Zasady i formy przeciwdziałania procesom koncentracji na wybranych rynkach medialnych Unii Europejskiej

ZASADY I FORMY

PRZECIWDZIAŁANIA PROCESOM

KONCENTRACJI NA WYBRANYCH

RYNKACH MEDIALNYCH

UNII EUROPEJSKIEJ

C harakterystyka modeli organizacji rynku informacyjnego. Kon­ centracja rynku jako kategoria określająca efektyw ność funkcjo­ nowania podm iotów na rynku. W skaźniki i sposoby oceniające koncentrację rynku medialnego. Formy i sposoby koncentracji rynku. W pływ koncentracji m ediów na funkcjonowanie w spó ł­ czesnych społeczeństw zarówno w w ym iarze ekonomicznym, ja k i politycznym. C harakterystyka u sta w o d a w stw a Unii Europejskiej w zakresie w łasności i koncentracji mediów. Analiza struktur re­ gulacyjnych mediów, ich zadania, cele, sposób zorganizowania i finansow anie w w ybranych p ań stw a ch Unii Europejskiej. Cha­ rakterystyka narodowych uregulowań dotyczących koncentracji mediów w Polsce, Czechach, Słowacji, Austrii, Niemczech i Wiel­ kiej Brytanii.

S Ł O W A KLUCZO W E: ko ncentracja, regulacja, system m edialny, p luralizm , ry n e k m edialny, m onopolizacja.

UW AGI WPROWADZAJĄCE

S tru k tu ra i potencjał ry n k u określany je s t przez liczbę konkurentów działających n a tym sam ym ry nku. J e s t to isto tn a w skazów ka pozwa­ lająca ocenić pozycję firm i ich zdolność kontrolow ania oraz wpływania n a działanie ekonom iczne n a tym rynku. Model organizacji przem ysłu do­ starcz a m etody analizy ry nk u , obejm ującej cztery główne stru k tu ry : k o n ­ k u rencję doskonałą, ko n kurencję m onopolistyczną, oligopol i m onopol1.

W m odelu tym s tru k tu ra ry n k u zależy od wielu czynników, tak ich jak: liczba k u p u jący ch i sprzedających, od różnic między tow aram i

mi przez sprzedających, a także od b arie r u tru d n iający ch nowym firmom wejście n a rynek. Nie mniej ważne s ą także regulacje praw ne, określające zasady tw orzenia s tr u k tu r tynkow ych. Są one tworzone przez państw o i nadzorow ane przez instytucje przez niego powołane. Szczególnie dotyczy to rynku inform acyjnego ze względu n a jego d u aln o ść funkcjonow ania i dw oistą n a tu rę dziennikarskiej inform acji jak o jednego z dwóch pod­ stawowych produktów sprzedaw anych n a ry n k u informacyjnym. Z je d ­ nej strony, dzien n ikarsk a inform acja to wytwór intelektualnej działalno­ ści, pow stający w celu w pływ ania n a świadom ość człowieka, sk łan ian ia go do określonej działalności, zm iany jego postrzegania św iata, a także lepszej jego orientacji w sy tuacjach życiowych, w których się on znajduje. Z drugiej strony, d zien n ik arsk a inform acja wchodzi n a rynek i staje się towarem . J a k każdy tow ar, p o siad a on w artość użytkow ą i zwyczajnie w artość. Pierwsza - oznacza zdolność tego tow aru do zaspokojenia in ­ formacyjnej potrzeby kupującego. D ruga - oznacza cenę n a k ład u pracy, koniecznej dla w yprodukow ania tego tow aru.

K onkurencja dosk on ała m a miejsce wtedy, gdy wielu sprzedających oferuje tak i sam p ro d u k t lu b u słu gę i ż ad n a firm a nie dom inuje n ad in ­ nymi. W takiej sytuacji, siły ekonom iczne działają swobodnie.

O konkurencji monopolistycznej mówimy wówczas, gdy wielu sp rzeda­ jących oferuje podobne towary lub usługi, lecz s ą one n a tyle zróżnicowa­

ne, że każdy z produktów je s t dostępny tylko u jednego p roducenta. Je śli n a ry n k u je s t tylko kilku sprzedających swoje produkty - je d ­ nakow e lub zróżnicowane - i istnieje między nim i ko nk urencja, m am y do czynienia ze s tr u k tu r ą nazyw aną oligopolem. Pozwala to im kontrolo­ w ać siły ekonom iczne niż w przypadku konkurencji doskonałej czy m o­ nopolistycznej.

N atom iast rynki m onopolistyczne ch arak tery zu ją się tym, że jed en ze sprzedawców funkcjonujących n a ryn k u w ogrom nym sto p n iu k o n tro ­ luje całe funkcjonow anie.

Aby ustalić, ja k a s tr u k tu r a w ystępuje n a danym ry n k u , należy te n rynek zidentyfikować, określić liczbę firm n a nim działających oraz ich wpływ n a u k ła d sił ekonom icznych. W te n sposób m ożna umiejscowić dany ry­ n ek n a k o n tin u u m s tru k tu r rynkowych.

Z określeniem s tru k tu ry ry n k u łączy się idea koncentracji rynku. Eko­ nom iczna „koncentracja” n a danym ry n k u może być w skazów ką możliwo­ ści efektywnego funkcjonow ania tego rynku. K oncentracja oznacza gro­ m adzenie się pewnej w artości wokół innej i polega n a tym, że pew na część je d n o stek sk u p ia znaczny odsetek w artości cechy badanej, kosztem pozo­

stałej części jed n o stek 2. Im bardziej nierów nom ierny je s t podział, tym sil­ niejsza je s t koncentracja. Inaczej mówiąc, w kategoriach gospodarczych, k o n cen tracja wyznacza zakres kontroli spraw owanej przez najpotężniej­ sze firmy n a d produkcją, zatru d n ien iem czy innym i w skaźnikam i dzia­

2 T. Kowalski, Media i pieniądze. Ekonomiczne aspekty działalności środków masowego komunikowania, Warszawa 1998, s. 95.

łalności gospodarczej. W przypadku środków masowego przekazu chodzi przede w szystkim o stopień kontroli w d o starczan iu podstawowego p ro ­ d u k tu ry n k u inform acyjnego, jak im je s t d zien n ik arsk a inform acja.

K oncentrację ry n k u inform acyjnego m ożna oceniać za pom ocą kil­ k u m etod. J e d n ą z najpopularniejszych m iar, o p a rtą przede w szystkim n a dochodach (przychodach) mediów, s ą w skaźniki u d ziału w przycho­ d ach całego ry n k u czterech w iodących firm (CR4) ośm iu (CR8) - CR (con­ centration ratio).

Tabela 1. Krytyczne wartości wskaźnika koncentracji CR4 i CR8

POZIOM KONCENTRACJI CR4 CR8

Wysoka k o n c e n tra c ja >50 p ro c. >75 p ro c.

Średnia k o n c e n tra c ja 33 proc.< d o < 50 p ro c. 50 p ro c. < d o < 75 p ro c.

Niska k o n c e n tra c ja < 33 p ro c. < 50 p ro c.

Źródło: T. Kowalski, M edia..., ibid em , s. 97.

Wskaźnik ten je st łatwy do określenia. Jednakże podstawowa trudność wynika z trudności dostępu do odpowiednich danych finansowych. Dlatego też bardzo często oszacowania w skaźnika koncentracji dokonuje się n a pod­ stawie zasięgu odbioru społecznego poszczególnych mediów masowych.

Obok tradycyjnych wskaźników koncentracji, je d n ą z najczęściej stoso­ wanych m iar służących obliczeniu poziomu koncentracji je st In deks Hir- findala-H irschmana (HHI), który obliczany je s t jako su m a kw adratów ryn­ kowych udziałów w szystkich firm uczestniczących w rynku. W zależności od w yniku określa się poziom koncentracji jako wysoki, średni lub niski. Tabela 2. Poziom koncentracji w edług Indeksu Hirfindala-Hirschmana (HHI)

POZIOM KONCENTRACJI INDEKS HIRFINDALA-HIRSCHMANA

Wysoka k o n c e n tra c ja HHI > 1800

Średnia k o n c e n tra c ja 1000 < HHI < 1800

Brak k o n ce n tra cji HHI < 1000

J e d n ą z m iar koncentracji je s t także krzywa Lorenza3. Inny problem stanow i zjawisko ko ncentracji w łasności, a właściwie zak resu , w jakim poszczególne firmy k o n tro lują d a n ą dziedzinę ry n k u informacyjnego. Ten typ koncentracji rozw aża się z reguły w skali ogólnonarodowej lu b naw et globalnej, a nie lokalnej czy regionalnej. Na jej podstaw ie ocenia się zdol­ ność danego ry n k u informacyjnego do dostarczan ia różnorodnej infor­ m acji odbiorcom, a także n a zdolność realizow ania przez m edia masowe funkcji przypisyw anych im w dem okratycznym społeczeństwie. Z gospo­ darczego p u n k tu w idzenia kon cen tracja w łasności je s t ogromnie w ażna, gdyż wiąże się z kon cen tracją rynków geograficznych i towarowych, a ta k ­ że z racji ograniczeń, ja k ie o n a n a k ła d a n a w olną grę sił rynkowych.

K oncentracja ry n k u informacyjnego może przybierać różne formy: - K oncentracja horyzontalna, oznaczająca łączenie się podmiotów

w ram a ch tego sam ego sek to ra produkcyjnego czy usługowego. Nie elim inuje konkurencji, pozwala je d n a k n a osiągnięcie d om inu ­ jącej pozycji n a ryn k u i generow anie zysków w ynikających z działal­

ności oligopoli.

- K oncentracja w ertykalna, polegająca n a pow staw aniu organizacji m ających kontrolę n ad różnymi poziomami ła ń c u c h a produkcyjne­ go - p ro d u k cją in frastru k tu ry , zarządzaniem sieciami, dystrybucją u słu g i prod u k cją przekazów. Ten typ koncentracji pozwala n a więk­ szą autonom ię n a ry n k u i redukcję konkurencji.

- K oncentracja diagonalna, polegająca n a pow staw aniu organizacji m ających kontrolę n ad różnym i segm entam i gospodarki. W przy­ p ad k u ry n k u informacyjnego, je s t to integracja krzyżowa w łasności i k ap itału w ram ach różnych sektorów m edialnych4.

Procesy, zachodzące w sektorze inform acyjno-kom unikacyjnym , w tym zjaw iska koncentracji, m ają znaczące im plikacje dla procesów społecz­ nych polityki i kultury. Transform acji tego sek to ra tow arzyszą równolegle przebiegające procesy charakterystyczne dla gospodarki informacyjnej. Procesom globalizacji, koncentracji i integracji tow arzyszą decentralizacja i dywersyfikacja oraz konkurencja. Globalizacja nap o ty ka opór lokalny, a pryw atyzacja i kom ercjalizacja zderzają się z pow szechnym dostępem i słu żb ą publiczną.

P ań stw a narodow e uczestnicząc w tych procesach, nie ch cą tracić k o n ­ troli n ad sektorem inform acyjno-kom unikacyjnym , którego rola w coraz większym zakresie staje się w iodąca w rozwoju w spółczesnych społe­ czeństw.

Problemy w łasności i koncentracji mediów stały się od początku la t 90. ubiegłego w ieku obszarem szczególnego zainteresow ania instytucji e u ­ ropejskich. W swej rezolucji, dotyczącej przejęć i połączeń m edialnych z 1990 roku, P arlam en t E uropejski w yraźnie podkreślił, że

„ogranicze-3 Ibidem, s. 96-98.

nia koncentracji mają istotne znaczenie w sektorze m edialnym, nie tylko z p o w odów ekonom icznych, ale p rze d e w s z y stk im ja k o środki za p ew n ia ­ ją ce szeroką gam ę informacji i w olność p r a s y ”. To stanow isko potw ier­ dziła n a s tę p n a rezolucja z 1994 roku, w której P arlam en t dom agał się od Komisji Europejskiej zaproponow ania dyrektywy regulującej zarówno kw estie s tr u k tu r w łasnościow ych, ja k i treści m edialnych w sektorze m e­ diów n a poziomie paneuropejskim . P arlam ent E uropejski określił p lu ra ­ lizm m edialny jako podstaw ow y elem ent w procesie k o n stru o w an ia Unii Europejskiej, zgodnie z zasadam i i wymogami dem okracji5. W edług opinii P arlam entu Europejskiego, wzm ocnienie konkurencyjności europejskich mediów powinno iść w parze z rozwojem ekonom icznego i kulturow ego pluralizm u w tym zakresie. P arlam en t E uropejski w ielokrotnie podkre­ ślał, że ko ncen tracja mediów może wywrzeć wpływ n a wolność słowa w m ediach, a także swobodę wypowiedzi jed nostek. P arlam en t E uropejski kolejny raz zwrócił uw agę Komisji Europejskiej n a ten problem w kw iet­ n iu 2004 roku, opublikow ał R aport dotyczący ryzyka zagrożenia swobody wypowiedzi i inform acji w Unii Europejskiej, a szczególnie we Włoszech. O pisuje on kondycję pluralizm u m edialnego w ośm iu k rajach ze szczegól­ nym uw zględnieniem dram atycznej sytuacji we Włoszech. D yskusja n ad tym dokum entem , zakończona zo stała w nioskiem skierow anym do Komi­ sji Europejskiej w spraw ie przygotow ania projektu dyrektywy, dotyczącej ochrony pluralizm u m edialnego w Europie.

S tan d a rd y w tym zakresie nie s ą specyficzne dla Europy, ale m ają c h a ­ ra k te r uniw ersalny. A rtykuł 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności gw arantuje w olność wypowiedzi oraz informacji, k tó ra je s t mocno zw iązana z z a sa d ą niezależności mediów. Przepisy doty­ czące pluralizm u m edialnego zn ajd u ją się także w protokole now elizują­ cym E uro p ejsk ą Konwencję o Telewizji T ransgranicznej, a także w Karcie Podstawowych Praw Unii Europejskiej. Także rekom endacja Komitetu M inistrów Rady Europy w spraw ie środków prom ocji pluralizm u m edial­ nego zaleca, by kraje członkowskie rozważyły możliwość w prowadzenia legislacji zapobiegającej lub zwalczającej koncentrację, mogącej zagrozić pluralizm owi mediów n a poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym.

Wolność wypowiedzi je s t podstaw ow ym praw em każdej jednostki. Nale­ ży ono do w szystkich obywateli krajów Unii Europejskiej, a także obywa­ teli w szystkich innych krajów. Nie m a dem okracji bez wolności wypowie­ dzi i bez wolności mediów.

Konieczność w prow adzenia regulacji w łasności m edialnej w ynika za­ sadniczo z przekonania, że właściciele mediów m ogą wpływać n a treści m edialne i p o tencjalna możliwość zastosow ania tak ich p rak ty k u z a s a d ­ nia pewne restrykcje. Motywy właścicieli m ogą być polityczne, ideologicz­ ne, p erso n aln e czy kom ercyjne, ale rezu ltat je s t w gruncie rzeczy podob­ ny. To właściciele mediów decydują o zaw artości przekazów m edialnych.

5 B. Klimkiewicz (red.), Własność medialna i je j wpływ na pluralizm oraz niezależność mediów, Kraków 2005, s. 12-13.

M niejsza liczba właścicieli wiąże się z m niejszą różnorodnością treści m e­ dialnych. W arunkiem w stępnym zróżnicow ania treści je s t szeroka gam a właścicieli, co oznacza, że pluralizm mediów może gw arantow ać tylko pluralistyczna w łasność. K oncentracja mediów nie wywiera wpływu tyl­ ko n a treści m edialne, lecz także n a sposób up raw ian ia dziennikarstw a. Media zdom inow ane s ą przez dziennikarstw o „posłuszne lub kom ercyj­ ne”, gdzie interesy właścicieli i reklam odaw ców górują n a d in teresam i odbiorców. Niektóre rodzaje treści m edialnych wykorzystywane s ą tylko w celach prom ocyjnych, sponsoringu i reklam y6.

STRUKTURY REGULACYJNE N A D A W C Ó W

Należy stwierdzić, iż stru k tu ry regulacyjne dotyczące zarówno własności mediów, ich koncentracji, ja k i samego faktu rozpowszechniania, dotyczą przede wszystkim mediów elektronicznych, a zwłaszcza telewizji. Rynek p ra­ sowy, w dużo mniejszym zakresie poddany je st tego typu uregulowaniom.

Regulowanie n ad aw an ia telewizji je s t częścią procesu politycznego. Wpływ instytucji politycznych i ich przedstawicieli n a proces n ad aw ania je s t uzasadniony, ponieważ to w ybrani przedstawiciele i członkowie rzą­ du s ą legalnymi reprezen tantam i społeczeństw a. Jed n ak że zarządzanie nadaw cam i pow szechnie podlega również naciskom i w trącan iu się przez polityków partyjnych, lobbystów i przedstawicieli innych g rup n acisku , którzy u siłu ją podważyć niezależność tych działań próbam i podporząd­ kow ania ich określonym interesom ekonom icznym i politycznym. Nie m a także jednego m odelu ustaw odaw stw a dla mediów. D ziałania narodow ych regulatorów tego ry n k u odzw ierciedlają specyfiki narodow e, włącznie z dziedzictwem k u lturaln y m , h isto rią n ad aw an ia i specyficznymi szcze­ gółami lokalnych k u ltu r politycznych. W Wielkiej B rytanii w ystarczające je s t oczekiwanie, by m ianując zarząd narodowego reg u lato ra mediów rząd trzym ał się ta k zw anych „zasad Nolana”7. W edług n ich kierow anie życiem publicznym powinno odbywać się zgodnie z siedm iom a zasadam i: bez­ interesow ności, spójności, obiektywizmu, odpowiedzialności, otw artości, uczciwości i przywództwa. W innych k rajach sam pomysł, że rząd może m ianow ać kierownictwo autonom icznego reg u lato ra mediów postrzegany je st jako nie do pogodzenia z niezależnością tego ciała. W wielu k rajach dawniej au to ry tarn y ch opinia publiczna woli sytuację, w której p rzed sta­ wiciele społeczeństw a i środow isk akadem ickich odgrywają w ażną rolę w narodow ych agencjach regulacyjnych, co je s t oczywistym wyrazem b ra ­ ku zaufan ia do p ań stw a i partii politycznych. Jed n ak że generalnie w całej Europie akceptow ana je s t fu n d am e n taln a zasada, że regulatorzy mediów

6 Ibidem, s. 14-15.

pow inni być autonom iczni i praw nie oraz operacyjnie oddzieleni od wpły­ wów politycznych i biznesowych.

W wielu k raja ch przechodzących transform ację zasady regulacji n a d a ­ w ania s ą ustanow ione, ale przy ich w prow adzaniu w życie b rak u je nie­ zależności. Proces przystępow ania do Unii Europejskiej pomógł zarówno nowym jej członkom, ja k i obecnym , i przyszłym kandydatom przyśpie­ szyć reform y praw a dotyczącego nadawców. Jed n ak że w wielu k rajach trw a d e b a ta n a te m at różnicy między norm am i praw nym i a ich praktycz­ nym stosow aniem .

Podstawowe zadania różnego typu regulatorów mediów s ą następujące: - zad a n ia regulacyjne - udzielanie koncesji n a nadaw anie radiowe i te ­

lewizyjne- włącznie, w niektórych k rajach , z u stalan iem kryteriów program ow ych i obowiązków nadaw ców publicznych, zapisyw anych w tych koncesjach; m onitoring - n a podstaw ie zapisów ustaw ow ych i/o ra z zapisów koncesji;

- upraw n ien ia wykonawcze i karne;

- zad an ia szczegółowe - takie ja k m ianow anie ciał zarządzających publicznym i nadaw cam i;

- opracowywanie polityki m edialnej i propozycji ustaw odaw czych; - przydzielanie częstotliwości.

Z ad ania regulatorów m ogą być również podzielone w zależności od tego, kogo obejm uje regulacja:

- nadaw ców naziem nych (krajow ych/regionalnych/lokalnych), kablo­ wych i/lu b satelitarnych;

- nadaw ców publicznych/ pryw atnych: w spólne zad an ia d la w szystkich nadawców; specjalne zad a n ia d la pryw atnych nadaw ców (np. udzie­ lanie koncesji i ko n tro la limitów właścicielskich); specjalne zad an ia dla publicznych nadaw ców (np. m ianow anie ciał zarządzających). W przeciwieństwie do mediów drukow anych, m edia elektroniczne pod­ legają szczególnej regulacji. Przez wiele dekad, n a początku istn ien ia tych mediów, były one pod bezpośrednim wpływem p ań stw a, które sam o nim i kierowało. J e d n a k z otw arciem ry n k u telewizyjnego d la pryw atnych n a ­ dawców, co n astąpiło w ciągu o statn ich 2-3 dekad, bardziej skom pliko­ w any system regulacji, obecnie nazyw any deregulacją, zastąpił poprzed­ nie zasady. Ma on dwie cechy charakterystyczne: pierw sza - to osłabienie kontroli politycznej, d ru g a - otw arcie eteru d la nadaw ców kom ercyjnych bez n a k ład an ia n a nich zobowiązań nadaw ców publicznych (z pewnymi wyjątkami), czyli takich, jak ie obow iązują publiczne radio i telewizję.

Poza przyznaw aniem koncesji, zadaniem regulatorów mediów je s t śle­ dzenie w ypełniania przez nadaw ców istniejącego praw a m edialnego i zo­ bow iązań, które przyjęli n a siebie razem z koncesją, oraz stosow anie zesta­ w u kar. W przypadku złam an ia praw a albo w arunków koncesji większość regulatorów je s t upow ażnionych do n a k ła d a n ia kar. Główne z n ich to: ostrzeżenia i w ezwania do u su n ię c ia przypadków niezgodnych z praw em ,

kary finansow e, zawieszenie koncesji n a nadaw anie, a w najpow ażniej­ szych przypadkach jej cofnięcie.

M onitorowanie w łasności mediów i prom ow anie k onkurencji w n iek tó ­ rych przypadkach wydaje się być jednym z priorytetów części regulatorów , którzy w ten sposób zdają się b rać n a siebie niektóre prerogatywy n aro d o ­ wych w ładz odpowiedzialnych za politykę antym onopolow ą. Regulatorzy powoli zaczynają zw racać n a siebie uw agę przez kształtow anie polityki wobec mediów, aktywnie w ystępując z inicjatywam i ustaw odaw czym i.

Regulatorzy s ą zazwyczaj (z m ałym i wyjątkami) odpowiedzialni za udzie­ lanie koncesji i m onitoring stacji publicznych i pryw atnych. W niektó ­ rych k rajach (np. B ułgaria, Łotwa, Polska, E stonia, S erbia i Francja) rad y do spraw radiofonii i telewizji m ian u ją członków ciał, kierujących n ad aw ­ cam i publicznymi.

W większości krajów główni narodow i regulatorzy m ają form alnie n ie­ zależny s ta tu s. W Chorwacji, n a Litwie, w Macedonii i R um uni s ą oni niezależną w ładzą regulacyjną. W Republice Federalnej Niemiec zad a n ia regulacyjne wykonywane s ą przez 15 instytucji w ram ach w ładz federal­ nych, m ających s ta tu s organizacji u słu g publicznych, a w Wielkiej B ryta­ nii Ofcom je s t niezależną organizacją odpow iedzialną przed parlam en tem poprzez jego kom itety i Krajowy U rząd A udytu.

Poza głównym regulatorem , który zazwyczaj odpowiedzialny je s t za wy­ daw anie koncesji i m onitoring ich przestrzegania przez nadawców, reg u ­ lowanie nadaw ców je s t zadaniem także innych instytucji, które m ożna podzielić n a dw a zasadnicze rodzaje. Pierwsze - to te kraje, w których o r­ gany p ań stw a albo jego instytucje s ą bezpośrednio włączone w regulacje (np. E stonia, Polska, Macedonia). Drugi rodzaj in stytucji regulacyjnych, to takie, gdzie p raca głównego regu lato ra w spom agana je s t przez ta k zw anych regulatorów technicznych, zajm ujących się gospodarow aniem zakresam i częstotliwości. Ich udział i zakres obowiązków regulacyjnych je s t różny, zależnie od kraju . Innym modelem regulacji, je s t zintegrow any regulator n ad aw an ia i telekom unikacji, gdzie główny regulator krajowy w ykonuje także zad an ia „techniczne” zwyczajowo należące do oddzielne­ go regulatora. Taki model je s t obecny we Francji, gdzie Wysoka R ada do spraw N adaw ania zajm uje się zarówno program am i nadawców, ja k i częstotliwościami, we Włoszech i Wielkiej Brytanii.

Struktura głó w ne g o regulatora

W większości krajów główny regulator krajowy liczy od 7 do 9 członków. J e s t jed nak że kilka wyjątków (np. Polska, Węgry). Niemcy m ają skom ­ plikowany system z 15 regionalnym i ciałam i, z których każde obsługuje je d en Land, m ającym i różną liczbę członków, od 11 do 50. Nadawcy p u ­ bliczni w Niemczech m a ją osobne ciała regulacyjne. Zazwyczaj członkowie rad regulatorów s ą w yznaczani przez p arla m en t n a podstaw ie nom inacji przez różne ciała takie, jak: prezydent k raju , w yspecjalizow ana kom isja

p a rla m e n ta rn a , rząd, je d n a z izb p a rla m e n tu , członkowie p arlam en tu , p artie polityczne i organizacje sp ołeczeństw a obywatelskiego. W drugim m odelu nom inacje s ą zróżnicow ane, a odpow iedzialność rozłożona m ię­ dzy prezydenta k raju i dwie izby p a rla m e n tu . Z niewielkimi w yjątkam i (np. F rancja, Węgry, Litwa, M acedonia), gdzie członkowie ciał regulacyj­ nych s ą n ieu su w aln i - ciało, k tó re m ian u je członka m a praw o go od­ wołać. Jed n ak że w w iększości przypadków w aru n k i, jak ie należy sp eł­ nić, by odwołać członka s ą sform ułow ane w ąsko i wyliczone w prawie. W w iększości krajów praw o dotyczące nadaw ców w ym aga przestrzegania b ra k u konfliktu interesów d la członków ciał regulujących. Nie m ogą oni być członkam i p artii politycznych lu b s tr u k tu r rządowych, pracow ać lub mieć in teresy w sektorze mediów. J e d n a k ż e w wielu krajach , mimo ta ­ kich zapisów praw nych, członkowie ciał regulacyjnych s ą związani z in ­ teresam i kręgów politycznych, którym służą. W Niemczech członkowie tych ciał rep rezen tu ją odpow iednie grupy i organizacje społeczne, takie ja k związki zawodowe czy Kościoły, ale jednocześnie s ą także członkam i partii politycznych. W Polsce pom im o istn ien ia zapisów o konflikcie in te­ resów w Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji, w praktyce jej członkowie byli powoływani raczej n a podstaw ie swoich pow iązań z p artiam i poli­ tycznym i kontrolującym i Sejm i S e n a t lu b stanow iące zaplecze politycz­ n e Prezydenta. W wielu k ra ja c h członkowie ra d regulatorów nie s ą m ia­ now ani n a podstaw ie swoich profesjonalnych kwalifikacji. W większości krajów okresy pracy poszczególnych członków ciał regulacyjnych zacho­ dzą n a siebie po to, by u n ik n ą ć zw iązania ich w yboru z cyklem wyborów p arlam en tarn y ch . J e s t to po śred nie przyznanie się do stałego i przem oż­ nego wpływu p artii politycznych n a form alnie niezależnych regulatorów , realnie istniejącego mimo w szelkich wysiłków, by w znieść między nim i praw ne bariery8.

Finansowanie g łó w n e g o regulatora

Istnieją dw a możliwe podejścia do analizy sy stem u finansow ania reg u ­ latorów. Po pierwsze, pod względem źródeł - czy finansow anie pochodzi z b u d żetu państwowego, co wpływa n a niezależność regulatora. Po drugie, ze względu n a wielkość tego finansow ania - czy je s t ono w ystarczające, ponieważ bez tego regulator nie może spełniać swoich funkcji, szczególnie m onitorow ania, czy praw o je s t przestrzegane. Najbardziej pow szechnym m odelem finansow ania je s t ten , w którym środki n a działanie regulato­ ra pochodzą bezpośrednio z bu d żetu . W niektórych przypadkach bu d że­ ty regulatorów s ą u zu p ełn ian e z innych źródeł, tak ich ja k abo n am en t, dochody w łasne regu lato ra pochodzące z pobieranych przez niego opłat technicznych czy zw iązanych ze sk ładaniem w niosku o koncesję, op o d at­ kow anie dochodów pryw atnych nadawców, dotacji i grantów.

Niezależność głów nego regulatora

W arunkiem w stępnym działalności regulatora, by mógł on wykonywać postaw ione przed nim zadania, je s t działanie niezależne od nacisków. Podstawowe w aru n k i praw ne, które - ja k się uw aża - m ają m u to zapew ­ nić, związane s ą z m echanizm am i m ianow ania i odwoływania członków tych ciał, w aru n k am i ich kadencyjności, zakazem konfliktu interesów i kryteriam i m ianow ania członków. Ale ostatecznie to k u ltu ra polityczna i tradycje k ształtu ją w każdym k ra ju przew ażający s to su n e k do organiza­ cji niebędących częścią rządu. Szczególnie w m łodych dem okracjach elity polityczne i biznesowe nie potrafią powstrzymywać się od określonych zachow ań wobec autonom icznych ciał, jakim i s ą regulatorzy nadawców. Czasam i b ra k ich niezależności w ynika także z niedostatków w legislacji.

Niezależność od nacisków politycznych

Rządy w w iększości krajów w ykazały, przynajm niej n a papierze, chęć rozluźnienia u śc isk u , w którym trzym ały regulatorów mediów elek tro ­ nicznych. W rezultacie tego p ro cesu zostało przyjęte praw o, g w aran tu ­ jące reg ulatorom pew ien sto p ień niezależności. J e d n a k ż e popraw a s y tu ­ acji form alnej nie o znaczała rzeczywistej zm iany s ta n u rzeczy. W wielu p rzy pad kach p ro ced u ra nom inacji o tw arta je s t n a polityczne nacisk i szkodzące bieżącem u d ziałan iu regulatorów (np. Czechy). W E stonii rząd bezpośrednio zajm uje się regulow aniem sek to ra nadaw ców za po­ średnictw em M inisterstw a K ultury. W niektórych k ra ja c h p aństw o p ró ­ b uje odzyskać u tra c o n ą w ładzę n a d m ediam i (np. Łotwa). O rganizacje społeczeństw a obyw atelskiego w yw ierają n acisk i n a w ładze p ań stw o ­ we podczas p ro cesu reform ow ania regulatorów w k ie ru n k u u m a c n ia ­ n ia ich niezależności. Je d n a k ż e bardzo często niek tó re z tych organi­ zacji sam e s ą pod wpływem nacisków politycznych. W k ra ja c h E uropy Zachodniej, członkowie ciał regulacyjnych dość często podejrzew ani s ą o b ra k n eu tra ln o ści, poniew aż s ą m ianow ani przez władze politycz­ ne. Także s tr u k tu r a tych ciał, sy stem podejm ow ania decyzji nie wolne s ą od możliwości politycznych nacisków (np. Włochy). W Wielkiej B ryta­ nii skom plikow any system zarząd zan ia regulatorem stw arza możliwość u trz y m a n ia wysokiego poziom u niezależności od p ań stw a.

Niezależność od nacisków komercyjnych

Lobbowanie przez pryw atnych nadaw ców oraz afery k o rupcyjne odci­ snęły negatyw ne piętno n a opinii regulatorów (np. Łotwa, po lsk a afera Rywina)9. W E uropie regulatorzy s ą krytykow ani za swoje tzw. m ięk­

kie podejście do nadawców komercyjnych, które przejawia się w zwłaszcza w niechęci stosowania wobec nich różnego typu kar.

Poza nacisk am i politycznymi i ze strony b iznesu innym problem em , przed którym stoją regulatorzy je s t b ra k w ystarczających upraw n ień do n a rzu c an ia swoich postanow ień lub aktywnego regulow ania ry n k u r a ­ diowo-telewizyjnego. W wielu k rajach regulatorzy nie m ają w ystarczają­ cych możliwości, a także środków, by m onitorow ać program y nadaw ców po to, by rejestrow ać n a ru sz e n ia praw a. B rak tak ich możliwości ograni­ cza zdolność do n a k ład an ia k a r przez regulatorów . Po to, by lepiej reg u ­ lować rynek w coraz większej liczbie krajów, regulatorzy d o stają prawo proponow ania polityki wobec mediów (np. Polska KRRiT). Jed n ak że trze­ b a stwierdzić, że chociaż wielu regulatorów je s t upraw nionych do u cze st­ nictw a w form ow aniu tej polityki, to je d n a k z reguły rzeczywisty wpływ regu latora n a k ształt tego p raw a je s t niewielki10.

NARODOW E UREGULOWANIA

DOTYCZĄCE KONCENTRACJI M ED IÓ W

Polska

A ktualny krajobraz periodycznych środków masowego kom unikow a­ n ia w Polsce je s t wynikiem odm iennych strategii reform ow ania sy stem u prasowego i sy stem u mediów elektronicznych po 1989 roku. Prywatyza­ cja kontrolow ana przez państw o (Komisja Likwidacyjna) i deregulacyjna polityka wobec p rasy drukow anej, niew olna od polityczno-ideołogicznego uprzedzenia, przyczyniły się do uform ow ania sy stem u prasowego, w któ- lym prawie wyłącznie dom inuje w łasność p ry w atn a i funkcjonuje wolny ry n ek 11. D ośw iadczenia z pryw atyzacją ty n k u prasowego, a także z n a ­ czenie społeczne mediów elektronicznych (zwłaszcza telewizji) w istotny sposób wpłynęły n a formowanie się krajo b razu rad ia i telewizji w Polsce, który był zależny od kontroli regulacyjnej p aństw a. Podstawowym wy­ znacznikiem polityki p ań stw a wobec tego sek to ra m edialnego było za­ chow anie d u alności w łasności pryw atnej i publicznej. T ak a różnorodność w łasności m edialnej w Polsce stale podlega zm ianom i przekształceniom . Ich podstaw ow ym i w yznacznikam i s ą takie zjaw iska jak: ek sp an sja mo- nom edialna, kom ercjalizacja nadaw ców publicznych, k o n cen tracja lo- kalno-regionalna, tworzenie koncernów m ultim edialnych inw estujących w różnych seg m en tach ry n k u medialnego. Zwłaszcza proces koncentracji

10 Telewizja w Europie..., ibidem, s. 54.

11 M. Gierula, Polska prasa lokalna 1989-2000. Typologia i społeczne funkcjonowanie, Katowice 2005, s. 63-66.

mediów wywiera wpływ n a pluralizm środków masowego kom unikow ania w Polsce, co w rezultacie przejaw ia się m niejszą różnorodnością podm io­ tów i podaży m edialnej oraz u trzy m u jącą się konsolidacją.

Ogólnie rzecz ujm ując, działalność m edialna ze szczególnym uwzględ­ nieniem pluralizm u mediów i w łasności m edialnej je s t w Polsce regulow a­ ne przede w szystkim poprzez prawo m edialne i praw o kartelow e. O chrona konkurencji n a ryn kach m edialnych i zapew nienie pluralizm u mediów - to dw a odrębne cele, które m ają wiele w spólnych aspektów , nie mogą funkcjonow ać zam iennie. O ile w Polsce ram y praw ne zapew niają odpo­ wiednie w aru n k i do w drożenia pierwszego założenia (ochrona k o n k u re n ­ cji), regulacja drugiego (zabezpieczenie pluralizm u medialnego) wydaje się wymagać dalszych ulepszeń. W sum ie nie istnieje jed en m echanizm regulacyjny lu b in sty tu cja odpow iedzialna za w spom aganie mediów. Ist­ niejące pośrednie lu b bezpośrednie su b sy d ia rozdzielane s ą w zależności od różnych celów i w ram ach różnych instytucji. Niezależność dziennika­ rzy i redaktorów od właścicieli i wydawców nie je s t wyraźnie regulow ana w obecnym praw ie medialnym .

Przepisy antykoncentracyjne

Obok przepisów konstytucyjnych, krajobraz m edialny w Polsce je s t re­ gulowany praw em m edialnym - u s ta w ą o radiofonii i telewizji (1992), re ­ gulacjam i Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz u sta w ą prawo prasow e (z 1984 roku wraz z późniejszymi nowelizacjami). J a k o rynek, krajobraz m edialny w Polsce podlega krajow em u praw u kartelow em u - ustaw ie 0 ochronie konkurencji i konsum entów (z 2000 roku) i innym odpowied­ nim regulacjom 12.

Pewne ograniczenia koncentracji w łasności mediów elektronicznych s ą przedm iotem ustaw y o radiofonii i telewizji w ram a ch procedury udzie­ lan ia lub odmowy udzielenia koncesji. W edług ustaw y, koncesji nie udzie­ la się w sytuacji, gdy rozpow szechnianie program ów przez wnioskodawcę mogłoby spowodować osiągniecie przez niego pozycji dom inującej w dzie­ dzinie środków masowego przekazu n a danym terenie. Jednocześnie, koncesja może być cofnięta z tych sam ych powodów. U staw a o radiofonii 1 telewizji nie definiuje je d n a k pojęcia „pozycja dom inująca”. Term in ten w yjaśnia u sta w a o ochronie k onkurencji i konsum entów z 2000 roku. Zgodnie z art. 4 p k t 9 ustaw y, dom inująca pozycja podm iotu gospodar­ czego polega n a tym , że podm iot ten m a możliwość działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów , k o n trah en tó w oraz konsum entów , przy czym dom niem yw a się, że przedsiębiorca osiąga pozycję dom inującą, jeżeli jego udział w ty n k u przekracza 40%.

U stalenia, czy w nioskodaw ca osiągnął pozycję dom inującą, dokonuje KRRiT, uw zględniając jed en z głównych celów tej działalności - zapew nie­

nie otw artego i pluralistycznego c h a ra k te ru radiofonii i telewizji. W arto dodać w tym kontekście, że rynki poszczególnych sektorów m edialnych m ogą być oceniane oddzielnie, jak o że w polskim prawie kartelow ym m a miejsce rozgraniczenie ry n k u w edług zwykłego k ry terium zdolności su b sty tu cji produktów w ujęciu konsum entów . S tąd też przepisy obec­ ne w prawie m edialnym zm ierzają do ograniczenia tylko horyzontalnej koncentracji m edialnej, k tó ra odnosi się do łączenia w łasności i k ap itału w ram ach jednego sek to ra medialnego. Ani d iagonalna k o n cen tracja m e­ dialna, an i w ertykalna k o n cen tracja m edialna nie s ą przedm iotem regu­ lacji w obecnym prawie m edialnym .

W pewnym aspekcie h o ryzontalna k o n cen tracja prasy, podobnie ja k i horyzontalna k o n cen tracja ra d ia i telewizji wchodzi w zakres przepi­ sów ustaw y o ochronie kon k u ren cji i konsum entów . Dotyczy to przede w szystkim kw estii uniem ożliw ienia osiągnięcia pozycji dom inującej przez d an y podm iot gospodarczy n a właściwym rynku.

Można zatem stwierdzić, że polskie praw o m edialne tylko w ograniczo­ nym sto p n iu przeciwdziała koncentracji i to tylko określonego rodzaju. O dnosi się wyłącznie do mediów elektroniczych i nie dotyczy segm entu prasowego, który może być ograniczany wyłącznie n a podstaw ie działania U rzędu O chrony K onkurencji i Konsum entów .

Pewne możliwości przeciw działania k o ncentracji m edialnej m a także Krajowa R ada Radiofonii i Telewizji (w odniesieniu do sek to ra radiofonii i telewizji) oraz U rząd O chrony K onkurencji i K onsum enta (w odniesie­ n iu do w szystkich mediów) w przypadku p ro ced u r dotyczących jaw ności w łasności m edialnej.

Isto tn ą form ą ograniczenia procesów koncentracyjnych i w zm acniania ochrony pluralizm u m edialnego n a ry n k ach m edialnych s ą su b sy d ia bez­ pośrednie i pośrednie (obniżki tary f pocztowych i telekom unikacyjnych, ulgi i zwolnienia podatkowe) przeznaczone przede w szystkim dla wydaw­ ców prasy, w mniejszym sto p n iu dla innych przedsiębiorstw m edialnych. W przypadku Polski system subsydiów dla p rasy sk ład a się praw ie wy­ łącznie z subsydiów pośrednich, z w yjątkiem specjalnych typów czaso­ pism , tak ich ja k np. p ra s a m niejszości narodow ych lub m agazyny k u l­ turaln e. J e d n ą z najbardziej akceptow anych form subsydiów pośrednich je s t zwolnienie lu b obniżenie staw ki VAT. Innym przykładem subsydiów pośrednich je s t stw orzenie w u staw ie o radiofonii i telewizji specjalnej k a ­ tegorii nadaw ców społecznych, których zw alnia się z opłat za udzielenie lub zm ianę koncesji. S ubsydia bezpośrednie skierow ane s ą do relatywnie małej liczby tytułów prasow ych. Dotyczy to niektórych tytułów p rasy k u l­ tu raln ej, naukow ej, zw iązanych z och ro n ą środow iska oraz p rasy m niej­ szości narodow ych13.

Czechy

In sty tu cją n ad zorującą proces koncentracji w czeskich m ediach elek­ tronicznych je s t R ada pro rozhlasove a telem zni vysilani, k tó ra zo stała utw orzona n a mocy nowej ustaw y m edialnej z 17 m aja 2001 roku. Rada je s t in sty tu cją adm inistracyjną, k tó ra obejm uje zasięgiem swojej dzia­ łalności rejon n ad aw an ia program ów radiow ych i telewizyjnych oraz re­ transm isji.

R ada m a obowiązek nadzorow ać i w zm acniać rozwój pluralizm u w ofer­ cie programowej w stacjach radiow ych i telewizyjnych. Ma także za zad a­ nie m onitorow ać niezależność ich treści. Każdego roku R ada m a obowią­ zek sk ład an ia niższej izbie czeskiego p arla m en tu spraw ozdania z rocznej działalności, w zakresie s ta n u ry n k u m edialnego w Czechach. R ada sk ła­ d a się z 13 członków, którzy powoływani i odwoływani s ą przez prem iera spośród kandydatów zaproponow anych przez niższą izbę czeskiego p a r­ lam entu. K adencja członka Rady trw a 6 lat. Członkiem Rady może zostać obywatel czeski, posiadający pełnię praw obyw atelskich, m ieszkający n a stale w Republice Czeskiej, posiadający 25 lat oraz nie może być k a ra ­ ny. Można być członkiem Rady tylko przez 2 kadencje. Członkowie Rady nie m ogą łączyć tego stan o w isk a z in n ą fu nkcją państw ow ą, p arty jn ą lub p racą w biznesie.

Nowa u sta w a o n adaw cach ogranicza istotnie możliwości koncentracyj­ ne. Ż adna osoba praw n a czy fizyczna nie może posiadać więcej niż je d n ą koncesję n a nadaw anie telewizji ogólnokrajowej lub ra d ia ogólnokrajowe­ go. Żadnej właściciel telewizji lub rad ia ogólnokrajowego nie może mieć udziałów w innej telewizji lub rad iu o zasięgu ogólnokrajowym. Zabro­ niona je s t także konsolidacja tego typu nadawców, zarówno w jednym segmencie, ja k i miedzy segm entam i m edialnym i. Ponadto n ad aw ca po­ siadający więcej koncesji nie może przekroczyć ich zasięgiem technicz­ nym więcej niż 70% populacji Republiki Czeskiej. Nadaw ca nie może mieć także więcej udziałów w stacjach, jeżeli s u m a zasięgu stacji, w których po siada udziały przekracza 70% populacji Republiki Czeskiej. W przy­ pad k u „netw orków ” ża d n a sieć program u radiowego bądź telewizyjnego nie może objąć swoim zasięgiem więcej niż 70% populacji kraju . O grani­ czenia nie dotyczą posiadaczy koncesji krótkoterm inow ych.

Nadaw ca lu b o perator m u si zgłaszać Radzie n astęp u jące działania n a rynku m edialnym : gdy łączą się 2 stacje n a zasadzie k u p n a, połącze­ n ia 2 firm, a także gdy je s t ta sam a ra d a zarządzająca 2 stacjam i, gdy za­ chodzi proces konsolidacji poprzez w ykupienie udziałów w drugiej stacji, a w ykupujący p o siada udziały w 2 lu b więcej stacjach. W świetle przepi­ sów, uznaje się, że osoba praw na lub fizyczna p o siada wpływ n a stację, gdy p osiad a więcej niż 34 proc. udziałów bezpośrednio lub za p ośred­ nictw em kontrolowanej przez tę osobę firmy oraz kiedy p osiad a wpływ n a decyzje o zatru d n ien iu i polityce danej stacji14.

Słowacja

U staw ą z 1992 ro k u powołano Radę Republiki Słowackiej ds. Radia i Telewizji. Głównym celem, ja k i przyśw iecał ustaw odaw cy przy powoły­ w aniu tej in stytucji była chęć um ocnien ia wpływu opinii publicznej dla urzeczyw istnienia swobody w ypow iadania się i praw a do informacji.

Licencję n a pełne nadaw anie n a obszarze Słowacji n a w niosek Rady przydziela Narodowa R ada Republiki Słowackiej. Do czasu podjęcia tej uchw ały R ada może udzielić w ystępującem u o n ią licencji w stępnej. Li­ cencję przyznaje się po ko n sultacji ze Słowackim Urzędem Telekom u­ nikacyjnym , który przydziela częstotliwość i u s ta la inne techniczne w a­ ru n k i nadaw ania. Zgodnie z u s ta w ą R ada, oceniając prośbę o wydanie koncesji n a nadaw anie, uw zględnia konieczność zapew nienia pluralizm u i zrów now ażenia podaży program ów inform acyjnych i opiniotwórczych. Bierze także pod uw agę ochronę w łasnej k u ltu ry narodow ej, narodow ości i g rup etnicznych oraz uw zględnia dotychczasow e inicjatywy w niosko­ daw cy w m ediach masowych. Chodzi przede w szystkim o to, aby żaden właściciel nie uzyskał przewagi n a ry n k u kom unikacji m asow ej15.

Słowacki rynek m edialny otwiera się n a k ap itał zagraniczny z powodu b ra k u k ap itału rodzimego. Zainteresow anie zagranicznych spółek telewi­ zyjnych sk u p ia się n a telewizji kablowej i satelitarnej. Jeżeli chodzi o regu­ lacje praw ne w tym względzie, to osoby praw ne i fizyczne nie mogą posiadać udziałów kapitałowych w więcej niż jednej stacji nadawczej obejmującej swoim zasięgiem region lub cały kraj. Dotyczy to zarówno stacji radiowych, telewizyjnych ja k i tytułów prasowych. Osoby praw ne i fizyczne mogą mieć udziały kapitałow e w kilku licencjonowanych stacjach radiowych i telewi­ zyjnych o lokalnym lub regionalnym zasięgu, pod w arunkiem , że te stacje nie obejm ują swym zasięgiem więcej niż 50% społeczeństw a słowackiego. Nadawcy m ogą swobodnie się rozwijać dopóki ich sieci nie osiągną pozio­ m u 50% zasięgu społeczeństwa. Inne powiązania kapitałowe i osobowe n a ­ dawców radiowych, telewizyjnych oraz wydawców prasow ych s ą zabronio­ ne. Jeżeli zostanie udowodnione, że nadaw ca nie przestrzega powyższych przepisów, R ada może wyznaczyć czas, w którym nadaw ca zobowiązany je st do napraw y tej sytuacji. W przeciwnym razie może zostać podjęta de­

cyzja o cofnięciu lu b uniew ażnieniu licencji.

W arunki udzielania licencji m ają zapobiegać koncentracji mediów elek­ tronicznych w rękach osób fizycznych i praw nych oraz n aru szan ia między­ narodowego podziału p asm i częstotliwości stacji nadawczych. Udział kapi­ ta łu zagranicznego w tych przedsięwzięciach nie może przekraczać 49%.

Wydawca prasow y, który p o siad a periodyk ukazujący się m inim um 5 razy w tygodniu i dystrybuow any je s t n a obszarze co najm niej połowy terytorium Słowacji nie może p o siad ać jednocześnie licencji regionalnej i ogólnokrajowej.

Austria

Rynek mediów n a terenie A ustrii podlega praw u kartelow em u. Nie zo­ stało do tej pory stw orzone specjalne ustaw odaw stw o regulujące k o ncen ­ trację n a ry n k u mediów. Jed n ak że działalność zagranicznych koncernów n a tam tejszym ry n k u spowodow ała zm ianę w 1993 ro k u w prawie k a rte ­ lowym. Teoretycznie sąd kartelow y m a prawo przeciw działania n aduży­ ciom i n a ru sz a n iu obowiązków, w praktyce nie je s t to skuteczne.

U staw ą m ającą ograniczać zjawisko koncentracji mediów m iała być u staw a o rad iu lokalnym i regionalnym , obow iązująca od 1 stycznia 1994 roku. Zgodnie z nią, żeby przełam ać monopol rad ia publicznego, zezwo­ lono wydawcom p rasy n a posiadanie udziałów w rozgłośniach radiowych. U staw a mówi, iż wydawca prasy n a obszarze ukazyw ania się gazety może posiadać jedynie 26% udziałów w stacji radiowej, w dwóch n astęp n y ch lan d ach zaledwie 10%. Koncerny prasow e posiadające więcej tytułów prasow ych nie m ogą posiadać więcej niż dw a 26%, a w kolejnych czte­ rech la n d ach po 10%. Działanie tej u staw y oceniane je s t bardzo krytycz­ nie. Z arzuca się jej głównie, że zam iast zapobiegać koncentracji mediów i zwiększać w olność słowa, umożliwiła koncernom prasow ym rozprze­ strzenienie koncentracji n a rynek mediów elektronicznych16.

Niemcy

Od początku la t 90. ubiegłego w ieku w Niemczech podejmowane są działania ustaw ow e, m ające zapobiegać procesowi koncentracji. U sta­ wodawstwo dotyczące tego procesu znajduje się głównie w przepisach U kładu radiowego, z ro ku 1991 i 1997. Podstaw y praw ne budow y or­ ganów chroniących pluralizm u poglądów bu d u je art. 5 ustaw y wyko­ nawczej do przepisów k o nstytucji dotyczących wolności prasy. Zgodnie z n ią zobowiązuje się kraje związkowe do stw orzenia i strzeżenia tak ie­ go ła d u m edialnego, który będzie w spierał, a nie n a ru sz a ł wolność b u ­ dow ania opinii. Praw odawca je s t zobowiązany podejmować kroki, które b ęd ą służyć zapew nieniu możliwie najwyższego sto p n ia zrównoważone­ go pluralizm u w pryw atnym rad iu i telewizji. W szczególności obliguje go to do zapobiegania tendencjom koncentracyjnym ta k szybko i sk u tecz­ nie, ja k to tylko możliwe. Szybko oznacza tu w porę, a więc kładzie n acisk n a prew encyjny c h a ra k te r w alki z koncentracją. Przepisy z ro ku 1991 skupiły się głównie n a zasadzie u n ik a n ia koncentracji krzyżowej („cross- ow nershipu”). Przeciwdziałały tym sam ym monopolizowaniu opinii przez jednego wydawcę n a danym terytorium . Przyjęto, iż dan y koncern może rozpow szechniać najwyżej dw a ogólnokrajowe program y radiowe lu b te ­ lewizyjne, w tym tylko jed en z nich mógł być program em pełnym lub

16 B. Ociepka, M. Ratajczak, Media i komunikowanie polityczne. Niemcy, Austria, Szwajcaria, Wrocław 2000, s. 99.

specjalistycznym o charakterze informacyjnym. Łącznie jeden koncern mógł posiadać udziały w co najwyżej trzech program ach pełnych lub specjalistycz­ nych (w pierwszym do 49%, w dwóch pozostałych do 25%). Problemem kon­ centracji zajm ują się dwa organy. Należą do nich Krajowe Urzędy do Spraw Mediów - Lendesm edienanstalten oraz Komisja do B adań n ad Koncentracją - Kommission zu r Erm ittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK). Głównym zadaniem Krajowych Urzędów do Spraw Mediów je st przydzielanie koncesji radiowych i telewizyjnych. Mogą jej odmówić, gdy przedsiębiorstwo nie spełnia warunków z U kładu radiowo-telewizyjnego z 1997 roku. Komisja do B adań n ad Koncentracją ukonstytuow ała się 15 m aja 1997 roku n a moc Układu radiowo-telewizyjnego. W przeciwieństwie do urzędów krajowych je st ona wspólna dla całej federacji. Komisja ta może odmówić zgody n a wy­

danie licencji, gdy jej uzyskanie spowodowałoby naruszenie zasady otwarto­ ści i konkurencji n a rynku mediów. Decyzja tej Komisji może zostać jednak uchylona większością % głosów Konferencji Dyrektorów Krajowych Urzędów do Spraw Mediów. Do głównych zadań KEK należy przedstawianie w spo­ sób transparentny rozwoju n a obszarze ogólnokrajowym prywatnych nadaw ­ ców telewizyjnych. Ma tem u służyć coroczne publikowanie listy programów i ich nadawców, oraz opracowanie co najmniej trzyletniego sprawozdania 0 rozwoju koncentracji i środkach jej zapobiegania. W skład Komisji wchodzi 6 niezależnych i wolnych od nacisków rzeczoznawców z dziedziny praw a m e­ diów i praw a gospodarczego. Trzech spośród nich m usi posiadać kwalifikacje sędziowskie. Członkowie wraz z dwoma członkami zastępczymi s ą powoływa­ ni przez premierów landów n a okres 5 lat. Ponowny wybór je st dopuszczalny. Decyzje w komisji podejmowane s ą większością głosów.

Podstaw ę przepisów dotyczących koncentracji mediów stanow i 26 art. U kładu radiowo-telewizyjnego z 1997 roku. Zgodnie z nim zezwala się dan em u przedsiębiorstw u lub przedsiębiorstw om do niego zaliczanym n a nadaw anie nieograniczonej liczby program ów o zasięgu krajowym do­ póty, dopóki nie pozwoli to n a osiągnięcie dom inującej pozycji w kreow a­ n iu opinii, przez k tó rą rozum ie się stan , gdy program y podległe je d n em u przedsiębiorstw u osiągną w skali ro k u oglądalność n a poziomie 30%. To sam o obowiązuje przy osiągnięciu 25% u d ziału w widowni, gdy d ane przedsiębiorstw o p o siad a d o m in u jącą pozycję n a jednym z w ażnych i spo­ krew nionych z m ediam i ty n k u lub, gdy ogólna ocena aktyw ności przed­ siębiorstw a w telewizji i n a ry n k u spokrew nionym w skazuje, że osiągnięty dzięki niej wpływ n a kształtow anie opinii odpow iada 30% udziałow i w wi­ downi. U stalony próg 30% w ynika z rozważań, iż tak i poziom oglądalności otw iera nadaw com możliwość w pływ ania n a kształtow anie pryw atnych 1 publicznych opinii. B ad an ia zlecają Krajowe Urzędy w edług rozstrzy­ gnięć KEK. B ad an ia przeprow adza się m etodam i naukow ym i n a rep re­ zentatyw nych próbach, w śród widzów powyżej 3 ro k u życia. KEK u s ta la oglądalność a k tu aln y ch program ów przy uw zględnieniu w szystkich nie­ mieckojęzycznych, praw no-publicznych i pryw atnych nadaw ców ogólno­ krajowych. Za m iarod ajn ą u z n a n a je s t śred n ia oglądalność osiągnięta w śród b ad an y c h w ciągu 12 miesięcy.

W zw iązku z rozbudow ą koncernów m edialnych i ich firm sio strza­ nych przyjęto również zasad y obliczania u d ziału w iy n k u . Przy jego ob­ liczaniu bierze się pod uw agę firmy, w których k o n cern m a więcej niż 50% udziałów , a w sam ym program ie 25%. Je ś li więc k o n cern m a 51% udziałów w firmie, k tó ra je s t w spółw łaścicielem p ro g ram u telewizyjne­ go, ale tylko 24%, to ud ział tegoż prog ram u w oglądalności nie będzie b ran y pod uw agę przy u d zielan iu kolejnej koncesji naw et, gdy osiąga on 30% widowni. Podobnie, jeśli k o n cern m a tylko 49% udziałów w firmie, k tó ra w 25% je s t w łaścicielem p ro g ram u telewizyjnego lu b radiowego, to rów nież nie przeszkodzi to w u zy sk an iu kolejnej koncesji. Koncerny, których program y s ą ju ż oglądane przez 25% publiczności nie m ogą n a ­ bywać lub tworzyć kolejnych stacji telewizyjnych, a b rak u ją ce do 30%. 5% m ogą osiągnąć jedynie przez w zrost oglądalności ju ż istniejących program ów . Je ś li ko n cern o siąga próg 10% oglądalności zobow iązany je s t do zaoferow ania udziałów w swym program ie innym niezależnym

nadaw com .

System kontroli o p arty n a oglądalności, ja k o głównym kry teriu m u s ta la n ia zasięgu oddziaływ ania, pozostaw ia wiele możliwości m a n ip u ­ lacji, zw iązanych z w yborem sam ej m etody p om iaru. U stalony 30% próg oglądalności, przy dużej k o n k u ren cji program ów , je s t praw ie niem ożli­ wy do osiągnięcia. O tw iera to tym sam ym drogę do uzyskiw ania kolej­ nych koncesji. Kolejnym problem em je s t b ra k przejrzystości w s tr u k tu ­ ra c h w łasn ości koncernów m edialnych. D ziałania, m ające zapobiegać k o n cen tracji mediów w Niem czech oceniane s ą jak o m ało sk u teczn e. Proces k o n cen tracji wciąż p ostępuje, a pow ołane do życia in sty tucje nie m ają p raktycznie wpływu n a jego przebieg. Je d n a k ż e ze względu n a w ielkość i s tr u k tu rę niem ieckiego ry n k u m edialnego spraw ozdaw cza fu nk cja KEK wydaje się w ażna. Komisja przez swe b a d a n ia n ad s tr u k ­ tu r ą przedsiębiorstw m edialnych czyni tam tejszy ry nek przynajm niej tra n s p a re n tn y m 17.

Wielka Brytania

F u n k cjo n o w an ie brytyjskiego ry n k u m edialnego reg u lu je C om m uni­ cations A ct z 17 lipca 2003 ro k u . J e s t to u s ta w a o k o m u n ik acji, k tó ra w zn aczny m s to p n iu u p ra s z c z a sy ste m reg u ł rząd zący ch w ła sn o śc ią środków m asow ego p rzek azu i z a k a zu je pew nych form k o n c e n tra c ji. Celem w p ro w adzen ia zm ian w u staw o d aw stw ie było zach o w an ie rów ­ now agi i p lu ra liz m u m ediów. C om m unications A ct u trz y m a ł w mocy kluczow e reg u ły rząd zące w ła sn o śc ią środków m asow ego p rzek azu , u s ta lo n e w p o p rzed n ich u s ta w a c h z la t 1990 i 1996, k tó re s p e łn ia ją fu nk cje o b ro n n e, g w a ra n tu ją c d e m o k ra ty c z n ą d e b a tę w m ed iach .

Brytanii bardzo skonkretyzowane i dotyczą wszystkich sektorów. Ustalone w 1996 roku przez Broadcasting Act zostały w 2003 roku zmodyfikowane18.

Należy p rzede w szystkim odnotow ać g ru p ę z a s a d całkow icie d y sk w a­ lifikujących m ożliw ość p o s ia d a n ia licencji n a n ad aw an ie program ów radiow o-telew izyjnych oraz w ydaw anie gazet i czasopism . Do g ru p po­ zbaw ionych tego przyw ileju zaliczały się b ąd ź n a d a l zaliczają: je d n o s t­ ki i gru p y n ien ależące do EEA (European Econom ic A ssociation), w ładze lokalne, organizacje polityczne, organizacje religijne, agencje rek lam o ­ we, w szystkie podm ioty, k tó re zd an iem u staw o d aw cy m a ją n iew łaści­ wy wpływ n a opinię p u b liczn ą.

Te główne u reg u lo w an ia m iały zapew nić m ediom n iezależn o ść poli­ ty czn ą i ideologiczną.

W iększość z a s a d w yznaczonych przez B roadcasting A ct z 1996 ro k u w zak resie p o s ia d a n ia m ediów zo stały u trz y m a n e przez C om m unica­ tions Act. Z m iany dotyczyły u s u n ię c ia z ak a z u p o s ia d a n ia m ediów przez osoby i organizacje z poza EEA oraz o g raniczenie za sa d y dyskw alifi­ kującej p o siad an ie licencji przez organizacje religijne, a tak że u s ta w a zdejm uje zak az n a p o siad an ie licencji przez m iejscow e org an y w ła­ dzy, u dzielając im pozw olenia n a n ad aw an ie przez rad io inform acji o ich działaln o ści oraz za d a n ia c h .

Prócz ogólnych re g u ł w B roadcasting A ct były tak że lim ity, d o tyczą­ ce poszczególnych segm entów ry n k u m edialnego (ograniczenia seg ­ mentow e). W k w estii brytyjskiego ry n k u telew izyjnego B roadcasting A ct zaw ierał k ilk a isto tn y ch ograniczeń, k tó re m iały wpływ n a k s z ta łt i s tr u k tu r ę p o sia d a n ia . W ykaz o graniczeń reg u lu jący ch p o siad an ie sta c ji telew izyjnych w Wielkiej B ry tan ii był n astęp u jący :

- zak az n a za o p a try w an ie „C hannel 3 ” lu b „C hannel 5 ” w u słu g i i pro gram y i lo k aln e serw isy przez „BBC”, „C hannel 4 ” lu b „S4C”; - zak az p o s ia d a n ia jed n o czesn ej licencji n a n ad aw an ie kan ałó w

„C hannel 3 ” i „C hannel 5 ”;

- zak az p o sia d a n ia licencji n a n ad aw an ie dw óch k an ałó w „C hannel 3 ” w obrębie jed neg o regionu;

- zakaz p o s ia d a n ia 2 lu b więcej licencji n a n ad aw an ie p ro g ram u telew izyjnego w p rz y p a d k u gdy licencjobiorca m a 15% (lub więcej) u d z ia łu w ogólnej liczbie p u b liczn o ści telew izyjnej („BBC”, „C han­ nel 4 ” i „S4C” - zw olnione z tej zasady);

- zak az p o s ia d a n ia więcej niż 3 licencji n a zao p atry w an ie telewizji w u s łu g i i serw isy, albo p o siad an ie 20% (i więcej) w więcej niż 3 p o d m io tach p o siad ają cy ch ta k ie licencje;

- zak az p o s ia d a n ia więcej niż 10% u działów w 5 albo większej ilości nadaw ców telew izyjnych;

- jeżeli u słu g i s ą św iadczone d la k o rp o racji „BBC” wyżej w ym ie­ nione 2 reguły sto su je się odpow iednio w s to s u n k u do 2 albo 4 licencji;

- ograniczenie dotyczące zao p a try w an ia cyfrowej telewizji n aziem ­ nej w serw is program ow y przez jak ąk o lw iek osobę p ry w a tn ą b ąd ź organizację do 25% 19.

O statn ia zasad a została zniesiona w 2000 roku.

U staw a Communications Act w prowadziła także pewne zmiany. Uchyla 2 przepisy, dotyczące zapobiegania łączenia po siad an ia k a n a łu „Chan­ nel 3”, zniosła również reguły po siad ania obowiązujące d la „Channel 5”, umożliwiając przyciągnięcie k ap ita łu inwestycyjnego.

R egulacja praw w łasności w radiofonii brytyjskiej opiera się n a n a s tę ­ pujących zasadach:

- radiowy system licencji ogranicza licencjobiorcę do po siadan ia m ak ­ sym alnie 15% w całym system ie;

- zakaz po siadan ia więcej niż jednego rad ia ogólnokrajowego, więcej niż jednego narodowego m u ltipleksu radiowego, lu b więcej niż je d ­ nego ogólnokrajowego serw isu rad ia cyfrowego;

- zakaz posiad ania 2 licencji do prow adzenie/ zaopatryw ania lokalne­ go serw isu radiowego, który może dzielić p otencjalną publiczność, chyba że je d en je s t w system ie AM a drugi w system ie FM bądź ta k a działalność je s t zgodna z interesem publicznym ;

- zakaz p o siad an ia 3 licencji n a p row adzenia/zaopatryw ania lokalne­ go serw isu radiowego, który może dzielić p o tencjalną publiczność, chyba że pozwolenie obejm uje licencję n a oba system y AM i FM i je s t zgodne z in teresem publicznym ;

- zakaz posiad ania 4 lub więcej licencji n a nadaw anie, które mogą dzielić po tencjalną publiczność;

- zakaz prow adzenie lokalnego serw isu rad ia cyfrowego w obrębie je d ­ nego m ultipleksu, chyba że n a geograficznym terenie jego działania funkcjonuje odrębny, niezależny od pierwszego m ultipleks.

C om m unications A ct z 2003 ro k u w prow adził dodatkow o zasad ę , że w szystkie reguły w łasn o ści ra d ia lokalnego pow inny zapew niać, ab y gdziekolw iek n a teren ie Wielkiej B rytanii, oprócz „BBC” działało co n ajm n iej 2 niezależnych w łaścicieli lokalnych, kom ercyjnych stacji radiow ych.

Inaczej przedstaw ia się sy tu acja p rasy brytyjskiej, której rynek zali­ cza się do najbardziej liberalnego w całej Europie. Stopień koncentracji tytułów prasow ych je s t tu taj bardzo wysoki. J e d n a k w Wielkiej B rytanii istnieją ograniczenia koncentracji p rasy i rozwoju m edialnych konglom e­ ratów. S ą one związane z k o n cen tracją krzyżową, tj. wielosegmentowym łączeniem mediów.

Broadcasting Act wprowadził w tym zakresie wiele szczegółowych reg u ­ lacji, które w większości ograniczały łączenie stacji radiow ych i telewizyj­ nych n a poszczególnych obszarach geograficznych od lokalnego po ogól­ nokrajowy. Communications A ct nieco zmodyfikował regulacje poprzedniej

ustaw y. Najważniejszą z a sa d ą obow iązującą w zakresie cross-m edia ow ­ nership je s t ogólnokrajowa „reguła 20% ”. Mówi ona, że:

- n ik t kontrolujący więcej niż 20% krajowego ry n k u gazet nie może otrzym ać jakiejkolw iek licencji dla „Channel 3 ”;

- nikt kontrolujący więcej niż 20% krajowego rynku gazet nie może po­ siadać więcej niż 20% udziałów w jakimkolwiek serwisie „Channel 3”; - jedno przedsiębiorstw o nie może posiadać więcej niż 20% udziałów

w takim program ie/serw isie jeżeli więcej niż 20% jego udziału zn aj­ duje się w po siad an iu w łaściciela ogólnokrajowej gazety, po siad ają­ cej udział w ogólnym ry n k u większy niż 20%.

Równolegle do niej w ystępuje regionalna „reguła 20% ”, k tó ra w spom ina o tym, że n ik t posiadający licencję n a regionalny „Channel 3” nie może rów nocześnie posiadać więcej niż 20% lokalno/regionalnego ry n k u prasy w tym sam ym regionie.

Zasady, dotyczące p o siad an ia praw w łasności do lokalnego ra d ia m ają zapewnić sytuację, w której istnieją przynajm niej trzy lo kaln e/reg io naln e ośrodki mediów kom ercyjnych (w telewizji, rad iu , prasie) oprócz „BBC”20. Reguły rządzące rynkiem mediów w Wielkiej B rytanii pozw alają n a in ­ terw encję odpow iednich w ładz w koncentrację mediów w tak i sposób, aby podnosić poziom zadow olenia publiczności. U rząd K om unikacji (OFCOM) będzie najpraw dopodobniej zm uszony, mniej więcej co trzy lata, do rewizji reguł po siad an ia środków masowego przekazu, które ju ż teraz nie zawsze są przestrzegane przez wielkie koncerny m edialne inw estujące w brytyj­ ski rynek medialny.

Podsum ow ując niniejsze rozw ażania trzeb a stwierdzić, że ko n centracja mediów je s t zjawiskiem nieodłącznie związanym z sam ym rozwojem tej sfery przem ysłu. Zarówno różne formy kartelizacji mediów ja k i pow sta­ w anie zróżnicow anych koncernów m edialnych zakłóca w olną k o n k u re n ­ cję sił n a rynku. J e s t to nie tylko niepożądane gospodarczo, ale wywołuje również w obrębie mediów zanik społeczno-politycznej i dem okratycz- no-politycznej legitymacji. Podstaw ow ą p rzesłan k ą polityczną, k tó rą kie­ ru ją się p ań stw a narodow e, w przeciw działaniu koncentracji mediów, je s t problem zapew nienia jed n o stce ja k i całem u społeczeństw u d ostępu do pluralistycznej inform acji i opinii oraz wolności d o stęp u do informacji. Regulacje narodow e związane z k o n cen tracją dotyczą przede w szystkim elektronicznych środków masowego przekazu. Rynek prasowy, albo nie je s t w ogóle poddaw any regulacjom antykoncentracyjnym albo w m ałym zakresie. B rak je s t wspólnego m odelu przeciw działania koncentracji. Naj­ częstszym i form am i s ą ograniczenia przestrzenne, udziałów w ty n k u lub udziałów kapitałow ych w przedsiębiorstw ach m edialnych. W wielu reg u ­ lacjach antykoncentracyjnych spotyka się także przepisy zabraniające lub ograniczające łączenia mediów i k a p itału różnych segm entów ry n k u

informacyjnego. Przeciwdziała się tym sam ym pow staw aniu przedsię­ biorstw m ultim edialnych, ogarniających wiele aspektów funkcjonow ania społeczeństw a informacyjnego. Koncerny m edialne je d n a k dość sk u tecz­ nie przeciw działają różnym próbom gospodarczego czy politycznego ogra­ niczenia ich w zrostu. Prowadzi to do tego, że państw ow e środki ograni­ czania koncentracji mediów przynoszą tylko ograniczone rezultaty.

SUMMARY

Rulesa n d fo r m s o f preventing pr o c e sse s

OF CONCENTRATION ON THE SELECTED MEDIA MARKETS OF THE EUROPEAN UNION

The description o f organizations’ m odels o f the information mar­ ket. The m arket’s concentration a s a category that determines the effectiveness o f functioning o f m arket’s subjects. R ates and w a y s that a s s e s s the concentration o f the media market. Forms and w a y s o f concentrating the market. The influence o f the concentra­ tion on the functioning of contemporary societies both in the field o f economy and politics. The description o f the European Union legislation within the scope o f ownership and the concentration o f the media. The an alysis o f the regulating structures o f the me­ dia, their assessm en ts, aims, w a y o f organizing and financing in the chosen European Union countries. The description o f national regulations concerning the media concentration in Poland, Czech Republic, Slovakia, Austria, Germany and Great Britain.

KEY W O RD S: concentration, regulation, m edia system , p lu ra ­ lism , m edia m arket, monopolization.