Realizacja
polityki
gospodarczej
w
latach 2005-2007
Wprowadzenie
W programie wyborczym 2005 rokupartii Prawo i Sprawiedliwość (PiS)zna
lazło się kilka ciekawych propozycji dotyczących założeń polityki gospodarczej
i społecznej1. Jedno zpierwszychmiejsc zajęła kwestiaprzeciwdziałania bezrobo
ciu,które w 2005 roku stanowiło poważny problem gospodarczy. Polityka naryn kupracy miała na celu przeciwdziałaniebezrobociuimasowej emigracji młodych iwykształconych osób. Miała to być głównie polityka sprzyjającatworzeniu no wych miejsc pracy. Propozycja partii Jarosława Kaczyńskiego dotyczyła ulgi w podatku CIT ipolegała natym, że każdyprzedsiębiorca tworzący nowe miejsce
pracy mógłprzez okres dwóch lat odliczyć od CIT comiesięczną kwotę 1000 zł.
Pracodawca ponadto miał być przez dwa lata zwolniony z uiszczaniaswojejczęści
składki naubezpieczenie społeczne za nowo zatrudnionychpracowników.Nato miast w przypadku osóbprowadzących działalnośćgospodarczą zaplanowano kilka
rozwiązań.Popierwsze,obniżenie stawki podatkowej do 18%orazodliczenie od dochodu kosztów w wysokości do 3500 złotych. Podrugie,możliwośćodliczania wszystkich kosztów zakupów środków trwałychz wyjątkiem nieruchomości isa
mochodów. W programie znalazł się zapiso podnoszeniu kwalifikacjipracowni
kówwramach systemu ustawicznegokształceniaikursydla bezrobotnych. Rów
nież program „Inwestycje dla rozwoju” miał na celu tworzenie nowych miejsc
1 Prawo i Sprawiedliwość ֊program wyborczy, Bankier.pl — http://www.bankier.pl/wiadomość/ Prawo-i-Sprawiedliwosc-PiS-program-gospodarczy-1643674.html, 15 lutego 2008.
pracy oraz udział samorządu terytorialnego we współfinansowaniu inwestycji. PartiaPiS obiecała politykę sprzyjania przedsiębiorczości - ułatwieniadlaosób
rozpoczynających działalność gospodarczą, stworzenie specjalnejoferty kredyto
wanejdla rozpoczynających działalność, lepsząwymianę informacjiokontrahen tach, sprawniejszą egzekucję należności.
Partia uznała podatek liniowy za społecznie niesprawiedliwy i zaproponowała uproszczenie systemu przez zmniejszenie stawek podatkowych dodwóch: 18%
i 32%, a po czterech latach obniżenie do 28% stawki wyższej zjednoczesnym pozostawieniem kwoty podatkowej na takimsamym poziomie iwspólnerozlicza
nie małżonków oraz ustalenie progu podatkowego w przedziale od 80 do 100 tysięcy złotych. W kwestii podatków PiSzaproponowałorównież utrzymaniedo
tychczasowych preferencyjnych stawek VAT na artykuły podstawowe, głównie żywność i lekarstwa. Zapowiedziałorównieżlikwidację podatku giełdowego i od
lokatbankowych, uproszczenie podatku spadkowego orazniewprowadzaniepo
datkukatastralnego.
W programie zapowiedzianoprzeciwdziałanie negatywnymprocesom demo
graficznymzapomocąulgi prorodzinnej, związanej zwprowadzeniem do podatku PIT ulg na dzieci dla rodzin o dochodzie brutto nieprzekraczającym 500 złotych
naosobę - 50 złotych na jedno dziecko, 200 złotych na dwoje i 100 złotych na każde kolejne.
Kolejna kwestia poruszona w programie dotyczyła zmiany systemu opracowy wania budżetupaństwaze współczynnikowego na zadaniowy,opracowywanego
ikontrolowanegoprzez kancelarię premierazapomocą nowego informatycznego systemu zarządzania budżetem administracji publicznej2. Ciekawą propozycją było poszerzenie horyzontu planowania budżetowegoz jednegoroku na trzy lata (tzw.
średnioterminowa procedura budżetowa, szeroko stosowana w państwach Unii
Europejskiej). Zaplanowano również deficyt budżetowy w wysokości 30 mid
złotych.
2 Budżet współczynnikowi polega na przechodzeniu sumy wszystkich wydatków z roku po przedniego pomnożonej przez współczynnik obowiązujący w danym roku. Natomiast budżet zada niowy polega na przypisaniu każdemu wydatkowi realizacji określonego zadania.
Wprogramie PiS znalazł się program „Tanie i sprawnepaństwo” związany
zwprowadzeniemnowych standardówdoopisu i wyceny stanowisk, nowoczesnych
metod zarządzania i standardów jakościowych pracyi wyposażenia stanowiskpracy administracji publicznej.
Jarosław Kaczyński zapowiedziałlikwidacjęwieluagencji, funduszyi środków
Sportowego, 13 terenowychdelegaturministerstwa skarbu państwa, Rządowego
Centrum Studiów Strategicznych, Funduszu Prywatyzacji, Rządowego Centrum
Legislacji, itp.
W zakresie polityki pieniężnej Prawo i Sprawiedliwośćzapowiedziało opóź
nienie wejścia Polski do strefy euro, niższe stopy oprocentowania, zapewnienie prawidłowegofunkcjonowania rynkukapitałowegoi utrzymanie giełdy w rękach
państwa.
ProgramPiS zapowiedział rozwójinfrastruktury spójnej z polityką transporto wąi planami zagospodarowania przestrzennegokraju, budowę autostradw syste mie budżetowym z wykorzystaniem środkówunijnych,restrukturyzację PKP oraz modernizację linii kolejowych.Zapowiedzianowprowadzenieszerokopasmowego Internetu na obszarach odległych odgłównych centrów miejskich, atakże odpo
wiedniąpolitykę regionalną oraz specjalny program dla ŚcianyWschodniej. Obie cano równieżzwiększeniewydatków na badaniairozwój. W programie PiS zna
lazły się zapisyo przejrzystejprywatyzacjiinadzorze właścicielskim państwa nad spółkami i przedsiębiorstwami ważnymi z punktu widzenia bezpieczeństwa go spodarczego państwa.
Program spotkałsię zkrytyką opozycji za brakspójnościizbyt ogólny charak ter, ale miał realneszanse powodzenia, zwłaszcza że ani osłabienie rządu przez rezygnację ZytyGilowskiej,RadosławaSikorskiego i LudwikaDornaze swoich
stanowisk, tak samo jakskandal obyczajowy w Samoobronie, nie wpłynęły na obniżeniepoziomuwielkości gospodarczych inie zachwiały rynkiem finansowym,
który jest najbardziej podatnym nazmiany polityczne sektoremgospodarczym. W2006 roku Jarosław Kaczyński, lider PiS i premier Polski, rządził wspólnie z koalicją Samoobrony i Ligi Polskich Rodzin. Chociaż sytuacja polityczna była
dość niestabilna, nie miało to istotnegowpływu na szybkii w miarę zrównoważo
ny wzrost gospodarczy, aczkolwiekta sytuacja zachęciła rząd do odłożenia na
nieokreślonąprzyszłość reform fiskalnych i programów wsparcia dla małych i śred
nich przedsiębiorstw. Wzrost PKB wyniósł w 2006 roku 5,8%ibył najwyższy od 1997roku, inflacjawyniosła niewiele ponad 1% i była najniższa wśród państw Unii Europejskiej, chociaż prognozywskazywały najejstopniowy wzrost w roku następnym, spowodowany głównie światowym wzrostem cen ropy naftoweji pro duktów rolnych, stopa bezrobocia spadłado około 16%, rosły płace, wzrastała
wielkośćobrotów w handlu zagranicznym oraz wartość inwestycji - zagranicznych i krajowych. Przewidywano, że deficytbudżetowy w 2008rokuwyniesie około
3,3% PKB. Tempo wzrostuimportuprzyspieszyło w drugiej połowie 2006 roku, powodującdeficyt wbieżących obrotach handlowych. Pomimopowolnegotempa procesu prywatyzacji wartość bezpośrednich inwestycji zagranicznych wzrosła
о 14,7miliardów dolarów, czyli byłao 50% wyższaniż w 2005 roku3. Wydaje się, że dobra koniunktura, na którą miał szczęście trafić rządPrawai Sprawiedliwości,
wciążpozostawała pomyślna,pomimobraku koherentnej politykigospodarczej.
3 Country Report. Poland, „The Ecomonist Intelligence Unit”, London 2007, s. 5.
Tabela 1 jestzestawieniem głównych wskaźnikówgospodarczych z dwóch lat
-2005 i 2006-w celu porównania sytuacji ekonomicznej wchwili objęcia władzy przez PiS iwroku,wktórym sprawowała ona władzęi była całkowicieodpowie dzialna za politykę gospodarczą.
Tabela 1. Głównewskaźnikigospodarczegospodarki polskiej w latach 2005-2006
Główne wskaźniki 2005 2006
PKB w cenach rynkowych(wmid zł.) 980,70 1 050,90 PKB(wmid dol.) 303,30 338,90
Realny wzrost PKB (w%) 3,50 5,80
Inflacja(w%) 2,10 1,00
Populacja (wmin) 38,20 38,10
Wielkość eksportu (w min doi.) 96 395,00 116 963,00
Wartość importu(wmindoi.) 99 161,00 122 009,00 Bilansnarachunkubieżącym(wmindoi.) -5 105,00 -7 077,00 Rezerwy walutowe(wmindoi.) 40 864,00 46 381,00 Całkowitydługzewnętrzny(w middol.) 105,90 125,00 Stopaobsługidługu(w%) 21,40 18,70
Kurs złotegodo dolara 3,23 3,10
Źródło: Country Report. Poland, „The Ecomonist Intelligence Unit”, London 2007, s. 5.
Analiza powyższych wskaźników wskazuje na znaczny wzrost gospodarczy
idobrą kondycję ekonomiczną kraju. Jak już wspomniano, PKB wyniósł w 2006
roku 5,8%(około 14 100dolarówper capita),wzrost inwestycji o 16,7% (w prze myśle komputerowym,urządzeńelektronicznychigospodarstwa domowego oraz
komponentów samochodowych) i przekroczył wartość 10 miliardów dolarów,
a inflacjabyłajednąznajniższychzUnii Europejskiej. Sektor prywatny wygene rował ponad 300tysięcy nowych miejsc pracyw samym tylko 2006 roku. Człon kostwoPolskiw UE od 2004 r. idostęp do europejskich funduszy strukturalnych zapewniłonapływ dobrze wykorzystywanych przez społeczeństwo środków finan sowych.
Pomimo niewątpliwych sukcesów gospodarczych wiele jeszcze problemów wymagało rozwiązania. W grudniu 2006 r.stopa bezrobocia wyniosła 15%i wciąż
była najwyższaw UE. Brak reformprawa handlowego, prawa pracy, przerosty
biurokracji oraz duża skala korupcjihamowały efektywność funkcjonowaniama
łychiśrednichprzedsiębiorstw. Małe gospodarstwarolnei częstobłędne inwestycje powodowały nieefektywność rolnictwa. Restrukturyzacja i prywatyzacja przed siębiorstw państwowych w sektorach uznanych za „wrażliwe” została wstrzyma na z powodu obawprzed utratę kontroli izwolnieniagrupowe.Reformyw służbie
zdrowia,edukacji,systemie emerytalnym i administracji państwowej nic zreduko wały deficytu budżetowego, którywyniósł około 3,7% PKB4.
4 The World Factbook֊ Poland, CIA 2007, s. 184.
Polityka gospodarcza i jej realizacja
Koalicji rządowej trzech partii - Prawa i Sprawiedliwości, populistycznej Samoobrony i narodowo-katolickiej Ligi Polskich Rodzin od samego początku
towarzyszyłysilne napięcia,chociaż program rządowy„Cele izadaniarząduko
alicyjnego 2006-2009”zostałprzez nic przyjęty bezwiększychzastrzeżeń. Wszyst
kiepartie zgodziły się nasolidarnąpolitykę gospodarczą, którejgłównym celem był wzrost i rozwój gospodarczyosiągnięty poprzez odpowiedniąpolitykę na ryn ku pracy, reformę wydatków budżetowych orazaktywną politykę socjalną, która miałagwarantować udział wszystkich obywateli we wzroście gospodarczym. Pro
gram potwierdził 30-miliardowy deficyt budżetowy oraz dążenie do jegoobniżenia wśredniookresowej perspektywie. Koalicjanci opowiedzieli się za prowadzeniem
takiej polityki pieniężnej, która miała doprowadzić do szybszego i zrównoważo
nego wzrostu gospodarczego przy zagwarantowaniu niezależności banku central nego. Wspólnyprogram zagwarantował bezpieczeństworezerw walutowych izłota ipotwierdził wagę celu antyinflacyjnego Narodowego Banku Polskiego. Wpro
gramieznalazły się zapisydotyczące upraszczania i obniżania podatków, zacho wania ulgi na wychowywanie dzieci i wspólnego rozliczania podatkowego mał
żonków. Nowy rząd miał kontynuować prace nad obniżeniem podatku CIT, ulgą inwestycyjną,uproszczeniem VAT,przyspieszeniem okresu amortyzacji. Wob
szarze prywatyzacji program opowiedziałzawyłączeniem z prywatyzacji narodo wych przedsiębiorstw strategicznych. Zaproponowano równieżpolitykęinformo wania spółek skarbu państwa o ich„perspektywie właścicielskiej”. Zaplanowano opracowanie i wdrożenie systemuinformatycznego, pozwalającego na szybkie uzyskiwanie danycho sytuacji przedsiębiorstwpaństwowych orazszybkie ostrze-
ganię o problemachwspółkachskarbu państwa. Programwprowadził zapis o bez
względnymprzestrzeganiu zasady odpowiedzialności przez osoby reprezentujące
skarbpaństwaw radachnadzorczych5.
5 A. Nowakowska, Samo-PiS w gospodarce, „Gazeta Wyborcza” z dn. 15—17.04.2006, s. 30. 6 E. Glapiak, Mniejszy deficyt budżetu, „Rzeczpospolita” z dn. 4.01.2007, s. B2.
Po powrocie Zyty Gilowskiej na stanowisko ministra finansów premier Kaczyń ski zrezygnowałz realizacji jej poprzednich planów dotyczących obniżenia podat ków w 2007 rokuw celu sfinansowaniawiększych wydatków rządowych, a strate
giabudżetowarząduopartazostała na szybkim wzroście gospodarczym, a niena
realizacji ważnych reformach. Wedługkomentatorów spowodowane to było spe cyficznym podejściem premiera do polityki gospodarczej, w której szczególne i priorytetowemiejsce przypadało trosce o państwo solidarne, a więc o dobrobyt
społeczeństwa. Zyta Gilowska dokonywała wprawdzie prób ponownej realizacji swoich planówobniżeniawydatków na transfery społeczne, jednak naciski partii koalicyjnychdotyczyły przyszłego wzrostu wydatków na cele społeczne.
W przypadkupolityki fiskalnej silniejszy niż się spodziewano wzrost gospodar czyspowodował spadek deficytu budżetowego w 2006 roku o ponadcztery miliardy złotych od planowanegopoziomu30,5 midi wyniósł około 25,1 mid. Wpływy do budżetu wyniosły 1,2% powyżej poziomu planowanego, awydatki budżetowe były o 1,4% poniżejplanowanejwielkości. Okazało się, żewpływy z podatków były
znacznie większe niżsię spodziewano: podatki od osób fizycznych wzrosły o około
8%ponadplanowany poziomiwyniosły 2,5 midzłotych więcej niż zakładano. Ten
większy wpływ spowodowanyzostałprzez dwa czynniki: duży wzrost zatrudnie
niai - wmniejszym zakresie - średni wzrost zarobków. Jednak wpływyz podatków
pośrednich (zwłaszcza wpływyzopłat celnych)i podatków CIT były nieznacznie poniżej planowanego poziomu - odpowiednio 0,4% i 3,8%. Nie wykorzystano wszystkich rezerw w budżetów województw.Resort skarbu podał,że przychody
brutto z prywatyzacji wyniosłypod koniec grudnia 2006 roku 622 min zł, czyli 11,31% pierwotnego planu. Podobna sytuacja miała miejscewpierwszej połowie
2007 roku - nadwyżkabudżetowa była niższa od planowanej otrzymiliardyzło
tych, wpływy ze wszystkichnajważniejszychźródeł podatkowych rosły dośćszyb ko, alewpływy zpodatku od dochodów osobistych rosły najszybciej, cosugero wało, że wzrost gospodarczy był stabilny i na wysokim poziomie6.
Pomimo mniejszego deficytu budżetowego dług publicznywzrastał nieprze
rwanie przez cały2006 rok. Zyta Gilowskaogłosiła pod koniecroku, że wyniósł on około 50,4 midzłotych. Warto porównaćgo z deficytembudżetowym,ponie ważpowyższa sytuacjaodzwierciedlała problemy z wpłatami z prywatyzacji, które
miały wynieść około 5,5 mid złotych, a faktycznie wyniosły 622 min. Drugim czynnikiem powodującym wzrost długu publicznegobyła koniecznośćpokrycia kosztów reformy emerytalnej.Te koszty, które w 2006 roku osiągnęły wartość około 15 mid złotych(17% więcej niżzaplanowano) były traktowane jako nega tywne źródło finansowania w budżecie państwa i dlatego nie weszłydo deficytu budżetowego. Jednak musiały byćw jakiś sposób finansowane i dlatego na rynku
pojawiłysię obligacje Skarbu Państwa w wysokości 38mid złotych, co stanowiło około 65% więcej niż początkowo planowano.Pomimoże dług samorządu teryto
rialnego rósł wsposób istotny ibył o ponad15% większy niżw roku poprzednim, dług municypalny był wciąż niski wwartościach absolutnych (4%). Rządwysnuł wniosek,że wielkość pożyczek samorządów będzie wzrastała na przestrzenikilku następnych lat z powodu współfinansowaniuprojektówinwestycyjnychz fundu
szy strukturalnych Unii Europejskiej7.
7 Country Report..., s. 18.
Zaproponowaneprzezrządzałożeniapolityki finansów publicznych do końca
2008 rokuzostałyprzedstawioneKomisji Europejskiej w tzw.Raporcie konwer
gencji. Długpubliczny miałwzrosnąć z oszacowanych48,9%PKB z2006 roku
do 50,3% PKBw 2008roku. Powyższe szacunkidotyczyły sytuacji, wktórej wzrost
gospodarczy miałwynosić ponad 5% w latach 2007-2009 i zostały dość ostro
skrytykowane jako zbyt ambitne inieuwzględniającedużych wydatków na refor
męsystemu służby zdrowia.
InicjatywaZyty Gilowskiej, dotycząca reformy podatkowej, byłajedną znie wielu szerokich inicjatyw gospodarczych rząduJarosława Kaczyńskiego. Zyta Gilowska, która musíala zrezygnować ze stanowiska ministrafinansów wpołowie 2006 roku, kilka miesięcy później została ponowniepowołana na to stanowisko po orzeczeniu sądu lustracyjnego,żenickolaborowała z tajnymi służbami PRL-u. Okres jej nieobecności oznaczał, że zaproponowaneprzez nią wcześniejsze plany zmniejszenia wydatków na ubezpieczenia społeczne niezostały w 2007 roku wpro
wadzone w życie. Jednym ze sztandarowych punktówreformy Gilowskiej przed
rezygnacjąze stanowiska ministra finansówbyło obniżenie kosztów pracy. Zmniej szenie składki na ubezpieczeniemiało stać się impulsem zachęcającymdo zatrud nienia nowychpracowników.Zapowiedziano wtedy odmrożenie wszystkich kwot
zestawkipodatkowej oraz zwrotkosztów uzyskania przychodudla pracowników
zatrudnionych na etatach, co oznaczało zwrot wszystkich zaległych waloryzacji. W projekcie nie znalazły się natomiast zapisy dotyczące wprowadzenia dwóch
stawek podatkowych: 18% i 32% oraz 18%stawkidlaprzedsiębiorstww miejsce
programwyborczy izniesieniupodatku od dochodówkapitałowych,któryprzy nosił budżetowi państwa okołojeden miliardzłotych rocznie8.
8 P. Skwirowski, R. Zasuń, Gilowska zmieni podatki, „Gazeta Wyborcza” z 13.02.2006, s. 25-27.
’ Ibidem, s. 27.
10 Oznacza to najbliższą rodzinę - rodzice, dzieci, dziadkowie, teściowie, synowe i zięciowie. Jeśli chodzio reformy związanezdziałalnościąprzedsiębiorstw, Zyta Gilow
skazaproponowała pojęcie„sprawdzonegoprzedsiębiorcy”. Taki statusotrzymać
miał pracodawca, który spełniał dwa główne warunki: trzyletni okres prowadze
nia działalności gospodarczej ibrakzaległości podatkowych. „Sprawdzony przed
siębiorca” miał korzystać z przywileju informowania go o kontrolina 30 dni przed
jej rozpoczęciem,niemusiałza każdym razem ubiegać sięo zaświadczenieo
nie-zaleganiu z płaceniempodatkóww momencie przystępowania do przetargówpu blicznych.
Resort finansów zapowiedział likwidację najprostszych formopodatkowania działalności gospodarczej- ryczałtu odprzychodów ewidencjonowanych i karty podatkowej,z których korzystały głównie małe firmy handlowe i usługowe(po
nad 800 tysięcy).Wopinii ZytyGilowskiejobie formy rozliczania podatków były częstowykorzystywaneprzez nieuczciwych podatników do prania brudnych pie niędzy i oszustwcelnych. Według projektu podatnicy mieli dowyboru dwie formy
opodatkowania - tzw. zasady ogólne, czyli rozliczanie według skali podatkowej
oraz liniowąstawkę 19%,co w obuprzypadkach oznaczałoprowadzenie księgowo
ści przychodów i rozchodów. Ministerstwo finansów zaproponowało też podnie sienie obligatoryjnegoprogu wejścia doVAT. W przypadku małejprzedsiębior
czości miał zostać zlikwidowany obowiązek składania w ciągu roku deklaracji podatkowych.Małeprzedsiębiorstwa miały wpłacaćzaliczki na podatek dochodo wy w systemie kwartalnym, co miało polepszyć ich płynność finansową. Kolejną
korzystnąpropozycją było przyspieszeniew tych przedsiębiorstwach amortyzacji,
dzięki czemujednorazowo moglioni zaliczyćdokosztów uzyskania przychodu
do 50 tysięcyeuro,a nie jak do tej pory amortyzować maszyny, urządzenia,samo chód ciężarowy,koparki, spycharki, itp. na ratyprzez kilka lat9.
Uproszczone miały też zostać zasady przekazywania 1% podatku organiza cjom użyteczności publicznej oraz zlikwidowanie podatku od spadkuw pierwszej grupie podatkowej10.
Kiedy Zyta Gilowska ponownie została powołana na stanowisko finansów, zapowiedziała powrót do swojego planureformy systemu podatkowego. Zapew niła, że zreformuje finanse publiczne, zmniejszy pozapłacowe koszty pracy i zli
jednak zmiana miała dotyczyć ograniczeniapozapłacowychkosztów pracy, czyli
zapowiadane wcześniej zmniejszenie składek naZUS płaconych przezpracodaw
cę ipracownika. Na początku2006 roku zapowiadałaona obniżkę sięgającą4,5%, kilka miesięcy później zaproponowała6% w dwóch etapach:3% od 1 stycznia 2008 roku ikolejne3% od 1 stycznia2009 roku. Jej propozycjaspotkałasię z szerokim sceptycyzmem. Wielu ekonomistówwyraziłoprzekonanie,żetakistotnezmiany nic mogą zostać wprowadzone tak szybko z powodu oporu materii. W każdym razieżeby pokazać, że rząd myśli poważnie, ZytaGilowskaiJarosław Kaczyński
wspólnie zadeklarowali, żeprzybliżą okres obcięciawydatkówi pierwsza turacięć o3% została zaplanowana na lipiec 2007 roku, co miało kosztować około 3,4 mid
złotych w2007roku. Cały program dotyczący redukcji obciążeńpłacowych miał kosztować budżetpaństwakilka razy więcej.Pojawiły sięjednakproblemy natury
politycznej, ponieważ partie koalicyjne do marca2007 roku niezaopiniowały pro
gramu i nicnie wskazywało, że negocjacjeskończąsię dla projektu pomyślnie11.
E. Glapiak, Za dwa lata niższe podatki, „Rzeczpospolita” z dn. 18.01.2007, s. IB.
Zyta Gilowskazaproponowała powrót do poprzedniego planu reformy finan sów publicznych, który miał doprowadzić do likwidacji szeregu autonomicznych agencji publicznych iwłączenia ich wydatków do budżetu państwa, co pozwoliłoby
na zaoszczędzenieokoło 10 mid złotych. Projektustawyo finansach publicznych
zakładał zebranierozproszonych po różnych instytucjach finansów publicznych finanse w jednym miejscu,czyli budżecie państwa. W opinii twórców projektu
miało to ukrócić marnotrawstwo wydawanych poza budżetem środków (oceniano je na około 200 min złotych), np. większościśrodków unijnych, które w przyszło
ści miały być dochodami budżetu. Jeśli chodzio wydatki publiczne, miały one podlegaćkontroliNajwyższejIzby Kontroli ibiegłych rewidentów (odpowiednio budżet państwaibudżety samorządowe). MinisterstwoFinansówzaproponowało wprojekcie likwidację wszystkich samorządowych funduszy celowych i przeka
zanieich dochodówdo samorządów. Likwidacja dotyczyła między innymi Fun
duszu OchronyGruntów Rolnych, Funduszu OchronyŚrodowiska i Gospodarki
Wodnej, Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Za
proponowano również włączenie do budżetu państwa środkówpieniężnych fun duszycelowych iagencjizarządzającychmieniem państwa, które mają obowiązek
przedkładaniasprawozdania zeswej działalności, alenie można skontrolowaćich wydatków(takąinstytucjąjcst na przykład Agencja Własności Rolnej SkarbuPań
stwa). Minister finansów zaproponowała też likwidacjęzakładów budżetowych (państwowych i samorządowych), które w ciągu roku dysponują budżetemwwyso
w wysokości ponad 2,3 midzłotych). Projekt wprowadzałteżzasadęupoważnie
nia do wydatków, która oznaczała nieważność zobowiązań finansowych zacią
gniętych w imieniu skarbu państwa lub jednostki samorządu bezupoważnienia ministra finansów12.
12 A. Nowakowska, Jeden budżet dla wszystkich, „Gazeta Wyborcza” z dn. 8-9.04.2006, s. 26.
Gospodarstwa pomocnicze są komercyjnymi instytucjami jednostek budżetowych. Ma je np. kance laria premiera. Czerpią one zyski z wydawania Dziennika Ustaw, ośrodków wypoczynkowych lub prowadzenia warsztatów samochodach i wpłacają do budżetu państwa tylko część dochodów.
13 L. Kostrzewski, Ulgi w przetargach, „Gazeta Wyborcza” z dn. 15.02.2006, nr 39, s. 18. 14 E. Glapiak, op.cit., s. B2.
Rząd zaplanował równieżnowelizację ustawy o zamówieniach publicznych, ponieważ od ich poprawnej procedury zależała szybkość podpisywania kontrak
tówi lepszewykorzystanieśrodkówunijnych. Wpropozycjach nowelizacji zasa dyprzetargów o wartości6-60 tysięcy euro miałyzostać znacznie uproszczone. W przypadku mniejszychprzetargów propozycje dotyczyły między innymiskró cenia czasu przesyłania ofert do 7dni. Według nowejustawy niepotrzebna miała
być zgoda Prezesa Urzędu Zamówień Publicznychna wybór negocjacji zamiast
przetargu nieograniczonego, zamawiający mógłodrzucić ofertę z „rażąconiską
ceną”,któranie gwarantowałapowstania inwestycji. Projekt określał również za
sadyi ramyczasoweprocedury odwoławczej '3.
Rząd byłmocnokrytykowany za brak programu i działań w kierunku dalszej prywatyzacji, a właściwie zazaniechanie procesu prywatyzacji w 2006 roku. O ile
w 2005 r. rozwijałsię onwmiarę planowo, uległ zahamowaniuw połowie2006 roku. Wojciech Jasiński, ówczesny Minister Skarbu, postrzegał sprzedaż przedsię
biorstwpaństwowych jako kwestiędrugorzędną w ramach swoich działań, a poli
tycy PiS reprezentowali pogląd, żewielepoprzednich procesówprywatyzacji było nieprawidłowych iniezgodnych z prawem.Wpływy z prywatyzacji wyniosływ 2006 roku tylko 600 min złotych, o wiele mniej niż zaplanowanych 5,5 mid złotych
ispadły drastyczniew porównaniu z 2005 roku, kiedy wyniosłyprawie 3 midzło
tych i ponad 10 mid złotych w 2004 roku.Brak zakładanych wpływów zprywaty
zacjispowodował wzrost zadłużenia zagranicznego. Na koniec października 2006
roku zadłużenie skarbu państwa wyniosło 477,1 midzł (w porównaniu z 440,2 mid na koniec 2005 roku).Zadłużenie całegosektora finansów publicznych po trzech kwartałach wyniosło 53,7 midzł14.Jedyną znaczącą transakcją sprzedaży przed
siębiorstwpaństwowychbyła sprzedaż w 2006 r. prasowego dystrybutora Ruch,
który z powodzeniem zadebiutował na giełdzie w grudniu tego samego roku. Wedługzapisuwbudżeciepaństwaw2007roku MinisterstwoSkarbu miało uzy
2007 roku okazało się, ze plany ministerstwa są zagrożone izałożony cel nie zo
stanie zrealizowany. Ministerstwo ogłosiło listę19przedsiębiorstw strategicznych, które zaplanowało sprzedać w ciągukolejnychtrzechlat. Najważniejszymibyły:
Telefonia Dialog,LOT, Bumar iPolskaWytwórnia Papierów Wartościowych15.
15 Country Report..., s. 19.
16 D. Malinowski, Co rząd zrobi z energetyką, „Gazeta Wyborcza” z dn. 27.02.2006, s. 24. Chociaż Prawo i Sprawiedliwość zmniejszyło tempo prywatyzacji, rozpoczęło
bardziej aktywnewprowadzanie w życie swojej propozycjiutworzenia kilku dużych narodowychprzedsiębiorstw w strategicznych dla bezpieczeństwa gospodarki sek torach, główniew sektorze energetycznym. Rządowyprogramdla elektroenerge
tyki zakładał konsolidację przedsiębiorstw dystrybucyjnych i energetycznych
w cztery wielkie państwowe grupy. Koncentracja firm miała sprostaćrosnącej kon kurencji zagranicznej i przeszkodzić w ewentualnych przejęciach. Polska była jed nym zkilku państw Unii Europejskiej,gdzie przemysł energetyczny był bardzo
rozproszony i na rynku działało kilkadziesiąt przedsiębiorstw. Powodowało towiele
niekorzystnych efektów w postacibraku wystarczających środków na niezbędne
inwestycje iinnowacje.Pouwolnieniu rynku energii w 2005roku polskieprzed siębiorstwa stanęły przed groźbą utraty rynku na rzecz zagranicznychkoncernów
energetycznych.W celu przeciwdziałania opisanej powyżejsytuacji rząd zapro
ponował utworzenie czterech grup energetycznych. W skład pierwszej grupy
o nazwie Polska GrupaEnergetyczna oprócz największego krajowego producenta energii grupy BOT miała wejść częśćPaństwowych Sieci Elektroenergetycznych orazprzedsiębiorstwa zajmującesię dystrybucją prądu, tzw. grupydystrybucyjne
Ł2 (Łódź), L5 (Ściana Wschodnia,m.in. Lublin i Zamość), rzeszowski Zakład Energetyczny oraz ZespółElektrowni Dolna Odra. Kolejnagrupa miała powstać
nabaziedrugiego codo wielkości krajowego producenta energii,Południowego Koncernu Energetycznego, oraz spółek dystrybucyjnych Anion (obsługujących
Małopolskę oraz część terenów Górnego Śląska) iEnergia-Pro (dostarczającaener
gię na Opolszczyznę i Dolny Śląsk). Zkoleitrzeciąmniejszą grupę miały tworzyć elektrownie Kozienice, lubelska kopalnia Bogdanka obsługująca Pomorze Zachod
nie oraz Wielkopolskę,a także Bydgoszczz grupądystrybucyjna Enea.W skład
ostatniej grupy miał wejść zespół elektrowni PAK i elektrownia Ostrołęka oraz
grupa dystrybucyjnaEnergia (dostarczająca energię natereny środkowej i północ
nej Polski)16.
Rząd zamierzał doprowadzić do konsolidacji przedsiębiorstw chemicznych
Zachem i Sarzyna z większym - Ciechcm. Projektowana sprzedażfirmy ZA Kę dzierzynniemieckiej firmie Pedro Carbo Chem została jednak odwołana przez
ministerstwo skarbu.Przerwana równieżzostała prywatyzacja szóstegocodowiel kości producenta elektryczności, Zespołu ElektrowniDolnaOdra(ZEDO), rozpo
czętajeszcze przez rząd Marka Belki. Były minister skarbu, Andrzej Miłosz, pod
pisał wstępnąumowę sprzedaży ZEDO hiszpańskiemu przedsiębiorstwuEndesa, za zakup którego niemieckikoncern E.ON zaoferował gigantyczną kwotę 29,1 mid
euro.PozakupieE.ON stałby sięliderem światowej branży elektroenergetycznej
igazowniczej. Obawiającsięprzejęcia Dolnej Odry przez niemiecką spółkę rząd przerwał dalsze negocjacje ze świadomością, że oznaczało to zagrożenie dla bu dżetu, ponieważ sprzedaż akcji ZEDO oznaczała wpływ środków w wysokości
jednego midzłotych do państwowej kasy17.
17 A. Kublik, Nie oddamy Dolnej Odry, „Gazeta Wyborcza” z dn. 22.02.2006, s. 21. 18 Rząd chce gazu w płynie, „Gazeta Wyborcza” z dn. 4.01.2006 r„ s. 23.
W kwestii nośników energiizostałaprzyjęta uchwała wsprawie działań mają
cych na celuichdywersyfikację. Ministergospodarki zostałzobowiązanydo przy
gotowania w trybie pilnymdecyzji o budowie terminalu portowegodo odbioru skroplonego gazuLNG i dostaw gazu do Polskizinnych źródełspoza Rosji.Pre
mier, uzasadniając przyjęcie uchwały, wskazał na problemy w dostawach gazu
spowodowane konfliktem pomiędzy Rosją i Ukrainą18.
W styczniu 2007 roku kończyłasię sześcioletnia kadencja Leszka Balcerowicza jako prezesa NBP i prezydent Lech Kaczyński miał duże problemy zewskazaniem jegonastępcywśród zwolenników lub członków PiS-u, który byłby jednocześnie
zaakceptowany przez rynki finansowe. Początkowo prezydent Kaczyński nomi nował JanaSulmickiego, profesora ekonomii, ale ten zrezygnował po dwóch dniach,
podającjako przyczynęwzględyosobiste. Zmusiło toprezydenta do szukania no wego kandydata iwybór padł na Sławomira Skrzypka,którybył szefem PKO BP.
S. Skrzypek miał solidne wykształcenie akademickie, był również dobrym znajo mym prezydenta,ponieważ pracował znimwNajwyższej IzbieKontroli, a potem zostałurzędnikiemodpowiedzialnym za programy inwestycyjne dla Warszawy, kiedy LechKaczyński był prezydentem miasta w latach2002-2005. Wgrudniu
2005 roku S. Skrzypek został członkiem zarządu PKO BP, a we wrześniu 2006
roku prezesem NBP. KrajowikomentatorzyskrytykowalinominacjęSkrzypka za
brak doświadczenia bankowegoi wskazywali na jego polityczną zależność od PiS i prezydenta. S. Skrzypek właściwie bardzorzadko wypowiadał się na temat
swoich poglądówdotyczących polityki monetarnej, ograniczając się dokilku ge
neralnych stwierdzeń dotyczących ważności niskiego poziomu inflacji i ochrony
wartości złotego. Ekonomiści i komentatorzy za to pozytywnie oceniali działal
i realizacjipolityki celu antyinflacyjnegodopasowanejdo wzrostu napięć inflacyj
nych. W 2006 rokuiwpierwszym kwartale 2007 roku poziom stopy procentowej wynosił 4%. Wraporcie NBP na temat inflacjiw 2007 rokuprzewidziano, że osiąg
nie ona poziom 1,5-3,5%dokońca 2007 roku i około 3-5% podkoniec roku200819.
19 Country Report..., s. 20.
20 A. Stec, M. Samcik, Rząd chce nieco złagodzić projekt ustawy o nadzorze finansowym, „Gaze
ta Wyborcza” z dn. 17.03.2006, s. 26.
Ministerstwo finansówprzygotowało projekt ustawyo powołaniu nowego urzę du nadzoru finansowego. Według projektu nadzór nad wszystkimi bankami, to warzystwami ubezpieczeniowymi, funduszami emerytalnymi, nawet rzecznikiem ubezpieczonych, miał sprawować Urząd Nadzoru Finansowego (UNF). Nowy urząd miał zastąpićfunkcjonujące oddzielnie:Komisję Papierów Wartościowych, Nad
zorunad FunduszamiEmerytalnymi iNadzoruBankowego. Sprzeciwilisiętemu pomysłowi nietylkoprzedstawiciele banków, ale wzbudził onlicznekontrower
sje i protesty w środowisku finansistów. Ustawa dawała rządowi niezwykleszero
ką władzę i brakjakiejkolwiek kontroli innych podmiotów na okres6lat. Projekt skrytykowany też został przez EuropejskiBank Centralny, który rzadkowtrącasię w kwestie rozwiązańposzczególnych państw.Minister finansów przyjął poprawkę - zamiast jednej osoby nadzorującejmiał to byćorgankolegialny - prezes,trzech zastępców orazprzedstawicieleministerstwa finansów, ministerstwa pracy, pre zydenta iprezesa NBP20.
Sytuacja na rynku krajowym
Według danych Głównego Urzędu Statystycznego PKB wzrósłw 2006 roku
o 5,8%, co było najszybsząstopą wzrostu od prawie 10 lat. Najwyższe tempo
wzrostu zostało zanotowane wczwartym kwartale (6,4%) wporównaniu z 5,5% w poprzednichtrzech. Tak dobrywynik czwartego kwartału był spowodowany
wyjątkowo łagodną zimą w listopadzie i grudniu, cooznaczało, że zwyczajowy zimowyprzestójwbudownictwie opóźnił się i pojawił dopiero pod koniecstycz
nia 2007roku.
W opinii ekspertów wzrost gospodarczy był dobrze skorelowany z popytem
krajowym, który zwiększał się proporcjonalnie do wzrostu PKB.Poziom konsump
cji gospodarstw domowych rósł równomiernie w skali 5,2%. Tak duży wzrost
spowodowany był zwiększeniemzaufaniakonsumentów do przyszłych możliwo
ści finansowych, a rosnące płace i spadekstopybezrobociaspowodował wzrost
wych,ponieważ rząd utrzymywał ścisłą kontrolęwydatków budżetowych, uwal niając jedynie dodatkowe środki pod koniec roku, kiedy stało sięjasne, że nie
zostanie przekroczony planowany deficytbudżetowy. Wzrastała wielkość ekspor tu, ale wzrosło i tempo importu, głównie w ostatnimkwartale2006 r., ponieważ
wydatki krajowe zwiększyływielkość popytuna towary importowane - konsump cyjne i inwestycyjne21.
21 Country Report..., s. 22. 22 The World..., s. 184. 23 Ibidem.
Szybki wzrost gospodarczy oraz emigracja dużej ilości Polaków do państw Unii Europejskiej doprowadziły do poprawy sytuacji na rynku pracy w 2006 roku. Całkowite zatrudnienie, mierzone za pomocąkwartalnego zasobu siły roboczej, wynosiło 14,9 min osób w dwóch ostatnich kwartałach 2006 roku, odpowiednio
więcej o 547 tysięcy (3,8%) i521 tysięcy (3,6%) w tychsamychkwartałach roku
2005.Wzrost liczby zatrudnionychłącznie z późniejszym spadkiem zasobu siły ro boczej (połączonej z emigracją)spowodował, żestopabezrobocia spadła do 13% wtrzecim kwartale 2006 r. do 12,2%w ostatnim kwartale, dla porównania w 2005
roku wynosiła jeszcze 16,7%. Jednak stopa bezrobocia na poziomie 12,2% wciąż
byłanajwyższa wśród państw Unii Europejskiej, Poprawa sytuacji na rynku pracy
miała znaczący wpływ na pozytywne postrzeganie przez obywateli sytuacji na rynku
w ogóleiprawdopodobniewpłynęłana wzrost wydatków konsumpcyjnych w 2006 roku.Istniejejeszcze wskaźnikrejestrowanego poziomu bezrobocia -tych, którzy
są zarejestrowaniwurzędachpracy jako bezrobotni.Pod koniec 2006 roku wyno
siło ono 14,9% i było najniższe od siedmiu lat, abadania rynku wskazywały na
ustabilizowanąsytuację w najbliższych latach22.
Stopniowa poprawa na rynkupracy miała ograniczonywpływna wzrost pozio
muwynagrodzenia. Średni poziompłacwdużychfirmach prywatnych ipaństwo wych wzrósł o 4,8% wpierwszych 11 miesiącach, ale w samymgrudniupodniósł się do 8,5%,zmniejszającsięnieznaczniew styczniu 2007 roku do 7,7%. Dane za ostatnie dwa miesiące były odzwierciedleniemwypłatypremii w spółce KGHM, ale mimo to tempo wzrostupłacokazałosię bardzo szybkie, głównie wprzemyśle
iusługach budowlanych. Równieżwydajnośćpracywprzemyśle rosła niezwykle szybko.Jednakwzrost wydajnościw całejgospodarce było wiele niższy (średnio około 2,5%) w skalicałego roku23.
Pomimo dużegowzrostugospodarczegow 2006 rokuinflacja utrzymywała się przez całyroknaniskimpoziomie. Wzrost cen towarów konsumpcyjnychwyniósł
1,5-3,5%. Ale już w styczniu 2007 roku inflacja wzrosła o 1,7% i wzrost cen towarów konsumpcyjnych przedstawiony za pomocąwskaźnika CPI sugerował presję inflacyjną w przyszłości.Wyższy poziom cen artykułówspożywczychpo
wodowałwzrost stopyinflacyjnej, ale w 2006roku presjainflacyjna została zmniej szona dzięki chwilowej obniżce ceny ropy naftowej.Jeśli chodzi o ceny dóbr in
westycyjnych sytuacja przedstawiała się podobnie. Chociaż stopawzrostu cen dóbr produkcyjnychbyłaniska,zależała ona głównie od wahań ceny ropy i zaczęłajuż
wykazywać stopniowypowolny wzrost24.
24 Country Report..., s. 23-24.
25 Ibidem, s. 26-27.
Jeśli chodzi o główne wskaźnikifinansowe, to wzrostpodaży pieniądza zwięk szył się, ponieważ gospodarka wzmocniłasięi wzrósł popyt na kredyt. Podaż pie
niądza wynosiław styczniu 2007 roku 485 mid złotych, czyli 19,4% więcej niż
rokwcześniej. Popyt gospodarstwdomowych nakredyt wciąż pozostawał silny i większość pożyczek miała formę długoterminowych kredytów hipotecznych. Główna zmiana dotyczyła silnego wzrostu pożyczek dla dużych przedsiębiorstw -
od3,5%w styczniu 2006 roku do ponad 13%w styczniu 2007 roku, co spowodo wane zostało wydatkami na inwestycje.
Złoty pozostałsilną walutą, naco miało wpływ dwa czynniki: wzrost gospo
darczy oraz dość stabilna sytuacjapolityczna. Wgrudniu 2006 roku 1dolar wyno sił 2,9 zł, natomiast 1 euro - 3,8 zł.
W całym 2006 r. nastąpił znaczny wzrost produkcji przemysłowej, głównie
w sektorze budownictwa- o 23% więcejniż w poprzednim roku. Nieznacznie niż w 2005r. spadło wydobycie węglai produkcja tytoniu. Produkcjażywności ina pojów wzrosłao7,3% w porównaniuz 2005 roku.Działalnośćtegosektora zaha mowało rosyjskie embargona import polskiej żywności. Znacząco wzrosła pro dukcja w sektorze samochodowym -o 22%. Ale najbardziej rozwijającym się
sektorem produkcjibyła produkcja sprzęturadiowego,telewizyjnegoi telekomu nikacyjnego, którawzrosła średnio o45%.Polskastała się znaczącymproducen tem odbiornikówtelewizyjnychróżnych generacji w Europie.Minister gospodarki
ocenił, że nowe inwestycjew Polsce takichgrup, jak LG Philips,Sharp,Toshiba i innych, zwiększąroczną produkcję telewizorówdo 35 milionówdo 2010 roku,
co będziestanowić 70% udziałuPolski weuropejskim rynkutelewizorów25.
Jeśli chodzi o handel zagraniczny, eksport wzrósł gwałtownie w 2006 roku o 22,6%,powtarzając tym samym wynikz 2005r., tempowzrostu importu zwiększy
ło się znacząco (o 23,2%) zpowodu silnego popytu krajowego i wszczególności
importo-wane dobra inwestycyjne. Spowodowałoto powiększenie deficytuhandlowego do 12,5 mid euro w 2006 roku, w 2005 roku deficytten wyniósł 9,7mideuro26.
26 Ibidem, s. 28 29.
27 The World..., s. 184.
W2006 roku dobra koniunkturagospodarcza narynku Unii Europejskiejpo zwoliła polskim przedsiębiorstwom na zwiększenie wielkościeksportuna rynek
Unii, chociaż eksport do Niemiec,najważniejszego polskiego rynku,wzrastałtro
chę wolniej niż średni poziom, podczas gdy eksport do innych nowych państw członkowskichUE rósł owieleszybciej niżeksport całkowity.Pomimo restrykcji
nałożonych przezRosję na import towarów, polski eksport do państw Europy
Środkowo-Wschodniej wzrósł o 30%, a do samej Ukrainy, ósmego co do wielko
ści partnera handlowego, wzrósł o ponad 50%. Jeśli chodzio import, najbardziej dynamiczny wzrost zanotowano w stosunku do Chini Rosji-odpowiednio - 38,6% i 34,9%. W rezultacie Chiny przesunęłysię naczwarte miejsce wśród najwięk szych dostawców polskiego importu, Rosja nadal była drugim partneremhandlo
wym27.
Podsumowując,chociaż program gospodarczyPiSi jego realizacja spotykałasię zkrytyką zarówno opozycji, jak iekonomistówi ekspertów, głównieza brak spój nościizbytogólne założenia, to ani osłabienie rządu z powodurezygnacji kilku prominentnych polityków ze swoich stanowisk, aniniestabilna sytuacja wsamej koalicji, nie wpłynęły na obniżenie poziomu wielkości gospodarczych i nie za
chwiały podatnym nazmiany polityczne rynkiemfinansowym. Dośćnapiętasytu acjapolityczna nie miałaistotnego wpływu na szybki i w miarę zrównoważony
wzrost gospodarczy. Najważniejsze wskaźniki gospodarczejednoznacznie wska
zywały na korzystnąkoniunkturę gospodarczą nie tylko w roku 2006, ale dobrze
prognozowałynaprzyszłość.
Summary
In 2006 Jarosław Kaczyński, the leader of PiS (Lawand Justice), continued to
head anunstable coalition with thepopulist Samoobrona (Self-Defence) and the
Catholic-nationalist League of Polish Families (LPR). Hisgovernment continued
to find it difficult to lead a coherent economic policy. What is more, Mr Kaczyński
had aspecific approachto economicpolicy. He placed particular importance on
social welfare and the needto create „nationalchampions” in main sectors ofthe
economy. And that is whyhe abandoned mostof Ms Zyta Gilowska's previous
Neither the unstable political situationnor thedissmisal and reinstatement of
ZytaGilowska at finance ministerhad adamaging impacton the economy and state budget - the deficitfor the year as a whole was significantly below the ZL
30.5 bn target. Unemployment continued to fall steadily and wage growthrema
ined moderate. Although apoor harvest causedfood prices to rise, over 2006 as a wholeconsumer price inflationwas 1%. Real GDPgrowth for 2006as a whole
