o partycypacji wskazuje na „paradoks”

administracja

34 www.wspolnota.org.pl 24 sierpnia 2019

mieszkańcy

O

 partycypacji dyskutuje się od dawna i dys- kutować można długo. Przyjmując defini- cję najbardziej zbliżoną do interesujących nas realiów lokalności, partycypacja będzie ro- zumiana jako „udział mieszkańców w formal- nych i nieformalnych procesach samoorganiza- cji, zmierzających do polepszania warunków ży- cia w społeczności lokalnej” (Lewenstein 2010) bądź też „aktywna forma uczestniczenia w ży- ciu publicznym na zasadzie współdecydowa- nia i współtworzenia, opierająca się na koope- racji i świadomości wspólnego dobra” (Mrozek 2015). Na gruncie prawnoustrojowym o partycy- pacji można mówić zawsze wtedy, gdy przepisy prawa umożliwiają obywatelom udział w proce- sie artykułowania potrzeb i podejmowania roz- strzygnięć, które ich dotyczą. Mimo że defini- cji partycypacji można by wywodzić wiele, bez względu na rozmaitej natury ich odmienne „ak- centy”, bezsprzecznie kategorią centralną w każ- dej z nich będzie aktywne uczestnictwo w pro- cesie podejmowania decyzji wszystkich osób za- interesowanych danym rozstrzygnięciem. Ak- tywność ta może przybierać postać mniej lub bardziej intensywną, a jej efektem powinno być wywarcie pewnego rodzaju wpływu na proce- sy polityczne.

Drabina społecznej partycypacji Procesualny charakter partycypacji obrazuje zna- na i chętnie przywoływana w literaturze tzw.

drabina społecznej partycypacji z 1969 roku, autorstwa Sherry Phyllis Arnstein. Jej składają- ca się z 8 szczebli struktura odzwierciedla od- mienne stopnie społecznego zaangażowania, po- cząwszy od manipulacji, przez tzw. terapię gru- pową, informowanie, konsultowanie, ugłaski- wanie, partnerstwo i delegowanie władzy, aż do kontroli obywatelskiej. Całość koncepcji, wydaje

Partycypacja mieszkańców

Błażej Prośniewski (2016) pisząc

o partycypacji wskazuje na „paradoks”

tego pojęcia argumentując, że istotą samej demokracji jest pełne włączenie

i uczestnictwo obywateli. W tym kontekście ich – niejako dodatkowe – partycypowanie uznać można za pewnego rodzaju

odchylenie od normy, autor używa nawet dość mocnego sformułowania „aberracja”.

Wydaje się jednak, że nie bierze on pod uwagę rozróżnienia na model bezpośredni i pośredni sprawowania demokratycznych rządów. Niemniej jednak paradoks chyba rzeczywiście istnieje, a jest nim fakt,

że władza niezależnie od szczebla widziana jest przez obywateli jako przeciwnik, „który dąży do realizacji swoich partykularnych interesów, nie będących tożsamymi

z interesem obywateli” (Prośniewski 2016).

Dlatego partycypację – jak twierdzi autor – należy postrzegać nie jako walkę o prawo do uczestnictwa, a raczej jako nieodłączny element egzekwowania tego prawa.

Autorzy: prof. zw. dr hab. Jacek Sroka* i dr Joanna Podgórska-Rykała*

administracja

35

się, jest ukształtowana „z pozycji kon- fliktu władza – obywatele i skupia się na swoistym przeciąganiu liny, którego celem jest poszerzenie realnego wpły- wu danej społeczności na stan spraw publicznych” (Prośniewski 2016).

Dwa pierwsze szczeble (tj. manipula- cja i „terapia” grupowa’) obrazują stan negatywny – rzeczywisty brak partycy- pacji, któremu towarzyszą próby mają- ce na celu jej upozorowanie. W podob- nych realiach chodzi o wprowadzenie obywateli w błąd co do tego, że mają wpływ na decyzje, gdy go w rzeczywi- stości nie mają. Kolejne trzy szczeble w drabinie (informowanie, konsulto- wanie, „ugłaskiwanie”) to partycypa- cja pozorna, w której obywatele otrzy- mują informacje i możliwość zwrotnej komunikacji, ale nie mają narzędzi, by skutecznie wpływać na proces decy- zyjny. Jest to więc co najwyżej rodzaj niewiążącej konsultacji, która w przy- padku podjęcia ostatecznie odmien- nych rozstrzygnięć zwykle prowadzi do skutecznego zniechęcenia i demo- tywacji partycypujących. Dopiero trzy ostatnie szczeble (partnerstwo, delego- wanie władzy, kontrola obywatelska) oznaczają faktyczny wpływ społeczeń- stwa na władzę.

Warte podkreślenia jest to, że autor- ka drabiny partycypacji w sposób dy- chotomiczny zestawia pojęcia „de- mokracja partycypacyjna” oraz „de- mokracja przedstawicielska”. Jej zda- niem, w przypadku tej pierwszej wła- dza ma charakter ciągłego uczestnic- twa, a  w  przypadku drugiej władza obywateli jest ograniczona i wykony- wana jednorazowo (co wiąże się z ka- dencyjnością jej organów). Arnstein wysoko ceni partycypację, przypisując jej kluczową rolę w systemie politycz- nym. W jej rozwoju upatruje też na- dziei na podniesienie jakości demokra- cji w przyszłości. Uważa, że „partycy- pacja obywatelska to synonim władzy obywatelskiej. To redystrybucja wła- dzy, która pozwoli na włączenie osób obecnie wykluczonych z procesów po- litycznych i gospodarczych. To strate- gia, dzięki której wykluczeni będą mo- gli decydować” (Arnstein, 1969).

Trzy poziomy społecznego zaangażowania

Bliższe polskiej rzeczywistości poli- tycznej są natomiast rozważania Dag- mira Długosza i Jana Jakuba Wygnań- skiego [2005], którzy wskazują na trzy

poziomy społecznego zaangażowania (bądź jego braku), są to:

• Informowanie – władze decydu- ją całkowicie jednostronnie i samo- dzielnie, nie informując opinii pu- blicznej w  ogóle, albo informując opinię o podjętych decyzjach – po ich podjęciu albo też przed podję- ciem decyzji, informując o  swych planach i przyjmując do wiadomo- ści pojawiające się opinie społecz- ne, a  następnie wykorzystując je w mniejszym lub większym stopniu do zmiany treści decyzji;

• Konsultowanie – władze przed podjęciem decyzji zasięgają aktyw- nie opinii poszczególnych obywate- li (wybranych liderów, ekspertów),

korzystając z  wysłuchań publicz- nych, sondaży telefonicznych, ba- dań opinii publicznej bądź też przed podjęciem decyzji aktywnie zasię- gają opinii, przeprowadzając kon- sultacje społeczne z  różnymi gru- pami społecznymi i ich reprezenta- cjami (organizacjami) na podstawie wymogów prawa lub politycznej woli, bądź przed podjęciem decyzji zasięgają opinii w ramach ustawo- wo powołanych przez państwo pu- blicznych instytucji konsultacyjnych i opiniodawczych, których wysłucha- nie ma charakter obowiązkowy;

• Współdecydowanie– władze przed podjęciem decyzji współpracują z partnerami społecznymi (negocja- cje, wspólne planowanie, osiąganie konsensusu) i  wraz z  nimi podej- mują kompromisową, wspólną de- cyzję, na przykład w  formie poro- zumienia lub wspólnego programu, bądź przekazują podejmowanie de-

cyzji grupom lub partnerom społecz- nym i akceptują te decyzje, kontrolu- jąc ewentualnie ich proceduralną le- galność i poprawność oraz zgodność treści decyzji z obowiązującym po- rządkiem prawnym (na przykład re- ferenda, układy zbiorowe pracy).

Inną – i nie tak popularną – koncep- cję partycypacji zaprezentował Mar- cus Miessen (2013) – niemiecki pi- sarz i architekt, nazywając samą par- tycypację „koszmarem”. Autor w iście manifestacyjnej formule skrytykował demokrację deliberacyjną oraz party- cypację konsensualną, zwracając uwa- gę na konieczność przywrócenia po- lityce jej „politycznego” charakteru, w tym z uwzględnieniem centralnej

kategorii, jaką jest pluralizm poglą- dów i przekonań. Miessen uważa bo- wiem, że partycypacja w obliczu obec- nego stanu demokracji służy jedynie pozbywaniu się politycznej odpowie- dzialności przez ludzi, którzy są rząd- ni politycznej legitymizacji. Autor nie krytykuje samego uczestnictwa obywa- teli w sprawowaniu władzy, ale – po- dobnie jak belgijska filozofka Chantal Mouffe – (2005), podważa stan „sta- bilizacji władzy” demokratycznej pod- kreślając, że nie można jej traktować jak ustroju danego raz na zawsze, a ra- czej jako proces, wciąż ulegający prze- obrażeniom i nie dość odporny na za- chodzące w przestrzeni społeczno-po- litycznej zmiany.

Przeciwko partycypacji Warto dodać, że inkluzywne proce- dury decyzyjne mają również swoich zagorzałych przeciwników. Ich wąt- pliwości wyraża m.in. amerykański

Badania przekonują, że istnieją obecnie w Polsce i rozwijają się enklawy aktywności, ale obok nich funkcjonuje także liczna grupa biernych i nieangażujących się obywateli. Pozostaje założyć,

że różne formy współrządzenia mogłyby pełnić edukacyjną rolę wobec dotąd pasywnych i stanowić

mobilizujące przykłady, chociażby na zasadzie

popularnych „dobrych praktyk”.

administracja

36 www.wspolnota.org.pl 24 sierpnia 2019

sędzia R. Posner [2003] pisząc, że są one „równie aspiracyjne i niere- alistyczne co rządy Strażników Pla- tońskich. Gdy połowa populacji ma IQ poniżej 100 (…), problemy, z któ- rymi boryka się rząd, są bardzo zło- żone, zwykli obywatele wykazują za- interesowanie złożonymi kwestiami politycznymi równie nikłe, co możli- wości ich zrozumienia, zaś urzędni- cy wybierani przez obywateli muszą zmagać się z grupami nacisku i presją konkurencji wyborczej, oczekiwanie, że w tym intelektualnym nieładzie, jakim jest polityka demokratyczna, zrodzą się trafne idee i rozsądne po- lityki, jest całkiem nierealistyczne”.

Podobne obawy wyrażał już Walter Lippmann w  latach 20. XX wieku twierdząc, iż „głównym narzędziem ochrony państwa demokratycznego przed niekompetencją jego obywa- teli jest ograniczenie bezpośrednie- go wpływu przeciętnego wyborcy na procesy polityczne (Grygieńć 2017).

Do poglądów Lippmanna nawiązywa- li także Joseph Schumpeter i Bernard Berelson, szczerze wątpiąc w  kom- petencje elektoratu demokratyczne- go. Berelson chwalił m.in. apatię po- lityczną obywateli, opisując jej zba- wienny wpływ na funkcjonowanie systemu politycznego, a  Schumpe- ter wykluczał możliwość przypisania

„masie” kompetencji wykraczających ponad wybór elit. Uważa się też, że partycypacja „zwykłych” obywateli jest „spontaniczna, niekompetentna i bezrefleksyjna” [Schumpeter 1995], a zabieganie o ich przychylność nie- uchronnie prowadzi do socjalizmu, uznawanego przez Schumpetera za wcielenie upaństwowienia i centrali- zmu. Z tego właśnie głównego powo- du autor był zwolennikiem tzw. pro- ceduralnej formuły demokracji spro- wadzającej fundamentalną rolę poli- tyczną obywateli do aktu głosowania.

Również w  doktrynie nauki pra- wa wskazuje się czasem, że pojęcie partycypacji niejednokrotnie przy- biera „postać wytrychu, skuteczne- go z uwagi na swój modny, ale czę- sto bezrefleksyjny charakter, do arbi- tralnego «przemycania» w rozstrzyg- nięciach końcowych władzy publicz- nej interesów partykularnych, grupo- wych, resortowych, autonomicznych jako jedynie słusznych” (Niżnik-Do- bosz 2014). Można uznać, że w pro- ceduralnym wariancie demokracji wy-

borcy są (i mają być) niemi, a ich za- danie sprowadza się do aktu głosowa- nia. Gdy zaś obywatele zbyt często za- bierają głos – i to w sprawach, na któ- rych się nie znają – wówczas zarzą- dzanie sprawami publicznymi grzęź- nie w niemocy i orientuje się na gene- rowanie socjalnych uzasadnień funk- cjonowania coraz bardziej scentra- lizowanego i upaństwowionego apa- ratu publicznego. Podobne myślenie w Polsce można zauważyć nie tylko wśród politycznych decydentów, ale i wśród samych obywateli. Zaznacza się w nim obawa przed poszerzaniem uprawnień współdecydowania w spra- wach publicznych, a jego zwolennicy nakazują niezwykle ostrożnie podcho- dzić m.in. do kwestii takich, jak:

(1) ochrona interesów osób nieparty- cypujących,

(2) metody, formy i  środki doboru partnerów partycypujących, (3) mechanizmy obronne przed par-

tycypacją blokującą procesy decy- zyjne,

(4) uzależnianie i powiązania pomię- dzy administracją a partycypujący- mi oraz zmiany w sposobach dzia- łania organów administracyjnych spowodowane większą intensyfi- kacją procesów partycypacyjnych.

Administratywiści podkreślają, iż „na- leży rozgraniczyć uczestnictwo we władzy publicznej realizowane za po- mocą praw obywatelskich znamionu- jące i tworzące demokrację od uczest- nictwa społeczeństwa w podejmowa- niu decyzji przez legitymizowaną de- mokratycznie władzę publiczną”. Wy- daje się więc słuszne przekonanie, że

„demokracja partycypacyjna to de- mokracja przedstawicielska pogłębio- na pluralistyczną, kolektywną meto- dą podejmowania rozstrzygnięć” (Niż- nik-Dobosz 2014).

Badania przekonują, że istnie- ją obecnie w Polsce i rozwijają się enklawy aktywności, ale obok nich funkcjonuje także liczna grupa bier- nych i  nieangażujących się obywa- teli. Pozostaje założyć, że różne for- my współrządzenia mogłyby pełnić edukacyjną rolę wobec dotąd pasyw- nych i stanowić mobilizujące przy- kłady, chociażby na zasadzie popu- larnych „dobrych praktyk”. W Polsce partycypacja to nabierająca znacze- nia nowość. Na aktualnym poziomie polskiej demokratyzacji mechani-

zmy, których zadaniem jest włącza- nie mieszkańców w publiczne pro- cesy decyzyjne, są może nie idealne, ale i wydają się wystarczające. Moż- na powiedzieć, że mamy do czynie- nia z pewnym paradoksem polegają- cym na tym, że partycypacyjne pro- cedury „wyprzedziły” w Polsce zmia- ny kulturowe, z których (jak w de- mokracjach skonsolidowanych) po- winny wynikać. Wypełnieniu tej lu- ki mogłoby pomóc praktykowanie rozwiązań formalnych poprzez po- wszechne korzystanie z procedural- nych możliwości partycypacyjnych.

Ich słabe wykorzystanie sprzyjać na- tomiast będzie utrwalaniu zniechę- cenia do partycypacji. 

* Uniwersytet Pedagogiczny im. KEN w Krakowie, Instytut Prawa, Administracji i Ekonomii

mieszkańcy

Na aktualnym poziomie polskiej demokratyzacji mechanizmy, których zadaniem jest włączanie mieszkańców w publiczne procesy decyzyjne, są może nie idealne, ale i wydają się wystarczające.

Można powiedzieć, że mamy do czynienia z pewnym paradoksem polegającym na tym, że partycypacyjne procedury „wyprzedziły” w Polsce zmiany kulturowe, z których (jak w demokracjach

skonsolidowanych) powinny wynikać.