajmujących się wdrażaniem wspomniaróż-nego programu. Ze względu na brak mechanizmów motywowania wiedza pracowni-ków, miast zostać wykorzystana w ramach danej instytucji, jest realizowana po ustaniu zatrudnienia na rzecz podmiotów prywatnych zajmujących się działaniami doradczymi na rzecz potencjalnych benefi cjentów. W ten sposób instytucje zajmu-jące się dystrybucją środków nie osiągają pełnej sprawności działania. Wzmian-kowana już polityka kadrowa niejednokrotnie była identyfi Wzmian-kowana w poprzedniej perspektywie fi nansowej 2004–2006, mimo to nie znalazła uznania wśród decy-dentów, stanowiąc jedynie problem poboczny.

Podejście takie wydaje się niezrozumiałe w kontekście możliwości korzy-stania przez poszczególne instytucje z pomocy technicznej, która współﬁ nansuje zatrudnienie osób zajmujących się bezpośrednio realizacją programów operacyj-nych. Nic więc nie stoi na przeszkodzie, aby zapewnić takie uposażenia, któ-re powstrzymają odpływ kadr urzędniczych do sektora prywatnego. Takie podejście pozwoli zachować tak pożądaną ciągłość kadr. Co więcej, dziwi to w kontekście znanych doświadczeń „starych” państw członkowskich, iż wiedza, doświadcze-nie i umiejętności administracji były i nadal są decydującymi czynnikami, wpły-wającymi na możliwości absorpcyjne dostępnych strumieni środków unijnych17_.

Zasygnalizowany tu problem upoważnia do sformułowania tezy, że instytucje te nie są w stanie osiągnąć pełnej zdolności do działania.

Do systemowych czynników wpływających na wdrażanie PO KL można za-liczyć proces implementacji wspólnotowych uregulowań prawnych. Odnosi się to głównie do regulacji z zakresu pomocy publicznej. Ogólne zasady udzielania tejże wymagają przełożenia na polski grunt prawny. Co więcej — na realia PO KL. Jakkolwiek zadanie to pozostaje w kompetencji MRR, to tymczasem wiele po-zostawia do życzenia dynamika tego działania. Wejście w życie przedmiotowych aktów prawnych wydłużyło o wiele miesięcy ogłoszenie konkursów, w których

16_{K. Olejniczak et al., Identyﬁ kacja barier w realizacji działań współﬁ nansowanych ze} środ-ków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s. 13, 18.

17_{Por. J.W. Tkaczyński et al., Fundusze Unii Europejskiej 2007–2013. Cele — działania} — środki, Kraków 2008, s. 526.

ppia_83_sklad.indb 173 2011-01-14 11:25:182011-01-14 11:25:18

(10)

występowała pomoc publiczna18_{. Ale nie tylko szybkość ich wydawania stanowi}

problem, nie lepiej jest z komplementarnością.

Kolejnym elementem, na który wypadnie zwrócić uwagę, jest zróżnicowa-nie regionalne w stopniu zaawansowania realizacji komponentów regionalnych we wdrażanie poszczególnych priorytetów w ramach PO KL. Przy takim samym systemie dystrybucji niektóre instytucje działają efektywnie, ale są też takie, któ-rych efekty pracy pozostają niezadowalające. Przykładem może być tutaj stopień zaawansowania w odniesieniu do kontraktacji. Przykładowo najwyższą wartość podpisanych umów ma województwo warmińsko-mazurskie (co stanowi 21,1% alokacji na lata 2007–2013), zachodniopomorskie (17,2% alokacji) oraz święto-krzyskie (14,7% alokacji). Najmniejsza wartość podpisanych umów przypada na województwa: mazowieckie (4,7% alokacji), kujawsko-pomorskie i łódzkie (8,8% alokacji)19_{. Z zastrzeżeniem założenia prawidłowej procedury wyboru projektów}

do doﬁ nansowania tak znaczna różnica pomiędzy regionami wiodącymi a tymi, które są najmniej zaawansowane, musi być przyczynkiem do głębszej reﬂ eksji. Winna ona obejmować głównie te regiony, w których realizacja PO KL (i nie tyl-ko) postępuje najsprawniej. Wszystko to prowadzi do jednego wniosku należałoby zastosować swego rodzaju benchmarking, by porównując poszczególne admini-stracje regionalne, wypracować rozwiązania formalnoorganizacyjne najbardziej odpowiadające tym, które uznać można za wzorcowe.

Opóźnienia w ogłoszeniu konkursów implikują szereg dalszych konsekwencji. Odnosi się to do opóźnienia w rozstrzyganiu konkursów, kontraktacji, a następnie rozliczania projektów. Większość instytucji nie wydatkuje środków zgodnie z pla-nem ﬁ nansowym na dany rok. To z kolei skutkuje koniecznością zgłoszenia nie-wykorzystanych środków dotacji rozwojowej jako niewygasające z upływem roku budżetowego20_{, co umożliwia ich wykorzystanie do 30 czerwca roku następnego.}

Mechanizm ten można ocenić pozytywnie, umożliwia on bowiem wydatkowanie

18_{Mowa tutaj o rozporządzeniu w sprawie udzielania pomocy publicznej w ramach Programu}

Operacyjnego Kapitał Ludzki z 20 czerwca 2008 r. Przedmiotowe rozporządzenie miało wejść w ży-cie już na początku 2008 r., jednakże przedłużająca się procedura legislacyjna spowodowała, że weszło ono w życie w czerwcu 2008 r., co skutecznie wstrzymało ogłaszanie i rozstrzyganie wszyst-kich konkursów w ramach działań, w których wsparcie wiązało się z pomocą publiczną. Przyjęcie rozporządzenia było konieczne do tego, aby właściwe instytucje miały podstawę prawną do jej udzielenia. Por. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie udzielenia pomocy pub-licznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 20 czerwca 2008 r., Dz.U. z 2008 r. Nr 111, poz. 710 (znowelizowane w 2008: Nr 224, poz. 1484).

19_{Informacja miesięczna z realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013}

(wg stanu na dzień 30 marca 2009 r.), s. 9, http://www.efs.gov.pl/AnalizyRaportyPodsumowania/po-ziom/Documents/InformacjamiesiecznarealizacjiProgramuKapitalLudzki_marzec.pdf.

20_{Por. art. 157 Ustawy o ﬁ nansach publicznych z 30 czerwca 2005 r., Dz.U. z 2005 r. Nr 249,}

poz. 2104 (nowelizacje: Nr 169, poz. 1420; z 2006 r.: Nr 45, poz. 319, Nr 104, poz. 708, Nr 170, poz. 1217 i 1218, Nr 187, poz. 1381, Nr 249, poz. 1832; z 2007 r.: Nr 82, poz. 560, Nr 88, poz. 587, Nr 115, poz. 791, Nr 140, poz. 984; z 2008 r.: Nr 216, poz. 1370).

ppia_83_sklad.indb 174 2011-01-14 11:25:182011-01-14 11:25:18

(11)

środków w terminie późniejszym niż rok, na który zostały zaplanowane. To z jed-nej strony. Z drugiej zaś nie sposób pominąć milczeniem sposobności poszcze-gólnych instytucji do łatwego przenoszenia wydatkowania środków na termin późniejszy, co zapewne nie pozostanie bez wpływu na dynamikę wydatkowania środków w skali makro. Mowa tutaj o zagrożeniu, iż środki funduszowe, zamiast być wydatkowane zgodnie z założeniem (planem ﬁ nansowym), będą rokrocznie przesuwane, co prowadzi do znacznego skoncentrowania wydatkowania środków w roku 2012, w którym już nie będzie możliwości ich przesunięcia. Dlatego uspra-wiedliwione jest korzystanie z tego mechanizmu na zasadzie odstępstwa od reguły oraz traktowanie go jako ostatniej konieczności.

4. REALIZACJA REGIONALNYCH PROGRAMÓW OPERACYJNYCH MIĘDZY KOORDYNACJĄ A DECENTRALIZACJĄ

Swego rodzaju novum w obecnej perspektywie ﬁ nansowej jest ustanowie-nie 16 programów regionalnych. Zasadniczym argumentem przemawiającym za ustanowieniem Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO) była niewątpliwie chęć decentralizacji dystrybucji środków funduszowych. Regionalne Programy Operacyjne służyć mają realizacji regionalnych strategii rozwojowych i regional-nych strategii innowacji. Te z kolei sprzyjać mają realizacji Strategii Lizbońskiej. Wobec tego w perspektywie 2007–2013 nałożono na samorządy zadania samo-dzielnego wdrażania Strategii Lizbońskiej. Z punktu widzenia KE administracja regionalna, realizując RPO, musi wykazać, iż środki nań przeznaczone w sposób najbardziej efektywny przyczynią się do poprawy konkurencyjności, tempa wzro-stu zatrudnienia w danym regionie21_{. Stąd też samorządy szczebla regionalnego}

zyskały większą możliwość kreowania polityki regionalnej, uwzględniając własne zasoby oraz deﬁ cyty.

Jeśli przyjrzeć się bliżej poszczególnym fazom przygotowania RPO, to nie można zgodzić się z twierdzeniem o całkowitej decentralizacji tych programów. Świadczy o tym wysoki stopień koordynacji MRR przy ich przygotowywaniu. Były one przygotowywane podług sztywnych wytycznych i zaleceń MRR22_.

Tu-taj swoboda działania samorządów była nader ograniczona. Dotyczy to pełnego

21_{Por. D. Hübner, Jakiej Europy potrzebujemy? Polityka spójności w latach 2007–2013 i jej} znaczenie dla Unii Europejskiej. Przemówienie z okazji 70. rocznicy powstania Akademii

Eko-nomicznej w Katowicach, 11 stycznia 2007 r. w Katowicach, s. 5, http://europa.eu/rapid/pressRele-asesAction.do?reference=SPEECH/07/6&format=PDF&aged=1&language=PL&guiLanguage=en.

22_{Por. Wytyczne nr 1 dotyczące prowadzenia negocjacji programów operacyjnych w ramach} Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007–2013 z Komisją Europejską, Warszawa

2007, s. 7–14, http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/NR/rdonlyres/56974FD2-D5D1-43F9-B0D6- 62F5DB281C41/29769/1obow_wytyczne_negocjacje_1_260207r2.pdf. Obecnie już nieobowiązu-jące, jednak według nich regiony negocjowały RPO.

ppia_83_sklad.indb 175 2011-01-14 11:25:182011-01-14 11:25:18

(12)

uwzględnienia ich strategii rozwojowych, swobodnego kształtowania podziału środków pomiędzy poszczególne priorytety. Stąd RPO na poziomie strategicz-nym mają zbliżoną strukturę podziału na priorytety, a nawet środki przeznaczone na poszczególne priorytety. Natomiast na poziomie realizacyjnym, gdzie zasady rozliczania powinny być tożsame, istnieją znaczne rozbieżności.

IZ RPO mają możliwość wydawania własnych wytycznych (zgodnie nato-miast z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 6 grudnia 2006 r.), okre-ślających szczegółowe warunki realizacji i rozliczania projektów w ich ramach. Generuje to sytuację, w której istotne szczegóły wyboru, realizacji, rozliczania projektów w zależności od regionu pozostają odmienne (m.in. dokumentowanie wydatków, wprowadzanie zmian w projektach, monitoring). Nie byłoby w tym nic złego, gdyby nie fakt, iż wszystkie wydatki w ramach programu podlegają certyﬁ kacji. Dla RPO poświadczeniem prawidłowości poniesionych wydatków zajmuje się wojewoda (Instytucja Pośrednicząca w certyﬁ kacji).

Na etapie certyfi kacji wydatków można spodziewać się, iż wydatki ponoszo-ne (rozliczaponoszo-ne) w różny sposób, w zależności od daponoszo-nego regionu, będą podlegały certyfi kacji wojewody, który z pewnością zastosuje podejście jednolite na pozio-mie całego kraju, narzucone przez Ministerstwo Finansów. Istnieje więc zagroże-nie, iż wydatki w ramach poszczególnych programów mogą nie przejść pomyślnie procedury certyfi kacji. Wzmiankowane elementy wskazują na brak spójnej wizji wdrażania RPO, która niewątpliwie byłaby pożądana także na etapie realizacji tychże programów. Wydaje się to skutkiem wyraźnie dostrzegalnych i wzajem-nie na siebie oddziałujących tendencji centralistycznych (tutaj reprezentowanych przez administrację rządową) oraz decentralizacyjnych (reprezentowanych przez administrację szczebla regionalnego).

Co więcej, analiza struktury RPO oraz podziału środków pomiędzy po-szczególne działania priorytetowe prowadzi do stwierdzenia, iż autorzy oparli się na tradycyjnym postrzeganiu procesów rozwojowych. Każdorazowo przepro-wadzono analizę („tego, co było”), ocenę („tego, co jest”) a następnie syntezę („co można zrobić, aby wzmocnić siłę sprawczą tego, co stymuluje rozwój”)23_.

Mimo że poszczególne RPO przygotowywane były niezależnie, znaleźć można w omawianych programach wiele podobieństw. Zaliczyć do nich można struk-turę, metodologię części diagnostycznej, analizę SWOT (jako typowy element diagnozy strategii rozwojowej w ramach RPO), instrumenty wsparcia, zbliżony układ priorytetów. Do różnic pomiędzy poszczególnymi RPO zaliczyć można także konstrukcje poszczególnych działań, alokacje na obszary priorytetowe oraz system wdrażania.

Przedstawione wyliczenie wskazuje wyraźnie, iż dominują elementy wspól-ne, świadczące o braku uwzględnienia przez regiony specyﬁ ki regionalnej. Poza wskazanym wyżej powodem w postaci wysokiego stopnia koordynacji ze strony

23_{Por. J.W. Tkaczyński et al., op. cit., s. 445.}

ppia_83_sklad.indb 176 2011-01-14 11:25:192011-01-14 11:25:19

(13)

MRR, można przypuszczać, iż jest to także skutkiem braku jasno określonej wizji regionów, które co warto podkreślić, bądź nie prowadziły lobbingu w zakresie przyznania im większej autonomii w podziale środków, bądź też robiły to nie-skutecznie. Nie zmienia to ogólnej oceny programów regionalnych, w których w zdecydowanej większości poprawnie zidentyﬁ kowano problemy związane z rozwojem regionalnym, wyrażającym się w konstrukcji celów ogólnych RPO. Stanowią one w zdecydowanej większości połączenie realizacji celów szczegóło-wych z zakresu działań podnoszących konkurencyjność regionu z jednej strony, z drugiej zaś wspieranie działań wyrównawczych, które w sposób bezpośredni nie przyczyniają się do realizacji Strategii Lizbońskiej.

Na początkowym etapie wdrażania RPO wśród powodów opóźnień należy wskazać te leżące nie tylko po stronie wspólnotowej (opóźnienia w przyjęciu rozporządzeń wykonawczych), krajowej, ale również regionalnej. Opóźniło się wiele działań inicjujących ich wdrażanie. Począwszy między innymi od harmo-nogramów ich realizacji, poszczególnych jednostkek, które je wdrażają, a na in-strukcjach proceduralnych kończąc. Choć zarysowane warunki wdrażania RPO pozostawiają wiele do życzenia, to nie sposób pominąć milczeniem zasadniczych czynników determinujących skuteczne ich wdrażanie. Bezsprzecznie zaliczyć do nich można kwestie natury systemowej już uprzednio podnoszone, które i tutaj pozostają aktualne. Mowa w tym miejscu o kwestiach środowiskowych, dynamice implementacji acquis communautaire w zakresie pomocy publicznej. Władze re-gionalne na tym etapie posiadały już wynegocjowane z KE programy operacyjne przyznane środki, ale nie miały możliwości ogłaszania konkursów, w których wy-stępowała pomoc publiczna, ze względu na brak aktów wykonawczych w zakresie ich przyznawania w warunkach polskich.

5. WYBÓR PROJEKTÓW DO DOFINANSOWANIA JAKO PROBIERZ ZDOLNOŚCI ADMINISTRACJI

DO WDRAŻANIA FUNDUSZY UNIJNYCH

Do kwestii odgrywających niewątpliwie zasadniczą rolę w systemie dystry-bucji strumieni środków funduszowych należą mechanizmy związane z wyborem projektów do doﬁ nansowania. Dotyczy to skonstruowania z jednej strony klarow-nej procedury, z drugiej zaś obiektywnych kryteriów wyboru projektów. Mówiąc o pierwszym elemencie, należy poczynić uwagę ogólnej natury, mianowicie taką, że jest to nieodzownie związane z jakością zasobów ludzkich (o których wyżej była mowa) właściwych administracji. Przy takim założeniu modelowa procedura wyboru projektu powinna odzwierciedlać takie cechy, jak: terminowość, etapo-wość selekcji projektów, przejrzystość, odporność na odchylenia (powtarzalność oceny), niezależność osób oceniających projekty. Wyliczenie tych pięciu cech nie stanowi katalogu zamkniętego, co więcej nie rości praw do jedynej słuszności.

ppia_83_sklad.indb 177 2011-01-14 11:25:192011-01-14 11:25:19

(14)

Mimo to wskazuje na szczegółowe elementy przesądzające o poprawności proce-su selekcji propozycji projektowych.

Jeśli mowa o odporności na odchylenia, należy zaznaczyć, iż cecha ta jest sprzężona z jakością kryteriów wyboru projektów, czytelnością ich podziału (for-malne, merytoryczne, obowiązkowe, fakultatywne — o czym dalej). Jednakże nawet najlepsze kryteria wyboru projektów, stosowane na etapie procesu selekcji przez oceniających, niedających w pełni rękojmi obiektywizmu (niezależności), nie prowadzą do oczekiwanych rezultatów. Jeśli mówimy o instytucji powołanej do wyboru projektów w ramach RPO, to należy wspomnieć o komisji oceny pro-jektów (KOP). Jej praca rozpoczyna się po dokonaniu oceny formalnej projektu.

W zależności od RPO w skład KOP mogą wchodzić dwie grupy członków. Pierwszą grupę stanowią pracownicy instytucji, która ogłosiła dany konkurs, wy-znaczeni przez tę instytucję. W skład drugiej grupy wchodzą natomiast asesorzy będący osobami niepozostającymi w stosunku pracy z instytucją ogłaszającą kon-kurs, a dokonujący na jej zlecenie oceny projektów. Nie ulega więc wątpliwości, iż od obu wymienionych grup należy wymagać stosownego doświadczenia oraz wiedzy w zakresie materii projektów będących przedmiotem ich oceny. Wybie-rając asesorów, instytucje powinny brać pod uwagę powyższe ich cechy, a także brak występowania konﬂ iktu interesów.

Nie brakuje głosów, które wprost wskazują, iż system nie zapewnia elimi-nacji sytuacji patologicznych. Odnosi się to do tego, iż beneﬁ cjenci w obliczu znacznego skomplikowania dokumentacji, którą należy przygotować, decydują się na wynajęcie do tego specjalistów, potem zasiadających w komisjach ocenia-jących te projekty24_{. Kierując się zasadą przezorności, wziąwszy pod uwagę}

rze-czywistość funduszową, przyjdzie stwierdzić, iż należy dopracować instrumenty we ryﬁ kacji kryterium obiektywności poszczególnych członków komisji ocenia-jących. Trzeba dodać, iż specyﬁ czne wymagania do oceny projektu w przypadku naboru zewnętrznego (asesorzy) optymalnie spełniają właśnie osoby przygotowu-jące projekty.

W ujęciu ogólnokrajowym systemy wyboru projektów w ramach RPO są znacznie zróżnicowane. Wspólnym elementem jest wydzielenie oceny strate-gicznej z oceny merytorycznej. Dokonanie tej oceny leży w gestii samorządów poszczególnych województw. Często jest to zarząd danego województwa (m.in. województwa dolnośląskie, lubuskie, śląskie, warmińsko-mazurskie, święto-krzyskie). Oznacza to, iż członkowie komisji oceniających zostali wyłączeni z tej oceny. Przykładowo w województwie pomorskim w miejsce komisji oceny projektów (KOP) powołano dwa odrębne ciała: Zespół Ekspertów (są to asesorzy pochodzący z zewnętrznego naboru) oraz tzw. Grupę Strategiczną, składającą się z urzędników delegowanych przez instytucję organizującą konkurs.

Podob-24_{Por. Niepokoją nas opóźnienia, rozmowa z Markiem Goliszewskim, prezesem Business}

Centre Club, „Fundusze Europejskie” 30, 2008, nr 5, s. 13.

ppia_83_sklad.indb 178 2011-01-14 11:25:192011-01-14 11:25:19

(15)

ną konstrukcję przyjęto w województwie mazowieckim. W tym regionie ocena strategiczna dokonywana jest w ramach KOP, ale w jej skład wchodzą tylko urzędnicy25_.

Pożądanym działaniem w tej materii może być dołożenie wszelkich sta-rań, aby członkowie komisji nie tylko nie przygotowywali projektów na dany konkurs, ale także, aby nie współpracowali przy ich przygotowywaniu. Wydaje się, że ten element w toku wdrażania programów operacyjnych będzie niejed-nokrotnie stanowił probierz poprawnie przeprowadzonego procesu wyłaniania projektów do doﬁ nansowania. Twierdzenie to wynika z faktu mniejszych środ-ków do rozdysponowania aniżeli wartości zgłaszanych projektów. Tutaj bowiem niewłaściwa decyzja skutkować może nie tylko opóźnieniem w realizacji (roz-strzyganiem naborów) danych programów operacyjnych, ale w konsekwencji zwrotem środków26_.

Wśród mechanizmów, którym należy przypisać wyjątkową rolę, są kryteria wyboru projektów. Kryteria te powinny odzwierciedlać specyﬁ kę danej dziedziny, w której podejmowana jest interwencja. Biorąc pod uwagę to zastrzeżenie, moż-na wskazać moż-na kryteria o charakterze ogólnym, które skonstruowane optymalnie — przedstawiają się następująco27_:

• Zgodność projektu z celem danego RPO, a także właściwymi celami szcze-gółowymi również na poziomie działań. Optymalnym rozwiązaniem byłoby mak-symalnie precyzyjne określenie celu danego działania, wobec którego ocenia się kwaliﬁ kowalność poszczególnych projektów.

• Oddziaływanie regionalne projektu. Projekty powinny przynosić korzy-ści nie tylko bezpośrednim ich beneﬁ cjentom, ale również wywierać pozytywny wpływ na niwelowanie słabych stron regionu, w którym jest on realizowany. Stąd w zależności od zakresu danego problemu na poziomie regionalnym powinno się przypisywać oddziaływaniu właściwą punktację.

• Powiązanie projektu z innymi projektami realizowanymi w ramach wdraża-nia RPO. Mowa tutaj o dokonaniu oceny korespondencji projektu z innymi reali-zowanymi w danym regionie. Dotyczy to oceny potencjalnej wartości dodanej.

Biorąc pod uwagę klarowność systemu wyboru projektów do doﬁ nansowa-nia, pozostawia on wiele do życzenia. Przykładem może być luka terminologicz-na w postaci braku rozgraniczenia zakresu przedmiotowego dwóch pojęć. Mowa tutaj o kryteriach formalnych oraz merytorycznych. Stąd poszczególne instytucje

25_{M. Brennek, Grzechy wojewódzkie, „Fundusze Europejskie” 30, 2008, s. 17.}

26_{Wysokość środków, w odniesieniu do których stwierdzono konieczność zwrotu, zwiększa}

się procentowo jak dla zaległości podatkowych, por. art. 98–102 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozpo-rządzenie nr 1260/1999, Dz.U. UE nr L 210 z 31 lipca 2006 r.

27_{Por. G. Gorzelak et al., Regionalne Strategie Innowacji w Polsce, „Studia Regionalne}

i Lokalne” 27, 2007, s. 42.

ppia_83_sklad.indb 179 2011-01-14 11:25:192011-01-14 11:25:19

(16)

(struktury administracyjne zajmujące się dystrybucją środków) mylą kryteria for-malne z merytorycznymi. Należy zaznaczyć, iż ocena merytoryczna projektu win-na dotyczyć sprawdzenia stopnia spełnienia kryteriów merytorycznych ustalonych dla danego programu operacyjnego przez oceniany projekt. Kryteria te w odróż-nieniu do kryteriów formalnych mogą być spełnione w różnym stopniu.

Cechą odróżniającą kryteria merytoryczne od formalnych jest to, iż spełnienie warunków formalnych jest obligatoryjne, co oznacza, iż projekt, który nie spełnia choćby jednego z kryteriów formalnych, jest dyskwalifi kowany. Ich weryfi kacji dokonuje się na zasadzie zero-jedynkowej (spełnia — nie spełnia). Ocena for-malna dotyczy spełnienia przez wniosek minimalnych warunków technicznych w zakresie kwalifi kowalności zarówno benefi cjenta, jak i projektu. A jej celem jest również weryfi kacja, czy projekt spełnia wystarczające minimalne warunki umożliwiające ocenę merytoryczną. Ze względu na specyfi kę oceny formalnej szczegółowe kryteria formalne winny odnosić się do konkretnego miejsca (punk-tu) we wniosku bądź załącznikach. Jest to zasadne, co najmniej z jednego powodu, tego mianowicie, że rozstrzygnięcie w zakresie wypełnienia danego kryterium w oparciu o konkretną część (punkt, zapis bądź jego brak) wniosku nie pozostawia wątpliwości i nie może być wieloznacznie interpretowane. Tymczasem można do-strzec brak jednoznaczności w stosowanych przez poszczególne instytucje listach kryteriów formalnych, które podlegają zatwierdzeniu przez komitety monitorują-ce28_{. Oznacza to, iż podczas oceny formalnej projekty de facto weryfi kowane są}

pod kątem merytorycznym, co nie jest celem oceny formalnej.

Natomiast kryteria, które projekt może spełnić jedynie częściowo (jednocześ-nie (jednocześ-nie dyskwalifi kując projektu), winny być zakwalifi kowane do merytorycznych i podlegać ocenie punktowej. Mowa tutaj o kryteriach, których stopień wypeł-nienia może być zweryfi kowany w oparciu o całość (bądź dużą część) złożonej dokumentacji. W odróżnieniu od kryteriów formalnych kryteria merytoryczne, aby otrzymać dofi nansowanie, nie muszą zostać spełnione całkowicie. Pełne urze-czywistnienie kryteriów merytorycznych jest więc fakultatywne.

Wobec tego z punktu widzenia projektodawcy możliwe są dwie sytuacje. Pierwsza dotyczy strategii polegającej na wypełnieniu w jak najwyższym stopniu jedynie niektórych kryteriów, pozostałych zaś na minimalnym poziomie. Druga odnosi się do dążenia, aby spełnić wszystkie kryteria w maksymalnym stopniu. Oczywiście to na projektodawcy spoczywa decyzja dotycząca przyjęcia konkret-nej strategii działania. Należy mieć na uwadze, iż zawarcie wielu informacji w for-mularzu aplikacyjnym może skutkować zarówno otrzymaniem większej liczby punktów (w sytuacji spełnienia kryteriów), jak i obniżeniem punktacji (zawarcia informacji, które znacznie obniżają jakość i zasadność realizacji projektu).

Ko-28_{Por. Czarna lista barier, PPKP Lewiatan, Warszawa, luty 2009, s. 22,}

http://www.pkpple-wiatan.pl/upload/File/2009%2002/PKPP%20Lewiatan_CZARNA%20LISTA%20BARIER%2020 09.pdf.

ppia_83_sklad.indb 180 2011-01-14 11:25:192011-01-14 11:25:19

(17)

lejnym elementem odróżniającym kryteria formalne od merytorycznych jest ich złożoność. Ta cecha uzależniona jest od specyﬁ ki danego działania29_.

6. UWAGI KOŃCOWE

Rozważania na temat administracyjnych czynników odpowiedzialnych za dynamikę wdrażania unijnych środków funduszowych uprawniają do skonstruo-wania następującego wniosku. System wdrażany przez struktury administracyjne, zarówno centralne (rządowe), jak i regionalne, daleki jest od doskonałości. Wy-raźnie można dostrzec brak jasnego podziału zadań, zamęt kompetencyjny. Nie wynika on wyłącznie z błędnie skonstruowanego otoczenia regulacyjnego, ale z tego, iż niektóre sytuacje nie zostały przewidziane w systemie zarządzania w ra-mach poszczególnych systemów realizacji programów operacyjnych. Argument taki w sposób oczywisty skierowuje naszą uwagę na realizację zamysłu zwięk-szenia ilości regulacji. Poszczególne administracje postrzegają omawianą kwestię różnie. Pierwszy typ działania odnosi się do chęci uregulowania wszelkich kwestii tak, aby nie powstało wrażenie partykularyzmu udzielania i rozliczania doﬁ nan-sowania. Drugi natomiast wyraża się w stwierdzeniu, iż to, co nie jest zabronione wprost — jest dozwolone.

Pierwsze podejście prowadzi do skonstruowania skomplikowanego sytemu regulacyjnego, który w konsekwencji doprowadzić może — zamiast do zwięk-szenia wydajności działania poszczególnych struktur administracyjnych — do paraliżu decyzyjnego. Stąd wnioskować należy, iż takie podejście nie powinno mieć zastosowania powszechnego. Drugi przypadek wydaje się mieć charakter bardziej prorozwojowy. Głównie dlatego że nastawiony jest przede wszystkim na cel, a dopiero potem na wypełnianie licznych wymogów formalnych. Mowa tutaj o efektywnym wydatkowaniu środków, ale też o wypełnianiu wszelkich norm zarówno prawa wspólnotowego, jak i krajowego. W wielu przypadkach podejście takie nie znajduje jednak w pełni odzwierciedlenia w działaniu poszczególnych struktur administracyjnych.

Realizacja programów operacyjnych wymaga wzorcowej współpracy po-szczególnych struktur administracyjnych (IZ, IP, IP2). Wynika to z faktu, iż dzia-łania rozwojowe mają wymiar ponadsektorowy. Biorąc pod uwagę podejście

po-29_{Przewodnik po kryteriach wyboru fi nansowanych operacji w ramach Programu} Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013, Warszawa, lipiec 2008, s. 27–29, 103; Przewodnik po kryteriach wyboru projektów (udzielania dofi nansowania) w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Warszawa, czerwiec 2008, s. 19–37; T. Grzeszczyk, Metody oceny projektów z dofi nansowaniem Unii Europejskiej, Warszawa 2006, s. 247–254; Uszczegółowienie Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007–2013, Kraków, grudzień

2008, s. 19 n.; Szczegółowy opis priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa

Podkarpackiego na lata 2007–2013, Rzeszów, wrzesień 2008, s. 15–21.

ppia_83_sklad.indb 181 2011-01-14 11:25:192011-01-14 11:25:19

(18)

szczególnych administracji (głównie na poziomie centralnym), gdzie dominuje właśnie postawa sektorowa, przyjdzie stwierdzić, iż poczyniono w tej materii pe-wien postęp. Niemniej jednak można dodać, iż jest to mały krok z wielu, które na-leży jednak wykonać w celu urzeczywistnienia zintegrowanego podejścia w kwe-stii związanej z rozwojem regionalnym. W tym kontekście, zwłaszcza w polskiej rzeczywistości, rola administracji wydaje się nie do przecenienia. Stąd zasygna-lizowane tu kwestie będą stanowić o skuteczności wydatkowania środków nie tylko w obecnym, ale również kolejnym okresie ﬁ nansowania przypadającym na lata 2014–2020.

ppia_83_sklad.indb 182 2011-01-14 11:25:192011-01-14 11:25:19