58 Mechanizmy i impulsy fiskalneoddziałujące na rozwójwsi i rolnictwa(3)

Pełen tekst

(1)4 INSTYTUT EKONOMIKI ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ PAŃSTWOWY INSTYTUT BADAWCZY. Pantone 348C;. Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziałujące na rozwój wsi i rolnictwa (3) Pantone 382C;. MONOGRAFIE PROGRAMU WIELOLETNIEGO. NR 58. Pantone 108 C.. ISBN 978-83-7658-697-7. Barbara Wieliczko Agnieszka Kurdyś-Kujawska Justyna Herda-Kopańska. 58. MONOGRAFIE PROGRAMU WIELOLETNIEGO. WARSZAWA 2017.

(2) Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziałujące na rozwój wsi i rolnictwa (3).

(3)

(4) Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziałujące na rozwój wsi i rolnictwa (3). Autorzy: dr Barbara Wieliczko dr Agnieszka Kurdyś-Kujawska mgr inż. Justyna Herda-Kopańska. ROLNICTWO POLSKIE I UE 2020+ WYZWANIA, SZANSE, ZAGROŻENIA, PROPOZYCJE Warszawa 2017.

(5) Dr Agnieszka Kurdyś-Kujawska jest pracownikiem Politechniki Koszalińskiej. Pozostałe Autorki są pracownikami Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej – Państwowego Instytutu Badawczego. Publikacja afiliowana jest do dorobku IERiGŻ-PIB.. Pracę zrealizowano w ramach tematu: Finansowe i fiskalne uwarunkowania poprawy efektywności, zrównoważenia i konkurencyjności polskiego rolnictwa w zadaniu: Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziałujące na rozwój wsi i rolnictwa, finansowanie zwrotne i quasi-rynkowe instrumenty internalizacji efektów zewnętrznych w rolnictwie oraz dostarczanie dóbr publicznych.. Celem pracy jest analiza zmian w systemie finansowego wsparcia rozwoju wsi i rolnictwa ze środków UE na lata 2014-2020, ocena możliwości wykorzystania aukcji jako narzędzie internalizacji efektów zewnętrznych i dostarczania dóbr publicznych w rolnictwie, a także oszacowanie poziomu mnożników fiskalnych w rolnictwie.. Recenzent dr hab. Anna Matuszczak, Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu. Korekta i skład Barbara Pawłowska. Redakcja techniczna i projekt okładki Leszek Ślipski. ISBN 978-83-7658-697-7. Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej – Państwowy Instytut Badawczy ul. Świętokrzyska 20, 00-002 Warszawa tel.: (22) 50 54 444 faks: (22) 50 54 757 e-mail: dw@ierigz.waw.pl http://www.ierigz.waw.pl.

(6)

(7) .

(8) . .

(9) !" #$%& '( )*+/)*)*. ;. ) "%! !% $ ! <% & = $ $&>

(10) ">= . ?@. F HJ% % . *F. L$ ". ;. M>. ).

(11)

(12) Wst p Niniejsza publikacja jest trzeciO monografiO1 prezentujOcO wyniki prac realizowanych w ramach zadania pt. „Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziaTujOce na rozwój wsi i rolnictwa, finansowanie zwrotne i quasi-rynkowe, instrumenty internalizacji efektów zewn trznych w rolnictwie oraz dostarczanie dóbr publicznych”, które jest jednym z trzech zadaV tematu finansowe i fiskalne uwarunkowania poprawy efektywno#ci, zrównowaJenia i konkurencyjno#ci polskiego rolnictwa” b dOcego cz #ciO programu wieloletniego pt. „Rolnictwo polskie i UE 2020+. Wyzwania, szanse, zagroJenia, propozycje” realizowanego w latach 2015-2019 przez Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Yywno#ciowej – PaVstwowy Instytut Badawczy. Monografia ma charakter wielowOtkowy i prezentuje wyniki prac badawczych prowadzonych w 2017 roku w ramach zadania. Zakres publikacji wynika z celów szczegóTowych przewidzianych na ten rok realizacji zadania badawczego. OpierajOc si na tych celach, przygotowano opracowanie dotyczOce nast pujOcej problematyki: 1. Analiza zmian w systemie finansowego wsparcia rozwoju wsi i rolnictwa ze #rodków UE na lata 2014-2020. 2. Aukcje jako narz dzie internalizacji efektów zewn trznych i dostarczania dóbr publicznych w rolnictwie. 3. MnoJniki fiskalne w rolnictwie. Pierwszy rozdziaT koncentruje si na analizie w systemie finansowego wsparcia rozwoju wsi i rolnictwa ze #rodków UE na lata 2014-2020. W rozdziale tym szczegóTowo przedstawiono zmiany w funkcjonowaniu obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) wprowadzone w okresie programowania 2014-2020 oraz dokonano analizy dotychczasowych do#wiadczeV we wdraJaniu nowych rozwiOzaV. Szczególnie wiele uwagi po#wi cono ocenie tzw. zazielenienia pTatno#ci bezpo#rednich jako najwaJniejszej ze zmian wprowadzonych w ramach ostatniej reformy WPR. Drugi rozdziaT pracy prezentuje problematyk dotyczOcO stosowania aukcji jako narz dzia internalizacji efektów zewn trznych i dostarczania dóbr publicznych przez rolnictwo. W rozdziale tym dokonano przeglOdu literatury odnoszOcej si do stosowania aukcji jako instrumentu polityki rolno-#rodowiskowej. PrzeglOd. 1. B. Wieliczko A. Kurdy#-Kujawska (2015), Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziauj ce na rozwój wsi i rolnictwa (1), Monografie Programu Wieloletniego 2015-2019 nr 3, IERiGY-PIB, Warszawa oraz B. Wieliczko A. Kurdy#-Kujawska (2016), Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziauj ce na rozwój wsi i rolnictwa (2), Monografie Programu Wieloletniego 2015-2019 nr 34, IERiGY-PIB, Warszawa. 7.

(13) ten obejmuje zarówno wnioski z eksperymentów badawczych, jak i z zastosowania aukcji w praktyce polityki rolnej. Trzeci rozdziaT monografii dotyczy szacowania mnoJników fiskalnych w rolnictwie. Pomimo tego, Je za mnoJnikami fiskalnymi stanowiO uJyteczne narz dzie okre#lenia skali oddziaTywania polityki budJetowej na dany sektor gospodarki, to jednak nie sO one powszechnie wykorzystywane przez ekonomistów w pracy operacyjnej. Nie zostaTy równieJ zbadane w sektorze rolnictwa, dlatego w niniejszej pracy podj to prób ich oszacowania. W rozdziale tym na podstawie danych Ministerstwa Finansów (MF) i GTównego Urz du Statystycznego (GUS) przeprowadzono szacunki wielko#ci mnoJników wydatków budJetowych na rolnictwo oraz mnoJników dochodów budJetowych z rolnictwa w Polsce w latach 2001-2015. Uwzgl dniono nast pujOce zmienne obja#niajOce: warto#` dodanO wytworzonO w rolnictwie, warto#` produkcji rolnej, powierzchni UR, warto#` #rodków trwaTych oraz liczb zatrudnionych. . . 8.

(14) 1. Analiza zmian w systemie finansowego wsparcia rozwoju wsi i rolnictwa ze rodków UE na lata 2014-2020 W dniu 26 czerwca 2013 roku Parlament Europejski, Rada Ministrów UE i Komisja Europejska osiOgn Ty porozumienie w sprawie kolejnej 2 juJ reformy Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) okre#lajOcej kierunki i mechanizmy finansowego wsparcia rozwoju wsi i rolnictwa na lata 2014-2020. Podstawy prawne regulujOce nowO polityk zostaTy zaakceptowane 16 grudnia 2013 roku, co zakoVczyTo proces legislacyjny. Ze wzgl du na opóvnienia w negocjacjach i brak przepisów wykonawczych, byTa ona wdraJana od 1 stycznia 2015 roku. Dzi ki temu paVstwa czTonkowskie miaTy czas na stopniowe wprowadzanie nowej polityki oraz poinformowanie i przygotowanie rolników. Nowa reforma WPR róJni si znaczOco od wcze#niejszych reform. Wprowadza ona daleko idOce zmiany ukierunkowane na polityk bardziej ekologicznO, sprawiedliwszO i wydajniejszO. Jej obecny ksztaTt jest efektem wielu kompromisów osiOgni tych w ciOgu ostatnich 50 lat. 1.1.. Ewolucja zmian systemu finansowego wsparcia rozwoju wsi i rolnictwa – reformy Wspólnej Polityki Rolnej UE Wspólna Polityka Rolna ustanowiona zostaTa na mocy traktatu rzymskiego z 1957 roku. W praktyce zacz Ta by` ona wdraJana dopiero od 1962 roku. W poczOtkowym okresie funkcjonowania jej gTównym celem byTo zapewnienie samowystarczalno#ci i bezpieczeVstwa Jywno#ciowego, zwi kszenie wydajno#ci produkcji rolnej, stabilizacja rynku, znaczOcy wzrost dochodów rolniczych oraz ekspansja eksportu. GTówne instrumenty wsparcia miaTy charakter rynkowy. Wyst powaTy one w postaci cen gwarantowanych i nieograniczonych gwarancji skupu (zakupy interwencyjne), kontyngentów produkcyjnych i dopTat eksportowych, opTat wyrównawczych oraz ceT3. W rezultacie ich stosowanie do 2. Od 1962 roku WPR poddano pi ciu powaJnym reformom (chociaJ zmiany miaTy miejsce juJ wcze#niej w 1984 i 1988 roku), w 1992 roku (wielki przeTom), 2000 roku (Agenda 2000: nowy etap uzupeTniajOcy reform z 1992 roku), 2003 rok (przeglOd #redniookresowy), 2009 rok (konsolidacja ram reformy z 2003 roku) i 2013 rok (okres finansowania 2014-2020). Pierwsze debaty na temat WPR po 2020 roku rozpocz Ty si w 2016 roku. Wcze#niejsze wprowadzenie reform WPR, pomimo tego, Je byTy one konieczne ze wzgl du na wiele powaJnych problemów, którymi naleJaTo si zajO`, byTo niemoJliwe. PrzyczynO niezdolno#ci do wdroJenia jakichkolwiek reform byTa silna opozycja, stworzona przez Niemcy i Francj , które nie popieraTy powaJnych zmian. Natomiast Holandia i Wielka Brytania byTy najwi kszymi zwolennikami reform (J. Thurson, How to Reform the Common Agricultural Policy, European Rural Communities Paper, The Foreing Policy Centre, London 2002). 3 A. Stelmachowski, Kierunki interwencjonizmu pa stwowego w rolnictwie [w:] P. Czechowski, M. Korzycka-Iwanow, M. Prutis, A. Stelmachowski, Polskie prawo rolne na tle ustawodawstwa Unii Europejskiej, PWN, Warszawa 1997, s. 66. 9.

(15) prowadziTo do coraz wikszej ilo#ci nadwyJek produkcji Jywno#ci oraz wzrostu kosztów budJetowych zwizanych z finansowaniem rolnictwa. Ponadto kraje zaczTy dostrzega` niesprawiedliwy podziaT korzy#ci midzy mniejszych i wikszych producentów rolnych oraz niekorzystne oddziaTywanie polityki na #wiatowe rynki4. Aby cz#ciowo ograniczy` intensywno#` produkcji rolnej, zredukowano wsparcie o charakterze cenowym, wprowadzajc zasad automatycznego obniJania cen po przekroczeniu puTapu produkcji. Instrumenty rynkowe uzupeTnione zostaTy instrumentami o charakterze strukturalnym. DziaTania te zapocztkowaTy polityk ukierunkowan na rozwój obszarów wiejskich. Podstawowym celem tej polityki byTo przyspieszenie przemian w rolnictwie, przywracanie konkurencyjno#ci regionów rolniczych oraz uTatwianie rozwoju i strukturalnych dostosowaV obszarów wiejskich o wysokim udziale zatrudnienia i dochodów rolniczych 5 . Uruchomiono wsparcie: a) na zalesianie gruntów rolnych; b) dziaTalno#ci rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; c) inwestycji zwizanych z ekstensyfikacj struktur rolniczych i ochron #rodowiska. Wprowadzono programy rolno-#rodowiskowe i programy wyTczania gruntów rolnych z produkcji (wyTczenie na minimum 5 lat z produkcji, co najmniej 20% gruntów rolnych (system odTogowania), bdv alternatywn dla tego instrumentu zmian przedmiotu produkcji w kierunku dobra nienadwyJkowego). UmoJliwiono takJe rolnikom przej#cie na wcze#niejsz emerytur w zamian za zaniechanie uprawy gruntów6 . Kolejne zmiany w ksztaTcie WPR wprowadzono w 1992 roku. Reform t zwan planem MacSharry’ego okre#la si mianem wielkiego przeTomu. ZmieniaTa ona dotychczasowy kierunek wsparcia rozwoju wsi i rolnictwa. Pomoc dla rolników nie byTa juJ jak dotychczas powizana z wielko#ci produkcji. NastpiTo rozszerzenie dziaTaV ukierunkowanych na pozarolnicze funkcje zwizane z rozwojem obszarów wiejskich, ochron #rodowiska, popraw bezpieczeVstwa i jako#ci Jycia7. System ochrony cenowej zastpiono systemem wyrównawczego wsparcia dochodów. Wprowadzono pTatno#ci bezpo#rednie, które zapewni` miaTy utrzymanie dochodów rolników pomimo niJszego wsparcia cenowego8. PTatno#ci te stanowiTy kontynuacj wsparcia rolników 4. M. Adamowicz, Wspólna Polityka Rolna Unii Europejskiej w kontek cie zmian klimatu na wiecie, Zeszyty Naukowe SzkoTy GTównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie. Polityki Europejskie, Finanse i Marketing nr 8(57) 2012, s. 9-25. 5 J. SozaVski, Reformy Wspólnej Polityki Rolnej i Prawa Rolnego Unii Europejskiej po 1990 roku, Ius Novum, nr 1/2011, s. 130-161. 6 J. SozaVski, Reformy Wspólnej Polityki Rolnej i Prawa Rolnego Unii Europejskiej po 1990 roku, Ius Novum, nr 1/2011, s. 130-161. 7 J. Bieluk, A. Doliwa, A. Malarewicz-Jakubów, T. Mróz (red.), Z zagadnie prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego, TEMIDA 2, BiaTystok 2012, s. 188. 8 M. Pelucha, Rozvoj Venkova V Programovacim Obdobi 2007-2013 V Kontextu Reforem SZP EU, IREAS, 2006, s. 58. 10.

(16) dotOd uzyskujOcych pomoc poprzez interwencj rynkowO. Wsparcie to miaTo nie w caTo#ci, a jedynie w cz #ci rekompensowa` spadek przychodów wynikajOcych z ograniczenia interwencji rynkowej i zbliJenia si cen artykuTów rolnych w UE do cen #wiatowych. Uprawnienia i skala wsparcia przyznanego poszczególnym rolnikom byTa zróJnicowana ze wzgl du na kierunek produkcji. W koncepcji WPR nastOpiTo silne wyodr bnienie dwóch filarów. Filar I – pTatno#ci bezpo#rednie i #rodki rynkowe, za# II filar – dziaTania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. W ramach #ci#lejszego powiOzania polityki rolnej z politykO rozwoju wsi wprowadzono w ramach drugiego filaru szereg instrumentów towarzyszOcych. rodki wsparcia ukierunkowane byTy na zagadnienia ksztaTtujOce rozmiary produkcji rolnej zgodnej z wymogami ochrony #rodowiska, wspierania wspólnotowego systemu pomocy dla rolników w wieku przedemerytalnym, zaprzestania dziaTalno#ci produkcyjnej w rolnictwie i pomocy dla le#nictwa w sektorze rolnym9. Wprowadzono system wspóTfinansowania instrumentów towarzyszOcych. UE finansowaTa od 50 do 75% (w zaleJno#ci od regionu) kosztów poszczególnych programów. W grudniu 1995 roku w Madrycie Komisja Europejska przedstawiTa Radzie Europejskiej dokument w sprawie Strategii Rolnej. Wskazano w nim znaczenie, jakie w kontek#cie liberalizacji #wiatowego handlu i spodziewanego zwi kszenia popytu na Jywno#` na caTym #wiecie ma poprawa konkurencyjno#ci europejskiego sektora rolnego i rolno-spoJywczego na rynku wewn trznym i mi dzynarodowym10. ByTo to poczOtkiem kolejnych zmian WPR. W 1997 roku Rada Europejska na posiedzeniu w Luksemburgu ustanowiTa strategiczny cel nowej reformy (tzw. Agenda 2000), zgodnie z którO rolnictwo europejskie powinno by` wielofunkcyjne, zrównowaJone, konkurencyjne i obecne na caTym obszarze UE11. Celem tych reform byTo: a) zrównowaJenie cen unijnych z cenami #wiatowymi, cz #ciowo zrekompensowane przez pomoc bezpo#redniO dla producentów; b) wprowadzenie wymogu przestrzegania warunków #rodowiskowych (zasada wspóTzaleJno#ci w zakresie ochrony #rodowiska); c) obniJenie pomocy (modulacja) w celu sfinansowania dziaTaV na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i wzmocnienia #rodków strukturalnych w ramach polityki wspierania rozwoju obszarów wiejskich; oraz d) odej#cie od wspierania samej produkcji rolnej (wielko#ci produkcji) na rzecz wspierania gospodarki wiejskiej12. Pomimo wprowadzonych zmian w polityce rolnej w dalszym ciOgu przewaJaTy #rodki bezpo#redniego wsparcia dochodów rolniczych. W 2003 roku dokonano prze 9. J. Bieluk, A. Doliwa, A. Malarewicz-Jakubów, T. Mróz (red.), Z zagadnie prawa rolnego, cywilnego i samorz du terytorialnego, TEMIDA 2, BiaTystok 2012, s. 189. 10 AGENDA 2000, Unia Europejska rozszerzona i silniejsza, Monitor Integracji Europejskiej, Wyd. specjalne, Komitet Integracji Europejskiej 1997. 11 www.europarl.europa.eu 12 www.europarl.europa.eu 11.

(17) glOdu #redniookresowego wpTywu ostatniej reformy WPR na rolnictwo. Na tej podstawie uzgodniono pakiet zmian zmierzajOcych do wi kszego powiOzania rolnictwa europejskiego z rynkami #wiatowymi, bardziej adekwatnego speTnienia wymagaV spoTecznych w zakresie ochrony #rodowiska i jako#ci produktów oraz lepszego dostosowania polityki rolnej do wymogów paVstw trzecich13. NastOpiTy istotne zmiany wprowadzajOce nowe zasady i mechanizmy redystrybucji #rodków w ramach WPR. GTówne zaToJenia tej reformy to: a) oddzielenie pTatno#ci bezpo#rednich od wielko#ci produkcji (wprowadzenie systemu jednolitej pTatno#ci obszarowej); b) wprowadzenie zasady wzajemnej zgodno#ci (crosscompliance), która uzaleJniaTa otrzymanie pTatno#ci od przestrzegania okre#lonych norm dotyczOcych #rodowiska, bezpieczeVstwa Jywno#ci, zdrowia oraz dobrostanu zwierzOt; c) modulacja, która umoJliwiaTa przesuni cie #rodków mi dzy filarem I a filarem II, celem wzmocnienia rozwój obszarów wiejskich; oraz d) rewizja cz #ci wsparcia dla wybranych sektorów. Wprowadzenie powyJszych zmian miaTo zwi kszy` zaangaJowanie rolników w ochron #rodowiska i dbaTo#` o dostarczenie dóbr publicznych. A przede wszystkim jeszcze bardziej ograniczy` zakres interwencji rynkowej. WedTug ówczesnego komisarza ds. rolnictwa Franza Fischlera reforma ta dawaTa poczOtek nowej ery. OferowaTa rolnikom polityk , która ustabilizuje ich dochody i umoJliwi ukierunkowanie produkcji gospodarstwa na potrzeby rynku oraz zwi kszy ich przejrzysto#`. StanowiTa ona równieJ silny sygnaT do #wiata, Je zaToJenia nowej polityki sO przyjazne dla handlu, odchodzi si od dawnego systemu subsydiów, który znaczOco zakTócaT handel mi dzynarodowy i szkodziT krajom rozwijajOcym si 14. NiewOtpliwie wprowadzone zmiany wzmacniaTy polityk rozwoju obszarów wiejskich poprzez wprowadzenie licznych instrumentów wsparcia dla rolników. Instrumenty te moJna podzieli` na trzy grupy. W ramach grupy pierwszej wyróJnia si tzw. instrumenty towarzyszOce, wprowadzone w ramach reform MacSharry’ego. ObejmowaTy one wcze#niejsze emerytury, programy rolno-#rodowiskowe, zalesianie oraz programy wsparcia dla gospodarstw poToJonych na obszarach o trudnych warunkach gospodarowania (upo#ledzonych rolniczo). Druga grupa to instrumenty wspierajOce modernizacj gospodarstw rolnych oraz ich dywersyfikacj , tj. pomoc dla mTodych rolników, inwestycje w gospodarstwach rolnych, szkolenia zawodowe, marketing produktów rolnych, promocje i konwersj rolnictwa. TrzeciO grup stanowiTy instrumenty wspierajOce melioracje, scalanie gruntów, podstawowe usTugi dla gospodarstw i ludno#ci wiejskiej, dywersyfikacj dziaTalno#ci gospodarczej na wsi, rozwój i popraw in 13. www.europarl.europa.eu www.euroactiv.fr/section/agriculture-alimentation/linksdossier/cap-mid-term-review-not-up dated/31/. 14. 12.

(18) frastruktury wiejskiej, rozwój turystyki i rzemiosTa, ochron #rodowiska naturalnego i krajobrazu15. Ostatnie zmiany w polityce (przed aktualnymi reformami) zostaTy uzgodnione w ramach „Health Check” w 2008 roku. Dokonano konsolidacji ram reformy z 2003 roku. Przyj to caTkowite oddzielenie pomocy od wielko#ci produkcji, cz #ciowe przesuni cie #rodków z pierwszego do drugiego filaru, poprzez zwi kszenie stawek modulacji pTatno#ci bezpo#rednich oraz uelastycznienie zasad interwencji publicznej i kontroli podaJy 16 . Wynikiem „Health Check” byTo równieJ wTOczenie do krajowych PROW tzw. nowych wyzwaV odnoszOcych si do zmian klimatycznych, energii odnawialnej, gospodarki wodnej, róJnorodno#ci biologicznej oraz dziaTaV towarzyszOcych wsektorze mleczarskim. Do 2013 roku kierunek zmian WPR charakteryzowaT si przej#ciem od wsparcia cen do wsparcia dochodów, poszerzeniem zakresu oddziaTywania od samego rolnictwa do wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich oraz coraz peTniejszego uwzgl dniania zasad zrównowaJonego rozwoju17. Uwzgl dniajOc nowe trendy na rynkach rolnych, a przede wszystkim kondycj obszarów wiejskich w perspektywie wielowymiarowych zmian globalnych, koniecznym staTo si nakre#lenie nowych kierunków, w jakie zmierza` powinna WPR. Reforma WPR z 2013 roku wiOzaTa si z nowO perspektywO finansowO na lata 2014-2020. Celem podj tych reform byTo w szczególno#ci wprowadzenie dziaTaV majOcych na celu definitywne rozdzielenie pTatno#ci obszarowych od efektywno#ci produkcji rolniczej, stworzenie lub utrzymanie specjalnego wsparcia finansowego dla okre#lonych elementów sektora rolnego, redukowanie pTatno#ci obszarowych dla najwi kszych jej odbiorców i przesuni cia ich na finansowanie programów rozwoju obszarów wiejskich oraz peTnego i bezwarunkowego wprowadzenia zasady wzajemnej zgodno#ci produkcji rolnej z wymogami ochrony #rodowiska oraz bezpieczeVstwa konsumentów18. NajwaJniejszym elementem tych zmian byTo zwi kszenie elastyczno#ci systemu pTatno#ci bezpo#rednich, czyli nadanie paVstwom czTonkowskim wi kszej swobody w ksztaTtowaniu systemu wsparcia bezpo#redniego rolników. Efektem tego jest ogromne zróJnicowanie struktury pTatno#ci otrzymywanych przez rolników w poszczególnych krajach, a nawet regionach. Kierunki dziaTaV okre#lone w reformie WPR z 2013 roku sO kontynuacjO trendu orientacji rynkowej rolnictwa zapoczOtkowanego od 1992 roku. Jest to takJe realizacja tzw. europejskiego modelu rolnictwa, którego gTówne atrybuty 15. A. Jurcewicz, Wspólna Polityka Rolna Unii Europejskiej [w:] A. Stelmachowski (red.), Prawo Rolne, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 84. 16 www.europarl.europa.eu 17 www.minrol.gov.pl 18 W. Kmie`, Wspólna Polityka Rolna a zrównowa

(19) ony rozwój obszarów wiejskich Polski: Analiza Socjologiczna, Wyd. Naukowe UMK w Toruniu, ToruV 2012. 13.

(20) to wielofunkcyjno#` i zrównowaJenie19. Z tym wiOJO si róJnorodne, ale i róJnokierunkowe oczekiwania wobec rolnictwa europejskiego majOce charakter ekonomiczny, #rodowiskowy i terytorialny. Oczekiwania te przekTadajO si na gTówne cele nowej polityki rolnej na lata 2014-2020. SO one odpowiedziO na problem bezpieczeVstwa Jywno#ciowego, malejOcej wydajno#ci produkcji, zmienno#ci cen, wzrastajOcych kosztów produkcji i pogarszajOcej si pozycji rolników w TaVcuchu dostaw Jywno#ci. Ponadto odnoszO si do wydajno#ci zasobów, jako#ci gleb i wody, zagroJenia siedlisk i róJnorodno#ci biologicznej oraz wyludnienia i realokacji przedsi biorstw na obszarach wiejskich20. Zatem do gTównych celów, przed którymi stoi obecnie WPR, zalicza si zwi kszenie opTacalno#ci produkcji Jywno#ci, zrównowaJone zarzOdzanie zasobami naturalnymi oraz dziaTania w obszarze zmian klimatu i zrównowaJonego rozwoju terytorialnego (rys. 1.1). Zwi kszenie opTacalno#ci produkcji zapewni bezpieczeVstwo Jywno#ciowe i zwi kszenie konkurencyjno#ci rolnictwa UE. Jednocze#nie zapewniajOc #rodki, aby sprosta` wyzwaniom, przed jakimi stoi sektor rolny, a które sO zwiOzane z zakTóceniami rynku i funkcjonowaniem TaVcuch Jywno#ciowego. ZrównowaJone zarzOdzanie zasobami naturalnymi i dziaTania w dziedzinie klimatu umoJliwiO dTugoterminowO stabilno#` i wzrost potencjaTu rolnictwa UE. Natomiast zrównowaJony rozwój terytorialny przyczyni si do rozwoju spoTeczno-gospodarczego obszarów wiejskich21. Warto zwróci` uwag , iJ cele te powiOzane sO ze strategicznymi celami polityki UE okre#lonymi w strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego, zrównowaJonego i sprzyjajOcego rozwojowi spoTeczeVstwa. Cele WPR realizowane sO poprzez instrumenty dost pne zarówno w ramach pierwszego, jak i drugiego filaru. Pierwszy filar, a w szczególno#ci #rodki rynkowe, pozwalajO na zabezpieczenie w czasach zakTóceV lub kryzysu na rynku, a tym samym utrzymanie stabilno#ci rynku i speTnienie oczekiwaV konsumentów (rys. 1.1). PTatno#ci bezpo#rednie natomiast wspierajO i stabilizujO dochody rolników, poprawiajO konkurencyjno#` rolnictwa i przyczyniajO si do zapewnienia #rodowiskowych dóbr publicznych oraz Tagodzenia zmian klimatu i dostosowania si do nich (rys. 1.2).. 19. J.S. Zegar, Wspólna Polityka Rolna po 2013 roku, Wie# i Rolnictwo, nr 3/2010. European Commission 2013. Overview of CAP Reform 2014-2020. 21 European Commission 2015. Technical Handbook on the Monitoring and Evaluation Framework of the Common Agricultural Policy 2014-2020, s. 10. 20. 14.

(21) Rysunek 1.1. Logika interwencji filar I – #rodki rynkowe. ródo: European Commission 2015. Technical Handbook on the Monitoring and Evaluation Framework of the Common Agricultural Policy 2014-2020, s. 12.. Rysunek 1.2. Logika interwencji filar I – pTatno#ci bezpo#rednie. ródo: European Commission 2015. Technical Handbook on the Monitoring and Evaluation Framework of the Common Agricultural Policy 2014-2020, s. 12.. Realizacja gTównych celów WPR w ramach II filaru oparta jest na opracowanych przez paVstwa czTonkowskie programów rozwoju obszarów wiejskich (PROW). Programy te majO by` tworzone w oparciu o sze#` gTównych priorytetów (rys. 1.3).. 15.

(22) Rysunek 1.3. Logika interwencji filar II – rozwój obszarów wiejskich. ródo: European Commission 2015. Technical Handbook on the Monitoring and Evaluation Framework of the Common Agricultural Policy 2014-2020, s. 13.. Podstaw WPR na lata pozostaje, w niezmienionym ksztaTcie, struktura dwufilarowa. Pierwszy filar stanowi pTatno#ci bezpo#rednie i wspólna organizacja rynkowa, a drugi zwizany jest z rozwojem obszarów wiejskich. Utrzymanie systemu dwufilarowego naleJy oceni` pozytywnie, w tym równieJ pozostawienie krajom czTonkowskim prawa do pewnej elastyczno#ci w rozdysponowaniu #rodków oraz moJliwo#ci wsparcia produkcji we wraJliwych sektorach albo trudnych terenach górskich22. Pozytywn zmian jest takJe zwikszenie powizaV midzy filarami. MoJna oczekiwa`, Je dziki temu WPR bdzie bardziej caTo#ciowa i silniej zintegrowana z celami innych polityk wspólnotowych, szczególnie za# z polityk spójno#ci. WedTug M. Drygasa zintegrowanie róJnych polityk, dysponujcych takJe #rodkami finansowymi na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, oraz lepsza koordynacja procesu programowania niJ w poprzednim okresie przyczyni si do wzmocnienia efektów synergii i zwikszenie efektywno#ci #rodków publicznych23. Zatem moJna spodziewa` si wikszej warto#ci dodanej z punktu widzenia ogólnospoTecznego. 22. M. Skulimowska, Sesja Plenarna Parlamentu Europejskiego. Sprawozdanie nr 48/2010, Kancelaria Senatu – Przedstawiciel Kancelarii Senatu przy Unii Europejskiej, Strasburg 2010, s. 16-18. 23 M. Drygas, Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w Polsce w ramach wspólnej polityki rolnej UE, Studia BAS, nr 4(48) 2016, s. 113. 16.

(23) 1.2.. Zmiany w systemie finansowego wsparcia rozwoju wsi i rolnictwa w ramach I filaru NajwaJniejszym instrumentem wsparcia WPR na lata 2014-2020 pozostajO, jednak zmienione w stosunku do wcze#niej obowiOzujOcych, pTatno#ci bezpo#rednie. Obecnie stanowiO one 72% budJetu WPR24, a 93% z nich nie jest poTOczonych z produkcjO. NaleJy zauwaJy`, iJ pTatno#ci bezpo#rednie sO gTównym instrumentem wsparcia sektora rolnego od poczOtku lat 90 XX wieku. ZostaTy one wprowadzone jako sektorowe wsparcie wyrównawcze w efekcie obniJenia cen gwarantowanych. PTatno#ci bezpo#rednie miaTy zastOpi` system interwencji rynkowej, który okazaT si niewTa#ciwy. Jednocze#nie wprowadzenie pTatno#ci wiOzaTo si z wymogami WTO dotyczOcymi charakteru wsparcia rolników. ChodziTo o ograniczenie stosowania instrumentów majOcych bezpo#redni wpTyw na funkcjonowanie rynku, czyli o zerwanie bezpo#redniej zaleJno#ci mi dzy uzyskiwanym wsparciem a produkcjO rolnO. W poczOtkowym ksztaTcie pTatno#ci byTy powiOzane wyTOcznie z produkcjO w gospodarstwie rolnym. ObejmowaTy one cz #` produkcji ro#linnej, tj. zboJa, ro#liny oleiste i wysokobiaTkowe, skrobi ziemniaczanO, chmiel, tytoV, len i konopie oraz cz #` produkcji zwierz cej tj. woTowin , ciel cin i baranin 25. Ich wysoko#` byTa zróJnicowana nie tylko ze wzgl du na rodzaj produkcji, ale równieJ byTa ustalana na podstawie plonu, obszaru upraw i pogTowia zwierzOt w okresie referencyjnym. W 2003 roku wprowadzono zmiany w strukturze pTatno#ci bezpo#rednich, jednocze#nie nie zmieniajOc poziomu ich wsparcia. Zmiany te wiOzaTy si z oddzieleniem pTatno#ci od rodzaju produkcji (decoupling). PTatno#` nie byTa juJ pochodnO wielko#ci produkcji. Jej wysoko#` zaleJaTa od powierzchni gospodarstwa rolnego oraz od speTnienia okre#lonych standardów ochrony #rodowiska, weterynaryjnych oraz jako#ciowych26. Jak zauwaJa S. Kowalski, rolnik wytwarzaT cz sto nie to, na co wyst powaT popyt zgTaszany przez konsumentów, ale to, do produkcji czego przysTugiwaTy dopTaty bezpo#rednie. SkutkowaTo to wyst powaniem nadmiernej podaJy wielu produktów rolnych oraz miaTo negatywny wpTyw na #rodowisko naturalne27. PaVstwa czTonkowskie miaTy obowiOzek wdroJenia systemu pTatno#ci jednolitej (SPS) (single payment scheme). Jednocze#nie w ich gestii byTa de 24. A. Matthew, The future of direct payments [w:] Research for AGRI Committee – CAP reform post 2020 - challenges in agriculture, Brussels 2016, s. 17. 25 A. Biernat-Jarka, Ewolucja systemu patno ci bezpo rednich w UE, ze szczególnym uwzgldnieniem sytuacji w Polsce, Studia BAS, nr 4(48) 2016, s. 37-54. 26 F. Tomczak, Ewolucja Wspólnej Polityki Rolnej UE i strategia rozwoju rolnictwa polskiego, IERiGY PIB Program Wieloletni 2005-2009, nr 125, Warszawa 2009, s. 52. 27 S. Kowalski, Dopaty bezpo rednie w nowej perspektywie finansowej Unii Europejskiej na lata 2014-2020 [w:] J. Grzywacz, S. Kowalski (red.), Wybrane problemy gospodarki europejskiej, Nauki Ekonomiczne, t. XXI, Wyd. PWSZ w PTocku, PTock 2015, s. 153-164. 17.

(24) cyzja, w jaki sposób podzieli` caTkowitO kwot pTatno#ci bezpo#rednich. PTatno#ci te mogTy by` podzielone po równo mi dzy rolników na poziomie regionalnym. Ich warto#` nominalnO obliczano, jako iloraz caTkowitej kwoty puTapu regionalnego i liczby kwalifikujOcych si hektarów okre#lonych na poziomie regionalnym („model regionalny”). PaVstwa czTonkowskie mogTy teJ przyjO` „model historyczny”, w którym liczba i warto#` uprawnieV do pTatno#ci bezpo#rednich ustalano na podstawie #redniego poziomu wsparcia i #redniej liczby hektarów obj tych wsparciem w okresie referencyjnym obejmujOcym lata 2000-2002. MoJliwe byTo równieJ poTOczenie dwóch powyJszych modeli. W „modelu hybrydowym” (mieszanym) warto#` uprawniona to suma kwoty historycznej (kalkulowanej indywidualnie dla danego rolnika na podstawie danych referencyjnych) i kwoty ryczaTtowej (jednolitej dla caTego regionu). Model ten miaT charakter statyczny (niezmienny) lub dynamiczny (zmierzajOcy do stawki jednolitej) 28 . W ramach systemu jednolitej pTatno#ci obszarowej przysTugiwaTy do gruntów rolnych i trwaTych uJytków zielonych. WyTOczenia z pTatno#ci dotyczyTy niektórych upraw wieloletnich, lasów oraz gruntów uJytkowanych w celach nierolniczych. Ponadto do 2009 roku wypTacane pTatno#ci powiOzane byTy z konieczno#ciO odTogowania gruntów (w przypadku gospodarstw, które miaTy powierzchni umoJliwiajOcO wyprodukowanie, co najmniej 92 tony zbóJ). Dodatkowo rolnik musiaT utrzymywa` ziemi w dobrej kulturze rolnej wedTug zasad przyj tych na poziomie poszczególnych krajów czTonkowskich 29 . PowyJsze wymaganie moJna interpretowa` jako przywrócenie zwiOzku mi dzy pTatno#ciO a czynnikami produkcji (praktyki zarzOdzania gruntami) i ostatecznie bieJOcO produkcjO. Konieczne zatem byTo utrzymywanie pewnych form zagospodarowania terenu30. PaVstwa, które przystOpiTy do UE w 2004 i 2007 roku mogTy wybra` wdroJenie uproszczonego systemu pTatno#ci obszarowej (SAPS) (single area payment scheme). Wówczas poziom pTatno#ci byT ustalany podobnie jak w przypadku modelu regionalnego. Zreformowana w 2013 roku WPR wprowadziTa caTkowicie nowy system pTatno#ci bezpo#rednich. Zmiana ksztaTtu tego systemu wynikaTa z konieczno#ci dOJenia do bardziej ukierunkowanego i sprawiedliwego ich podziaTu mi dzy paVstwa czTonkowskie, regiony i rolników oraz powiOzania ich ze stosowaniem 28. S. Kowalski, Dopaty bezpo rednie w nowej perspektywie finansowej Unii Europejskiej na lata 2014-2020 [w:] J. Grzywacz, S. Kowalski (red.), Wybrane problemy gospodarki europejskiej, Nauki Ekonomiczne, Tom XXI, Wyd. PWSZ w PTocku, PTock 2015, s. 153-164. 29 A. Biernat-Jarka, Ewolucja systemu patno ci bezpo rednich w UE, ze szczególnym uwzgldnieniem sytuacji w Polsce, Studia BAS, Nr 4(48) 2016, s. 37-54. 30 J. Helming, D. Oudendag, A. Zimmermann, Literature review on modelling the farm payment scheme and decoupled payments in agricultural sector models, Common Agricultural Policy Regionalized Impact-The Rural Development Dimension, Project No. 226195/2010. 18.

(25) praktyk rolnych korzystnych dla #rodowiska. W zakresie mechanizmu wsparcia bezpo#redniego nastOpiTo przej#cie od peTnego oddzielenia pTatno#ci od produkcji (decoupling) do ukierunkowania pTatno#ci (targeting). Nowy system oznacza, wi c odstOpienie od tzw. kryteriów historycznych bezpo#redniego wsparcia dochodów rolników. NajwaJniejszO jego zmianO jest zastOpienie systemu pTatno#ci jednolitej nowym, bardziej zToJonym systemem wielofunkcyjnych pTatno#ci (rys. 1.4). System ten skTada si z elementów obowiOzkowych oraz dobrowolnych wdraJanych na podstawie decyzji poszczególnych paVstw czTonkowskich. ObowiOzkowe skTadniki tego systemu to: a) pTatno#` podstawowa na hektar”; b) pTatno#` za praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i #rodowiska tzw. pTatno#` zielona; c) pTatno#` dla mTodych rolników. Dobrowolne pTatno#ci to: a) pTatno#` redystrybucyjna; b) pTatno#` z tytuTy obszarów o ograniczeniach naturalnych; c) pTatno#` zwiOzana z produkcjO; oraz d) system dla maTych gospodarstw (rys. 1.4). NaleJy zaznaczy`, iJ elementy nowego systemu pTatno#ci bezpo#rednich majO na celu, w pewnym stopniu, wynagradzanie okre#lonych zachowaV gospodarstw rolnych (stosowanie praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i #rodowiska) lub ich statusu (mTody rolnik, maTe i #rednie gospodarstwo, gospodarowanie na obszarach o ograniczeniach naturalnych). Ich wprowadzenie ma przyczyni` si do zwi kszenia wsparcia strukturalnego gospodarstw rolnych w tych paVstwach czTonkowskich, w których jest to najbardziej potrzebne i zapewni` lepszO dystrybucj pTatno#ci bezpo#rednich. PaVstwa czTonkowskie, które zastosowaTy uproszczony system jednolitej pTatno#ci obszarowej utrzymaTy tO form pTatno#ci jako podstawowO do koVca 2020 roku, z wyjOtkiem Malty i STowenii. PozostaTe 18 paVstw przyj To podstawowy system pTatno#ci (BPS) (basic payment scheme). W#ród nich sze#` wybraTo moJliwo#` jego regionalizacji (Niemcy – wedTug landów, Grecja – 3 regiony wedTug historycznych zastosowaV gruntów, Hiszpania – 50 regionów, Francja – 2 regiony: Korsyka i reszta Francji, Finlandia – 2 regiony oraz Wielka Brytania (z wyjOtkiem Irlandii PóTnocnej). GTówne wybory polityczne w odniesieniu do nowego systemu pTatno#ci bezpo#rednich przedstawiono w tabeli poniJej (tab. 1.1).. 19.

(26) Rysunek 1.4. Nowy model systemu pTatno#ci bezpo#rednich na lata 2014-2020 !"# - szeroki zakres sektorów / $ ? "> $ F J# $

(27) "

(28) T# %

(29)

(30) T # >

(31) #$= ) $ # %>T%=. $%$&'()!"# / $ > & " "> = #O / $ %

(32)

(33) T # >

(34) #$=. *%$5&' %/$&'!"#. +(3 "

(35) . *%$+*&'$/!# / $ ) %

(36)

(37) T # >

(38) #$= /

(39) J! +*

(40) $T#. ) "

(41) $

(42) T # - przez 5 lat / "

(43) V % . *%$!# / $ %! "

(44) / T "J % / >

(45) %. / F* %

(46)

(47) T # >

(48) #$= /

(49) / &J#`. /

(50) T # T "

(51)

(52) V T% %

(53) $ ** " $ )* ". %&&%+*%!# /

(54) $ !

(55) T # >

(56) #$! >O"!O $ )* %" / !$ !

(57) T # > ! $ )*)* %" '(/* / %! $

(58) $ $" %!. / $J )* %". / $>

(59) T #` $ >"! / " % %. $>

(60) T # >O%

(61) T #. / $ * %

(62)

(63) T # >

(64) #$=. lub. ródo: European Parliament 2016. Research for AGRI Committee – CAP Reform post-2020challenges in agriculture.. Wsparcie w ramach podstawowego systemu pTatno#ci jest przyznawane rolnikom, którzy majO uprawnienia do pTatno#ci po aktywowaniu tych uprawnieV (rys. 1.5). Uprawnienia te zostaTy przyznane rolnikom w pierwszym roku obowiOzywania programu i mogO zosta` przeniesione (w drodze sprzedaJy lub dzierJawy) na innych rolników w kolejnych latach. W 2015 roku w porównaniu do 2014 roku nastOpiT niewielki spadek ogóTu liczby wnioskodawców podstawowych pTatno#ci bezpo#rednich (5%). Najwi kszy ich spadek odnotowano w BuTgarii (35%), Wielkiej Brytanii regiony Irlandia PóTnocna (20%) i Anglia (15%) oraz w Rumunii (14%). Jednocze#nie w niektórych paVstwach czTonkowskich odnotowano ich wzrost. Najwi kszy wzrost liczby wnioskodawców podstawowych pTatno#ci bezpo#rednich odnotowano w Portugalii (18%), Francji (5%) i Wielkiej Brytanii region Szkocja (4%).. 20.

(65) Tabela 1.1. System pTatno#ci bezpo#rednich wdraJany w paVstwach czTonkowskich UE w latach 2015-2020 PTatno#` PaVstwo czTonkowskie. Belgia BuTgaria Czechy Dania Niemcy Estonia Irlandia Grecja Hiszpania Francja Chorwacja WTochy Cypr otwa Litwa Luksemburg W gry Malta Holandia Austria Polska Portugalia Rumunia STowenia STowacja Finlandia Szwecja Wielka Brytania Liczba paVstw. SAPS BPS. +. Brak redukcji pTatno#ci. +. + + + +. redystrybucyjna. do obszarów zwiOzane o ograniczeniach z produkcjO naturalnych. + + +. +. +. + + + + + + + + + +. + +. + +. +. +. + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + +. + + + + + +. + +. +. +. +. + + + + + 10. 18. + 6. + + + +. 9. 1. 27. dla maTych gospodarstw. +. + + + + + + +. + + + + + + +. 15. ródo: European Commission 2016. Direct payments 2015-2020 Decisions taken by Member States: State of play as at June 2016. Information note.. 21.

(66) Rysunek 1.5. Zmiany w liczbie wniosków do uprawnieV do pTatno#ci bezpo#rednich w 2015 roku w stosunku do 2014 roku Rumunia Polska -2 W gry -3 Litwa otwa -1 Cypr -1 Estonia -3 Czechy BuTgaria Wielka Brytania - Anglia -15 Wielka Brytania - Walia -5 Wielka Brytania - Szkocja -20 Wielka Brytania - PóTnocna Irlandia -3 Szwecja -5 Finlandia STowenia Portugalia -3 Austria -3 Holandia Malta -13 -2 Luksemburg WTochy -10 Chorwacja Francja -8 Hiszpania Grecja -4 Irlandia Niemcy -4 Dania Belgia - Wallonia Belgia - Falandy -27 -14. -35. -40. -30. -20. -10. 0. 1. 4. 0 18. 0 5 2 2 2. 0. 10. 20. 30. ródo: opracowanie wasne na podstawie: European Commission 2017. Report on the Implementation of direct payments [outside greening] Claim year 2015.. Aktywacja uprawnieV do pTatno#ci podstawowej odbywa si co roku poprzez uznanie kwalifikujOcych si hektarów za powiOzanO liczbO uprawnieV do pTatno#ci. Wprowadzenie systemu pTatno#ci podstawowej powodowaTo wyga#ni cie uprawnieV przydzielonych rolnikom w ramach systemu pTatno#ci jednolitej na koniec 2014 roku. PaVstwa czTonkowskie przyznaTy nowe uprawnienia do pTatno#ci w 2015 roku. MoJliwe byTo (pod pewnymi warunkami) przydzielenie pTatno#ci podstawowych na istniejOcych uprawnieniach. SkorzystaTy z tego cztery paVstwa (Dania, Wielka Brytania, Szwecja i Finlandia). Potencjalny kwalifikowalny obszar pTatno#ci bezpo#rednich (odpowiada on caTkowitemu obszarowi. 22.

(67) zadeklarowanemu przez beneficjentów i potencjalnie kwalifikowalnemu do pTatno#ci) stanowi okoTo 90% uJytków rolnych w UE (rys. 1.6). W 2015 roku potencjalny obszar kwalifikowalny do pTatno#ci byT o 2% mniejszy w stosunku do lat 2013-2014. Natomiast caTkowity obszar zadeklarowany przez beneficjentów i dla którego speTnione sO wszystkie warunki kwalifikalno#ci zwi kszyT si o 4,5%. Rysunek 1.6. Zmiany w wielko#ci obszarów pTatno#ci bezpo#rednich w latach 2013-2015 200000000 180000000 160000000. [hektary]. 140000000 120000000 100000000 80000000 60000000 40000000 20000000 0 2013. 2014 lata. 2015. obszar uJytków rolnych potencjalny kwalifikowalny obszar pTatno#ci bezpo#rednich caTkowity obszar zadeklarowany przez beneficjentów do pTatno#ci. ródo: UAA-ESTAT and DG AGRI. PEA and Determined area – MS reports to CATS.. PaVstwa czTonkowskie mogO ustali` minimalnO wielko#` gospodarstwa, w odniesieniu do której rolnik moJe zToJy` wniosek o przyznanie uprawnieV do pTatno#ci. Zasadniczo nie moJe on by` wyJszy niJ 1 kwalifikowany hektar. W 13 krajach czTonkowskich skorygowano ten próg, uwzgl dniajOc specyficzne cechy gospodarki rolnej. Minimalna wielko#` gospodarstwa niezb dna do zakwalifikowania si do pierwszej alokacji stanowiTa odpowiednio w: Belgii region Flamandzki i WaloVski 2 ha i 1 ha; Niemczech, Chorwacji i STowenii 1 ha; Estonii 0,4 ha; Hiszpanii 0,2 ha; Luxemburgu, Holandii i na Malcie 0,3 ha; Austrii 1,5 ha oraz w Wielkiej Brytanii region Szkocji i Irlandii PóTnocnej 3 ha; we WToszech i w Portugalii 0,5 ha 31. 31. European Commission 2016. Direct Payments. Basic Payment Scheme. 23.

(68) WaJnO zmianO w systemie pTatno#ci bezpo#rednich jest skoncentrowanie wsparcia na osobach fizycznych lub prawnych, dla których dziaTalno#` rolnicza nie jest marginalna. ChodziTo o zapewnienie pTatno#ci jedynie czynnym zawodowo rolnikom. Wprowadzono definicj rolnika aktywnego zawodowo. Osob lub grup osób uwaJa si za aktywnego zawodowo, jeJeli roczna kwota pTatno#ci bezpo#rednich wynosi co najmniej 5% caTo#ci przychodów uzyskiwanych przez niO z dziaTalno#ci pozarolniczej w ostatnim roku obrotowym lub jej dziaTalno#` rolnicza nie ma charakteru marginalnego albo jej gTównO dziaTalno#` gospodarczO lub przedmiot dziaTalno#ci stanowi wykonywanie dziaTalno#ci rolniczej. Przy czym rolnicy, którzy nie kwalifikujO sO jako „aktywni rolnicy”, mogO by` uprawnieni do otrzymania pTatno#ci, jeJeli ich kwoty nie przekroczO 5 tys. euro (dopuszcza si moJliwo#` obniJenia tego progu przez paVstwa czTonkowskie). Do systemu dopTat bezpo#rednich wprowadzono nowy komponent zwiOzany z ekologiO tzw. zazielenienie. PeTna nazwa tego systemu wsparcia to pTatno#` na rzecz praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i #rodowiska. Komponent ten stanowi prób powiOzania pTatno#ci bezpo#rednich z wynagrodzeniem za dobra publiczne i usTugi produkowane przez gospodarstwa rolne. Jego wprowadzenie do systemu pTatno#ci bezpo#rednich uznaje si za jednO z najwaJniejszych zmian tego systemu. Zmiana ta wynika z inicjatywy przewodniej WPR po 2013 roku, zawartej w sloganie „publiczne pieniOdze na dobra publiczne”, której celem jest realizacja budJetu bardziej ekologicznego i rolnictwa bardziej przyjaznego dla klimatu32. Zazielenianie jest jedynym rodzajem pTatno#ci bezpo#rednich majOcym w gTównej mierze cel ekologiczny. Zatem ich wprowadzenie ma przeToJy` si na lepsze wyniki WPR w zakresie oddziaTywania na #rodowisko. Niestety brakuje jasnej definicji, w jaki konkretnie sposób zazielenianie ma si przyczynia` do osiOgni cia celów UE dotyczOcych gleby, klimatu i róJnorodno#ci biologicznej33. Warunki zazielenienia sO podobne do zasady wzajemnej zgodno#ci, ale sO bardziej wymagajOce. Ich nieprzestrzeganie moJe powodowa` zmniejszenie nawet do 1,25 krotno#ci pTatno#ci zwiOzanych z zazielenieniem. PTatno#ci „zielona” powinny stanowi` 30% krajowego puTapu pTatno#ci bezpo#rednich, co odpowiada maksymalnej kwocie 89,3 mld euro (21,7% caTkowitego budJetu UE na rolnictwo) (tab. 1.2). Jest to 12 mld euro rocznie, co stanowi prawie 8% caTego budJetu UE. PrzekTada si to na #redniO stawk okoTo 80 euro na hektar 32. M. Stolze, J. Sanders, N. Kasperczyk, G. Madsen, S. Meredith, CAP 2014-2020: Organic farming and the prospects for stimulating public goods, IFOAM EU, Brussels 2016. 33 Europejski TrybunaT Obrachunkowy 2017. Zazielenienie - bardziej zo

(69) ony system wsparcia dochodów, który nie jest jeszcze skuteczny pod wzgldem rodowiskowym. Sprawozdanie specjalne nr 21. 24.

(70) rocznie, z pewnymi róJnicami mi dzy paVstwami czTonkowskimi, a w pewnych przypadkach takJe w ramach jednego paVstwa. Koszt ten zostaT oszacowany na poziomie #rednio okoTo 30 euro na hektar34. Podobnie jak w poprzednim okresie programowania (2007-2013), kaJdy krajowy i regionalny program rozwoju obszarów wiejskich powinien wykorzystywa` 30% caTkowitego wkTadu w ramach drugiego filaru na Tagodzenie zmian klimatu i dostosowanie si do nich, a takJe na kwestie #rodowiskowe. Odpowiada to 7,2% caTkowitych wydatków publicznych UE na rolnictwo, przeznaczonych na publiczne dobra #rodowiskowe w formie wynagrodzenia za podejmowanie indywidualnych praktyk rolniczych i przeksztaTcenie lub utrzymywanie zrównowaJonych systemów rolnych. Tak wi c reforma z 2013 roku przewiduje okoTo 28,9% caTkowitego budJetu UE na rolnictwo w odniesieniu do #rodków bezpo#rednich i dziaTaV w ramach rozwoju obszarów wiejskich zwiOzanych z zazielenieniem35, za# inwestycje w zrównowaJone systemy rolne stanowiO zaledwie 1,5% 36 . Zatem wi kszo#` wydatków na rolnictwo z budJetu UE jest przeznaczona na realizacj innych celów, które w rzeczywisto#ci nie sO powiOzane z praktykami rolniczymi przyjaznymi dla #rodowiska i klimatu oraz z systemem zrównowaJonego rolnictwa. Nie daje to niestety wyravnego sygnaTu dla rolników, Je takie podej#cie jest priorytetem UE. W momencie wprowadzenia zazieleniania Parlament Europejski i Rada dokonaTy przesuni cia #rodków finansowych z puli przeznaczonej na inne pTatno#ci bezpo#rednie. Mimo tych przesuni ` caTkowity budJet na pTatno#ci bezpo#rednie w ramach WPR nie ulegT znacznym zmianom (rys. 1.7).. 34. Europejski TrybunaT Obrachunkowy 2017. Zazielenienie - bardziej zo

(71) ony system wsparcia dochodów, który nie jest jeszcze skuteczny pod wzgldem rodowiskowym. Sprawozdanie specjalne nr 21, s. 15. 35 M. Stolze, J. Sanders, N. Kasperczyk, G. Madsen, S. Meredith, CAP 2014-2020: Organic farming and the prospects for stimulating public goods, IFOAM EU, Brussels 2016. 36 A Cap for healthly far’s, healthly people, healthly planet. Public monej must deliver public goods, IFOAM EU, Brussels 2016. 25.

(72) Tabela 1.2. Wysoko#` wsparcia dziaTaV na rzecz przyj cia praktyk przyjaznych #rodowisku i klimatowi oraz rolnictwa ekologicznego w ramach WPR na lata 2014-2020 Wysoko#` wsparcia (mld euro) 312,7. Wyszczególnienie. Filar I – wydatki zwiOzane z rynkiem i pTatno#ci bezpo#rednie CaTkowite krajowe puTapy pTatno#ci bezpo#rednich 297,6 na lata 2014-2020 Element ekologiczny (maksymalnie 30% pTatno#ci 89,3 bezpo#rednich) Filar II – rozwój obszarów wiejskich 99 WkTad w kwestie zwiOzane ze #rodowiskiem i klimatem – 29,7 w tym rolnictwo ekologiczne (minimum 30% EFRROW) Wsparcie rolnictwa ekologicznego (pTatno#ci za konwersj i utrzymanie) Wsparcie rolnictwa ekologicznego w ramach EFRROW 6,3 (dziaTanie 11) CaTkowite wydatki publiczne (UE i paVstwa czTonkow9,9 skie) na wsparcie rolnictwa ekologicznego (dziaTanie 11) CaTkowite wydatki na ochron #rodowiska i zmiany 119 klimatu na rolnictwo (filar I i filar II) 411,7 Ca*kowity bud<et UE na rolnictwo (filar I + filar II). UdziaT w caTkowitym budJecie UE na rolnictwo (%) 76 72,3 21,7 24 7,2. 1,5. 28,9 100. ródo: M. Stolze, J. Sanders, N. Kasperczyk, G. Madsen, S. Meredith, CAP 2014-2020: Organic farming and the prospects for stimulating public goods, IFOAM EU, Brussels 2016, s. 3.. Rysunek 1.7. BudJet na pTatno#ci bezpo#rednie w ramach WPR w latach 2013-2017 45 40. [mln euro]. 35. 12,2. 11,7. 27,2. 28. 2016. 2017. 30 25 20. 40,9. 41,4. 40,9. 15 10 5 0 2013. 2014. 2015 lata. inne pTatno#ci bezpo#rednie dla rolników. pTatno#` za "zazielenienie". ródo: Europejski Trybuna Obrachunkowy 2017. Zazielenienie – bardziej zo

(73) ony system wsparcia dochodów, który nie jest jeszcze skuteczny pod wzgldem rodowiskowym. Sprawozdanie specjalne nr 21, s. 15.. 26.

(74) W 2015 roku 24% gospodarstw rolnych w UE podlegaTo co najmniej jednemu obowiOzkowi w zakresie zazieleniania. Na te gospodarstwa przypada jednak aJ 73% uJytków rolnych w UE. W 2016 roku odsetek uJytków rolnych b dOcych w posiadaniu gospodarstw obj tych, co najmniej jednym zobowiOzaniem w ramach zazieleniania wzrósT do 77%37. W 2015 roku 76% gospodarstw unijnych, obejmujOcych 27% wszystkich uJytków rolnych w UE, nie podlegaTo Jadnym obowiOzkom w zakresie zazieleniania. Dane te obejmujO rolników, którzy nie wyst pujO o pTatno#ci bezpo#rednie w ramach WPR. W#ród beneficjentów pTatno#ci z tytuTu zazieleniania TOcznie 65% gospodarstw uprawiajOcych okoTo 16% uJytków rolnych w UE zadeklarowanych na potrzeby pTatno#ci bezpo#rednich byTo w peTni zwolnionych ze wszystkich obowiOzków w zakresie zazieleniania38. Zgodnie z ogólnO zasadO, pTatno#` na zazielenienie naleJy przyzna` jako pTatno#` ryczaTtowO na kwalifikujOcy si hektar zdeklarowany w ramach jednolitej pTatno#ci bezpo#redniej lub na uprawnienia aktywowane w ramach podstawowej pTatno#ci bezpo#redniej. Wszystkie paVstwa czTonkowskie, z wyjOtkiem Luksemburga i regionu Szkocja zdecydowaTy si na zastosowanie odst pstwa celem przyznania pTatno#ci na ochron proekologicznO jako procent warto#ci aktywowanych uprawnieV. Natomiast Finlandia i region Szkocji przyznaje te pTatno#ci na zasadzie zryczaTtowanej stawki mi dzy regionami ustalonymi do celów podstawowej pTatno#ci bezpo#redniej. Przyj to trzy standardowe praktyki rolnicze zwiOzane z zazielenieniem. Pierwsza standardowa praktyka zwiOzana z zazielenieniem to dywersyfikacja upraw. ZastOpiTa ona opcjonalne normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochronO #rodowiska, dotyczOce pTodozmianu, obowiOzujOce do 2014 roku. Dywersyfikacja upraw obejmuje wyTOcznie gospodarstwa o powierzchni powyJej 10 ha. Dost p do „zielonej pTatno#ci” jest ograniczony do gospodarstw rolnych, w których: a) wyst pujO co najmniej dwie róJne uprawy, a grunty orne nie przekraczajO 30 ha; b) do trzech upraw, jeJeli grunty orne przekraczajO 30 ha przy czym gTówna uprawa nie stanowi wi cej niJ 75% gruntów ornych i dwie gTówne uprawy nie przekraczajO 95% tych gruntów. Na poziomie UE obszary podlegajOce dywersyfikacji upraw stanowiO 75% caTkowitej powierzchni gruntów ornych. Jest to mniej niJ odsetek gospodarstw rolnych obj tych co najmniej jednym zobowiOzaniem do zazielenienia (77%). Na W grzech i w Czechach odsetek gruntów rolnych podlegajOcych dywersyfikacji 37. Europejski TrybunaT Obrachunkowy 2017. Zazielenienie - bardziej zo

(75) ony system wsparcia dochodów, który nie jest jeszcze skuteczny pod wzgldem rodowiskowym. Sprawozdanie specjalne nr 21, s. 29. 38 Europejski TrybunaT Obrachunkowy 2017. Zazielenienie - bardziej zo

(76) ony system wsparcia dochodów, który nie jest jeszcze skuteczny pod wzgldem rodowiskowym. Sprawozdanie specjalne nr 21, s. 35. 27.

(77) upraw wynosi okoTo 98%. W Belgii, BuTgarii, Niemczech, Danii, Hiszpanii, na Cyprze, Litwie i STowacji stanowi on od 80 do 90%. NajniJszy odsetek zróJnicowania upraw odnotowuje si w paVstwach czTonkowskich, w których w wi kszym stopniu wykorzystuje si zwolnienia (np. Malta, Portugalia) lub w których wyst puje wysoki odsetek trwaTych uJytków zielonych (np. Irlandia i Austria). Na poziomie UE 25% caTkowitej powierzchni gruntów ornych nie podlega dywersyfikacji upraw, 13% podlega wymogowi dwóch róJnych upraw, a 62% trzech upraw. Wzgl dny odsetek gruntów podlegajOcych wymogom trzech rodzajów upraw jest wyJszy w paVstwach czTonkowskich, które majO najniJszy odsetek gospodarstw rolnych nieobj tych wymogiem dywersyfikacji upraw (BuTgaria, Czechy, Niemcy, Dania, STowacja i W gry). Skutek zobowiOzania do dywersyfikacji upraw, którego stosowanie zaleJy od liczby hektarów, jest zwiOzany ze strukturO rolnictwa w poszczególnych paVstwach czTonkowskich. W paVstwach czTonkowskich, w których odnotowuje si przeci tnie najwi ksze gospodarstwa rolne, jest mniej gospodarstw rolnych, które sO zwolnione z podatku, a zatem wi ksza cz #` gruntów b dzie podlega` wymogowi trzech upraw39. Druga praktyka stosowana w ramach zazielenienia wiOJe si z utrzymywaniem istniejOcych trwaTych uJytków zielonych. W ramach tej praktyki gospodarstwa nie mogO przeksztaTca` trwaTych uJytków zielonych poToJonych na obszarach Natura 2000, gdyJ sO to trwaTe uJytki zielone cenne przyrodniczo. PTatno#` ta wymaga, aby stosunek uJytków zielonych do caTkowitej powierzchni uJytków rolnych nie zmniejszyT si wi cej niJ 5% w porównaniu do wskavnika referencyjnego. Na poziomie UE trwaTe uJytki zielone stanowiO 30,23% caTkowitej powierzchni uJytków rolnych. Najwi cej zdeklarowanych uJytków zielonych jest we Francji (26 mln ha), w Hiszpanii (17 mln ha), Niemczech (15 mln ha) Polsce (11 mln ha) i Wielkiej Brytanii (13 mln ha). NajwyJszym udziaTem trwaTych uJytków zielonych w ogólnej zdeklarowanej powierzchni uJytków zielonych charakteryzujO si Irlandia (91,1%) oraz Wielka Brytania (64,8%) (rys. 1.8). PaVstwa czTonkowskie o najniJszym udziale trwaTych uJytków zielonych w stosunku do caTkowitej powierzchni uJytków rolnych to Cypr (2,3%), Finlandia (6,4%) i Dania (7,7%). Malta nie posiada trwaTych uJytków zielonych40.. 39. European Commission 2016. Commission Staff Working Document. Review of greening after one year. 40 Ibidem. 28.

(78) Rysunek 1.8. UdziaT zdeklarowanych trwaTych uJytków zielonych w caTkowitej powierzchni uJytków zielonych w poszczególnych paVstwach czTonkowskich w latach 2015-2020 100. 91,1. 90 80. [%]. 70. 64,8 56,1. 60. 51,3. 50 40. 40,6 34,3. 33,7 26,9 28. 30 10 0. 38,2. 31,2 26,4. 23,9. 22,3 21,5. 18,4 12,8. 11,7. 15,7. 12,6. 7,7. 23,3 14,3. 14,3 6,4. 2,3. Belgia BuTgaria Czechy Dania Niemcy Estonia Irlandia Grecja Hiszpania Francja Chorwacja WTochy Cypr otwa Litwa Luksemburg W gry Holandia Austria Polska Portugalia Rumunia STowenia STowacja Finlandia Szwecja Wielka…. 20. 43,4. ródo: Europejski Trybuna Obrachunkowy 2017. Zazielenienie – bardziej zo

(79) ony system wsparcia dochodów, który nie jest jeszcze skuteczny pod wzgldem rodowiskowym. Sprawozdanie specjalne nr 21.. W 2015 roku pTatno#ci za uJytki zielone stanowiTy od 85 euro/ha (Czechy) do 548 euro/ha (Estonia). Natomiast pTatno#ci w okresie konwersji wahaTy si od 43 euro/ha (Szwecja) do 545 euro/ha (Estonia). Szwecja nie wprowadziTa pTatno#ci za uJytki zielone. Austria, Cypr, Estonia, Finlandia, W gry, otwa, Polska, STowacja, Czechy i Estonia utrzymaTy taki sam poziom pTatno#ci zwiOzanych z uJytkami zielonymi w okresie konwersji jak i ich utrzymania. W pozostaTych paVstwach czTonkowskich i regionach pTatno#ci te stanowiTy od 13 euro/ha (Rumunia) do 161 euro/ha (Dania). W porównaniu do 2011 roku wi kszo#` paVstw czTonkowskich zwi kszyTa poziom pTatno#ci zwiOzanych z przeksztaTceniem i utrzymaniem uJytków zielonych. Najwi kszy wzrost w odniesieniu do uJytków zielonych w porównaniu do 2011 roku odnotowano w Estonii (471 euro/ha), za# najwi ksze spadki charakterystyczne byTy dla Portugalii (-280 euro/ha) i STowenii (-102 euro/ha)41. Trzecia standardowa praktyka zwiOzana z zazielenieniem dotyczy utrzymywania na uJytkach rolnych obszaru proekologicznego. PTatno#` w ramach tej praktyki przysTuguje dla gospodarstw o powierzchni powyJej 15 ha, tak aby 41. M. Stolze, J. Sanders, N. Kasperczyk, G. Madsen, S. Meredith, CAP 2014-2020: Organic farming and the prospects for stimulating public goods, IFOAM EU, Brussels 2016.. . 29.

(80) mogTy one przeznaczy` co najmniej 5% kwalifikowalnego obszaru gospodarstwa (z wyTOczeniem obszarów pod uJytki zielone) na obszar proekologiczny, z moJliwo#ciO jego zwi kszenia do 7%. W caTej UE rolnicy, których dotyczyT obowiOzek przeznaczenia 5% powierzchni na obszary proekologiczne, zadeklarowali dwa razy wi cej takich obszarów niJ byTo to wymagane42. Dopuszcza si zwolnienia z utrzymywania obszarów proekologicznych przez gospodarstwa rolne. W#ród nich wyróJnia si : a) zwolnienia dla gospodarstw o powierzchni poniJej 15 ha gruntów ornych lub w których ponad 75% powierzchni uJytków rolnych zajmujO uJytki zielone lub ro#liny strOczkowe; oraz b) zwolnienia dozwolone w paVstwach czTonkowskich, w których ponad 50% caTkowitej powierzchni jest pokryte lasami. Z ostatniego zwolnienia moJe korzysta` pi ` paVstw czTonkowskich. Obecnie korzystajO z niego cztery paVstwa (Estonia, Finlandia, Szwecja i otwa). Przy czym w Estonii i Finlandii stosuje si ekstensywne uJytkowanie lasów, co odpowiada prawie 100% gruntów ornych podlegajOcych temu zwolnieniu. Natomiast na otwie i w Szwecji obszar ten stanowi odpowiednio 36 i 45%. Najbardziej rozpowszechnionym zwolnieniem stosowanym w paVstwach czTonkowskich jest zwolnienie odnoszOce si do powierzchni gruntów ornych (mniej niJ 15 ha). Ten rodzaj zwolnienia stanowi okoTo 70% caTkowitej powierzchni gruntów zwolnionych we wszystkich paVstwach czTonkowskich oraz okoTo 100% w: Danii, Irlandii, Grecji, Chorwacji, na Litwie, Cyprze, Malcie, w Holandii, Austrii i Rumunii43. Odsetek caTkowitej powierzchni gruntów ornych, który naleJy do gospodarstw rolnych podlegajOcych obowiOzkowi utrzymywania obszarów proekologicznych, wynosi 68% caTkowitej powierzchni gruntów ornych. NajwyJszy odsetek tych gospodarstw odnotowuje si w: Belgii, BuTgarii, Czechach, Danii, Niemczech, na W grzech i STowacji (okoTo 90%). W wi kszo#ci paVstw czTonkowskich odsetek ten stanowi mi dzy 40 a 80% (Estonia, Hiszpania, Chorwacja, WTochy, Cypr, Litwa, otwa, Holandia, Polska, Rumunia, Szwecja i Wielka Brytania). Do paVstw czTonkowskich, które majO najniJszy udziaT gruntów ornych w gospodarstwach podlegajOcych obowiOzkowi utrzymywania obszarów ekologicznych zalicza si te, które korzystajO ze zwolnieV (np. Malta 1% i Grecja 33%) oraz w których wyst puje wysoki odsetek trwaTych uJytków zielonych (np. Irlandia 30% i Austria 24%) lub w przypadku stosowania zwolnienia lasu (Finlandia 18%)44. 42. Europejski TrybunaT Obrachunkowy 2017. Zazielenienie – bardziej zo

(81) ony system wsparcia dochodów, który nie jest jeszcze skuteczny pod wzgldem rodowiskowym. Sprawozdanie specjalne nr 21, s. 35. 43 European Commission 2016. Commission Staff Working Document. Review of greening after one year. 44 Ibidem. 30.

(82) CaTkowity bezwzgl dny zdeklarowany obszar proekologiczny we wszystkich paVstwach czTonkowskich w 2016 roku wyniósT 5,59 mln ha. Najwi kszych zadeklarowany obszar proekologiczny znajduje si w Hiszpanii (1,49 mln ha), co stanowi 26,77% ogóTu zdeklarowanych obszarów proekologicznych, w Niemczech (681 tys. ha) oraz w Wielkiej Brytanii (497 tys. ha), co stanowi odpowiednio 12,18 i 8,89% ogóTu zdeklarowanych obszarów proekologicznych. Najmniejszy zdeklarowany obszar proekologiczny charakterystyczny jest dla Malty (17 ha) oraz Luksemburga (3,6 tys. ha), STowenii (5,7 tys. ha) i Cypru (9,1 tys. ha). UdziaT zdeklarowanych obszarów proekologicznych we wszystkich obszarach wyniósT mniej niJ 1%. Rysunek 1.9. Wielko#` i udziaT zdeklarowanych obszarów proekologicznych w poszczególnych paVstwach czTonkowskich w 2016 roku 30 1400 25. 1200. [tys. ha]. 800. 15. [%]. 20. 1000. 600 10 400 5. 200 0 Belgia BuTgaria Czechy Dania Niemcy Estonia Irlandia Grecja Hiszpania Chorwacja WTochy Cypr otwa Litwa Luksemburg W gry Malta Holandia Austria Polska Portugalia Rumunia STowenia STowacja Finlandia Szwecja Wielka Brytania. 0. zdeklarowane obszary proekologiczne. % wszystkich zdeklarowanych obszarów proekologicznych. ródo: opracowanie wasne na podstawie: Europejski Trybuna Obrachunkowy 2017. Zazielenienie – bardziej zo

(83) ony system wsparcia dochodów, który nie jest jeszcze skuteczny pod wzgldem rodowiskowym. Sprawozdanie specjalne nr 21. *na rysunku nie uwzgl dniono Francji ze wzgl du na brak kompletnych danych.. Poziom pTatno#ci w ramach rolnictwa proekologicznego wahaT si od 160 euro/ha (Szwecja) do 800 euro/ha (STowenia), w przypadku konwersji od 90 euro/ha (Wielka Brytania) do 600 euro/ha (STowenia). Z tytuTu #wiadczeV alimentacyjnych Austria, Finlandia, otwa i STowacja utrzymaTy te same poziomy pTatno#ci za konwersj i opTaty alimentacyjne na grunty orne. W pozosta-. 31.

(84) Tych paVstwach czTonkowskich pTatno#ci przeliczeniowe wynoszO od 25 euro/ha (Estonia i Litwa) do 296 euro/ha (Wielka Brytania). SO one wyJsze niJ pTatno#ci alimentacyjne na grunty orne. W 2015 roku w porównaniu do 2011 roku wi kszo#` paVstw czTonkowskich (16) zwi kszyTa poziom pTatno#ci zwiOzanych z przeksztaTceniem i utrzymaniem gruntów ornych. Najwi kszy wzrost poziomu pTatno#ci dla gruntów ornych odnotowano na STowenii (wzrost o 502 euro/ha pTatno#ci konwersyjne, a pTatno#ci alimentacyjne o 302 euro/ha), w Luksemburgu i na otwie (wzrost powyJej 200 euro/ha). Austria, Cypr, Finlandia, Szwecja i niektóre wToskie regiony ograniczyTy te pTatno#ci. Szwecja obniJyTa maksymalny poziom konwersji i utrzymania odpowiednio o 393 i 370 euro/ha45. Spo#ród standardowych praktyk zazielenienia ta ostatnia ma najwi kszO elastyczno#` je#li chodzi o sposób, w jaki paVstwa czTonkowskie mogO jO wprowadzi`. Dopuszcza si 19 róJnych rodzajów zarzOdzania gruntami, które mogO by` udost pnione rolnikom w celu wypeTnienia zobowiOzaV proekologicznych, w tym pi ` musi by` kompatybilnych z produkcjO rolnO (tj. mi dzyplon/okrywa zielona, uprawy wiOJOce azot, pasy wzdTuJ obrzeJy lasu wykorzystywane do produkcji, zagajniki o krótkiej rotacji oraz system rolno-le#ny). Wybór obszarów, które rolnicy mogliby zastosowa` w celu speTnienia zobowiOzania obszarów proekologicznych jest zróJnicowany w poszczególnych paVstwach czTonkowskich. PaVstwa czTonkowskie dokonywaTy wyboru tych obszarów w oparciu o sytuacj i warunki panujOce w ich krajach, tak aby zapewni` skuteczno#` systemu i uwzgl dni` zarówno cel róJnorodno#ci biologicznej obszarów proekologicznych, jak i ich potrzeb #rodowiskowych. Dotychczasowe analizy wskazujO, iJ wybory paVstw czTonkowskich w zakresie rodzajów praktyk proekologicznych nie wpTyn Ty znaczOco na warunki równego traktowania czy teJ warunki równej konkurencji. Najcz #ciej stosowane obszary proekologiczne to obszary z uprawami wiOJOcymi azot (wybrane przez 27 paVstw czTonkowskich, z wyjOtkiem Danii), caTkowita powierzchnia zdeklarowanego obszaru z tymi uprawami stanowi 39% wszystkich zdeklarowanych obszarów proekologicznych oraz grunty ugorowane (26 paVstw), równieJ stanowiOce 39% wszystkich zdeklarowanych obszarów proekologicznych. Nast pnie sO to elementy krajobrazu (26 paVstw, z wyjOtkiem: Hiszpanii, Cypru, Litwy i STowenii), stanowiOce 5% wszystkich zdeklarowanych obszarów proekologicznych oraz mi dzyplony (20 paVstw, z wyjOtkiem: Grecji, Hiszpanii, Cypru, otwy, Litwy, Malty, Portugalii, STowenii i regionów Anglia i Szkocja w Wielkiej Brytanii), stanowiOce 16% wszystkich zdeklarowanych obszarów proekologicznych. 45. M. Stolze, J. Sanders, N. Kasperczyk, G. Madsen, S. Meredith, CAP 2014-2020: Organic farming and the prospects for stimulating public goods, IFOAM EU, Brussels 2016. 32.

(85) CaTkowity bezwzgl dny obszar przeznaczony na mi dzyplon we wszystkich paVstwach czTonkowskich w 2016 roku wyniósT 887 tys. ha (16% wszystkich obszarów proekologicznych). NajwyJszym udziaTem obszarów z mi dzyplonami w caTkowitym obszarze proekologicznym charakteryzowaTy si Holandia (92%), Belgia (89%) i Dania (70%), za# najniJszym (2%): Irlandia, Litwa, otwa i Wielka Brytania (rys. 1.10). Obszar z uprawami wiOJOcymi azot stanowiT 58% obszarów proekologicznych (2,3 mln ha). NajwyJszy udziaT tych upraw wynoszOcy ponad 70% wszystkich obszarów proekologicznych odnotowano w Czechach, na Chorwacji i we WToszech. Belgia i Holandia, które odznaczaTy si najwyJszym odsetkiem mi dzyplonów w najmniejszym stopniu stosowaTy obszary z uprawami wiOJOcymi azot. UdziaT tych upraw we wszystkich obszarach proekologicznych wyniósT odpowiednio 4 i 7%. Grunty ugorowane obejmowaTy obszar ponad 2 mln ha. NajwyJszym udziaTem ugorów w caTkowitym obszarze proekologicznym charakteryzowaTa si Portugalia (76%) i Finlandia (73%) oraz Hiszpania (65%) i Cypr (64%). Utrzymywanie ugorów byTo najniJsze w Irlandii (1%) oraz Belgii (3%). Obszary proekologiczne stosowane jako elementy krajobrazu obejmowaTy obszar 217 tys. ha. Praktyka ta stosowana byTa gTównie w Irlandii. W kraju tym 30 tys. ha stanowiTy elementy krajobrazu (79% wszystkich obszarów proekologicznych). W Niemczech, Luksemburgu i Wielkiej Brytanii udziaT elementów krajobrazu w caTkowitym obszarze proekologicznym wyniósT 14%. W pozostaTych paVstwach czTonkowskich stanowiT on od 1% do 2%. Badania przeprowadzone przez E. Underrood i G. Tuckera w 2016 roku wskazujO, Je dwa gTówne typy produktywnych obszarów proekologicznych – mi dzyplony i uprawy wiOJOce azot – nie oferujO istotnych korzy#ci z punktu widzenia róJnorodno#ci biologicznej, ale mogO przyczynia` si do poprawy jako#ci wody i gleby, w tym przez zwi kszanie zawarto#ci w gla organicznego w glebie na gruntach ornych46.. 46. E. Underwood, G. Tucker, Ecological Focus Area choices and their potential impacts on biodiversity, Instytut Europejskiej Polityki Ochrony rodowiska Naturalnego, listopad 2016. 33.

(86) Rysunek 1.10. UdziaT poszczególnych rodzajów obszarów proekologicznych w caTkowitym obszarze obszarów proekologicznych w paVstwach czTonkowskich w 2016 roku Wielka Brytania Szwecja Finlandia STowacja STowenia Rumunia Portugalia Polska Austria Holandia Malta W gry Luksemburg Litwa otwa Cypr WTochy Chorwacja Hiszpania Grecja Irlandia Estonia Niemcy Dania Czechy BuTgaria Belgia. Wielka Brytania Szwecja Finlandia STowacja STowenia Rumunia Portugalia Polska Austria Holandia Malta W gry Luksemburg Litwa otwa Cypr WTochy Chorwacja Hiszpania Grecja Irlandia Estonia Niemcy Dania Czechy BuTgaria Belgia 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90. mi dzyplon. [%]. [%]. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 elementy krajobrazu. uprawy wiOJOce azot. grunty ugorowane. ródo: opracowanie wasne na podstawie: Europejski Trybuna Obrachunkowy 2017. Zazielenienie – bardziej zo

(87) ony system wsparcia dochodów, który nie jest jeszcze skuteczny pod wzgldem rodowiskowym. Sprawozdanie specjalne nr 21. Na rysunku nie uwzgl dniono Francji ze wzgl du na brak kompletnych danych.. Wi kszo#` paVstw czTonkowskich (23) stosuje najbardziej elastyczny sposób utrzymania wskavnika trwaTych uJytków zielonych poprzez zastosowania go na poziomie krajowym. PozostaTe (Belgia, Francja, Niemcy i Wielka Brytania) wdraJajO t zasad na poziomie regionalnym47. Poza standardowymi praktykami istnieje jeszcze alternatywne podej#cie do speTnienia zobowiOzaV w zakresie zazielenienia. Jest to moJliwo#` wprowadzenia tzw. równowaJnych praktyk, które zapewniajO równowaJenie lub wi ksze korzy#ci dla #rodowiska i klimatu niJ standardowe praktyki. W 2015 roku pi ` paVstw czTonkowskich powiadomiTo o ch ci wdroJenia równowaJnych praktyk. Trzy z nich (Irlandia, Austria i Polska) wprowadziTo je za pomocO #rodków rolno-#rodowiskowych i klimatycznych w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich. DominujOcym wyborem dla 47. K. Hart, Green direct payments: implementation choice of nine Member States and their environmental implications, Institute for European Environmental Policy, London 2015. 34.

(88) równowaJenia praktyk byTa dywersyfikacja upraw. Przy czym paVstwa przyj Ty róJne rodzaje tych praktyk. W Irlandii równowaJenie przyj to poprzez zasiewanie mi dzyplonów. SO one sadzone zgodnie z wymogami programu rolno#rodowiskowego i kilmatycznego (GLAS). W Austrii wybrano bardziej wymagajOcO w stosunku do standardowej praktyki dywersyfikacj upraw. Obejmuje ona minimalne wymagania dotyczOce trzech ro#lin, maksymalnie 75% w odniesieniu do zbóJ i kukurydzy, maksymalnie 66% w odniesieniu do gTównej uprawy i z wyTOczeniem ekologicznego odTogowania. Polska równieJ zaproponowaTa bardziej wymagajOcO dywersyfikacj upraw: minimalne zapotrzebowanie na cztery ro#liny, maksimum 65% dla gTównego zbioru i wszystkich zbóJ oraz minimum 10% dla wszystkich upraw. Natomiast Francja i Holandia wykorzystaTy systemy certyfikacji. Francuski system krajowy odnosi si do pokrywy gleby ozimej w ramach dywersyfikacji upraw i jest skierowany do gospodarstw specjalizujOcych si w produkcji kukurydzy. W Holandii przyj to bardziej kompleksowe podej#cie obejmujOce wszystkie standardowe praktyki zazielenienia, w tym utrzymywanie obszarów ekologicznych byTo najbardziej rozpowszechnione. WdroJono trzy odr bne programy krajowe. Dwa programy (Akkerbouw-strokenpakket, w tym Vogelakkera oraz Skylark foundation) byTy dost pne dla rolników w 2015 roku, natomiast trzeci program (Biodiversity-plus) zostaT przeToJony 48 . Dotychczasowe dane wskazujO, iJ w paVstwach czTonkowskich stosujOcych równowaJne praktyki mniej niJ 15 tys. gospodarstw rolnych skorzystaTo z moJliwo#ci ich zastosowania. Obszar obj ty tym programem stanowiT 750 tys. ha gruntów ornych i 12 tys. ha gruntów ekologicznych. Najwi cej tych gospodarstw odnotowano w Austrii (81%) i Polsce (17%). RównowaJne praktyki zostaTy wdroJone przez 2% rolników w ramach co najmniej jednego obowiOzku zazielenienia, który stanowiT 6% caTkowitej powierzchni gruntów ornych. Najwi cej wniosków o zastosowanie równowaJnych praktyk zToJono w Austrii (11 831; 19% ogóTu gospodarstw ekologicznych) oraz z Polsce (2486; mniej niJ 1% ogólnej liczby gospodarstw ekologicznych). Grunty orne obj te tymi praktykami wyniosTy odpowiednio 597 410 ha i 120 845 ha, co stanowiTo 53 i 1% ogóTu gruntów ornych. W Holandii 320 rolników (1% ogólnej liczby gospodarstw ekologicznych) zastosowaTo równowaJne praktyki, które obj Ty obszar 28 400 ha (3% ogóTu gruntów). Najmniej wniosków o zastosowanie równowaJnych praktyk zToJono w Irlandii (18; 0,01% ogólnej liczby gospodarstw ekologicznych), obejmowaTy one obszar 585 ha (0,13% ogóTu gruntów)49. 48. European Commission 2016. Commission Staff Working Document. Review of greening after one year. 49 Ibidem. 35.