Funkcjonariusze międzynarodowi

Genowefa Grabowska

FUNKCJONARIUSZE międzynarodowi

Śląski Katowice 19SS

FUNKCJONARIUSZE

MIĘDZYNARODOWI

PRACE NAUKOWE

UNIWERSYTETU ŚLĄSKIEGO W KATOWICACH

NR 871

Genowefa Grabowska

FUNKCJONARIUSZE

międzynarodowi

Uniwersytet Slqski

Katowice 1988

R ed ak tor serii: p raw o LEO N TYSZKIEW ICZ

R ecen zen t

S T A N IS Ł A W N A H L IK

SPIS TREŚCI

W p r o w a d z e n ie ... 7

R ozdział I. P o c z ą t k i ... 10

R ys h i s t o r y c z n y ... 10

Era zw ią z k ó w a d m in is t r a c y j n y c h ... 11

Era o rgan izacji m ię d z y n a r o d o w y c h ...13

P o jęcie fu n k cjo n a riu szy m i ę d z y n a r o d o w y c h ... 15

P róba r o z g r a n ic z e n ia ... 15

Próba d e f i n i c j i ... 18

R ozd ział II. Z a tr u d n ie n ie ... ... 26

P ra w o n o m i n a c j i ... 26

Z dolność do w y p ełn ia n ia m ięd zyn arod ow ej fu n k c ji p u b liczn ej i k w a lifi­ k a cje f u n k c j o n a r i u s z a ... 30

B e z s t r o n n o ś ć ... 31

L o j a l n o ś ć ...31

F a c h o w o ś ć ...32

U c z c iw o ś ć ...33

R ek ru tacja fu n k cjon ariu szy m ię d z y n a r o d o w y c h ... 33

R ekrutacja etatow a i k o n t r a k t o w a ... 34

R ekrutacja w ew n ętrzn a i z e w n ę t r z n a ... 35

R ekrutacja p o d staw ow a i rek ru tacja w y so k ich fu n k cjon ariu szy or­ g an iza cji ... 37

R ekrutacja stała i t y m c z a s o w a ...40

R ek ru tacja w drodze k o n k u r s u ...42

K la sy fik a cja p erson elu o r g a n iz a c j i... 44

R ozdział III. O b o w i ą z k i ... 48

O bow iązek lo ja ln o ści m i ę d z y n a r o d o w e j ... 49

O bow iązki z a w o d o w e ... 51

O bow iązek h ierarchiczn ego p o d p o r z ą d k o w a n ia ...51

I n c o m p a t i b i l i t a s ... 52

D ć s in t e r e s s e m e n t ... 53

T akt, p o w ścią g liw o ść, d y s k r e c j a ...54

Z asad y m oraln ości z a w o d o w e j ... 55

S an k cje d y s c y p l i n a r n e ...56

R ozd ział IV U p r a w n ie n ia ... 58

S w o b o d y p u b l i c z n e ... 58

S w o b o d y i n d y w i d u a l n e ... 59

S w o b o d y g r u p o w e ...63

U p ra w n ien ia ek on om iczn e i s o c j a l n e ...69

U p o s a ż e n i a ... 70

Z ab ezp ieczen ie s o c j a l n e ... 75

R ozd ział V. P r z y w i l e j e ... 81

P o d sta w y p r a w n e ... 81

C harakter i treść p r z y w i l e j ó w ... 85

Im m u n itet j u r y s d y k c y j n y ...86

Im m u n itet n iety k a ln o ści o s o b i s t e j ...87

Z w oln ien ia p o d a t k o w e ... 89

Z w o ln ien ia od narodow ej słu żb y p u b l i c z n e j ... 90

W yłączenie spod d ziałan ia p rzep isów i m ig r a c y j n y c h ...91

U ła tw ien ia p rzy w y m ia n ie w a l u t o w e j ... 92

U ła tw ien ia r e p a t r i a c y j n e ...93

Z w oln ien ia c e l n e ... 93

Z rzeczenie się p rzy w ilejó w i im m u n itetó w ... 94

R ozdział VI. K o n flik ty ... 97

T ryb a d m in is tr a c y jn y ... 98

P o stęp o w a n ie p r e w e n c y j n e ...98

W ew nętrzne p o stęp ow an ie o d w o ł a w c z e ... ... 99

„O m budsm an” ...104

T ryb s ą d o w y ...108

O rgany o d w o ła w c z e . ... 1®®

Sk ład i organ izacja try b u n a łó w ...113

K o m p e t e n c j e ... 115

P r o c e d u r a ... 119

E fek ty o d w o ła n ia ... 122

R ozdział VII. N ieza le żn o ść . . . . . ... 129

T rad ycje n i e z a l e ż n o ś c i ... ...129

L iga N a r o d ó w ... ... 129

O rganizacja N arodów Z je d n o c z o n y c h ... ... . • • • 132

P ra k ty k a w s p ó ł c z e s n a ... ... 135

G w a ra n cje n i e z a l e ż n o ś c i ...I36 Z agrożenia n i e z a l e ż n o ś c i ... 141

Z a k o ń c z e n i e ...145

W ybrana l i t e r a t u r a ... 150

S k ró ty n a zw o r g a n i z a c j i ... 154

W ykaz sto so w a n y ch s k r ó t ó w ... ... I56 Р е з ю м е ... 157

S u m m a r y ... 158

W PROW ADZENIE

Stosunki międzynarodowe i praw o międzynarodowe ulegają rozwojo­

wi i ciągłemu wzbogaceniu. Zmienia się ich treść i form a — zarówno w kontaktach dw ustronnych państw , jak i w ich współpracy w ielostron­

nej. Szczególnie wiele nowych problem ów politycznych i praw nych przy­

niósł szybki rozwój organizacji międzynarodowych w drugiej połowie naszego stulecia. Ciężar w spółpracy międzynarodowej został ty m samym przesunięty z dyplom atycznych kontaktów w ielostronnych państw na fo­

rum „dyplomacji parlam entarnej”, prowadzonej w łonie organizacji mię­

dzynarodowych. Praw dziw ym fenomenem tego okresu jest jednak pow­

stanie i rozwój międzynarodowej funkcji publicznej. Tysiące funkcjona­

riuszy już pracuje w organizacjach międzynarodowych, w ykonując statu ­ tową działalność, i — jak to potw ierdza współczesna p rak ty k a —r ich liczba stale się powiększa.

Określenie statusu praw nego tej kategorii osób, ich praw i obowiąz­

ków, postaw y wobec organizacji i państw członkowskich jest dla praw ­ nika zajęciem równie interesującym , co i skomplikowanym. Różnorodność działających organizacji międzynarodowych, nieporównywalność ich kom ­ petencji i zasięgu oddziaływ ania oraz odmienność w ew nętrznych regu­

lacji praw nych spraw ia, że równie nieporów nyw alny w skali globalnej będzie status praw ny ich funkcjonariuszy, odzwierciedlający przecież specyfikę każdej organizacji. Pew ne cechy wspólne, a zwłaszcza powszech­

ność organizacji międzynarodow ych należących do „Rodziny Narodów Zjednoczonych”, czyli organizacji włączonych do system u ONZ, pozwa­

lają jednak żywić nadzieję na w yodrębnienie w m iarę jednolitej i przez to porów nywalnej podstaw y badawczej. Analiza statusu praw nego i dzia­

łalności personelu tych organizacji pozwoliłaby na sprecyzowanie na tyle ogólnych i reprezentatyw nych wniosków, iż można by się nimi posłużyć przy ocenie całej międzynarodowej funkcji publicznej.

Ograniczenie pola badań do powszechnych organizacji międzynarodo­

wych system u ONZ poparte jest nadto argum entam i n atu ry formalno­

praw nej. Wspólny system „Rodziny Narodów” wywodzi się z umów o w spółpracy zaw artych między ONZ a organizacjam i wyspecjalizowa­

nym i na podstawie art. 57 i 63 K arty Narodów Zjednoczonych (Karta NZ). Takie um owy podpisała ONZ z ILO, FAO, UNESCO, ICAO, WHO, IBRD, IMF, UPU, ITU, WMO, IFC, IAEA1, IMCO, IDA, W IPO oraz IFAD.

Nadto ICITO i GATT, pomimo braku form alnego powiązania z Radą Gospodarczo-Społeczną ONZ, także dołączyły do tego systemu. Połą­

czenie organizacji wyspecjalizowanych z ONZ (głównie z jej Radą Gos­

podarczo-Społeczną) jest bardzo silne. Nierzadko w zorują się one na ONZ, czerpiąc nie tylko z jej bogatej p raktyki, ale także przejm ując rozwią­

zania praw ne już sprawdzone w jej stru kturze w ew nętrznej.

Pole badań zawężone do organizacji system u ONZ powinno pozwolić n a analizę, a następnie ocenę sytuacji praw nej ich funkcjonariuszy. Za­

kładając osiągnięcie w tej części w ym iernych i porów nyw alnych rezul­

tatów, nie sposób nie dostrzec rysującej się możliwości przeprowadzenia pew nych uogólnień nad zakresem i treścią praw a międzynarodowej funk­

cji publicznej. Praw idłow a ocena sytuacji praw nej funkcjonariuszy w y­

m aga spojrzenia wstecz i sięgnięcia aż do genezy tej instytucji, a także określenia ich aktualnego miejsca w organizacji. Pozwoli to wyodrębnić kategorię funkcjonariuszy spośród grona innych osób działających na forum organizacji (reprezentantów państw , ekspertów), a także przeanali­

zować ich stosunek do państw członkowskich i do organizacji. Rozwa­

żania te pow inny także dać odpowiedź na pytanie: czy i w jakim stopniu tradycyjne mechanizmy praw a międzynarodowego publicznego mogą mieć zastosowanie do praw a międzynarodowej funkcji publicznej. A może się okaże, że międzynarodowa funkcja publiczna w ykształciła nowe i ty l­

ko jej właściwe instrum enty praw ne?

Do osiągnięcia tych celów staje się niezbędne zarówno prześledzenie historii pow stania i późniejszego rozwoju tej instytucji, jak i poddanie szczegółowej analizie podstaw praw nych (umów międzynarodowych, p ra­

w a w ewnętrznego organizacji, orzecznictwa międzynarodowego), na któ­

rych opiera swą egzystencję międzynarodowa służba publiczna.

Polska litera tu ra praw a międzynarodowego nie w ykazywała do tej pory większego zainteresow ania ani statusem praw nym funkcjonariuszy międzynarodowych, ani praw em międzynarodowej funkcji publicznej.

1 C hociaż IA E A n ie jest org a n iza cją w y sp ecja lizo w a n ą w ro zu m ien iu K a rty N Z , to jed n ak ZO ONZ zd ecyd ow ało sto so w a ć do w sp ó łp ra cy z tą org a n iza cją ta k ie sam e zasady, ja k ie ob ow iązu ją w k on tak tach ONZ z organ izacjam i w y sp e c ja liz o w a ­ n y m i — zob. P . C. S z a s z : L a w and. P r a c tic e o f th e In te rn a tio n a l A to m ic E n erg y A g e n c y . N e w Y ork 1970, s. 266—279.

Istniejące opracowania2, głównie z pierwszej połowy lat sześćdziesiątych, m ają charakter wąskich, sygnalizujących tylko problem esejów. Z ko­

nieczności zatem niniejsza praca musi się oprzeć — i to niem al wyłącznie

— na literatu rze obcej (przede wszystkim angielskiej i francuskiej), która poświęciła międzynarodowej funkcji publicznej wyjątkowo wiele uwagi.

2 Zob. np. R. S o n n e n f e l d : S e k r e ta r z G e n e ra ln y O N Z. E w o lu cja i te n d e n c je . SM 1962, nr 2, s. 25; В. P a ź d z i o r: F u n k c jo n a riu sze B iu ra E u ro p e js k ie g o ONZ.

SM 1963, n r 4, s. 119; a tak że J. M a k o w s k i : F u n k c jo n a riu sze m ię d z y narodon n i ich im m u n ite ty . „R ocznik P raw a M ięd zy n a ro d o w eg o ” 1949.

R O Z D Z I A Ł I

PO CZĄTKI

Rys historyczny

Pojawienie się pierw szych urzędników — agentów — międzynarodo­

w ych wiąże się z próbam i trw ałego organizowania współpracy państw należących do XIX-wiecznej społeczności międzynarodowej. Rozmaite płaszczyzny tej współpracy w ym agały odmiennej organizacji, zwłaszcza ich stałych kontaktów . Wcielanie w życie kolektyw nej woli państw stw a­

rzało konieczność powołania specjalnych organów, uzależnionych bezpo­

średnio lub pośrednio od zgromadzenia przedstawicieli wszystkich państw.

Osoby wchodzące w skład tych organów i w ypełniające ich zadania we wspólnym interesie wszystkich państw zaczynały być nazywane funkcjo­

nariuszam i międzynarodowym i1. Im wspólny organ (lub międzynarodowa organizacja) zakreślał sobie szersze cele i gromadził więcej państw człon­

kowskich, tym do w ypełniania tych celów potrzebował większej grupy funkcjonariuszy międzynarodowych.

Historię rozwoju instytucji funkcjonariuszy międzynarodowych, po­

dobnie jak form y zorganizowanej współpracy państw , można rozpatry­

wać w dwu etapach. Pierwszy, em brionalny okres obrazujący powstanie tej instytucji i jej początkowe form y działania zamyka się umownym i datami: 1850— 1919. Z uwagi na współpracę państw ograniczoną wówczas do spraw adm inistracyjnych i technicznych można go nazwać erą

„związków międzynarodowych o charakterze adm inistracyjnym ”.

D rugi okres, biegnący od 1919 roku do czasów współczesnych, obej­

m uje działalność funkcjonariuszy na wyższym etapie międzynarodowej

1 S. B a s d e v a n t : L es jo n c tio n n a ire s in te rn a tio n a u x . P aris 1931, s. 4.

w spółpracy państw. W spółpraca ta w ykracza poza tradycyjne, adm inistra­

cyjno-techniczne kw estie i — obejm ując także problem y polityczne, gos­

podarcze, a naw et k ultu raln e czy praw ne -— przybiera stabilną formę w postaci organizacji międzynarodowych. Ten okres można nazwać erą

„organizacji m iędzynarodowych”2.

Era związków administracyjnych

Powstanie i rozwój wielkich państw im perialnych, gw ałtowny rozwój techniki, przem ysłu, kom unikacji w yzw alają wolę solidarnego działania państw . Do osiągnięcia w spólnych celów państw a przyjm uje na siebie określone zobowiązania. Ich wspólne działania zataczają coraz szersze kręgi, obejmując zorganizowanymi akcjam i jeszcze do niedawna nietknięte obszary międzynarodowej współpracy. I tak, państw a zaczynają wspólnie regulować kwestie naw igacji morskiej i rzecznej, ustalają zasady kom u­

nikacji pocztowej i telegraficznej między różnym i częściami globu, zmie­

rzają do uspraw nienia transportu, drogowego i kolejowego, zalecają czu­

w anie nad ochroną własności intelektualnej, a także podejm ują działania w celu ochrony zdrowia ludzkości przed epidemiami. Ta działalność, uważana za szczególną „międzynarodową służbę publiczną”, stała się moż­

liwa dzięki utw orzonym związkom adm inistracyjnym i zatrudnionej w ich organach „adm inistracji m iędzynarodow ej”. Współcześni teoretycy naz­

wali już wówczas ten okres „okresem adm inistracji międzynarodowej”3.

Pow stają wówczas międzynarodowe instytucje zarządzające żeglugą morską i rzeczną. Międzynarodowa Kom isja K anału Sueskiego, Między­

narodowa Policja Morza Północnego i podobna instytucja obejmująca sw ym działaniem wschodnie wybrzeża A fryki — to przykłady związków adm inistracyjnych utworzonych w celu uspraw nienia żeglugi morskiej.

Nieco wcześniej, bo już w I połowie X IX stulecia4, pojawiły się em brio­

nalne form y adm inistrow ania rzekam i uznanym i za międzynarodowe, kom isje rzeczne: Renu — 1815 i D unaju — 1856.

- M. B e d j a o u i : F on ction p u b lią u e Internationale et in flu e n c e s n a tio n a les.

P aris 1958, s. 3; por. także: A . P l a n t e y : D r o it e t p r a tiq u e d e la fo n c tio n p u b lią u e In ternationale. P a ris 1977, s. 17; G. L a n g r o d : L a fo n c tio n p u b lią u e in te rn a tio n a le . Sa g e n e se t son essen ce, son e v o lu tio n . L ey d e 1963, s. 31.

3 K. K a s a n s k y : T h ć o rie d e Va d m in is tr a tio n in te rn a tio n a le . R G D IP 1902, s. 353.

4 N iek tó rzy au torzy p o czą tek in s ty tu c ji rzek m ięd zyn arod ow ych w ią żą z W iel­

ką R ew o lu cją F ran cu sk ą, k ie d y to ogłoszon o (1792} b ieg rzek M ozy i S k ald y za o tw a r ty d la sta tk ó w w szy stk ich p a ń stw n ad b rzeżn ych — zob. L. O p p . e n h e i . r n : In te rn a tio n a l L a w . W yd. III. L ondon 1955, § 178; L. B. K o r b u t , J. B a s k i n : M e z d u n a ro d n y je r e k i — is to r ia i so v r e m e n n a st. SJM P 1979, s. 266—273.

W celu wzajemnego zbliżenia, ułatw ienia obrotu i komunikacji, a przede w szystkim „zredukowania” dzielącego je dystansu państw a utw orzyły Unię Telegraficzną (1865), Powszechny Związek Pocztowy (1874) oraz M iędzynarodowy Związek do spraw Przewozów Towarów Ko­

lejam i Żelaznymi (1890). Te trzy związki utw orzyły wspólny organ ad­

m inistracyjny — nazw any Biurem Międzynarodowym — z siedzibą w Bernie.

U łatwieniam i w wymianie handlowej między państw am i oraz organi­

zacją niezakłóconego obrotu gospodarczego m iały się z kolei zająć: Mię­

dzynarodowy Związek do spraw M iar i Wag (1875), dwa związki mone­

tarne: łaciński (1865) i skandynaw ski (1873), Międzynarodowe Biuro do spraw Publikacji T aryf Celnych (1890) oraz M iędzynarodowe Biuro S ta­

tystyczne (1913).

O postęp i lepsze efekty w rolnictw ie m iał się zatroszczyć utworzony w 1905 r. w Rzymie M iędzynarodowy In sty tu t Rolniczy. Problem y zdro­

wia publicznego, a zwłaszcza zapobiegania epidemiom, były przedm iotem badań Międzynarodowej Rady Sanitarnej, działającej w A leksandrii i K onstantynopolu w latach 1892— 1894, oraz biu r międzynarodowych Zdrowia Publicznego (1904) i Higieny (1907).

Ochroną niektórych niem ajątkow ych praw człowieka zajęły się biura:

do spraw ochrony własności literackiej i artystycznej (otw arte w Bem ie w 1886 roku) i do spraw zwalczania handlu niewolnikam i (powołane w 1870 roku równolegle w B rukseli i Zanzibarze).

Listę instytucji adm inistrujących różnym i dziedzinami współpracy międzynarodowej wzbogacają nadto banki światowe i try bunały rozstrzy­

gające spory między państw am i (Haga 1899, 1907).

„Międzynarodowa służba publiczna” przybierała — jak widać — roz­

m aite form y, przy czym najczęściej była w ykonyw ana przez specjalne unie, związki i biura. Ich personel wywodził się zazwyczaj spośród oby­

w ateli tych państw , w których związki m iały swą siedzibę, a jego rek ru ­ tacja przebiegała podobnie jak nabór urzędników do wielkich, pryw atnych tow arzystw 5. Jednak sytuacja praw na związków i ich organów nie była w yraźnie określona, dlatego w doktrynie praw a międzynarodowego brak jednoznacznego stanowiska co do pozycji praw nej zatrudnionych tam p ra­

cowników. Przew ażał — jak się w ydaje — pogląd, że jednostki zatrud­

nione w związku są funkcjonariuszam i w ew nętrznym i państw a (les fo n- ctionnaires internes) w ykonującym i określone zadania międzypaństwowe.

Typ związku i jego organów pozwala na określenie stopnia jego zależ­

ności od praw a w ewnętrznego państw a siedziby. Ścisłe powiązanie b iu ra z państw em siedziby, typowe dla B em a i Brukseli, powodowało stały nadzór i kontrolę w ykonyw aną wobec biura przez państwo siedziby dzia­

5 A. P l a n t e y: D roit..., s. 17— 18.

łające z upoważnienia pozostałych członków związku. Funkcjonowanie b iu ra oraz pozycja praw na jego personelu zależały wówczas m.in. od praw a wew nętrznego państw a siedziby. N atom iast niezależne biuro związ­

k u jako nie związane z państw em siedziby nie podlegało jego nadzorowi i kontroli i nie stosowało wobec swego personelu praw a miejscowego w takim zakresie, jak czynił to związek podporządkowany.

Era o rg an izacji międzynarodowych

W spółpraca państw w ram ach związków adm inistracyjnych nie obej­

mowała płaszczyzny stricte politycznej. Dopiero organizacje międzynaro­

dowe w łączyły do swoich celów także i polityczny aspekt, a nadto roz­

ciągnęły swą działalność na niem al w szystkie form y kontaktów między państwam i.

Podczas paryskiej konferencji pokojowej kończącej I wojnę światową państw a powołały do życia pierwszą, powszechną organizację międzyna­

rodową o celach ogólnych — Ligę Narodów (28 czerwca 1919). Liga istniała form alnie do 1946 roku, skupiając wówczas 44 państw a, podczas gdy w okresie najżywszego rozw oju należało do niej 60 państw (1932)6.

Swą statutow ą działalność prowadziła za pośrednictwem trzech głównych organów: Zgromadzenia, Rady i S ekretariatu, stałego organu adm inistra­

cyjnego z Sekretarzem G eneralnym , w ybieranym przez Zgromadzenie i Radę organizacji, na czele. Obok niego w adm inistracji działali pod­

sekretarze generalni oraz personel adm inistracyjny (około 800 osób w 1939 roku), złożony z obyw ateli niem al wszystkich państw członkow­

skich7. Członkowie personelu zw ani byli przem iennie „agentam i” lub

„funkcjonariuszam i” Ligi. Do tej licznej grupy pracowników S ekretariatu Ligi należy jeszcze dodać personel, funkcjonującego od 1921 roku, S ta­

łego Trybunału Spraw iedliwości Międzynarodowej oraz urzędników za­

trudnionych w biurach nowo powstałych związków adm inistracyjnych8 B iura te były w szczególny sposób powiązane z Ligą Narodów, a nie jak do tej pory z państw am i siedziby. Dawało to organizacji możliwość kon­

troli ich działalności, a także pozwalało na przekazywanie związkom i ich biurom niektórych sprawdzonych już w Lidze rozwiązań prawnych, zwłaszcza dotyczących międzynarodowej funkcji publicznej9.

6 M. B e d j a o u i : F onction..., s. 7.

7 T. G. W e i s s : I n te rn a tio n a l B u re a u c ra c y : T h e M y th a n d R e a lity of th e In te rn a tio n a l C iv il S e rv ic e . IA 1982, s. 192— 293.

8 N p. M ięd zyn arod ow a K om isja do sp ra w L o tn ictw a C y w iln eg o d ziałająca w la ­ tach 1919— 1920.

9 N a tej p o w sta ją cej dopiero id e i w sp ó łp ra cy L igi ze zw ią zk a m i a d m in istra ­ cy jn y m i b ył w zo ro w a n y — ja k się w y d a je — p ó źn iejszy sy s te m p o w ią za ń m ięd zy ONZ a organ izacjam i w y sp ecja lizo w a n y m i.

S ytuacja praw na funkcjonariuszy LN pozostawała pod w yraźnym w pływ em zasad, i norm praw nych obowiązujących w niektórych (wpły­

wowych) państw ach członkowskich (zwłaszcza w Anglii i Francji). Lord Balfour proponował już w. 1920 roku, aby wzorem brytyjskiej służby publicznej członkowie personelu S ek retariatu Ligi korzystali z niezależ­

ności politycznej, gw arantow anej przez ich stałe (a nie czasowe) zatrud­

nienie w sekretariacie10. Raport N oblem aire’a przedłożony LN w 1921 roku sugerował natom iast prowadzenie rek ru tacji funkcjonariuszy w e­

dług kry terium ich m erytorycznej przydatności do pracy w organizacji.

Nadto zalecał pokaźne zwiększenie ich w ynagrodzenia, tak aby do pracy w Lidze przyciągnąć ludzi najwartościowszych.

Pow stanie ONZ i związanych z nią organizacji wyspecjalizowanych zwielokrotniło liczbę zatrudnionych w nich funkcjonariuszy. Oprócz sekre­

tariatów organizacji działają także coraz częściej ich zamiejscowe biura, lokowane daleko poza główną siedzibą organizacji. Ich zadaniem staje się uaktyw nienie i włączenie do pracy organizacji państw danego regionu geograficznego. Funkcjonariusze zatrudnieni w takim „zamiejscowym”

biurze należą do pełnoprawnego personelu organizacji, a oprócz u p raw ­ nień w ynikających z norm praWa międzynarodowego (takiego samego dla całej organizacji) mogą korzystać ze szczególnych upraw nień przyzna*

nych im praw em w ew nętrznym państw a siedziby11.

W spółpraca ONZ z organizacjam i wyspecjalizow anym i obejmowała m.in. również spraw y personalne. Zapoczątkował ją A dm inistracyjny K om itet do spraw K oordynacji12, natom iast pierwsze, prototypowe po­

stanow ienia w tej m aterii zaw iera art. XI układu o współpracy między ONZ a ILO z 14 grudnia 1946 roku. Obydwie organizacje uznały, że z pun ktu w idzenia efektyw nej koordynacji pracy adm inistracji konieczne je st „utworzenie jednolitej międzynarodowej służby cywilnej i m ając n a względzie powyższe zgadzają się opracować wspólne normy, metody i postanowienia dotyczące personelu, aby uniknąć poważnych rozbieżności w w arunkach zatrudnienia, wyeliminować możliwość konkurow ania w rek ru tacji personelu oraz ułatw ić w ym ianę pracowników dla jak n a j­

lepszego w ykorzystania ich usług”13. N ad całością współpracy obydwu organizacji m iała czuwać specjalnie w tym celu utworzona Kom isja Mię­

10 A. P l a n t e y: D roit..., s. 18.

11 B. P a ź d z i o r : O ffic e E u ro p een d e s N a tio n s U n ieś a G e n e v e . W rocław 1969, s. 61.

12 A d m in istra tiv e C om m ittee on C oordination (ACC) z o sta ł u tw o rzo n y decyzją Sek retarza G en eraln ego ONZ w 1946 r. W jego sk ła d w sz e d ł z u rzęd u Sek retarz G en eraln y ONZ jako p rzew o d n iczą cy oraz p r z e d sta w iciele org a n iza cji w y sp e c ja liz o ­ w a n y c h — zob. Т. M e r o n: S ta tu s a n d In d e p e n d e n c e o f th e In te rn a tio n a l C iv il S e r v a n t. R CA D I 1980, II, t. 167, s. 364.

13 Z b ió r s ta tu tó w , t. II, cz. 1, s. 164.

dzynarodowej Służby Cywilnej (International? Civil Service Commission

— ICSC).

Idea utw orzenia specjalnego ciała do spraw międzynarodowej służby cywilnej została — jak widać —- podjęta wcześnie, bo już u progu tw o­

rzenia system u ONZ. Na wcielenie jej do prak ty k i przyszło jednak cze­

kać wiele lat. Dopiero w 1974 roku Zgromadzenie Ogólne ON<Z przyjęło (i to po długich dyskusjach) S tatu t Komisji do spraw Międzynarodowej Funkcji P ublicznej14, zaakceptowany następnie przez 11 organizacji w y­

specjalizowanych15. Na swojej pierwszej sesji w m aju 1975 roku Komisja przyjęła regulam in w ew nętrzny, zam ykając ty m samym prace organiza­

cyjne związane z przygotowaniem do ujednolicenia, w ram ach „Rodziny Narodów Zjednoczonych”, praw a międzynarodowej funkcji publicznej.

Rosnąca liczba organizacji międzynarodowych, ich organów oraz re­

prezentujących je biur, komisji i kom itetów na różnych szczeblach adm i­

nistracji międzynarodowej sprawia, że liczba funkcjonariuszy także stale się powiększa16. Jeśli działanie praw a Parkinsona sprawdzi się w sto­

sunku do adm inistracji międzynarodowej, to można spodziewać się w do­

syć krótkim czasie eksplozywnego niem al w zrostu liczby funkcjonariuszy międzynarodowych.

Pojęcie funkcjonariuszy m iędzynarodowych

Próba rozgraniczenia

Pojęcie „funkcjonariusz m iędzynarodow y” nie jest rozum iane jedno­

znacznie ani w teorii praw a, ani w praktyce międzynarodowej. Próby definiowania tego pojęcia były podejmowane niemal od chwili pow stania

и M ocą tej sam ej rezo lu c ji 3357/X X IX z 18 gru d n ia 1974 r. Z grom adzenie O gólne: a) z a le c iło K o m isji zb ad an ie sy stem u w y n a g ro d zeń fu n k cjo n a riu szy ONZ, b) zap rosiło organ izacje zw ią za n e z ONZ do u czestn ictw a w jej pracach, c) zobo­

w ią za ło S ek reta rza G en eraln ego ONZ do sk ła d a n ia Z grom ad zen iu rap ortów o d zia ­ ła ln o śc i K o m isji; zob. tak że D. Z a v a l a : L a C o m m issio n de la F o n ctio n P u b lią u e In te rn a tio n a le . A F D I 1976, s. 521.

15 B y ły to: ILO, FA O , U N ESC O , ICAO, W HO, U P U , IT U , WMO, IMCO, W IPO, IA E A , a ICITO i GA TT, ch ociaż fo rm a ln ie n ie p r z y ję ły sta tu tu , to jed n a k czy n n ie u cz e stn ic z y ły w pracach K o m isji — zob. Т. M e r o n: S ta tu s..., s. 296 i 364. S ta tu ­ te m n ie z a in tereso w a ły się organ izacje o ch arak terze fin a n so w y m : IBR D , IM F, IFC, ID A .

16 C oraz w ię c e j m ia st sied zib o rgan izacji g o ści coraz to w ię k sz e g ru p y fu n k c jo ­ n a riu szy ó w y ra źn ie u p r z y w ile jo w a n y m sta tu sie. W śród m ia st sk u p ia ją cy ch n a j­

w ię c e j fu n k cjo n a riu szy o rgan izacji F. W o l f w y m ien ia : N o w y Jork, W aszyngton, L on d yn , P a ry ż, G en ew ę, B ru k selę, Strasb u rg, R zym , W iedeń, A d d is-A b eb ę, B ankok, K air — zob. T h e In te rn a tio n a l C iv il S e rv a n t. G e n ev e 1967, s. 8.

pierw szych organizacji m iędzynarodowych17. B rak jednak precyzyjnej de­

finicji pojęcia funkcjonariusza i w norm ach praw a międzynarodowego, i praw a w ew nętrznego państw.

S tatutow a działalność organizacji w ym aga zaangażowania i stałej obecności w jej siedzibie znacznego kręgu osób. Są wśród nich rep re­

zentanci państw , są tzw. agenci międzynarodowi, a niekiedy wiążą się czasowo z organizacją także funkcjonariusze — urzędnicy państwowi.

Jed n ak bieżąca, codzienna działalność organizacji jest możliwa przede w szystkim dzięki jej organowi adm inistracyjnem u i zatrudnionym tam funkcjonariuszom międzynarodowym.

Przedstaw iciele państw są w ysyłani do organizacji albo n a czas nie­

oznaczony (stali reprezentanci), albo na czas z góry określony (delegaci n a sesje organów organizacji)18. Ich status praw ny przypom ina pod w ie­

lom a względami pozycję tradycyjnych dyplom atów w stosunkach dw u­

stronnych. Jako reprezentanci państw m ają zabiegać o osiągnięcie sta­

tutow ych celów organizacji, ale na pierwszy plan w ich działalności wy­

bija się interes narodow y państw wysyłających, usytuow any zawsze przed m iędzynarodowym interesem organizacji19. Przedstaw iciele państw k u ­ m ulują więc dwie funkcje: narodow ą (reprezentacja państw a w ysyłają­

cego w organizacji) i międzynarodową (stała lub czasowa działalność w organizacji).

N iektórzy spośród reprezentantów państw mimo przedstawionych za­

strzeżeń mogą być jednak uznani za funkcjonariuszy międzynarodowych.

Przewodniczący: Zgromadzenia Ogólnego ONZ, organów wykonawczych, a także kom isji lub kom itetów organizacji są w ybierani na te stanowiska z grona przedstawicieli państw członkowskich. W czasie trw ania m andatu są uznaw ani za funkcjonariuszy międzynarodowych, a ich niezależność potw ierdzają także przepisy niektórych organizacji20.

Pojęcie „agent międzynarodow y” jest znacznie szersze niż pojęcie

„funkcjonariusz m iędzynarodow y”. Opisową definicję „agenta” zapropo­

nował w 1949 roku MTS, stw ierdzając: „»Agent międzynarodowy» to osoba, k tóra pobiera w ynagrodzenie za działalność w organizacji lub

17 P io n iersk a praca S. B a s d e v a n t : L e s jo n ctio n n a ires... n a w et po u p ły w ie 50 la t od d a ty p u b lik a cji n a d a l za d ziw ia celn o ścią sp ostrzeżeń i tr a fn o ścią w y w o d u , ch ociaż au tork a — p rzygotow u jąc swą- d oktorską d y serta cję — b a zo w a ła n a z a le d ­ w ie 1 0 -letn iej p ra k ty ce L ig i N arodów .

18 G. G r a b o w s k a : P ra w o d y p lo m a ty c z n e w sto su n k a c h p a ń s tw z o rg a n iza ­ c ja m i m ię d z y n a r o d o w y m i. K a to w ice 1980, s. 53, 89.

19 P e w n e zd ziw ien ie m oże dzisiaj budzić o p in ia u to żsa m ia ją ca rep rezen ta n tó w p a ń stw z fu n k cjo n a riu sza m i o rgan izacji — zob. M. A n z i l o t t i : C o u rs d e d r o it in te rn a tio n a le . P a ris 1930, s. 283.

20 Zob. np. art. 36 reg u la m in u Z grom adzenia O góln ego ONZ; art. V K o n sty tu cji FAO ; art. V § 2 K o n sty tu c ji UNESCO.

pracuje bezpłatnie, jest zatrudniona na stałe lub tylko dorywczo, jest zobowiązana przez organ organizacji do w ykonywania lub udzielania pomocy w w ykonyw aniu zadań organizacji. K rótko mówiąc, jest to każda osoba, przez k tórą organizacja działa.”21

Tak pojem ną definicją można objąć w yjątkow o rozległy krąg osób, w tym także funkcjonariuszy, ale nie podobna za jej pomocą oddzielić ich od innych osób, powiązanych z organizacją chociażby tylko luźnymi więzami.

Zdarza się także, że urzędnicy państw ow i prowadzą aprobowaną przez państwo, ściśle określoną działalność międzynarodową, ale pomimo to nie są funkcjonariuszam i m iędzynarodowymi w rozumieniu praw a. Nie­

kiedy zadania międzynarodowe w ykonują oni sporadycznie i tylko na marginesie swej narodow ej działalności, w innych przypadkach byw ają przez państwo oddelegowani na pewien czas wyłącznie do prowadzenia działalności międzynarodowej.

Członkowie Trybunału Nawigacyjnego na Renie oprócz sprawowania funkcji sędziów narodow ych działają jako sędziowie międzynarodowi w spraw ach spornych związanych z naw igacją na tej rzece22. Sędziowie międzynarodowych trybunałów adm inistracyjnych (LN, ONZ, ILO) wyko­

n u ją zadania międzynarodowe i w tym sam ym czasie zachowują prawo do w ystępow ania w charakterze funkcjonariuszy państwowych. Trudno byłoby uznać ich za funkcjonariuszy międzynarodowych, stosowniejsze w y­

daje się w tym przypadku określenie ich mianem agentów międzynarodo­

wych.

Jeszcze poważniejsze problem y pow stają przy próbie zakwalifikowania do grona funkcjonariuszy członków sił zbrojnych w służbie organizacji międzynarodowych. W ydaje się, że pomimo umów organizacji z pań­

stw am i użyczającymi jej swych sił zbrojnych siły te zachowują naro­

dowy charakter. Potw ierdza to przede w szystkim fakt, że o ich rek rutacji decyduje samodzielnie każde państwo, a nie organizacja międzynaro­

dowa.

Byw ają wreszcie sytuacje, gdy urzędnik w ypełnia wyłącznie zadania międzynarodowe, pozostając bez przerw y funkcjonariuszem państwowym.

Członkowie organizacji policyjnych zrzeszeni w INTERPOL-u są funkcjo­

nariuszam i policji narodowych, wyspecjalizowanymi w spraw ach podle­

głych policji międzynarodowej. Poddani przepisom w ew nętrznym państw, których są obyw atelam i,, w ykonują wyłącznie zadania leżące w płasz­

czyźnie m iędzynarodow ej23.

-1 С. I. J.: A v is c o n s u lta tif su r la re p a r a tio n d es d o m m a g e s su b is au s e r v ic e d es N a tio n s TJnies, 11 a v r il 1949. R ec., s. 177.

22 М. В e d j a o u i: Fonction..., s. 37.

23 D. R u z i e : L es fo n c tio n n a ire s in te rn a tio n a u x . P aris 1970, s. 6.

Niekiedy zachodzi potrzeba zorganizowania specjalnej adm inistracji dla niektórych obszarów poddanych reżimowi międzynarodowemu. A rty­

kuł 21 tra k ta tu pokoju z W łochami (1947) przew idyw ał istnienie „Wol­

nego Miasta T riestu”. W aneksie do trak tatu strony określiły status tego obszaru, władzę zarządzającą i sposób jej wyznac2ania. Zarządza­

jący (Gouverheur) m iał być m ianow any przez Zgromadzenie Ogólne ONZ za zgodą Rady Bezpieczeństwa (art. 11 aneksu). Jedyne zastrze­

żenie dotyczyło obyw atelstwa zarządzającego: nie mógł nim zostać ani obyw atel Włoch, ahi Jugosław ii24. Pozostałe osoby Wchodzące w skład zarządu były mianowane przez GouverneUra i w przeciwieństwie do niego nie posiadały statusu funkcjonariuszy międzynarodowych.

Podobny, bo także historyczny, kazus dotyczył międzynarodowej a d ­ m inistracji świętego m iasta Jerozolim y2®. Zarządzający m iał być miano­

w any przez Radę Powierniczą ONZ na 3-letnią kadencję jako „reprezen­

ta n t ONZ w Jerozolim ie” oraz jako „szef adm inistracji m iejskiej”. Jego międzynarodowy charakter podkreślał nadto-fakt odpowiedzialności przed Radą Powierniczą.

Próba d efin icji

„Osoby zaliczane do służhy publicznej i w ykonujące funkcję w inte­

resie międzynarodowym są funkcjonariuszam i międzynarodowymi.”26 Taką definicją w stępną rozpoczyna swe interesujące rozważania na tem at funkcji publicznej obecny sędzia MTS — M. Bedjaoui. Najwcześniej, bo już w 1931 roku, zdefiniowała pojęcie funkcjonariusza międzynaro­

dowego MUe S. Basdevant: jednostka zobowiązana — przez rep re­

zentantów państw lub przez organ działający w ich imieniu na mocy umowy międzynarodowej i pod kontrolą państw lub jednego z nich — do wykonywania funkcji w interesie państw zgromadzanych w organiza­

cji i poddana szczególnemu reżimowi praw nem u w zakresie ciągłości i wyłączności funkcji.”27

C harakterystyka pojęcia „funkcjonariusz międzynarodowy” powinna

24 P odobne za strzeżen ie za w iera ł u k ład fra n cu sk o -n iem ieck i z 1954 r. d otyczący sytuacji* p raw n ej S aary. K om isarzem teg o obszaru n ie m ógł być an i Francuz, a n i N iem iec, a n i S a a ry jczy k — zob. M. B e d j a o u i : F onction..., s. 31.

25 Zob. rezolu cja Z grom ad zen ia O gólnego nr 181/11 z 29 listo p a d a 1947 r. cży te ż rezolu cja nr 194/Ш z 11 gru d n ia 1948 r. oraz d ecyzja R ad y P o w iern iczej z 4 k w ie ­ tn ia 1950 r. aprobująca statu s p ra w n y m iasta.

26 M. B e d j a o u i : F onction..., s. 17.

27 S. B a s d e v a n t : L es fo n ctio n n a ires..., s. 51. In n e d e fin ic je zob. D. V i g n e s : F o n ctio n n a ires in te rn a tio n a u x . In: E n c y c lo p e d ie J u rid iq u e . R ip o r to ir e d e d r o it in te rn a tio n a l. P a ris 1969, s. 45; D. R u z i ć: L a n o tio n d e fo n c tio n n a ire in te rn a tio n a l.

In: R e c u e il d ’e tu d e s en h o m m a g e a Ch. E isen m an n . P a ris 1977, s. 442; F. W o l f : T he In tern a tio n a l..., s. 8.

uwzględniać, oprócz stanowiska doktryny, obowiązujące prawo i orzecz­

nictw o trybunałów adm inistracyjnych, podczas gdy o jego istocie zdecy­

d u ją następujące czynniki:

a) w pływ woli państw a na kreow anie funkcjonariusza m iędzyna­

rodowego;

b) obowiązek w ykonywania funkcji publicznej w służbie (w in tere­

sie) organizacji;

ć) wyłąćźność i ciągłość (trwałość) funkcji międzynarodowej, d) szczególny reżim praw ny.

Ad a. W pływ woli państw a na kreow anie funkcjonariusza organizacji międzynarodowej. Umowa — sta tu t organizacji określa jej, struk tu rę w ew nętrzną, kompetencje głównych organów i zasady ich funkcjonow a­

nia, w ty m obsadzenie stanow iska szefa adm inistracji (sekretarza, dy­

rek to ra generalnego) organizacji. Nadtó Statuty łub regulam iny właści­

w ych organów reg ulu ją procedurę doboru personelu organizacji, powie­

rzając ją najczęściej sekretarzow i (śzefowi adm inistracyjnem u) organizacji.

Państw a, podpisując i ratyfikując statut, wiążą się jego postanowieniami i w konsekw encji akceptują także zasadę przew idującą dla ich obywa­

teli praw o w ykonyw ania w organizacji funkcji międzynarodowej na w a­

runkach określonych w jej statucie lub aktach od niego pochodnych.

Przez przyjęcie sta tu tu każde państwo, w drodze indyw idualnej dećyzji, w yraża sw ą w stępną zgodę, aby Jego obywatele uczestniczyli w pracach organizacji jako jej funkcjonariusze. Indyw idualna wola państw a na przy­

stąpienie do organizacji jest zatem niezbędnym, decydującym elem en­

tem, powołującym do istnienia międzynarodową funkcję publiczną i jako taka pow inna znaleźć odbicie w jego praw ie wew nętrznym .

Drugim, obok indyw idualnej woli państw , Ważnym elem entem dla kreow ania funkcjonariusza międzynarodowego jest zbiorowa wola w szyst­

kich państw członków organizacji w yrażona w jej statucie. Od tej zbio­

row ej woli państw zależy bowiem wielkość i stru k tu ra adm inistracji mię­

dzynarodowej oraz ch arakter praw ny i pozycja personelu organizacji.

Należy pamiętać, że te rozważania odnoszą się do umów (statutów) zaw ieranych przez państw a, podmioty praw a międzynarodowego, które tw órzą międzyrządowe organizacje powołane do w ypełnienia wspólnych, m iędzynarodowych celów. Członkom założycielom organizacji pozarzą­

dowych przyświeca natom iast inny i na ogół nie międzynarodowy cel, co sprawia, że osoby zatrudnione w ich organach nie są uważane za w y­

konujące międzynarodową funkcję publiczna i nie są określane mianem funkcjonariuszy28.

Ad b. Obowiązek w ykonywania funkcji publicznej w interesie orga­

28 Ch. R o u s s e a u : D ro it in te rn a tio n a l p u b lic. P a ris 1953, § 20.

nizacji. Funkcjonariusze międzynarodowi wykonują powierzone im za­

dania na rzecz i w imieniu organizacji międzynarodowej, a nie w inte­

resie poszczególnych państw. Ta zasada pozwala na ustalenie istotnego dla wykonywania międzynarodowej funkcji publicznej kryterium, że funkcjonariusz międzynarodowy jest w służbie organizacji i działa w jej interesie. Nie jest natomiast istotne, czy ta jego działalność jest zlokali­

zowana tylko w głównej siedzibie organizacji, czy też — w przypadku rozproszenia jej organów — obejmuje terytoria wielu państw człon­

kowskich i wymaga stałej mobilności i częstej zmiany miejsca pobytu funkcjonariusza*®.

Wykonywanie funkcji publicznej w służbie organizacji zakłada nadto istnienie bezpośredniego i wyraźnego powiązania funkcjonariusza z tą organizacją. Zatrudnienie w organie międzynarodowym nie podlegającym jednak bezpośredniej kontroli organizacji wyklucza np. uznanie tej osoby za funkcjonariusza międzynarodowego. Jeżeli natomiast organizacja spra­

wuje nadzór i bierze „w opiekę” organ międzynarodowy, nawet luźno z nią powiązany, wówczas osoby w nim zatrudnione są funkcjonaiuszami międzynarodowymi**.

Służba dla organizacji i w jej interesie zakłada zarazem, że ten sam funkcjonariusz nie jest w tym samym czasie w służbie publicznej żad­

nego państwa. Zgodnie z tą zasadą nie są funkcjonariuszami międzyna­

rodowymi reprezentanci państw w organizacji, albowiem działają oni przede wszystkim w interesie państwa wysyłającego, a nadto zachowują trwałe powiązanie i znaczny stopień zależności od administracji narodo­

wej.

Zdarzają się jednak pewne odstępstwa od tej zasady, kiedy osoba działająca w służbie organizacji nie zrywa więzów z własną narodową administracją, a pomimo to nabywa status funkcjonariusza międzynaro­

dowego. Dotyczy to niektórych stanowisk obsadzanych w organizacji w drodze wyboru (np. przewodniczący Zgromadzenia Ogólnego ONZ) lub powołania (przewodniczący Rady Bezpieczeństwa). Osoba taka wy­

konuje jednocześnie wobec dwu różnych podmiotów dwie odmienne funk­

cje: narodową — jako reprezentant państwa wysyłającego oraz funkcję międzynarodową — jako przewodniczący organu organizacji. Ta, usan­

kcjonowana prawem, sytuacja jak gdyby „podwójnego” powiązania funk­

cjonariusza — i z organizacją, i z państwem — jest na ogół krótko­

29 D. R u z i e : L a n otion..., s. 443.

30 T ak np. zad ecyd ow ał T ry b u n a ł A d m in istra cy jn y ILO, uzn ając o sob y zatru d ­ n io n e w zw ią zk a ch tłu m a czy d zia ła ją cy ch p rzy U P U za fu n k cjo n a riu szy m ięd zy n a ­ rod ow ych . S łu żb y tłu m a czy , jako p om ocn icze słu ż b y organ izacji, są p od d an e nad zo­

r o w i i k o n tro li D yrek to ra G en eraln ego U P U — zob. J. L e m o i n e [K o m e n ta r z d o o rz e c ze n ia T A O IT ]. A F D I 1968, s. 308.

trw ała, ograniczona czasem trw ania kadencji przewodniczącego danego organu i dlatego pow inna być traktow ana tylko jako w yjątek potw ierdza­

jący sformułowaną regułę o służbowym podporządkowaniu funkcjona­

riusza organizacji międzynarodowej.

Ad c. Wyłączność i ciągłość działalności funkcjonariusza międzynaro­

dowego. W ykonyw anie m iędzynarodowej funkcji publicznej, naw et jeśli jest ograniczone w czasie, w ym aga spełnienia dwu podstawowych w aru n­

ków — wyłączności i ciągłości.

Wyłączność w yraża się tym , że funkcjonariusz międzynarodowy cały swój czas poświęca organizacji, w której pracuje. Powinien on pow strzy­

mać się zarówno od prow adzenia działalności pryw atnej, jak i od ewen­

tualnej kontynuacji narodowej funkcji publicznej.

Zarówno statu ty personelu, jak i orzecznictwo międzynarodowych try ­ bunałów adm inistracyjnych w ielokrotnie przypom inały starą zasadę incompatibilitas, zakazującą funkcjonariuszom prowadzenia jakiejkolwiek innej działalności niż ta, do której powołała ich organizacja31. Celem tego zakazu jest gw arantow anie funkcjonariuszom możliwie pełnej nie­

zależności zabezpieczającej ich przed wszelkimi w pływ am i (osób fizycz­

nych, władz państwowych) spoza organizacji.

Podobne uzasadnienie pojawia się przy zakazie wykonywania przez funkcjonariuszy międzynarodowych narodowej funkcji publicznej. Gwa­

rancją niezależności międzynarodowej funkcji publicznej jest niedopusz­

czenie do ew entualnej presji, jaką mogłoby w yw ierać na funkcjonariusza międzynarodowego państwo, w którym w ykonyw ałby on jednocześnie funkcję narodową.

W arunek ciągłości w ykonyw ania funkcji międzynarodowej uległ w trzech ostatnich dziesięcioleciach znacznej przem ianie. Pierw otnie był uw ażany za niezbędne kry teriu m pozwalające n a wyodrębnienie funk­

cjonariuszy spośród innych osób związanych z organizacją32. W myśl now ych reguł rządzących rek rutacją personelu organizacji ciągłość prze­

stała być w działalności funkcjonariusza elem entem niezbędnym.

Współczesne organizacje przew idują dwa sposoby zatrudniania funkcjo­

nariuszy: na czas oznaczony albo na czas nieoznaczony, tzw. fonctionnaire a vie. Angaże na czas oznaczony mogą być (i często bywają) Odnawiane ponownie, co spraw ia, że funkcjonariusz w ykonuje swą działalność p rak ­ tycznie w sposób ciągły. K o n trak t „na życie” nie zapewnia mu, wbrew

31 D. R u z i e : L a n otion ..., s. 446; Z. М. К 1 e p а с к i: T h e O rgan s o f I n te r ­ n a tio n a l O rg a n iza tio n s. W arszaw a 1978, s. 49.

32 S. B a s d e v a n t (L es fo n c tio n n a ire s..., s. 46) u w aża, że cza so w y charakter p o w ią za n ia z organ izacją w y k a zu ją „agen ci m ięd zy n a ro d o w i”, podczas gdy kontakt fu n k cjo n a riu sza z organ izacją p o w in ien b yć cią g ły i stały.

nazwie, absolutnej ciągłości zatrudnienia. Funkcjonariusz ta k m ianow any może również rozstać się z organizacją, np. w przypadku, gdjr w ym aga tego jej żyw otny interes lub w w yniku zmian w stru k tu ra c h adm inistra­

cyjnych organizacji*3.

W praktyce powszechnych organizacji m iędzynarodow ych przeważa zatrudnienie funkcjonariuszy n a czas z góry oznaczony, z możliwością późniejszego przedłużenia k o n traktu. To powolne przejście od ciągłego (LN) do ograniczonego w czasie zatrudnienia funkcjonariuszy (współ­

czesne organizacje) jest spowodowane rozm aitym i p rzy czy n am i O rgani­

zacje powszechne, obsadzając najwyższe stanowiska adm inistracyjne, kie­

ru ją się zasadą rotacji i spraw iedliwej reprezentacji geograficznej, z uwzględnieniem p rio ry tetu w ielkich mocarstw. O rganizacje w yspecja­

lizow ane potrzebują do prow adzenia ich działalności wysoko kw alifikow a­

n y c h fachowców, przygotow anych do w ypełniania niekiedy skompliko­

w anych zadań technicznych. A dm inistracje narodow e „wypożyczają” więc n a pewien czas swych w ykw alifikow anych specjalistów, óddelegowując ich do pełnienia funkcji w organizacji. P rak ty k a w ykazuje, że przepływ specjalistów między adm inistracją narodow ą i międzynarodową jest stały i systematyczny, z tendencją rosnącą34. Ich powiązanie z organizacją nie nabiera w tych okolicznościach stałego charakteru, a naw et zdarzają się przypadki, że zatrudnienie funkcjonariusza trw a tylko kilka miesięcy35 W praktyce w ielu organizacji stało się obecnie regułą, że angażuje się funkcjonariuszy na krótkie, a niekiedy naw et bardzo krótkie okresy.

Elem ent ciągłości, spotykany we wcześniejszych definicjach działalność ci funkcjonariuszy międzynarodowych, przestał obecnie odgrywać de­

cydującą rolę. Międzynarodowa funkcja publiczna nie jest ju ż tak jak niegdyś stabilna, ale stała się za to bardziej elastyczna, odpowiadająca wymogom naszych czasów.

Ad d. Szczególny reżim praw ny funkcjonariuszy międzynarodowych.

W ykonywanie przez funkcjonariusza działalności międzynarodowej, a co za tym idzie podległość organizacji oraz jego niezależność od państw a, którego jest obywatelem, w pływ a decydująco n a jego w yjątkow ą — n a­

w et w płaszczyźnie międzynarodowej — sytuację.

O rganizacja międzynarodowa angażuje swój personel albo w płaszczyź­

nie międzynarodowej, albo lokalnej. W pierw szym przypadku są to

33 M. B e d j a o u i : F onction..., s. 344.

34 H. R e y m o n d : T h e S ta ffin g o f th e U.N. S e c re ta ria t. IO 1967, nr 3, s. 751, 33 T rudno u sta lić n ajk rótszy czas trw a n ia k o n tra k tu fu n k cjon ariu sza. S p ecjaln a K om isja ONZ do sp ra w R ew izji i P o p ra w ek K a rty ONZ zap rop on ow ała jako m i­

n im u m ok res jed n eg o roku, pod czas gd y D. R u zie u w a ża za w y sta rcza ją cy już okres 6 m ie się c y — zob. D. R u z i ć : La n otion ..., s. 448.

osoby nie będące obyw atelam i państw a siedziby, które korzystają z sze­

roko zakreślonych przyw ilejów i im m unitetów i cieszą się niem al nie­

ograniczonym międzynarodowym statusem . Ich sytuację praw ną, a w tym takie elementy, jak: rekrutacja, upraw nienia i obowiązki, ustanie za­

tru d n ien ia regulują norm y praw a międzynarodowego zaw arte w statu ­ tach oraz regulam inach i innych aktach praw a wew nętrznego organizacji Ta część personelu organizacji działa w charakterze funkcjonariuszy międzynarodowych w ścisłym znaczeniu.

S ytuacja nieco się kom plikuje w przypadkach, gdy organizacja an­

gażuje swój personel spośród obyw ateli państw a siedziby. W trakcie w ykonyw ania swoich zadań w organizacji osoby te korzystają, podobnie jak funkcjonariusze międzynarodowi sensu stricto, ze statusu międzyna­

rodowego. Jed nak poza w ykonyw aną funkcją są oni jako obywatele pań­

stw a siedziby poddani jego praw u w ew nętrznem u z wszystkimi konsek­

wencjami. O zakresie ich międzynarodowego statusu decyduje rodzaj wy­

konyw anej pracy. W ykonywanie prostych i nieskom plikowanych prac m anualnych oraz wszelkiego rodzaju prac porządkowych nie wymaga, aby zatrudniony posiadał szczególną m iędzynarodową pozycję praw ną.

Jeśli natom iast zadania w ykonywane przez funkcjonariusza — obywa­

tela państw a siedziby w ym agają szczególnych ułatw ień, bez których ich wykonywanie byłoby utrudnione lub niemożliwe, wówczas funkcjona­

riusz korzysta z takich samych ułatw ień, jak funkcjonariusz nie będący obyw atelem państw a siedziby. Zasada ta, wyprowadzona z pewnością z praw a dyplomatycznego, została potw ierdzona już w czasie pierwszej sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ, a następnie przy jęta przez niemal wszystkie organizacje wyspecjalizowane36.

Z przedstaw ionych rozważań w ynika, że pozycja praw na funkcjona­

riuszy międzynarodowych jest oparta przede wszystkim n a norm ach p ra­

w a międzynarodowego. Nadto status praw ny funkcjonariuszy uzupeł­

n iają przepisy w ew nętrzne państw a, w któ ry m organizacja m a siedzibę lub prowadzi swą bezpośrednią działalność. P rak ty k a międzynarodowa w ykazuje tu jednak szczególną tendencję. O rganizacje nie stosują do swego personelu norm w ew nętrznych państw a siedziby w sposób auto­

m atyczny. Co więcej — nie czynią tego naw et wówczas, gdy w praw ie międzynarodowym b rakuje odpowiednich rozwiązań lub gdy są one nie­

pełne. Chętniej niż do praw a w ew nętrznego państw a siedziby organizacje odwołują się do orzecznictwa m iędzynarodowych trybunałów adm ini­

36 Z grom ad zen ie O gólne ONZ w rezo lu c ji n r 76/1 z 7 gru d n ia 1946 r. u zn ało, że z p r z y w ile jó w i im m u n itetó w w y szczeg ó ln io n y ch w art. V i V II K o n w en cji o p rzy ­ w ile ja c h i im m u n iteta ch ONZ z 13 lu te g o 1946 r. m ogą k orzystać w p ełn y m zak resie w sz y sc y czło n k o w ie p erso n elu ONZ z w y ją tk ie m ty ch , k tórzy zo sta li za tru d n ien i na m iejscu (płaszczyzna lok aln a) lu b są w y n a g ra d za n i w e d łu g sta w e k god zin ow ych .

stracyjnych. Zastosowanie wobec funkcjonariuszy praw a w ewnętrznego państw a siedziby zależy w pełni od woli samej organizacji.

W literaturze rozważano, czy o szczególnej pozycji praw nej funkcjo­

nariusza decyduje zakres przyznaw anych mu upraw nień, a zwłaszcza tzw. upraw nień władczych („im perium ”)37. Próbowano naw et modyfiko­

wać to tradycyjne pojęcie przez dodanie przym iotnika „m iędzynarodo­

w e”, ale zgodnie wycofywano się, twierdząc, że „im perium m iędzynaro­

dowe” jednak nie istnieje.

Zakres upraw nień funkcjonariuszy międzynarodowych powinien być w yraźnie określony w statu tach i regulam inach organizacji oraz jej ukła­

dach z państw em siedziby. W ydaje się, że do oceny zakresu tych up raw ­ nień nie powinna mieć zastosowania teoria kom petencji dorozumianych.

Przyjęcie takiej interp retacji mogłoby niekiedy prowadzić naw et do n ad ­ używania przez funkcjonariuszy ich praw i u tra ty przez organizację kon­

troli nad ich działalnością. Efektem byłoby w ynaturzenie międzynarodo­

wej funkcji publicznej.

Okazuje się, że dobór i zestawienie kryteriów określających precy­

zyjnie pojęcie i istotę funkcjonariuszy międzynarodowych jest bardzo skomplikowane. Jak wcześniej wykazano, ani obowiązek wykonywania funkcji publicznej w interesie organizacji, ani kry teriu m zakresu upraw ­ nień nie zawsze umożliwiają odróżnienie funkcjonariuszy od agentów międzynarodowych. Wyłączność i ciągłość to w arunki charakterystyczne nie tylko dla działalności funkcjonariuszy. Można je dostrzec także w dzia­

łalności innych osób, a niekiedy same organizacje ograniczają lub wręcz znoszą stosowanie tego k ryteriu m wobec personelu. K ry terium szczegól­

nego statusu praw nego także nie pozwala w yodrębnić właściwej grupy funkcjonariuszy międzynarodowych, skoro naw et osoby dysponujące sta­

tusem m iędzynarodowym mogą być wyłączone spod w ładztw a organi­

zacji całkowicie (reprezentanci państw) lub częściowo (zatrudnieni w or­

ganizacji obyw atele państw a siedziby).

Próba zdefiniowania pojęcia funkcjonariusza międzynarodowego n a­

potyka — jak wykazano — znaczne trudności. Nie jest ono jednoznacznie rozumiane ani w teorii, ani w praktyce międzynarodowej. Orzecznictwo międzynarodowe nie form ułuje takiej definicji, a pojęcie funkcjonariusza międzynarodowego w literatu rze byw a na ogół obwarowane pokaźną licz­

bą zastrzeżeń i w yjątków. K rąg osób korzystający w praktyce ze statusu funkcjonariusza międzynarodowego jest obecnie tak rozległy, że nie w ia­

domo naw et, czy definicja tej instyucji jest możliwa i potrzebna.

Można jednak pokusić się o próbę w yodrębnienia pew nych cech ty ­

37 M. B e d j a o u i : F onction..., s. 50.

powych dla funkcjonariuszy i ich działalności, odróżniających te osoby od innych osób zatrudnionych zarówno w adm inistracji międzynarodo­

wej, jak i w adm inistracjach narodow ych państw. Do najważniejszych cech charakterystycznych dla funkcjonariusza międzynarodowego zatrud­

nionego w organizacji należałoby zatem zaliczyć:

1) traktatow y rodowód funkcjonariuszy międzynarodowych w yraża­

jący się tym, że zawdzięczają swe istnienie woli państw, wyrażonej w umowie międzynarodowej powołującej do życia organizację;

2) obowiązek działania w interesie wszystkich państw kreujących organizację. Funkcjonariusz powinien być świadom, że jego działalność nie może być podporządkowana żadnemu państw u członkowskiemu. P eł­

ni on międzynarodową służbę publiczną, realizując wspólne cele w szyst­

kich państw członkowskich;

3) obowiązek w ykonywania międzynarodowej funkcji publicznej, czyli nakaz działania w interesie organizacji i to w taki sposób, aby należycie wypełniać cele i zadania nakreślone w statucie;

4) podległość organizacji. Funkcjonariusz jest odpowiedzialny wobec organizacji za realizację powierzonych mu zadań. Organizacja w ykonuje natom iast wobec niego praw o kontroli i nadzoru;

5) zakaz łączenia międzynarodowej funkcji publicznej z funkcją n a­

rodową (incompatibilitas). Funkcjonariusze działają wyłącznie w płasz­

czyźnie międzynarodowej i podczas w ykonywania funkcji publicznej nie mogą przyjm ować zadań należących do adm inistracji narodowych państw członkowskich;

6) niezależność od państw członkowskich. W trakcie swej działal­

ności funkcjonariusz międzynarodowy nie powinien ulegać wpływom ani też działać pod naciskiem jakiegokolwiek państw a członka organizacji;

7) elem ent ciągłości. Związek funkcjonariusza z organizacją nie może opierać się na doraźnych, efem erycznych kontaktach, polegających na w ykonyw aniu dla niej tylko sporadycznych zadań. Ciągłość w w ykony­

w aniu funkcji gw arantują czasowe lub stałe umowy o pracę (kontrakty), stanowiące podstawę zatrudnienia funkcjonariusza w organizacji;

8) szczególny status praw ny funkcjonariusza. Zespół upraw nień (oraz obowiązków) funkcjonariusza międzynarodowego jest określony przede w szystkim w płaszczyźnie praw a międzynarodowego albo wyłącznie przez państw a (statuty organizacji, konwencje o przyw ilejach i im m uni­

tetach), albo przez same organizacje w ich regulam inach lub innych ak­

tach praw a wewnętrznego. P raw o w ew nętrzne państw, w tym prawo państw a siedziby organizacji, tylko w niewielkim stopniu w pływa na pozycję praw ną funkcjonariusza, w ykazując przy tym tendencję do uzu­

pełniania luk istniejących w praw ie międzynarodowym.

R O Z D Z I A Ł II

ZATRUDNIENIE

Prawo nominacji

Powiedzenie „tyle jest w arta adm inistracja, ile są w arci jej funkcjo­

nariusze”, nigdzie chyba nie sprawdza się tak dobrze, jak w adm inistra­

cji międzynarodowej. Dlatego trafn y w ybór i praw idłow a nom inacja funkcjonariuszy decydują o późniejszym skutecznym działaniu całej or­

ganizacji międzynarodowej. W ypływa stąd wniosek, że o doborze swego personelu powinna decydować sama organizacja. Praw o międzynarodowe potw ierdza tę zasadę, przyznając organizacjom (w ich statutach) prawo w yboru i nom inacji1 personelu. W drodze delegacji upraw nienie to prze­

1 P roced u ra zatru d n ian ia p r a co w n ik ó w w sek reta ria ta ch o rgan izacji m ięd zy ­ narod ow ych b y w a różnie n azyw an a. O kreśla się ją m ia n em n o m in a cji (n om in ation )

— zob. np. S. B a s d e v a n t : L es fo n c tio n n a ire s in te rn a tio n a u x . P aris 1931, s. 107;

M. B e d j a o u i : F on ction p u b lią u e in te rn a tio n a le e t in flu e n c e s n a tio n a les. Paris 1958, s. 59; m ó w i się o w y zn a cza n iu (a p p o in tm e n t) — пр. Т. М е г о п: S ta tu s a n d In d e p e n d e n c e o f th e In te rn a tio n a l C iv il S e rv a n t. R C A D I 1980 —• II, s. 298; A. P l a n - t e y: D ro it e t p r a tiq u e d e la fo n ctio n p u b lią u e in te rn a tio n a le . P aris 1977, s. 158;

m ian ow an iu — art. 6 p k t 3 P ak tu L N i art. 101 p kt 1 K arty NZ; w reszcie o r e ­ k ru tacji — zob. np. R e c r u itm e n t a n d th e U n ite d N a tio n s S y ste m . In: T h e I n te r ­ n a tio n a l C iv il S e rv ic e . C h an gin g R o le a n d C o n cep ts. Ed. b y N. A. G r a h a m, R. S. J o r d a n . N e w Y ork 1980, s. 28. To o sta tn ie ok reślen ie b y w a u ży w a n e coraz p ow szech n iej, tak że w n a jn o w szej literatu rze p raw n iczej. G. V an d ersan d en zaznacza co p raw da, że term in „rek ru tacja” m a bez w ą tp ien ia m ilita r n y rod ow ód zw iązan y z fo rm o w a n iem o d d zia łó w w o jsk o w y c h , a le dodaje, że szerzej ro zu m ia n y oznacza po prostu „an gażow an ie p er so n e lu ”. T ak szeroka in terp reta cja m ie śc i w sobie i w y ­ bór, i n o m in a cję fu n k cjon ariu szy, co u m o żliw ia sto so w a n ie term in u „ rek ru tacja”

z a m ien n ie z in n ym i o k reślen ia m i (G. V a n d e r s a n d e n : L e re c r u te m e n t d es fo n c tio n n a ire s e t a g e n ts d a n s les O rg a n isa tio n s in te rn a tio n a le s. JD I 1982, nr 3, s. 661).