Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziałujące na rozwój wsi i rolnictwa (2)
Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziałujące na rozwój wsi i rolnictwa (2)
Warszawa 2016 Autorzy:
dr Barbara Wieliczko dr Agnieszka Kurdyś-Kujawska mgr inż. Justyna Herda-Kopańska
ROLNICTWO POLSKIE I UE 2020+
WYZWANIA, SZANSE, ZAGROŻENIA, PROPOZYCJE
Dr Agnieszka Kurdy-Kujawska jest pracownikiem Politechniki Koszaliskiej.
Pozostae Autorki s pracownikami Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki
ywnociowej – Pastwowego Instytutu Badawczego.
Publikacja afiliowana jest do dorobku IERiG-PIB.
Prac zrealizowano w ramach tematu: Finansowe i fiskalne uwarunkowania poprawy efektywnoci, zrównowaenia i konkurencyjnoci polskiego rolnictwa w zadaniu:
Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziaujce na rozwój wsi i rolnictwa, finansowanie zwrotne i quasi-rynkowe, instrumenty internalizacji efektów zewntrznych w rolnictwie oraz dostarczanie dóbr publicznych.
Celem pracy bya prezentacja wyników uzyskanych w 2016 r. w ramach realizacji zadania „Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziaujce na rozwój wsi i rolnictwa, finansowanie zwrotne i quasi-rynkowe, instrumenty internalizacji efektów zewntrznych w rolnictwie oraz dostarczanie dóbr publicznych”. Badania koncentroway si na nastpujcych zagadnieniach: mnoniki fiskalne, system
„ograniczaj i handluj” a emisje gazów cieplarnianych w rolnictwie, programy rozwoju obszarów wiejskich 2014-2020 w pastwach UE oraz gwarancje i porczenia
kredytowe w rozwoju wsi i rolnictwa.
Recenzenci:
dr hab. Anna Matuszczak Ŧ Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu dr hab. Wawrzyniec Czubak Ŧ Uniwersytet Przyrodniczy w Poznaniu Korekta
Barbara Walkiewicz Redakcja techniczna Leszek lipski Projekt okadki IERiG-PIB
ISBN 978-83-7658-642-7
Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ywnociowej – Pastwowy Instytut Badawczy
ul. witokrzyska 20, 00-002 Warszawa tel.: (22) 50 54 444
faks: (22) 50 54 757 e-mail: dw@ierigz.waw.pl http://www.ierigz.waw.pl
SPIS TRECI
Wstp 7 1. Ocena przydatnoci systemu handlu uprawnieniami do emisji
zanieczyszcze jako instrumentu internalizacji efektów zewntrznych w rolnictwie
9
2. System gwarancji kredytowych i jego znaczenie w rozwoju wsi i rolnictwa
29 3. Wdraanie instrumentów II filaru WPR w okresie programowania
2014-2020
65
4. Mnoniki fiskalne 121
Podsumowanie 151 Literatura 153
Wstp
Niniejsza publikacja jest drug monografi1 prezentujc wyniki prac rea- lizowanych w ramach zadania pt. „Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziaujce na rozwój wsi i rolnictwa, finansowanie zwrotne i quasi-rynkowe, instrumenty internalizacji efektów zewntrznych w rolnictwie oraz dostarczanie dóbr pu- blicznych”, które jest jednym z trzech zada tematu „Finansowe i fiskalne uwa- runkowania poprawy efektywnoci, zrównowaenia i konkurencyjnoci polskie- go rolnictwa”, bdcego czci programu wieloletniego pt. „Rolnictwo polskie i UE 2020+. Wyzwania, szanse, zagroenia, propozycje”, realizowanego w la- tach 2015-2019 przez Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ywnocio- wej – Pastwowy Instytut Badawczy.
Monografia ma charakter wielowtkowy, wic w sobie ogólne cele rea- lizowanego zadania, jak i cele szczegóowe przeznaczone na rok 2016. Opiera- jc si na tych celach, przygotowano opracowanie dotyczce nastpujcej pro- blematyki:
1. Ocena przydatnoci systemu handlu uprawnieniami do emisji zanieczyszcze
jako instrumentu internalizacji efektów zewntrznych w rolnictwie.
2. System gwarancji kredytowych i jego znaczenie w rozwoju wsi i rolnictwa.
3. Wdraanie instrumentów II filaru WPR w okresie programowania 2014- -2020.
4. Mnoniki fiskalne.
Pierwszy rozdzia koncentruje si na problemie emisji gazów cieplarnia- nych w rolnictwie Unii Europejskiej. W rozdziale tym dokonano prezentacji kierunków prac Komisji Europejskiej zmierzajcych do wczeniu rolnictwa do ograniczania emisji gazów cieplarnianych oraz prowadzonej przez UE polityki redukcji emisji w innych sektorach unijnej gospodarki. W pierwszym rozdziale przedstawiono równie przegld wyników bada naukowych dotyczcych sku- tecznoci i efektywnoci rónych instrumentów polityki rodowiskowej su- cych redukcji negatywnych efektów zewntrznych.
Drugi rozdzia pracy prezentuje problematyk gwarancji kredytowych.
Gwarancje kredytowe to instrument stosowany czsto w polityce pastwa w ce- lu zmniejszenia problemu ograniczonego dostpu maych i rednich przedsi- biorstw do kredytów. Instrument ten ma w poszczególnych krajach róne zna- czenie, ale wydaje si, i jego potencja w wikszoci pastw nie jest w peni wykorzystany. W pierwszej czci tego rozdziau skupiono si na prezentacji samej koncepcji gwarancji kredytowych i ich cech. W dalszej czci omówiono
1 B. Wieliczko A. Kurdy-Kujawska, 2015, Mechanizmy i impulsy fiskalne oddziaujce na rozwój wsi i rolnictwa (1), Monografie Programu Wieloletniego 2015-2019 nr 3, IERiG- -PIB, Warszawa.
funkcjonowanie gwarancji kredytowych jako instrumentu finansowego wyko- rzystywanego przez Uni Europejsk w jej polityce wsparcia rozwoju i konku- rencyjnoci. Natomiast w ostatniej czci rozdziau skoncentrowano si na pre- zentacji systemu gwarancji i porcze kredytowych funkcjonujcego w Polsce.
Trzeci rozdzia monografii dotyczy wdraania instrumentów II filaru Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) w okresie programowania 2014-2020. Celem tego rozdziau jest zaprezentowanie rónic i podobiestw w podejciu poszcze- gólnych pastw i regionów do wykorzystania instrumentarium unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich. W rozdziale tym przedstawiono struktur budetu poszczególnych programów rozwoju obszarów wiejskich realizowanych w pa- stwach czonkowskich UE oraz dokonano analizy charakteru przyjtych pro- gramów w oparciu na ukierunkowanie ich na wdraanie wybranych priorytetów i dziaa unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich. Ten rozdzia monografii bazuje na analizie dokumentów oraz danych gromadzonych przez Komisj
Europejsk na temat programów rozwoju obszarów wiejskich.
Czwarty rozdzia pracy odnosi si do mnoników fiskalnych. Mnoniki fiskalne to sposób na syntetyczne przedstawienie skali oddziaywania polityki pastwa na wielko zagregowanej produkcji. W rozdziale tym szeroko omó- wiono pojcie mnonika fiskalnego oraz metody jego szacowania. Zaprezento- wano równie wyniki rónych bada dotyczce wielkoci mnoników fiskal- nych oraz przedstawiono determinanty wysokoci tych mnoników oraz trwa-
o ich oddziaywania.
1. Ocena przydatnoci systemu handlu uprawnieniami do emisji
zanieczyszcze jako instrumentu internalizacji efektów zewntrznych w rolnictwie
1.1. Rolnictwo a emisja gazów cieplarnianych w UE
Poziom emisji gazów cieplarnianych2 w Unii Europejskiej w okresie 1990-2013 spad o 26% – z 11,8 t/osoba w 1990 roku do 8,9 t/osoba w 2013 ro- ku3. Jednoczenie w tym okresie poziom PKB zwikszy si o 45%, za wiel- ko emisji spada o 20%4, co wskazuje na to, i moliwe jest rozwijanie si UE odczone od wzrostu emisji zanieczyszcze. W ostatnich latach obserwowany jest równie wzrost zaangaowania UE we wspieranie dziaa sucych ochro- nie rodowiska. Wydatki budetu UE na dziaania klimatyczne w okresie pro- gramowania 2007-2013 stanowiy 6,8% rodków, za w okresie programowania 2014-2020 maj sign co najmniej 20%5.
Struktura emisji gazów cieplarnianych w zalenoci od sektora pokazuje, i niezmiennie w okresie 1990-2013 najwikszym emitentem by sektor energe- tyczny (tab. 1.1). Rolnictwo emitowao w 1990 roku 569 mln ton gazów cie- plarnianych w ekwiwalencie CO2, a w roku 2013 emisja ta obniya si do 441 ton. Warto zwróci uwag, e rolnictwo jest wikszym emitentem gazów cie- plarnianych ni przemys. Naley jednake wyjani , e zgodnie z nomenklatur
okrelon przez Intergovernmental Panel for Climate Change gazy cieplarniane emitowane przez maszyny i urzdzenia wykorzystywane w rolnictwie nie s
uwzgldniane jako emisje pochodzce z rolnictwa, ale s wczone do kategorii
„energia”, za produkcja pasz i nawozów dla rolnictwa do kategorii „procesy przemysowe”6. Z rolnictwem zwizany jest równie sektor uytkowanie ziemi, zmiany uytkowania ziemi i lasy (ang. land use, land use change and forestry – LULUCF). Sektor ten obnia ogólny poziom emisji w gospodarce.
2 Termin „gazy cieplarniane” obejmuje szereg rónych substancji. W zalenoci od realizo- wanej przez dane pastwo polityki moe obejmowa je wszystkie lub tylko niektóre z nich.
Podejcie UE do tego problemu prezentowane jest dalszych czciach tego rozdziau przy omawianiu polityki UE. Generalnie najwaniejszym gazem cieplarnianym jest ditlenek wgla (CO2) i dlatego w jego ekwiwalencie wyraane s zwyczajowo emisji gazów cieplarnianych.
3 European Commission (2015), COM(2015)642 – Report from the Commission – Second Biennial Report of the European Union under the UN Framework Convention on Climate Change (required under Article 18(1) of Regulation (EU) No 525/2013 of the European Par- liament and of the Council of 21 May 2013 on a mechanism for monitoring and reporting greenhouse gas emissions and for reporting other information at national and Union level rel- evant to climate change and repealing Decision No 280/2004/EC and Decision 2/CP.17 of the Conference of Parties of the UNFCCC), s. I.
4 Ibidem.
5 Ibidem, s. II.
6 IPCC (2006). 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories. Pobrane z:
http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/index.html (10.05.2016).
Tabela 1.1. Wielko emisji gazów cieplarnianych w ekwiwalencie CO2 (mln t)
róda gazów 1990 1995 2000 2005 2010 2013 Energia 4 356 4 080 4 018 4 115 3 798 3 524
Przemys 511 491 443 449 376 360
Rolnictwo 569 495 481 455 442 441
LULUCF -260 -282 -311 -321 -314 -318
Odpady 244 248 235 205 170 152
ródo: European Commission, 2015, tab. 1-3.
Jak pokazuje prognoza Komisji Europejskiej w scenariuszu braku zmian w obecnej polityce dotyczcej emisji gazów cieplarnianych, wielko genero- wanych przez wszystkie sektory z wyjtkiem rolnictwa zmniejszy si w okresie 2015-2030 (tab. 1.2). Ten wynik wskazuje jednoznacznie na konieczno wpro- wadzenia instrumentów, które pozwol ograniczy , a przynajmniej nie zwik- sza emisji gazów cieplarnianych generowanych przez sektor rolny.
Tabela 1.2.Wielko emisji gazów cieplarnianych w ekwiwalencie CO2 (mln t) – prognoza przy zaoeniu dalszego obowizywania obecnych regulacji
róda gazów 2015 2020 2025 2030
Energia 2 594 2 400 2 299 2 224
Transport 895 885 878 889
Przemys 364 363 356 348
Rolnictwo 445 449 453 458
Odpady 146 132 121 115
ródo: European Commission, 2015, tab. 4-1.
Naley zauway , i problem emisji gazów cieplarnianych przez sektor rolny jest zrónicowany pod wzgldem udziau w cznej emisji gazów w po- szczególnych pastwach czonkowskich (rys. 1.3). Na poziomie UE-28 emisje rolnicze stanowi 10,3% emitowanych zanieczyszcze. Nieznacznie wikszy udzia wystpuje w nowych pastwach czonkowskich. Najwikszy udzia emi- sji rolniczych w cznej emisji gazów cieplarnianych odnotowano w Irlandii.
W tym pastwie udzia rolnictwa jest bliski 1/3 cakowitych emisji gazów cie- plarnianych, co stanowi wyzwanie dla tego pastwa z punktu widzenia koniecz- noci redukcji cakowitego poziomu emisji. Najmniejszy udzia emisji rolni- czych wystpuje na Malcie, a sektor ten generuje jedynie 2,5% gazów. Jeli chodzi o Polsk, to plasuje si ona poniej redniej unijnej z udziaem rolnictwa w emisji gazów cieplarnianych sigajcym 9,2%. Generalnie mona stwierdzi , i udzia rolnictwa w emisji gazów jest wypadkow skali rolniczej produkcji zwierzcej, a zwaszcza byda, oraz struktury gospodarki, a zwaszcza skali i charakterystyki sektora energetycznego.
Rysunek 1.3. Udzia rolnictwa w emisji gazów cieplarnianych w wybranych pastwach UE, 2012
ródo: Perez Domingues et al., 2016, Fig. 2.
Emisja gazów cieplarnianych w rolnictwie Unii Europejskiej obejmuje pi podstawowych róde (rys. 1.4). Najwaniejszym z nich jest sama gleba, a gównie sposób i skala jej nawoenia. Nie mniej wane s gazy zwizane z produkcj zwierzc generowane w procesie fermentacji jelitowej oraz te obecne w zwierzcych odchodach. Nieznaczne znaczenie ma uprawa ryu oraz spalanie pozostaoci rolniczych.
2,5 5,6
6,1 6,9
7,4 7,6 7,7 7,9 8,2 8,3 8,8
8,9 9,2
9,4 9,4 9,9
10,3 10,3 10,4 10,5 10,7
11,1 12,8
13,3 14
15,3 18,2
18,6 22
23,4
30,7
0 5 10 15 20 25 30 35
Malta Luksemburg Czechy Estonia Niemcy Sowacja Wochy Belgia Grecja Holandia Cypr ZjednoczoneKrólestwo Polska Finlandia Austria Sowenia UE15 UE28 UE13 Portugalia Bugaria Hiszpania Chorwacja Szwecja Wgry Rumunia Francja Dania
otwa Litwa Irlandia
Rysunek 1.4. Struktura emisji gazów cieplarnianych w unijnym rolnictwie wg ich róde, 2012
ródo: Perez Domingues et al., 2016, Fig. 8.
Jeli chodzi o struktur emisji gazów cieplarnianych w rolnictwie UE w zalenoci od rodzaju emitowanego gazu rolnictwo generuje dwa gazy cie- plarniane. A 58% emisji gazów w rolnictwie to metan (CH4), a reszt stanowi podtlenek azotu (N2O) (rys. 1.5).
Rysunek 1.5. Struktura emisji gazów cieplarnianych w rolnictwie UE
ródo: T. Fellmann, B. Van Doorslaer, P. Witzke, I. Huck, F. Weiss, G. Salputra, T. Jans- son, D. Drabik, A. Leip (2015). An economic assessment of GHG mitigation policy options for EU agriculture. Luksemburg: Publications Office of the European Commission.
Naley zaznaczy , i w rolnictwie Unii Europejskiej obserwowane s
zmiany w poziomie emisji gazów cieplarnianych. Zmiany te s bardzo zróni- cowane w poszczególnych pastwach czonkowskich (rys. 1.6). Na poziomie
51,3
16,8 0,5
31,3 0,2
Gleby(N2O)
Odchody(CH4,N2O)
Uprawaryu(CH4)
Fermentacjajelitowa (CH4)
Spalaniepozostaloci rolniczychnapolach(CH4)
42% 58%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
N2O CH4
caej UE-28 emisje rolnicze spady o 16% w latach 1990-2000 oraz o 8%
w okresie 2001-2012. W Polsce emisji z rolnictwa spady w pierwszym z bada- nych okresów a o 31%, co wynikao gównie z wpywu zmian systemu gospo- darczego na rolnictwo w pierwszym okresie transformacji ustrojowej. Natomiast w drugim okresie spadek by nieznaczny i wyniós jedynie 1%. Wiele pastw Europy rodkowo-wschodniej w latach 1990-2000 zmniejszyo swoje emisje rolnicze nawet o ponad poow z tego samego powodu co Polska.
W drugim okresie cz z nich odnotowaa wzrost emisji, co wynikao z rozwo- ju rolnictwa w porównaniu z poprzednim okresem. Spadek emisji w pastwach UE-15 by generalnie znacznie mniejszy w pierwszym okresie ni rednia UE.
Rysunek 1.6. Zmiany poziomu emisji gazów cieplarnianych w rolnictwie wybranych pastw UE w latach 1990-2000 i 2001-2012
ródo: Perez Domingues et al., 2016, Fig. 7.
18
57 15
2
3 7 0 0
8
12
2
5
8
7
6
12
14
17
16
26
16
31
38
44
50
44
57
51
62
67
65
13
26
12
8
4
14
9
11
5 0
10
9
8
12
11
9
8
7
8
7
14
1
10
3
5
13
10
9
11 15 7
80 60 40 20 0 20 40 60 80
Cypr Malta Hiszpania Irlandia Luksemburg Portugalia Francja Sowenia Austria Finlandia Wochy UE15 Szwecja Belgia WB Grecja Niemcy Dania UE28 Chorwacja Holandia Polska Wgry UE13 Rumunia Czechy Litwa Sowacja Estonia
otwa Bugaria
2001
2012 1990
2000
1.2. Obecna polityka UE w zakresie redukcji emisji oraz planowane rozwizania odnoszce si do rolnictwa
Polityka UE do 2020 roku bazuje na podziale podmiotów gospodarczych na dwie kategorie objte odmiennymi rozwizaniami:
1. Sektory wczone do unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (Emissions Trading System – ETS) – odpowiadaj za <45% emisji.
2. Sektory nieobjte UE ETS s uwzgldnione w decyzji dotyczcej wspólnego wysiku redukcyjnego (Effort Sharing Decision – ESD) – odpowiadaj za
>55% emisji.
Cele UE dotyczce redukcji gazów cieplarnianych do 2030 roku:
x co najmniej 40% redukcji do 2030 r. wasnych emisji gazów cieplarnianych w caej gospodarce w porównaniu z 1990 r.,
x sektory objte UE ETS maj zmniejszy emisj gazów cieplarnianych o 43%,
x sektory spoza UE ETS maj zredukowa emisyjno o 30%.
ETS to pierwszy i najwikszy regionalny system handlu emisjami. Zosta
stworzony w celu realizacji przez UE zobowiza podjtych w ramach protoko-
u z Kyoto, który wszed w ycie w 2005 roku. W ramach ETS poszczególni uczestnicy mog midzy sob dokonywa obrotu uprawnieniami do emisji, jak i mog skorzysta w tym celu z porednictwa aukcji. Moliwe jest równie za- chowanie niewykorzystanych uprawnie pó niejszego uycia. Obecnie obejmu- je ponad 11 tys. podmiotów bdcych emitentami gazów cieplarnianych.
Wdraanie ETS odbywao si stopniowo, przy czym kad z dotychcza- sowych faz charakteryzoway róne rozwizania i zakres sektorów oraz gazów objtych tym systemem (tab. 1.3).
Tabela 1.3. Charakterystyka systemu ETS w kolejnych fazach jego rozwoju Cecha Faza 1 (2005-
2007) Faza 2 (2008-2012) Faza 3 (2013-2020) Limit 2058 mln t
CO2
1859 mln t CO2 2084 mln tCO2 w 2013.
W kolejnych latach spadek o 38 mln t CO2 rocznie
Jednostki, którymi mona han- dlowa
Jednostki uprawnie do emisji (EUA)
EUAs, jednostki po-
wiadczonej redukcji emisji (CER), jednostki redukcji emisji (ERU) Nie uwzgldnia si rozli- cze dotyczcych lasów i duych projektów zwi- zanych z energi wodn
EUA, CER, ERU Nie uwzgldnia si: CER i ERU dotyczcych lasów, HFC, N2O lub duych projektów z zakresu energetyki wodnej.
CER odnoszce si do projek- tów zarejestrowanych po 2012r.
musz by realizowane w kra- jach najsabiej rozwinitych Gazy CO2 CO2,
N2O – opcja opt-in
CO2, N2O, PFC z produkcji aluminium
ródo: European Commission (2015), EU ETS Handbook.
W ramach ETS poszczególni uczestnicy mog midzy sob dokonywa obrotu uprawnieniami do emisji, jak i mog skorzysta w tym celu z porednic- twa aukcji. Moliwe jest równie zachowanie niewykorzystanych uprawnie
pó niejszego uycia.
Wyniki bada7 pokazuj, i system ten wpywa na objte nim podmioty w rónoraki sposób. Pierwotna alokacja uprawnie do emisji bya zbyt dua, co w poczeniu ze spadkiem cen surowców energetycznych doprowadzio do znacznego obnienia si cen uprawnie do emisji8. Analiza dotychczasowego funkcjonowania ETS wskazuje, i wanym wyzwaniem dla systemu bya recesja zwizana z kryzysem finansowo-gospodarczym, który swoje apogeum mia
w okresie 2008-2009. Sektory objte ETS ograniczyy na skutek kryzysu emisj
zanieczyszcze, co przy jednoczesnym znacznym polu manewru, co do moli- woci zastpienia redukcji emisji innymi dziaaniami doprowadzio do spadku ceny CO2 i jeszcze wikszego ograniczenia bod ców do trwaej redukcji emisji zanieczyszcze, co wymusio wprowadzenie redukcji liczby uprawnie. Od 2013 r. liczba uprawnie maleje rocznie o 1,74%9, jednak nie oznacza to fak- tycznej redukcji, gdy uprawnienia te zostan ponownie wprowadzone do sys- temu w ramach akcji prowadzonych w latach 2019-202010.
Najwikszym problemem w dotychczasowym funkcjonowaniu ETS by
gwatowny spadek cen praw do emisji zwizany z nadmiern liczb przyzna- nych pocztkowo darmowych uprawnie. Jak wykazano w licznych badaniach, znaczcy wpyw na poziom cen uprawnie do emisji miay ceny energii i ceny surowców energetycznych, co wizao si równie z polityk prowadzon przez UE i poszczególne pastwa w odniesieniu do energii odnawialnej. Naley te
podkreli , i ryzyko spadku cen na rynku uprawnie do emisji jest wysze ni
ich wzrostu11, co wydaje si naturaln konsekwencj polityki zmierzajcej do systematycznej redukcji emisji gazów cieplarnianych. Wród moliwych rod- ków ograniczajcych znaczne wahania cenowe znajduj si m.in. wideki ceno- we na uprawnienia do emisji zanieczyszcze12, wykorzystanie rezerwy stabiliza-
7 Obszerny przegld bada dotyczcych pierwszych lat funkcjonowania unijnego ETS zawie- ra m.in. artyku Y-J. Zhang, Y-M. Wei (2010), An overview of current research on EU ETS:
Evidence from its operat-ing mechanism and economic effect, Applied Energy, nr 87, s. 1804- -1814 oraz F. Venmans (2012), A literature-based multi-criteria evaluation of the EU ETS, Renewable and Sustainable Energy Reviews, nr 16, s. 5493-5510).
8 L.M. Brown, A. Hanafi, A. Petsonk (2012), The EU Emissions Trading System. Results and Lessons Learned, Environmental Defense Fund.
9 European Commissiom (2015), EU ETS Handbook, European Commission Bruksela.
10 Ch. Perthuis, R. Trotignon (2013), Governance of CO2 markets: Lessons from the EU ETS, Les Cahiers de la Chaire Economie du Climat, Working Paper Series, nr 2013/07.
11 Z-H. Feng, Y-M. Wei, K. Wang (2012), Estimating risk for the carbon market via extreme value theory: An empirical analysis of the EU ETS, Applied Energy 99 (2012), p. 97-108.
12 Branger F., Lecuyer O., Quirion Ph. (2015), The European Union Emissions Trading Scheme: should we throw the flagship out with the bathwater?, WIREs Climate Change, nr 6 (1), s.9-16.
cyjnej13 lub rady na wzór funkcjonujcych w rónych krajach rad polityki pie- ninej w celu zwikszenie przewidywalnoci rynku gazów cieplarnianych14.
Naley równie zaznaczy , i wpyw na poziom inwestycji w technologii o niszym poziomie emisji zanieczyszcze szacowany jest na niewielki. Brak dogbnych ilociowych bada w tym zakresie15, za badania bazujce na ankie- tach wskazuj na wdraanie jedynie dora nych inwestycji o nieznacznej skali.
Dotyczy to nie tylko inwestycji, ale take innych aspektów funkcjonowania podmiotów objtych systemem16. Pokazuje to, i ETS nie w peni realizuje swo- je cele, gdy mia prowadzi równie do wzrostu innowacyjnoci i wdraania nowoczesnych rozwiza sucych rozwojowi gospodarki niskowglowej.
Jak ju wspomniano, drug cz polityki redukcji emisji gazów cieplar- nianych w UE stanowi sektory poza-ETS. Zgodnie zdecyzj Parlamentu Euro- pejskiego i Rady nr 2009/406/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wysi- ków podjtych przez pastwa czonkowskie, zmierzajcych do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do roku 2020 zobowiza Wspól- noty dotyczcych redukcji emisji gazów cieplarnianych, kade pastwo czon- kowskie ma ustalony minimalny wkad w realizacj w latach 2013-2020 zobo- wizania Wspólnoty dotyczcego redukcji emisji gazów cieplarnianych. W ni- niejszej decyzji uwzgldniono nastpujce gazy cieplarniane: dwutlenek wgla (CO2), metan (CH4), podtlenek azotu (N2O), fluorowglowodory (HFC), perflu- orowglowodory (PFC) i szeciofluorek siarki (SF6). Wprowadzono element elastycznoci rocznych limitów emisji polegajcy na moliwoci przenoszenia z kolejnego roku do 5 % swojego rocznego limitu emisji w okresie 2013-2019.
Podobnie jak w przypadku ETS, moliwe jest korzystanie z rónego ro- dzaju jednostek redukcji emisji. W tym przypadku uwzgldnia si cile okre-
lone w decyzji jednostki powiadczonej redukcji emisji (CER) i jednostki re- dukcji emisji (ERU).
Omawiana decyzja narzuca redukcj emisji w stosunku do 2005 roku je- dynie w pitnastu krajach Unii Europejskiej (rys. 1.7). Wikszo z nich to pa- stwa UE-15, jedynym wyjtkiem jest Cypr z minimaln redukcj emisji gazów sigajc 5%. Natomiast jedynym krajem UE-15 z moliwoci podniesienia emisji jest Portugalia. Limit ten jest jednak nieznaczny i daje Portugalii moli- wo zwikszenia emisji jedynie o 1%. Polska uzyskaa moliwo wzrostu emisji a o 14%. Wszystkie limity mieszcz si w przedziale -20%-+20% po- ziomu emisji odnotowanego w danym pastwie w 2005 roku.
13 European Commissiom (2015), op. cit.
14 Ch. Perthuis, R. Trotignon (2013), op. cit.
15 T. Laying , M. Sato, M. Grubb, C. Comberti (2014), The effects and side-effects of the EU emissions trading scheme, Wiley Interdisciplinary Reviews: Climate Change, vol. 5, no. 4, s. 509-19.
16 J. Abrell, A.N. Faye, G. Zachmann (2011), Assessing the Impact of the EU ETS Using Firm Level Data, Bruegel Working Paper, nr 2011/08.
Rysunek 1.7. Limity wybranych pastw UE ograniczenia emisji w ramach ESD;
spadek w stosunku do 2005 r., w proc.
ródo: EU Decision No 406/2009/EC.
Majc na uwadze konieczno okrelenia polityki redukcji emisji wobec sektorów poza ETS na okres po 2020 roku, dopóki obowizuj obecne rozwi- zania, Komisja Europejska zlecia badania dotyczce dotychczasowego funkcjo- nowania rozwiza odnonie redukcji emisji poza systemem ETS. Jak wskazuj
wyniki tych bada17, ocena obecnych rozwiza wskazuje na to, i nie s to re- gulacje w peni efektywne (rys. 1.8). Jednoczenie widoczne jest zrónicowanie opinii ze wzgldu na obszar dziaania aktualnych rozwiza. Najmniej pozy- tywnie oceniono obecne rozwizania w odniesieniu do rolnictwa, co wskazuje na konieczno wprowadzenia zmian.
17 European Commission (2016), Supporting study for the Evaluation of Decision No 406/2009/EC (Effort Sharing Decision). Final report, s. 9.
20
20
20
17
16
16
16
16
15
14
14
13
10
5
4
1 4
5 9
10 11 11
13 14
15 17
19 20
25 20 15 10 5 0 5 10 15 20 25
Luksemburg Dania Irlandia Szwecja Austria WB Finlandia Holandia Belgia Niemcy Francja Wochy Hiszpania Cypr Grecja Portugalia Sowenia Malta Czechy Wgry Chorwacja Estonia Sowacja Polska Litwa
otwa Rumunia Bugaria
Rysunek 1.8. Ocena dotychczasowych rozwiza ograniczania emisji poza ETS – czy byy skuteczne w redukcji emisji?
ródo: European Commission (2016), Supporting study for the Evaluation of Decision No 406/2009/EC (Effort Sharing Decision). Final report, s. 100.
Na podstawie omawianych bada przeprowadzonych na zlecenie Komisji Europejskiej18 mona równie stwierdzi , i kluczowe czynniki determinujce dotychczasowe efekty polityki UE obejmuj:
x Kryzys gospodarczy – wpyw na poziom emisyjnoci poszczególnych pa- stw; atwiejsze osignicie celów emisji, ale brak inwestycji wpywajcych na ich poziom w dugim okresie.
x Polityka na poziomie krajowym – w zalenoci od pastwa czonkowskiego;
wspieranie lub utrudnianie realizacji celów redukcyjnych.
x Polityka na poziomie UE – przyjcie w ostatnich latach szeregu dyrektyw sucych ograniczeniu emisji – dyrektywa w sprawie efektywnoci energe- tycznej (2012/27/UE), dyrektywa w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (2010/31/UE), rozporzdzenie PE i Rady (UE) nr 517/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie fluorowanych gazów cieplarnianych i uchyle- nia rozporzdzenia (WE) nr 842/2006.
x Restrykcyjno celów w zakresie redukcji emisji – cele te s w przypadku wielu czonków UE niewystarczajco ambitne i nie zmuszaj do wprowa- dzania znaczcych zmian w zakresie stosowanych technologii i praktyk.
Problem okrelenia efektywnej polityki redukcji emisji wobec sektorów poza ETS jest trudny równie z uwagi na kwestie szacowania poziomu emisji.
18 European Commission (2016), op. cit, s. 9.
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Usugi Odpady Transport PrzemyspozaETS
Budynki Rolnictwo
Cakowiciesiniezgadzam Niezgadzamsi
Niemamzdania Zgadzamsi
Cakowiciesizgadzam Niewiem
Jak wskazuje A. Kagan (2016, s. 25), „na podstawie uzgodnie i protokou z Kioto poszczególne pastwa dysponuj (…) odmiennym poziomem bazowym emisyjnoci/pochaniania dla sektora uytkowania gruntów, a tym samym punk- tem bazowym, w stosunku do którego ustalany jest jego wpyw w bilansie ga- zów cieplarnianych danego kraju. (…) Nie jest to jednak uwzgldniane w ra- mach unijnej polityki klimatycznej (…). Tak wic w sytuacji, gdy ustalony bi- lans emisyjnoci danego pastwa wykazywa pochanianie CO2 (wszystkie kraje czonkowskie z wyjtkiem Danii), jedynie przyrost jego sekwestracji przez sek- tor LULUCF pomniejsza emisje gazów cieplarnianych danego kraju. Nie mona równie dokonywa prostych porówna emisyjnoci/pochaniania CO2 z sektora uytkowania gruntów poprzez dokonanie zestawienia danych FAO i poziomów bazowych w ramach protokou z Kioto. Wynika to ze stosowania odmiennych metod obliczania obu bilansów”.
W programie prac Komisji Europejskiej (KE) na rok 2016 pojawia si
kwestia uwzgldnienia dziaów gospodarki niewczonych do Europejskiego Systemu Handlu Emisjami, w tym rolnictwa, do wspólnego wysiku redukcji emisji gazów cieplarnianych (COM(2015)610). W ramach projektów rozporz- dze COM(2016)479 i COM(2015)482 KE przedoya swoje propozycje w tym zakresie.
Celem projektu rozporzdzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w spra- wie wczenia emisji i pochaniania gazów cieplarnianych pochodzcych z dziaalnoci zwizanej z uytkowaniem gruntów, zmian uytkowania grun- tów i lenictwem do ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 i zmieniajce rozporzdzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 525/2013 w sprawie mechanizmu monitorowania i sprawozdawczoci w za- kresie emisji gazów cieplarnianych oraz zgaszania innych informacji majcych znaczenie dla zmiany klimatu (COM(2016)479) jest okrelenie sposobu wcze- nia obszarów lenych i gruntów rolnych oraz gruntów, których uytkowanie zmienio si (LULUCF) do unijnych ram polityki klimatycznej, poczynajc od roku 2021. Do 2020 r. protokó z Kioto nakada ograniczenia na UE i na kade z pastw czonkowskich. W ramach tych ogranicze pastwa musz zapewni , aby sektor LULUCF nie przynosi dodatkowych emisji.
Projekt odzwierciedla zakres istniejcego prawodawstwa UE dla pastw czonkowskich na mocy protokou z Kioto (529/2013/UE). Obejmuje obszary lene i grunty rolne oraz grunty, których uytkowanie zmienio si (LULUCF).
Odrzucono równolege ramy sprawozdawczoci protokou z Kioto i usprawnio- no system przy zastosowaniu „opartych na uytkowaniu gruntu” ram sprawoz- dawczoci Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian kli- matu (UNFCCC). Projekt odnosi si do pastw czonkowskich, a nie poszcze- gólnych dysponentów gruntów sektora LULUCF. Kade pastwo ma zapewni , aby sektor LULUCF mia zerowy poziom emisji netto na swoim terytorium (tzw. „regua no-debit”). Rozwizania zawarte w projekcie odnosz si do trzech gazów cieplarnianych: CO2, CH4 i N2O.
Drugi projekt Komisji Europejskiej to projekt rozporzdzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rocznych wicych ogranicze emisji gazów cieplarnianych przez pastwa czonkowskie w latach 2021-02030 na rzecz sta- bilnej unii energetycznej i w celu wywizania si ze zobowiza wynikajcych z porozumienia paryskiego oraz zmieniajce rozporzdzenie Parlamentu Euro- pejskiego i Rady nr 525/2013 w sprawie mechanizmu monitorowania i spra- wozdawczoci w zakresie emisji gazów cieplarnianych oraz zgaszania innych informacji majcych znaczenie dla zmiany klimatu (COM(2016)482). Ten pro- jekt uwzgldnia zobowizania UE wynikajce z porozumienia paryskiego w sprawie zmiany klimatu. Propozycja KE dotyczy nastpujcych sektorów:
energia, procesy przemysowe i uytkowanie produktów, rolnictwo i odpady, a dotyczy nastpujcych gazów: dwutlenek wgla (CO2), metan (CH4), podtle- nek azotu (N2O), wodorofluorowglowodory (HFC), perfluorowglowodory (PFC), trójfluorku azotu (NF3) i heksafluorku siarki (SF6). Projekt przewiduje wprowadzenie rocznych poziomów emisji na okres 2021-2030 dla pastw czonkowskich. W projekcie wyznaczono zakres swobody pastw czonkow- skich w osiganiu rocznych limitów (elastyczno w czasie dziki zachowywa- niu i poyczaniu rocznych uprawnie do emisji w okresie rozliczeniowym oraz elastyczno midzy pastwami czonkowskimi polegajc na przekazywaniu rocznych uprawnie do emisji). Rozwizania zawarte w projekcie umoliwiaj
pastwom czonkowskim wykorzystanie ograniczonej wielkoci pochaniania netto (limit okrelony w projekcie).
1.3. Jak wczy rolnictwo do redukcji emisji gazów – co mówi literatura przedmiotu?
Rolnictwo odpowiada za 1/4 emisji gazów cieplarnianych pochodzcych z dziaalnoci czowieka. Bennetzen i inni (2016) zbadali zmian poziomu emisji gazów cieplarnianych w rolnictwie w 9 regionach wiata w okresie 1970-2007.
Badacze ci stwierdzili, e emisje na jednostk produkcji (w ekwiwalencie kg CO2 na GJ produkcji) wskazuj, i generalnie najbardziej intensywne i uprze- mysowione systemy produkcji cechuje najniszy poziom emisji na jednostk
produkcji rolniczej.
Problem „wycieku”19 emisji gazów cieplarnianych (ang. carbon leakage) to bardzo wane zjawisko, którego wystpowanie negatywnie wpywa na efek- tywno polityki redukcji emisji. Ze zjawiskiem „wycieku” mamy do czynienia wtedy, gdy w zwizku z wprowadzeniem polityki redukcji emisji gazów nast- puje przeniesienie produkcji na obszary, które tej polityce nie podlegaj. Zjawi- sko to wystpuje równie w sytuacji, gdy import z obszarów nieobjtych polity- k redukcji wypiera lokaln produkcj objt ograniczeniami dziki temu, e importowane produkty s tasze.
19 W polskiej literaturze przedmiotu mona si równie spotka z okreleniem „ucieczka”.
Tabela 1.4. Zmiana intensywnoci emisji gazów cieplarnianych w rolnictwie poszczególnych regionów wiata w okresie 1970-2007, w proc.
Wyszczególnienie Produkcja rolinna Produkcja zwierzta
Centralna i wschodnia Azja -78 -82
Centralna i poudniowa Ameryka -57 -61
Europa wschodnia i Rosja -52 -45
Reszta Europy -56 -14
rodkowy Wschód i pónocna Afryka -10 -27
Ameryka Pónocna 4 -28
Oceania -94 -58
Azja poudniowa i poudniowo-wschodnia -8 -55
Afryka subsaharyjska -27 -24
wiat -39 -44
ródo: Bennezen et al. (2016).
Jak wskazuje R. Martin i inni (2014)20, aby zapobiec zmianie lokalizacji podmiotów bdcych najwikszymi emitentami zanieczyszcze wobec tych podmiotów, stosuje si rónego rodzaju ulgowe rozwizania ograniczajce ob- cienia ich w zwizku z dan polityk redukcji emisji. W unijnym ETS pro- blem „wycieku”, a raczej jego ograniczania ma rozwizywa darmowe przyzna- nie praw do emisji. Kwesti t równie okrela tzw. decyzja w sprawie wycie- ku21. Problem „wycieku” jest tym bardziej zoony, e darmowe prawa do emisji maj w istocie charakter subsydiowania produkcji, na co wskazuj m.in. prace C. Fischera i A.K. Foxa (2007)22 czy M. Fowlie i J.M. Perloffa (2013)23, za na-
oenie na importowane towary ce odpowiadajcych kosztom ponoszonym przez producentów objtych koniecznoci redukcji emisji moe narusza zasa- dy handlu okrelone w ramach WTO24.
Wyciek moe mie róny charakter. Matthes (2008)25 wyrónia dwie ka- tegorie „wycieku”:
20 Martin R., Muûls M., de Preux L.B. Wagner U.J., 2014, On the empirical content of carbon leakage criteria in the EU Emissions Trading Scheme, Ecological Economics, no. 105, s. 78-88.
21 Commission Decision 2010/2/EU determining, pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council, a list of sectors and subsectors which are deemed to be exposed to a significant risk of carbon leakage (2010) OJ L 1/10 (Carbon Leak- age Decision).
22 C. Fischer, A.K. Fox (2007), Output-based allocation of emissions permits for mitigating tax and trade interactions, “Land Economics”, vol. 83 (4), s. 575-599.
23 M. Fowlie, J.M. Perloff (2013), Distributing pollution rights in cap-and-trade programs:
are outcomes independent of allocation?, “The Review of Economics and Statistics”, vol. 95 (5), s. 1640-1652.
24 J. Jouré , G. Houssein, S. Monjon (2013), Border carbon adjustment in Europe and trade retaliation: what would be the cost for the European Union, Working Paper 2013-34, CEPII.
25 Matthes, F.C., 2008. What makes a sector with significant cost increase subject to leakage?
[w:] Neuhoff, K., Matthes, F.C. (Eds.), The Role of Auctions for Emissions Trading. Climate Strategies, s. 29-35.
x „wyciek” operacyjny – dziaania w krótkim okresie obejmujce ograniczanie produkcji na obszarze redukcji emisji i wzrost produkcji poza obszarem ogranicze,
x „wyciek” inwestycyjny – dziaania w rednim i dugim okresie polegajce na podejmowaniu inwestycji poza obszarem objtym redukcj emisji lub brak inwestycji odtworzeniowych w podmiotach objtych ograniczeniami emisji.
Istotn kwesti jest wyznaczenie sektorów szczególnie naraonych na ry- zyko wycieku. Jak wskazuje S. Clo26, poziom ryzyka ucieczki emisji zaley od dwóch czynników – poziomu intensywnoci wymiany handlowej i intensywno-
ci wykorzystania wgla (tab. 1.2).
Tabela 1.2. Determinanty „wycieku” emisji gazów cieplarnianych Wyszczególnienie Niska intensywno
wykorzystania wgla
Wysoka intensywno
wykorzystania wgla Niska intensywno zagranicznej
wymiany handlowej
Brak ryzyka wycieku Niskie ryzyko wycieku Wysoka intensywno zagranicznej
wymiany handlowej
Niskie ryzyko wycieku Wysokie ryzyko wycieku ródo: Clo (2010), tab. 2.
Unia Europejska stara si uwzgldni kwesti wycieku w ramach ETS poprzez wyznaczenie sektorów wraliwych (sektory te wyznaczane s w oparciu o intensywno handlu midzynarodowego danymi produktami i intensywnoci wglowej sektora, czyli wielkoci produkcji CO2 w przeliczeniu na jednostk
produktu). Obecnie:
x sektory nienaraone na „wyciek” otrzymay w 2013 r. 80% bezpatnych uprawnie. Liczba tych uprawnie jest corocznie zmniejszana a do osi- gnicia poziomu 30% w 2020 r. i 0% w 2027 roku,
x sektory uznane za naraone na ucieczk emisji otrzymuj corocznie do 2020 roku 100% bezpatnych uprawnie.
Próbujc wprowadzi instrumenty suce ograniczeniu emisji zanie- czyszcze naley dokona ich ewaluacji w oparciu o caociow metod ich analizy. Warto wykorzysta metod omówion przez F. Venmansa27, która uwzgldnia nastpujce kryteria:
x Efektywno rodowiskowa – ocena, na ile prowadzona polityka osiga przy- jte cele rodowiskowe.
x Efektywno kosztowa – ocena, na ile polityka moe osign przyjte cele przy minimalnym koszcie dla spoeczestwa.
26 S. Clo (2010), Grandfathering, auctioning and Carbon Leakage: Assessing the inconsisten- cies of the new ETS Directive, Energy Policy, vol. 38(2010), s. 2420-2430.
27 F. Venmans (2012), op. cit.
x Dystrybucja – ocena, zarówno kosztów, jak i korzyci prowadzonej polityki, jej sprawiedliwoci i adekwatnoci.
x Instytucjonalne uwarunkowania – ocena, czy instrumenty polityki moe uzy- ska legitymizacj, zosta zaakceptowana i wdroona.
W literaturze dotyczcej instrumentów polityki rodowiskowej wyrónia si trzy podstawowe kategorie instrumentów: zasady prawne, dziaania informacyjne i instrumenty ekonomiczne (tab. 1.5). Z punktu widzenia kosztów wprowadze- nia najbardziej korzystnym rozwizaniem wydaje si wprowadzenie regulacji prawnych, cho koszty tego sposobu realizacji polityki rodowiskowej obcia konieczno realizacji kontroli weryfikujcych przestrzeganie przyjtych regu- lacji. Dziaania informacyjne s szczególnie przydatne w celu budowania wia- domoci spoecznej wystpowania problemu dotyczcego rodowiska i moli- woci ograniczania negatywnego wpywu danej aktywnoci na stan rodowiska.
Jednake dziaania informacyjne mog by efektywne w przypadku popularyza- cji wprowadzania rozwiza korzystnych dla rolników z punktu widzenia wyni- ku ekonomicznego ich gospodarstw. Natomiast podatek od emisji gazów jest jednym z najefektywniejszych kosztowo sposobów redukcji emisji gazów cie- plarnianych28.
Tabela 1.5. Klasyfikacja instrumentów polityki dotyczcej rodowiska Zasady prawne Informacje Instrumenty ekonomiczne Okrelane
przez pastwo zasady np.
uytkowania zasobów czy ochrony ziemi
Ochrona prawna:
Zakazy rozwizania nakazowe ochrona (parki narodowe, re- zerwaty)
Informacje:
techniczne;
normatywne (edukacja/
rozwój umiejtnoci
Typowe instru- menty polityki pastwa:
Podatki Subsydia Transfery
Rynki:
patnoci bazu- jce na kontrak- tach
aukcje publiczne systemy ograni- czaj i handluj ródo: Vatn et al. (2014), tab. 1.
Coraz silniej rozwijane s w teorii ekonomii i w praktyce polityki rodo- wiskowej rynkowe czy quasi-rynkowe instrumenty. Wyróni mona wiele ka- tegorii instrumentów charakteryzujcych si odmiennym uksztatowaniem roli pastwa i rynku oraz zaangaowanych podmiotów (tab. 1.6).
28 K. Zhang, Q. Wang, Q-M. Liang, H. Chen (2016), A bibliometric analysis of research on carbon tax from1989 to 2014, Renewable and Sustainable Energy Reviews vol. 58(2016), s. 297-310.
Tabela 1.6. Rynkowe instrumenty polityki rodowiskowej Kategoria Cechy szczególne Opis Relacja do rynku Bezporedni rynek Rynek, na którym
produkt rodowisko- wy moe podlega bezporedniemu ob- rotowi midzy pro- ducentem i konsu- mentem
Moe powsta na poziomie midzyna- rodowym
z uwzgldnieniem szczególnych roz- wiza dla poszcze- gólnych pastw
Bliskie definicji rynku w zalenoci od tego, na ile dana cecha
rodowiska zostaa przeksztacona w produkt Pozwolenia podle-
gajce obrotowi
Rynek powstay ad- -hoc, na którym uytkownicy zaso- bów rodowiska mu- sz nabywa pozwo- lenia, które podlegaj
wymianie handlowej;
sztuczne wytworze- nie problemu rzadkoci
Zaprojektowane w odniesieniu do jasnych celów ro- dowiskowych (wska ników biofi- zycznych) lub oparte o akceptowalne kosz- ty spoeczne
Stworzenie rynku dla danego celu rodowi- skowego, informacje o tym celu i jego realizacji s ujawniane
Odwrócone aukcje Mechanizm, w ra- mach którego poten- cjalni oferenci usug okrelaj cen tej usugi w odpowiedzi na zapytanie wadz publicznych dotycz- ce ich wynagradzania
Ma na celu ujawnie- nie ceny oraz unik- nicie jazdy na gap
i poszukiwania renty
Tworzy rynek oparty na aukcjach, które sprzyjaj konkuro- waniu o ich uczestni- ków w celu osigni- cia efektywnoci kosztowej Umowy typu
Coase’a
Spontaniczne trans- akcje (bez interwen- cji publicznej) doty- czce wymiany praw we wspólnym intere- sie beneficjenta i dostawcy
Wymagaj przejrzy- stej alokacji praw, bardzo uzalenione od miejsca realizacji i trudne do zdupli- kowania w duej skali
Zwykle nie dziaa w oparciu o prawa rynku; relacje bazuj
na kontraktach
Kontrola cen Regulacja poziomu cen przez pastwo
Cze polityki bu- detowej z celami
rodowiskowymi i cakowit kontrol
pastwa
Bazuje na istniej- cym rynku
Dobrowolne sygna-
y cenowe
Producenci wysyaj
konsumentom sygna-
y, e oddziaywanie na rodowisko ich dziaa jest korzyst- ne, za co otrzymuj
premi w relacji do cen rynkowych swo- jego produktu
Nadal rzadko stoso- wany z powodu nie- chci konsumentów do pacenia
Wykorzystuje istnie- jce rynki
ródo: Pirard, Lapeyre (2014), tab. 1.
Poszczególne typy instrumentów charakteryzuj si równie odmiennym poziomem kluczowych cech polityki pastwa – represyjnoci, widocznoci, automatycznoci i bezporednioci. Represyjno jest rozumiana jako zdolno
realnego oddziaywania na postpowanie podmiotów objtych danym instru- mentem polityki. Automatyczno oznacza zdolno ju istniejcych instytucji do realizacji danego zadania. Natomiast bezporednio oznacza, i instytucja odpowiedzialna za autoryzowanie, finansowanie jest zaangaowana w dostar- czanie danego instrumentu (tab. 1.7). Jednak kluczowym czynnikiem, który we- dug Kemkesa i innychpowinien determinowa wybór instrumentu polityki pa- stwa jest charakter usugi rodowiskowej, która ma by dostarczana.
Tabela 1.7. Charakterystyka instrumentów polityki rodowiskowej
Instrument Represyjno Widoczno Automatyczno Bezporednio
Nakaz
Regulacje Wysoka Niska Niska rednia
Prawa wasnociowe Moratorium na uyt- kowanie ziemi
Wysoka Niska Niska Wysoka
Pozwolenia podlegaj- ce obrotowi
rednia rednia rednia rednia Patnoci
Podatek Niska rednia Wysoka rednia
Wydatki rednia Wysoka Wysoka Niska
Granty Niska rednia Niska rednia
Ulgi Niska Wysoka Niska Wysoka
Informacja publiczna Niska rednia Niska Niska do wyso- kiej
ródo: Opracowanie wasne na podstawie Kemkes et al. (2010), tab. 1.
System „ograniczaj i handluj” (cap & trade) jest uznawany za waciwy dla mierzalnych problemów rodowiskowych, jak poziom emisji gazów cieplar- nianych czy zuycie wody29. Jednak system ten lepiej nadaje si do wykorzysta- nia w przypadku sektorów o maej liczbie duych podmiotów z uwagi na koszty administrowania systemem. System ten w porównaniu do nieelastycznego po- dejcia do regulacji ograniczajcych zanieczyszczenia (bez systemu handlu) okazuje si mniej kosztowny dla podmiotów nim objtych – wnioski takie wy- pywaj z pracy A.W. Milta i P.R. Armswortha (2017) dotyczcej ograniczania wpywu rodowiskowego wydobywania gazu upkowego.
Niezwykle wan kwesti w ocenie instrumentów ograniczania emisji jest uwzgldnienie faktu, i poszczególne dziaania suce redukcji emisji gazów cieplarnianych cechuje róny poziom kosztów ich wdraania. Naley poprzez
29 S. Lockie (2013), Market instruments, ecosystem services, and property rights: Assump- tions and conditions for sustained social and ecological benefits, “Land Use Policy”, vol. 31, s. 90-98.
edukacj i popularyzacj propagowa dziaania o niskim lub ujemnym koszcie wdraania, jak: optymalizacja nawoenia nawozami azotowymi, ograniczenie produkcji przez zwierzta CH4 w procesie trawienia poprzez dobór odpowied- nich ras i sposobu karmienia zwierzt, kontrola zasobnoci gleby.
Dziaania, które cechuj si nieznacznym poziomem kosztów, ale przyno- sz korzyci spoeczne (koszt ich wdroenia jest niszy ni spoeczny koszt emi- sji zanieczyszcze). W tym przypadku uzasadnione byoby wprowadzanie dzia-
a opartych na zachtach (np. tworzenie rynków, podlegajce obrotowi upraw- nienia do emisji, subsydia). Do takich dziaa naley m.in. obnienie stosowania nawoenia nawozami azotowymi wpywajce na zmniejszenie plonów, ograni- czenie uprawy punej w praktyce rolniczej. Dziaania kosztowne, których wdraanie musi by odpowiednio zaplanowane, aby koszty wdraania nie prze- kroczyy korzyci zwizanych z redukcj emisji gazów cieplarnianych.
Analizujc moliwoci wdroenia rónych instrumentów zmniejszania emisji gazów cieplarnianych przez rolnictwo UE, naley równie analizowa moliwe scenariusze polityki ograniczania emisji na poziomie caego wiata.
W literaturze dotyczcej wspólnych cieek rozwoju spoeczno-ekonomicznego (ang. shared socioeconomic pathways) wyrónia si pi podstawowych scena- riuszy:
x Rozwój zrównowaony.
x Regionalna rywalizacja.
x Nierówno .
x Rozwój oparty na paliwach kopalnych.
x Rozwój „w poowie drogi”.
W zalenoci od tego, w jakim tempie bdzie postpowao wdraanie ogranicze emisji gazów cieplarnianych bdziemy mieli do czynienia z rón
efektywnoci i skal redukcji emisji (tab. 1.8). Obecnie wydaje si, i pomimo szczytu klimatycznego, który odby si w grudniu 2015 roku w Paryu i zoo- nych tam deklaracji, nie uda si zrealizowa scenariusza polegajcego na wcze- snym i globalnym uczestnictwie w redukcji emisji gazów cieplarnianych.
Tabela 1.8. Tempo wdraania ogranicze emisji a zakres ich obowizywania Termin wdraania Zasig obowizywania ogranicze
zwizanych z emisjami Wczesne przyjcie (od 2020)
i ogólnowiatowe uczestnictwo
Znaczny zasig obowizywania – kontrola emisji w przemyle i energetyce
Pewne opó nienia w podejmowaniu global- nych dziaa. Wczanie si poszczególnych regionów w okresie 2020-2040
Przecitny zasig obowizywania – ograni- czona efektywno w odniesieniu do lasów i obszarów wylesionych, ale efektywne w zakresie rolnictwa
Pó ne wczenie – regiony bogatsze w- czaj si w okresie 2020-2040, a biedniejsze w okresie 2030-2050
Bardzo ograniczony zasig obowizywania – niepowodzenia we wdraaniu i znaczne koszty transakcyjne
ródo: Riahi et al. (2016), tab. 3.
W zalenoci od siy polityki prorodowiskowej bdzie miaa ona od- mienne cele oraz rón skal oddziaywania na innweacje technologiczne (tab.
1.9). Najbardziej niekorzystna dla rodowiska, a take zdrowia ludzi i gospodar- ki, byaby polityka o sabej sile oddziaywania, która mogaby do fragmentary- zacji gospodarki wiatowej i pogbienia si nierównoci.
Tabela 1.9. Charakterystyka wdraania polityki ograniczania emisji w zalenoci od jej siy
Sia polityki
Cele polityki
Innowacje technologiczne
Cechy realizowane- go scenariusza Kraje wysoko
rozwinite
Kraje nisko rozwinite Dua Znaczne ograni-
czenie emisji zanieczyszcze, aby zmniejszy ich negatywny wpyw na miesz- kaców i ekosystemy
Szybkie dogonienie (w relacji do do- chodu) pastw wy- soko rozwinitych
Znaczny spadek cen technologii kontrolujcych poziom emisji oraz wzrost wy- dajnoci tych technologii
Zrównowaenie, szybki rozwój kapi- tau ludzkiego, wzrost gospodarczy i postp technolo- giczny; obawy o zdrowie prioryte- tem
rednia Cele redukcji emisji nisze ni
obecne
Dogonienie (wol- niejsze ni
w powyszym przypadku) krajów rozwinitych przy poziomie docho- dów niszym ni
miay pastwa OECD, gdy zaczy- nay kontrole emisji
Kontynuacja nie- wielkiego postpu rozwoju techno- logii
Scenariusz poredni
Maa Polityka zróni- cowana regio- nalnie
Bariery w handlu i/lub instytucjonal- ne ograniczenia znaczco zmniej- szajce tempo re- dukcji emisji
Niszy poziom rozwoju techno- logii
Fragmentaryzacja, nierównoci
ródo: Rao et al. (2016), tab. 2.
Podsumowujc rozwaania przedstawione w tym rozdziale, mona stwierdzi , e przyszo , zakres i instrumentarium polityki ograniczania emisji gazów cieplarnianych w UE w kolejnych latach bd uwarunkowane dziaania- mi podejmowanymi przez inne pastwa wiata i ocen oddziaywania podej- mowanych dziaa na konkurencyjno unijnej gospodarki. Wprowadzenie w odniesieniu do rolnictwa systemu handlu prawami do emisji gazów byoby trudne ze wzgldu na liczb podmiotów funkcjonujcych w tym sektorze w UE
oraz trudno w oszacowaniu poziomu emisji poszczególnych podmiotów30. Równie opodatkowanie emisji zanieczyszcze, cho uwaane w literaturze przedmiotu za najefektywniejszy mechanizm redukcji emisji, jest praktycznie niemoliwe do wdroenia ze wzgldów politycznych. W zwizku z tym ko- nieczne jest poszukiwanie innego instrumentarium. Mechanizm redukcji emisji gazów musi uwzgldnia skal emisji poszczególnych gospodarstw oraz koszty redukcji, w tym take koszty transakcyjne. Naley mie take na uwadze niepew- no co do faktycznych efektów wdroenia danego rozwizania, a zwaszcza skali efektu wycieku i przesunicia emisji zanieczyszcze do pastw nieobjtych tym rozwizaniem, co byoby szczególnie gro ne dla rozwoju rolnictwa UE.
Wydaje si, i na chwil obecn najlepszym rozwizaniem na poziomie UE byoby powizanie redukcji emisji zanieczyszcze z patnociami bezpo-
rednimi WPR na wzór tzw. zazielenienia. Naley jednake mie na uwadze fakt, i ujednolicone patnoci s najmniej efektywn form patnoci31. Wdra-
anie instrumentów ograniczania emisji musi poprzedza oszacowanie kosztów realizacji danych dziaa oraz ich kombinacji w rónych typach gospodarstw rolnych. Rolnictwo wydaje si sektorem szczególnie silnie naraonym na „wy- ciek” emisji, std konieczno uwzgldnienia tego problemu w propozycjach dotyczcych wczenia tego sektora w redukcj emisji gazów cieplarnianych.
Niezbdne jest uwzgldnienie behawioralnych czynników wpywajcych na po- dejmowanie przez rolników rónych nowych dziaa (innowacji, decyzji o uczestnictwie w dobrowolnych instrumentach polityki rolnej).
30 O kontrowersjach dotyczcych wprowadzenia w rolnictwie UE systemu podobnego do ETS pisz m.in. I. Pérez-Domíngues, W. Britz, K. Holm-Müller (2009), Trading schemes for greenhouse gas emissions from European agriculture: A comparative analysis based on dif- ferent implementation options, “Review of Agricultural and Environmental Studies”, vol. 90(3), p. 287-308.
31 J. Lankoski (2016), Alternative Payment Approaches for Biodiversity Conservation in Agri- culture, OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, No. 93, OECD Publishing, Paris.
2.System gwarancji kredytowych i jego znaczenie w rozwoju wsi i rolnictwa 2.1. Wprowadzenie
Ograniczony dostp przedsibiorstw do kredytów bankowych wpywa na zmniejszenie rzeczowych inwestycji zarówno krótko-, jak i dugookresowych.
Przyczynia si to bezporednio do zmniejszenia produktywnoci przedsibior- stwa oraz jego rozwoju. Najbardziej naraony na problem niedostatecznego do- stpu do kredytów jest sektor maych i rednich przedsibiorstw oraz rolnic- two32. W krajach Unii Europejskiej 22% rolników oraz 49% drobnych przedsi- biorców wiejskich nie ma dostpu do kredytu bankowego lub moe go uzyska na gorszych warunkach w porównaniu z innymi podmiotami. Racjonowanie kredytów przez banki wynika midzy innymi z wysokich wymaga dotycz- cych zabezpiecze spaty kredytu33, których warto dwukrotnie przekracza jego kwot34. Dlatego te wan rol w zwikszaniu dostpu przedsibiorstw do kredytów bankowych powinien odgrywa dobrze rozwinity system gwa- rancji kredytowych.
Znaczenie systemu gwarancji kredytowych w gospodarkach poszczegól- nych krajów jest zrónicowane. W gospodarkach wschodzcych, gdzie luka finansowa w sektorze maych i rednich przedsibiorstw jest na ogó wiksza ni w krajach rozwinitych system gwarancji kredytowych odgrywa rol katali- zatora35. W krajach uprzemysowionych jest najczciej postrzegany jako korek- tor na rynku kredytowym36. Natomiast w krajach rozwijajcych si system gwa- rancji kredytowych ukierunkowany jest na wspieranie rolnictwa i rozwój obsza- rów wiejskich. Jego dziaanie wie si z popraw bezpieczestwa ywnocio- wego, wzrostem dobrobytu rodzin rolniczych i spoecznoci wiejskiej oraz zmniejszeniem ubóstwa37. System gwarancyjny peni równie istotn rol
w okresach kryzysów finansowych. Wówczas gwarancja kredytowa moe sta
32 R. Kata, Korzystanie przez rolników i przedsibiorców wiejskich z usug bankowych – ana- liza preferencji i ogranicze, Zagadnienia Ekonomiki Rolnej Nr 1 (322) 2010, s. 154.
33 R. Kata, A. Walenia, Wykluczenie finansowe rolników i przedsibiorców wiejskich, Journal of Agribusiness and Rural Development 2 (36) 2015, s. 9.
34 R. Kata, Korzystanie przez rolników i przedsibiorców wiejskich z usug bankowych – ana- liza preferencji i ogranicze, Zagadnienia Ekonomiki Rolnej Nr 1 (322) 2010, s. 158.
35 A Rerort by the Vienna Intiative Working Gropu on Credit Guarantee Schemes. Credit Guarantee Schemes for SME lending in Central, Estern and South-Estern Europe. 2014.
36 A. Green, Credit Guarantee Schemes for Small Enterprises: An Effective Instrument to Promote Private Sector-Led Growth?, The United Nationas Industrial Development Organi- zation (UNIDO) Working Paper No 10, 2003, p. 16.
37 C. Miller (ed.), Case Studies on Credit Guarantee Funds for Agriculture, FAO, Rome 2013.
