Perspektywy pozarolniczego rozwoju obszarów wiejskich w Polsce – szanse i zagrożenia

Pracę zrealizowano w ramach tematu

Wpływ funduszy strukturalnych Unii Europejskiej na rozwój regionów wiejskich w pierwszych latach członkostwa. Ogólna koncepcja wsparcia tego rozwoju w latach 2007-2013 środkami funduszy strukturalnych i funduszu kohezji

w zadaniach:

Analiza przebiegu realizacji i skutków programów PROW i SOP

Koncepcja wsparcia w latach 2007-2013 rozwoju regionów wiejskich środkami funduszy strukturalnych i funduszu kohezji

Celem opracowania jest: (I) ocena Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (PROW–2013) na podstawie analizy zatwierdzonej wersji programu i jego realizacji w latach 2007-2008; (II) porównanie struktury PROW–2013 ze strukturami realizowanego w okresie poprzedzającym członkostwo programu SAPARD,

Sektorowego Programu Operacyjnego „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, 2004-2006” oraz Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006.

Opracowanie komputerowe Anna Staszczak

Korekta

Joanna Gozdera

Redakcja techniczna Leszek Ślipski

Projekt okładki

AKME Projekty Sp. z o.o.

ISBN 978-83-7658-079-1

Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej – Państwowy Instytut Badawczy

00-950 Warszawa, ul. Świętokrzyska 20, skr. poczt. nr 984 tel.: (0⋅22) 50 54 444

faks: (0 22) 50 54 636 e-mail: dw@ierigz.waw.pl http://www.ierigz.waw.pl

Spis treści

Wstęp ... 7

dr Janusz Rowiński Wpływ funduszy współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej na rozwój rolnictwa i regionów wiejskich (studium porównawcze)... 13

dr Janusz Rowiński 1. Uwagi o przygotowaniu i realizacji programów rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich. Problemy prawne i organizacyjne ... 13

2. Ocena merytoryczna programu PROW–2013 na tle poprzednich programów ... 21

3. Wnioski wynikające z uwag o przygotowaniu i realizacji programów rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich ... 49

3.1. Uwagi wstępne ... 49

3.2. Wnioski o charakterze organizacyjnym ... 49

3.3. Wnioski merytoryczne ... 51

Perspektywy pozarolniczego rozwoju obszarów wiejskich w Polsce – szanse i zagrożenia ... 55

dr Mirosław Drygas 1. Uwagi wstępne ... 55

2. Wybrane problemy rozwoju obszarów wiejskich w Polsce... 58

3. Dokąd zmierza krajowa polityka wobec obszarów wiejskich?... 69

4. Co dalej z WPR i polityką spójności? ... 73

5. Podsumowanie ... 77

Literatura ... 79

Charakterystyka zmian struktur produkcyjno-ekonomicznych polskich gospodarstw rolnych w najbliższych latach... 83

prof. dr hab. Wojciech Ziętara 1. Wprowadzenie... 83

2. Stan i kierunki zmian w strukturze gospodarstw i przedsiębiorstw rolniczych ... 84

2.1. Gospodarstwo a przedsiębiorstwo rolnicze... 84

2.2. Stan i kierunki zmian struktury gospodarstw w Polsce w latach 2002-2007... 85

2.3. Kierunki zmian w strukturze obszarowej gospodarstw w latach 2007-2020... 93

2.4. Grupy producenckie – stan i rozwój ... 96

2.5. Stan i rola podmiotów gospodarczych i społecznych wspomagających rolników ... 99

3. Wnioski ... 101

Literatura ... 101

Ocena wpływu instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej na środowisko

i zrównoważony rozwój obszarów wiejskich w okresie programowania 2004-2013 ... 103

dr Artur Bołtromiuk 1. Wstęp... 103

2. Relacje rolnictwo–środowisko – stan i dynamika zmian ... 104

3. Cele i instrumenty polityki rolnej 2004-2013 w zakresie środowiska przyrodniczego ... 107

4. Ocena efektywności zaangażowanych środków finansowych oraz trwałości uzyskanych rezultatów. Problem pomiaru efektów środowiskowych działań ... 110

5. Wnioski ... 125

Literatura ... 131

The impact of structural funds of the European Union on agricultural and rural development in the first years of membership... 133

dr Janusz Rowiński Introduction ... 133

1. Remarks on the preparation and implementation of agricultural and rural development programmes. Legal and organisational problems ... 138

2. Substantive assessment of PROW-2013 as compared to the previous programmes ... 146

3. Conclusions from the remarks on the preparation and implementation of agricultural and rural development programmes ... 175

3.1. Introductory remarks ... 175

3.2. Organisational conclusions ... 175

3.3. Substantive conclusions ... 177

Załącznik 1. Wykaz prac wykonanych w ramach tematu „Wpływ funduszy strukturalnych Unii Europejskiej na rozwój regionów wiejskich w pierwszych latach członkostwa. Ogólna koncepcja wsparcia tego rozwoju w latach 2007-2013 środkami funduszy strukturalnych i funduszu kohezji” ... 183

A. Raporty w serii Program Wieloletni 2005-2009 ... 183

B. Inne prace publikowane... 186

C. Referaty ... 194

Wstęp

Temat „Wpływ funduszy strukturalnych Unii Europejskiej na rozwój regionów wiejskich w pierwszych latach członkostwa. Ogólna koncepcja wsparcia tego rozwoju w latach 2007-2013 środkami funduszy strukturalnych i funduszu kohezji” jest częścią Programu Wieloletniego „Ekonomiczne i społeczne uwa- runkowania rozwoju polskiej gospodarki żywnościowej po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej” (w tekście używa się skrótu Program Wieloletni), wykona- nego w latach 2005-2009 przez Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej – Państwowy Instytut Badawczy (w tekście i w przypisach uży- wa się skrótu IERiGŻ-PIB). Temat, kierowany przez dr. Janusza Rowińskiego, składał się z dwóch zadań: 1. „Analiza przebiegu realizacji i skutków programów PROW (Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006) i SPO (Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego i rozwój obszarów wiejskich)” (kierownik – dr Marek Wigier), 2. „Koncepcja wsparcia w latach 2007-2013 rozwoju regionów wiejskich środkami funduszy strukturalnych i funduszu kohezji” (kierownik – dr Janusz Rowiński).

W studium porównawczym J. Rowińskiego, które kończy temat, nie omówiono wszystkich uzyskanych wyników. Można je znaleźć w kolejnych rocz- nych sprawozdaniach, udostępnionych na stronach internetowych IERiGŻ- PIB¹, informujących o pracach badawczych, finansowanych ze środków Pro- gramu Wieloletniego. Na tych samych stronach znajdują się również wszystkie opracowania, wykonane podczas realizacji tematu i wydane w serii Programu Wieloletniego (wykaz raportów i ich zawartości w załączniku). Natomiast w otwierającym raport tekście zostały omówione jedynie niektóre badania i naj- ważniejsze, wynikające z nich wnioski.

Opracowanie składa się z trzech części. W pierwszej znajdują się wyniki analizy przebiegu planowania i realizacji kolejnych programów rozwoju rolnic- twa i regionów wiejskich. Zwrócono w niej uwagę przede wszystkim na terminy, w których zostały wykonane kolejne etapy obu procesów. Poszukiwano również przyczyn ewentualnych opóźnień, przy czym założono, że mogły one wynikać zarówno z działania instytucji unijnych, jak i krajowych.

W części drugiej przedstawiono wyniki analizy merytorycznej programów i sformułowano opinię, czy z kolejnych programów współfinansowano projekty najlepiej służące rozwojowi rolnictwa i regionów wiejskich w długim okresie.

W ocenie tej wiele miejsca poświęcono Programowi Rozwoju Obszarów Wiej-

1 Adres strony internetowej: <www.ierigz.waw.pl>.

skich na lata 2007-2013 (w tekście używa się skrótu PROW–2013), ponieważ jego analiza może mieć pewne znaczenie przy opracowywaniu kolejnego pro- gramu rozwoju rolnictwa i regionów wiejskich, współfinansowanego ze środ- ków Unii Europejskiej (w tekście używa się skrótu UE, a zamiennie terminu Wspólnota), który będzie realizowany w latach 2014-2020.

Ocenę PROW–2013 wykonano przy przyjęciu trzech założeń roboczych.

Pierwsze dwa są hipotezami, które sformułowano wcześniej w jednej z prac wy- konanych na potrzeby tematu². Według pierwszej lata 2007-2013 są ostatnim wieloletnim okresem budżetowym, w którym UE przeznacza tak duże środki na rozwój regionów wiejskich, a według drugiej w kolejnym programie, obejmu- jącym lata 2014-2020, obowiązkowy udział działań chroniących środowisko w szerokim tego słowa znaczeniu, będzie znacznie większy niż w PROW–2013.

Trzecim założeniem jest hipoteza, że struktury produkcyjne polskich gospo- darstw rolnych w okresie do roku 2020 poprawią się jedynie nieznacznie. Jest ona zgodna z powszechnie obowiązującym i dobrze udokumentowanym poglą- dem, w tym także z zamieszczoną w tym raporcie prognozą W. Ziętary.

W części tej przytoczono również najważniejsze wnioski, wynikające z opublikowanej w jednym z poprzednich raportów PW pracy R. Grochowskiej i Ł. Hardta³, w której przeanalizowano wpływ czterech programów, współfinan- sowanych z Funduszu Spójności na regiony wiejskie. Okazuje się m.in., że ogólna wysokość środków publicznych, przewidzianych w tych programach na współ- finansowanie projektów, mających silny bezpośredni lub pośredni wpływ na regiony wiejskie jest wyższa niż środków PROW–2013.

Cześć trzecia jest logicznym przedłużeniem części drugiej. Znajdują się w niej wnioski i rekomendacje. Niektóre z nich zostały wcześniej sformułowane w innych opracowaniach, wykonanych na potrzeby tematu.

W opracowaniu pominięto kilka istotnych kwestii, które przeanalizowano podczas prac nad tematem, a wyniki opublikowano w poprzednich raportach Programu Wieloletniego. Pierwszą z nich są problemy metodyczne⁴. Szukając

2 J. Rowiński, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 [Analiza zatwierdzo- nej wersji programu i pierwszych lat realizacji], seria Program Wieloletni 2005-2009, nr 118, IERiGŻ-PIB, Warszawa 2008.

3 Ł. Hardt, R. Grochowska, Możliwości oddziaływania środków finansowych Polityki Spójności na rozwój obszarów wiejskich w Polsce w latach 2007-2013, [w:] J. Rowiński (red.), Wpływ funduszy współfinansowanych ze środków UE na rozwój regionów wiejskich w Polsce (Studia i Materiały), seria Program Wieloletni 2005-2009, nr 156, IERiGŻ-PIB, Warszawa 2009.

4 Problematyka metodyczna znajduje się w następujących opracowaniach wykonanych dla potrzeb tematu: (1) Prace publikowane: A. Bołtromiuk, Ocena wpływu instrumentów Wspólnej

najskuteczniejszych metod analizy, starano się korzystać z wytycznych (guideli- nes), opracowanych przez Komisję Europejską⁵ (w tekście używa się skrótu KE).

Zawarte w nich zalecenia są przeznaczone dla niezależnych zespołów eksper- tów, wykonujących obowiązkowe oceny, poprzedzające zatwierdzenie progra- mów współfinansowanych z budżetu UE (oceny ex ante), podczas ich realizacji (oceny mid-term) i po zakończeniu (oceny ex post). W guidelines znajduje się m.in. wykaz obowiązkowych wskaźników (indexes), które muszą być zastosowane w tych ocenach, a także wykaz wskaźników uzupełniających.

Instrukcja KE jest niekiedy krytykowana. Między innymi w jednej z prac wykonanych dla potrzeb tematu⁶ sformułowano zarzuty, że wśród obowiązują- cych zaleceń znajdują się z różnych powodów niewykonalne. Uznano również, że niektóre wskaźniki powinny być zastąpione innymi. Stwierdzono, że z różnych powodów nie jest możliwe precyzyjne oszacowanie niektórych wskaźników, w tym tak ważnych jak wskaźniki efektywności użytych środków publicznych⁷. W pracy znajdują się również propozycje zmian, których wprowadzenie umoż- liwiłoby usunięcie istniejących mankamentów.

mowania 2004-2013, praca zamieszczona w tym raporcie; M. Bułkowska, Ocena wpływu inwestycji realizowanych z udziałem środków unijnych na ekonomikę gospodarstw specjalizu- jących się w chowie bydła mlecznego; K. Chmurzyńska, Ocena wpływu inwestycji realizowa- nych z udziałem środków unijnych na ekonomikę gospodarstw specjalizujących się w chowie trzody chlewnej; J. Rowiński, Możliwości użycia bazy danych FADN do analizy efektywności wsparcia gospodarstw rolnych środkami publicznymi, wszystkie trzy prace znajdują się w: J. Rowiński (red.), Wpływ funduszy współfinansowanych ze środków UE na rozwój regio- nów wiejskich w Polsce (Studia i Materiały), seria Program Wieloletni 2005-2009, nr 156, IERiGŻ-PIB, Warszawa 2009; (2) Prace niepublikowane: M. Kozłowska-Burdziak, Analiza spójności celów programów SPO „Restrukturyzacja...”, PROW 2004-2006, PROW 2007-2013 w okresie programowania 2004-2013, ocena efektywności zaangażowanych środków oraz ocena trwałości uzyskanych rezultatów. Rozwój przedsiębiorczości i pozarolniczych źródeł utrzymania ludności wiejskiej; M. Kozłowska-Burdziak, A. Sadowski, Wpływ programów inwestycyjnych współfinansowanych ze środków UE na sytuację ekonomiczną gospodarstw rolnych w województwie podlaskim; A. Sadowski, Analiza spójności celów programów SPO

„Restrukturyzacja…”, PROW 2004-2006, PROW 2007-2013 w okresie programowania 2004- -2013, ocena efektywności zaangażowanych środków oraz ocena trwałości uzyskanych rezul- tatów w zakresie poprawy konkurencyjności gospodarstw rolnych.

5 Obecnie wykonujących obowiązkowe oceny programów rozwoju rolnictwa i regionów wiej- skich obowiązują wskazówki sformułowane w: Handbook on Common Monitoring and Eva- luation Framework. Guidance Document, Directorate General for Agriculture and Rural Development, September 2006. Instrukcja (znaczna część przetłumaczona na język polski) znajduje się na stronach internetowych Unii Europejskiej.

6 J. Rowiński, Oceny ex ante i mid-term programu SAPARD w Polsce, „Zagadnienia Ekono- miki Rolnej” 2007, nr 4.

7 W tej sprawie zwłaszcza wymienione w przypisie 4 prace A. Bołtromiuka, M. Bułkowskiej, K. Chmurzyńskiej i J. Rowińskiego.

Drugą pominiętą w opracowaniu kwestią są wyniki badania opinii przed- siębiorców i rolników otrzymujących wsparcie ze środków trzech zakończonych programów: Special Pre–Accession Programme for Agriculture and Rural Development – Specjalnego Przedakcesyjnego Programu na rzecz Rolnictwa i Obszarów Wiejskich (w tekście używa się skrótu SAPARD), Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 (w tekście używa się skrótu PROW–2006) i Sektorowego Programu Operacyjnego „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006” (w tekście używa się skrótu SPOR–2006). Celem badania, którego wyniki zostały opublikowane w jednym z poprzednich raportów serii Program Wieloletni⁸, było przede wszyst- kim uzyskanie opinii o instytucjach obsługujących programy. Ponieważ często formułuje się krytyczne sądy o funkcjonowaniu polskiej administracji, miłym zaskoczeniem była na ogół pozytywna ocena instytucji obsługujących realiza- cję programów, w tym także najważniejszej z nich – Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w tekście używa się skrótu ARiMR).

Ważną wreszcie kwestią, którą zajmuje się w zamieszczonym w tym raporcie opracowaniu A. Bołtromiuk, jest konflikt między ochroną wiejskiego środowiska naturalnego a koniecznością przekształceń strukturalnych polskiego rolnictwa, których efektem będzie stopniowa likwidacja większości niewielkich obszarowo gospodarstw prowadzących wielokierunkową, a równocześnie eks- tensywną gospodarkę rolną. Ich likwidacja, zdaniem Autora, spowoduje ograni- czenie bioróżnorodności i niekorzystne zmiany w naturalnym środowisku wiej- skim. Najkorzystniejszym rozwiązaniem z punktu widzenia ochrony środowiska byłoby zatem pozostawienie bez zmian obecnej struktury obszarowej i produk- cyjnej rolnictwa polskiego. Rolnictwo podporządkowane wymaganiom, wynika- jącym z konieczności rygorystycznego przestrzegania zasad zachowania bioróż- norodności i krajobrazu wiejskiego, znajduje się więc w wyraźnej sprzeczności z modelem rolnictwa, zdolnego do konkurowania na rynkach unijnych i między- narodowych, a równocześnie zapewniającego rolnikom właściwe dochody⁹. Te dwa porządki, ekonomiczny i rolnośrodowiskowy są – przynajmniej w opinii A. Bołtromiuka – odległe od siebie. Konflikt może narastać, choćby ze względu

8 Szczegółowa prezentacja wyników badania w: M. Wigier (red.), Identyfikacja i ocena barier administracyjnych realizacji programów rozwoju obszarów wiejskich, seria Program Wielo- letni 2005-2009, nr 66, IERiGŻ-PIB, Warszawa 2007.

9 Odmienne poglądy formułują pracownicy Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa I. Duer i T. Stuczyński w: Ewaluacja ex post Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006.

Raport końcowy, Konsorcjum: IERiGŻ-PIB, Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Aka- demii Nauk, Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa – PIB, BSM Głowacki, Skopiń-

na prowadzenie gospodarki rolnej na obszarach Natura 2000, i dlatego należy poszukiwać rozwiązań godzących oba porządki.

* * *

*

Temat wykonywali przede wszystkim pracownicy Zakładu Ekonomiki Przemysłu Spożywczego Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywno- ściowej (M. Bułkowska, K. Chmurzyńska, K. Gradziuk, J. Rowiński, M. Wigier), przy czym w pokonaniu niektórych problemów technicznych niezbędna była pomoc pracowników Zakładu Rachunkowości Rolnej. Niektóre problemy zostały opracowane przez pracowników Centrum Doradczo-Szkoleniowego Mar-Ka (W. Nikiciuk), Instytutu Nauk Ekonomicznych PAN (Ł. Hardt), Instytutu Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN (A. Bołtromiuk, M. Drygas i K. Zawalińska), Najwyższej Izby Kontroli (A. Szczepaniak), Politechniki Rzeszowskiej (M. Woźniak), Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego (W. Ziętara), Uniwersytetu w Białymstoku (M. Kozłowska-Burdziak, R. Przygodzka, A. Sadowski), Uniwersytetu Przyrodni- czego w Poznaniu (W. Czubak, W. Poczta, A. Sadowski), Uniwersytetu Rzeszow- skiego (T. Cebulak, M. Lechwar) i Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej (R. Grochowska). Autorom niebędącym pracownikami IERiGŻ-PIB pozosta- wiano swobodę w doborze stosowanych metod i nie ingerowano w formułowane przez nich wnioski¹⁰. Są to zatem prace autorskie, a wyrażone w nich poglądy są ich osobistymi opiniami.

10 Wyjątkiem jest praca zbiorowa: M. Wigier (red.), Identyfikacja i ocena barier administra- cyjnych realizacji programów rozwoju obszarów wiejskich, seria Program Wieloletni 2005- -2009, nr 66, IERiGŻ-PIB, Warszawa 2007.

dr Janusz Rowiński IERiGŻ-PIB, Warszawa

Wpływ funduszy współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej na rozwój rolnictwa i regionów wiejskich

(studium porównawcze)

1. Uwagi o przygotowaniu i realizacji programów rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich. Problemy prawne i organizacyjne

Polska od początku lat dziewięćdziesiątych otrzymywała pomoc finansową z UE, w tym także na rozwój rolnictwa i regionów wiejskich. Przedakcesyjny program PHARE (Poland and Hungary; Action for the Restructuring of the Eco- nomy)¹, funkcjonujący w latach 1990-2003², dysponował w porównaniu z następ- nymi programami znacznie mniejszymi środkami (Polska otrzymała w latach 1990-2003 około 3,9 mld euro, czyli około 280 mln euro rocznie). Finansowano przede wszystkim projekty, wspomagające przygotowania do integracji z Unią Europejską. PHARE było programem kroczącym; co roku uruchamiano kolejne środki, które zgodnie z zasadą n+2 wykorzystywano w roku uruchomienia i w dwóch latach następnych na finansowanie projektów uzgodnionych z Komisją Europejską (KE). Część środków PHARE przeznaczano na rozwój rolnictwa i regionów wiejskich, ale w niektórych latach rolnictwo było pomijane.

Podczas szczytu Rady Europejskiej w Luksemburgu (12-13 grudnia 1997 roku) podjęto decyzję o zwiększeniu pomocy, udzielanej krajom kandydującym i o uruchomieniu w następnym okresie budżetowym (lata 2000-2006) dwóch programów. Jednym z nim był SAPARD, który można uznać za pierwszy współfinansowany przez UE program rozwoju rolnictwa polskiego i obszarów wiejskich. SAPARD miał funkcjonować od 1 stycznia 2000 roku do 31 grudnia 2006 roku. Jednakże pierwsze akty prawne, powołujące do życia SAPARD, zostały wydane dopiero w czerwcu 1999 roku³ (półtora roku po decyzji szczytu

1 Podstawa prawna programu PHARE: Rozporządzenie Rady 3906/89/EWG. W dalszym tek- ście Rozporządzenia Rady określa się skrótem RR, a Rozporządzenia Komisji skrótem RK.

2 W 2003 roku zakończyło się programowanie PHARE, natomiast projekty były realizowane do końca 2005 roku.

3 Podstawa prawna SAPARD-u: Council Regulation (EC) No 1268/1999 of 21 June 1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of Central and Eastern Europe in the pre-accession period, OJ L 161, 26.6.1999 oraz Council Regulation No 1266/1999 of 21 June 1999 on coordinating aid to the

Rady Europejskiej), a rozporządzenie wykonawcze Komisji, regulujące szczegó- łowo różne kwestie, niezbędne dla opracowania programów przez kraje otrzymu- jące pomoc, dopiero w grudniu 1999 roku⁴. W tych warunkach było niemożliwe nie tylko uruchomienie SAPARD-u z dniem 1 stycznia 2000 roku, ale również opracowanie w tym terminie jego ostatecznej wersji. SAPARD był zatem uru- chamiany w państwach kandydujących dopiero w latach 2001-2002. Opóźnienie wynosiło zatem w zależności od kraju od półtora roku do blisko trzech lat.

Decyzję o zakończeniu przez Polskę procedur, związanych z jego uruchomie- niem, opublikowano 2 lipca 2002 roku, a realizacja programu (przyjmowanie wniosków o współfinansowanie projektów) rozpoczęła się 17 lipca 2002 roku.

Jednakże środki finansowe, które Polska miała otrzymać w latach 2000-2001, nie przepadły. Polska po uruchomieniu programu dysponowała również środkami, które zgodnie z wieloletnim planem finansowym, miała otrzymać w latach 2000 i 2001.

Członkostwo w UE z dniem 1 maja 2004 roku spowodowało, że Polsce nie przekazano środków unijnych, którymi miała dysponować w latach 2004-2006.

Ostateczna kwota krajowych i unijnych środków publicznych, którą Polska dys- ponowała na realizację SAPARD-u, wynosiła zatem (w cenach stałych 1999 roku) około 911 mln euro, czyli blisko 228 mln euro rocznie. Realizacja i rozliczanie programu przebiegało zgodnie z zasadą n+3, korzystniejszą dla państwa realizu- jącego program niż zasada n+2, gdyż ostateczne rozliczenie otrzymanych środ- ków mogło nastąpić dopiero z końcem trzeciego roku po roku, w którym zostały uruchomione. Wszystkie formalności związane z programem SAPARD zakoń- czono zatem dopiero 31 grudnia 2006 roku.

Wkrótce po uzyskaniu członkostwa KE zatwierdziła dwa programy roz- woju polskiego rolnictwa i regionów wiejskich, współfinansowane ze środków budżetowych Unii Europejskiej. Pierwszym z nich był Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006 (w tekście używa się skrótu PROW–2006; zatwierdzenie 6 września 2004 roku⁵; wysokość unijnych i krajowych środków publicznych 3592 mln euro), a drugim Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja applicant countries in the framework of the pre-accession strategy and amending Regulation (EEC) 3906/89, OJ L 161, 26.6.1999. Z SAPARD-u korzystało 8 państw Europy Środkowej i Wschodniej, które 1 maja 2004 roku zostały członkami UE oraz Bułgaria i Rumunia (człon- kostwo z dniem 1 stycznia 2007 roku).

4 Commission Regulation (EC) No 2759 of 22 December 1999 laying down the rules for the application of Council Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period, OJ L 331, 23.12.1999.

5 Decyzja Komisji 06/IX/2004 zatwierdzająca dokument programujący rozwój obszarów

i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” (w tek- ście używa się skrótu SPOR–2006; zatwierdzenie 7 lipca 2004 roku⁶; wysokość unijnych i krajowych środków publicznych 1193 mln euro). Oba programy zostały opracowane zgodnie z opublikowanymi w 1999 roku przepisami⁷, obowiązu- jącymi „stare” państwa członkowskie w okresie programowania 2000-2006 (następnie nowelizowanymi⁸), oraz przepisami, stwarzającymi nowym państwom członkowskim możliwości wprowadzenia dodatkowych działań⁹. Ponieważ reali- zacja obu programów przebiegała zgodnie z zasadą n+2, rozliczenia zakończono 31 grudnia 2008 roku.

Okazuje się więc, że niemal natychmiast po uzyskaniu członkostwa pol- skie rolnictwo i obszary wiejskie włączono w unijny system wsparcia na takich samych zasadach, jak rolnictwo i obszary wiejskie „starych” państw członkow- skich. Możliwość tak szybkiego włączenia wynikała m.in. z istnienia kompletu

6 Commission Decision of 7/7/2004 approving the operational program „Restructurization and modernization of the food sector and development rural” concerned by Community frame- work for the structural interventions in the areas of objective no 1 in Poland (CCI No 2004 PL 061 PO 001). Notyfikowana pod nr C(2004) 2746.

7 Podstawa prawna: RR (WE) Nr 1257 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia. Polskie wydanie specjalne. Rozdział 3, tom 25, s. 391-413; RR (WE) Nr 1260 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych. Polskie wydanie specjalne rozdział 14, tom 01, s. 31-72;

RK Nr 1750/1999 z dnia 23 czerwca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 dotyczącego wsparcia rozwoju obszarów wiej- skich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Dz. Urz. UE L 214 z 13.8.1999.

8 Nowelizacja Rozporządzenia Rady: RR (WE) Nr 1783/2003 z dnia 29 września 2003 r.

zmieniające rozporządzenie Rady (WE) 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów Wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003. Rozporządzenie Komisji było tak często nowelizowane, że zdecydowano się na wydanie nowego: RK (WE) Nr 445 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Dz. Urz.

UE L 74 z 15.3.2002, Polskie wydanie specjalne: rozdział 3, tom 35, s. 269-302. Również i to rozporządzenie było nowelizowane.

9 „Nowe” państwa członkowskie otrzymały prawo do wprowadzenia do programów na lata 2004-2006 następujących działań: „Wsparcie dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji”, „Wsparcie dla dostosowania do standardów wspólnotowych” „Grupy produ- centów”, „Pomoc techniczna”, „Środki typu Leader”, „Doradztwo rolnicze i upowszechnianie wiedzy rolniczej” i „Uzupełnienia do płatności obszarowych” na podstawie wprowadzonego do RR 1257/1999 rozdziału IXa. Podstawa prawna: Akt dotyczący warunków przystąpienia Repu- bliki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Sło- wenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE L 236 z 23.9.2003, s. 365-367.

legislacji unijnej od początku obecnej dekady. Wprawdzie przed przyjęciem nowych członków przepisy unijne zostały uzupełnione dodatkowymi przepisami wykonawczymi, ale KE tak ściśle współpracowała z krajami, które wstąpiły do Unii Europejskiej 1 maja 2004 roku, że programy zostały przygotowane w okresie poprzedzającym członkostwo.

Przygotowanie i zatwierdzenie programów, realizowanych w latach 2004- -2006 i współfinansowanych z budżetu wieloletniego UE na lata 2000-2006, przebiegało zatem znacznie szybciej i sprawniej niż przygotowanie i zatwier- dzanie SAPARD-u. Była to jednak chyba sytuacja szczególna, gdyż wielomie- sięczna zwłoka w przygotowaniu unijnych przepisów opóźniła przygotowanie i uruchomienie realizowanego obecnie PROW–2013.

Legislacja unijna, regulująca programowanie i realizację PROW–2013, poważnie różni się od przepisów obowiązujących w okresie 2000-2006. Przede wszystkim został zlikwidowany istniejący od 1962 roku Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (ang. European Agricultural Guidance and Guarantee Fund – EAGGF)¹⁰. Równocześnie ustanowiono dwa fundusze: Europejski Fun- dusz Gwarancji Rolnej (ang. European Agricultural Guarantee Fund – EAGF;

w tekście używa się skrótu EFGR) i Europejski Fundusz na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (ang. European Agricultural Fund for Rural Development – EAFRD; w tekście używa się skrótu EFRROW). Zmiana ta zlikwidowała kuriozalną wręcz sytuację, polegającą na opracowywaniu, a następnie realizacji przez państwa członkowskie dwóch programów rozwoju rolnictwa i regionów wiejskich, które stanowiły w rzeczywistości jeden program, sztucznie podzielony na dwie odrębne części, w dodatku finansowane z dwóch pozycji budżetowych.

W kolejnym Rozporządzeniu¹¹ Rada ustaliła zakres programu współfinansowa- nego ze środków EFRROW w latach 2007-2013, a także najważniejsze zasady jego programowania i realizacji.

Rada, uchwalając rozporządzenia, regulujące tryb programowania i reali- zacji PROW–2013, już w 2005 roku, stworzyła Komisji możliwość wydania rozporządzeń wykonawczych w terminie, umożliwiającym państwom członkow- skim zakończenie prac nad narodowymi programami rozwoju rolnictwa i regio- nów wiejskich w drugiej połowie 2006 roku. Wówczas KE mogłaby je zatwier- dzić około 1 stycznia 2007 roku, co umożliwiłoby państwom członkowskim

10 RR (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, Dz. Urz. UE L 209 z 11.8.2005.

11 RR (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW),

rozpoczęcie ich realizacji już w pierwszej połowie tego roku. Jednakże ważna decyzja Rady o ogólnej wysokości funduszu EFRROW w okresie 2007-2013, jego podziale na poszczególne lata i minimalnej kwocie, którą otrzymają regiony słabiej rozwinięte (tak zwane regiony konwergencji), została podjęta dopiero 19 czerwca 2006 roku¹², a zatem pół roku po uchwaleniu budżetu wieloletniego.

Na jej podstawie Komisja decyzją z 12 września 2006 roku¹³ podzieliła między państwa członkowskie i regiony konwergencji kwoty ogółem i na poszczególne lata.

Brak informacji o środkach finansowych, znajdujących się w ich dyspo- zycji w latach 2007-2013, nie był jedynym powodem, utrudniającym państwom członkowskim prace nad programami. Obowiązująca struktura i zawartość mery- toryczna programu zostały podane przez KE dopiero w rozporządzeniu wyda- nym w połowie grudnia 2006 roku¹⁴. W tej sytuacji przy zachowaniu zasady, że państwa członkowskie rozpoczynają prace nad programami, gdy dysponują pełną legislacją unijną (a właśnie tak powinno być), Komisja otrzymałaby pierwsze projekty do zatwierdzenia najwcześniej w drugiej połowie 2007 roku. Wówczas państwa członkowskie rozpoczęłyby realizację programów nie wcześniej niż w 2008 roku, a zatem co najmniej z blisko półtorarocznym opóźnieniem. Aby uniknąć takiej sytuacji Komisja współpracowała z państwami członkowskimi, przekazując im na bieżąco informacje, niezbędne do opracowania programów.

Dlatego też Polska miała już w grudniu 2006 roku gotowy projekt PROW–2013, który po korektach przesłała do Komisji w lipcu 2007 roku. Komisja zatwierdziła polski program 7 września 2007 roku¹⁵.

Dobra współpraca Komisji z państwami członkowskimi, która zapobiegła znacznie późniejszemu uruchomieniu PROW–2013 we wszystkich państwach członkowskich, nie zmniejsza znaczenia zarzutu, że obciążające władze Wspól- noty opóźnienia procesu legislacyjnego uniemożliwiły terminowe rozpoczęcie

12 Decyzja Rady Nr 2006/493/WE z dnia 19 czerwca 2006 r. ustanawiająca kwotę wsparcia wspólnotowego na rzecz rozwoju regionów wiejskich na okres od 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., jej podział na poszczególne lata oraz minimalną kwotę, która zostanie skoncentrowana w regionach kwalifikujących się w ramach celu konwergencji, Dz. Urz. UE L 195 z 15.7.2006.

13 Decyzja Komisji nr 2006/636/WE z dnia 12 września 2006 r. ustalająca podział na po- szczególne lata kwoty wsparcia wspólnotowego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich według państw członkowskich na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. (notyfi- kowana jako dokument C(2006) 4024), Dz. Urz. UE L 261 z 22.9.2006.

14 RK(WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stoso- wania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiej- skich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006.

15 Decyzja Komisji CCI 2007 PL06 RPO 001.

realizacji wieloletnich programów rozwoju rolnictwa i regionów wiejskich na lata 2007-2013 we wszystkich państwach członkowskich.

* * *

*

Termin rozpoczęcia realizacji PROW–2013 zależał jednak nie tylko od terminu wejścia w życie legislacji unijnej i współpracy Komisji z państwami członkowskimi. Wprawdzie Rozporządzenia Rady i Komisji obowiązują bezpo- średnio na obszarze całej Wspólnoty i wobec tego nie jest konieczne ich włą- czanie do systemu prawnego państwa członkowskiego za pośrednictwem prze- pisów krajowych. Jednakże Polska przyjęła inne rozwiązanie, wprowadzając prawo unijne do polskiego systemu prawnego za pomocą ustaw i rozporządzeń.

Rządowy projekt ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiej- skich wpłynął do Parlamentu 13 grudnia 2006 roku, a ustawa¹⁶ została uchwalona 7 marca 2007 roku. Okazuje się więc, że ustawę, która wprowadzała do krajo- wego systemu przepisy RR/1698/2005, uchwalono w terminie, w którym, jeśli nie byłoby opóźnień, PROW–2013 byłby już realizowany. Tymczasem można ją było uchwalić znacznie wcześniej, gdyż RR/1698/2005 zostało wydane w czerwcu 2005 roku.

Ze względu na termin, w którym weszła w życie, ustawa nie miała wpływu na przygotowanie programu. Jej brak nie utrudniał jednak pracy nad jego pro- jektem, gdyż autorzy posługiwali się rozporządzeniem Rady, wiedząc, że nie uchwalona jeszcze ustawa musi być z nim zgodna. Natomiast praktyczne zna- czenie miała ta część ustawy, która precyzowała obowiązki i uprawnienia pol- skich organów i jednostek organizacyjnych oraz regulowała niektóre szczegółowe problemy realizacji PROW–2013. Należą do nich m.in. tryb przyznawania i zasady podziału między województwa środków przeznaczonych na współfi- nansowanie projektów, realizowanych na ich terenie, określenie w niektórych przypadkach, kto może otrzymać pomoc, przepisy o obowiązku zawarcia pod rygorem nieważności umowy pisemnej z beneficjentem, a także ogólne zasady przeprowadzania kontroli.

Rozporządzenia unijne, regulujące realizację PROW–2013, pozostawiają państwom członkowskim znaczną swobodę decyzyjną w sprawach szczegóło-

16 Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środ- ków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Dz. U. 2007,

wych. Dlatego też konieczna jest uzupełniająca legislacja krajowa, która w Pol- sce przybiera na ogół formę rozporządzeń ministrów. Są to przeważnie rozpo- rządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, upoważnionego ustawowo do regulowania różnych kwestii szczegółowych, w tym tak ważnych, jak warunki pomocy finansowej i tryb jej udzielania. W tej sprawie wydano 23 rozporządze- nia (w zasadzie jedno rozporządzenie reguluje warunki i tryb udzielania pomocy ze środków jednego działania; jedynie warunki i tryb udzielania pomocy ze środków działania „Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwo- jem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa” są uregulowane dwoma rozporzą- dzeniami), z tego 7 w 2007 roku, 11 w pierwszej połowie 2008 roku, 2 w drugiej połowie 2008 roku, a 3 w 2009 roku. Ostatnie rozporządzenie wydano 7 lipca 2009 roku i dopiero od tej daty legislacja krajowa, regulująca zasady realizacji PROW–2013, jest kompletna.

Wydanie aż 23 rozporządzeń świadczy o ogromnej pracy legislacyjnej, wykonanej przez służby prawne MRiRW i nie zmienia tej opinii, że niektóre z nich są w rzeczywistości tylko znowelizowanymi rozporządzeniami, obowią- zującymi w latach 2004-2006. Jednakże równocześnie dwa i pół roku na wyda- nie kompletu rozporządzeń regulujących warunki i tryb udzielania pomocy to z punktu widzenia realizacji PROW–2013 okres zdecydowanie zbyt długi.

Prace legislacyjne powinny być zakończone znacznie wcześniej, gdyż można je było z pewnością rozpocząć nie później niż na początku 2007 roku. Nasuwa się również pytanie o stabilność wydanych przepisów, gdyż wiele rozporządzeń było już nowelizowanych, przy czym niektóre nawet kilkakrotnie. Wprawdzie nowe- lizowano przeważnie drugorzędne drobiazgi, ale każda zmiana, nawet uzasad- niona, powoduje mniejszą lub większą destabilizację prawną. Tymczasem stabil- ność prawa jest jedną z podstaw nie tylko dobrego systemu prawnego, ale także dobrego systemu zarządzania.

Komplet legislacji krajowej, stanowiącej kto może starać się o wsparcie, a także regulującej procedury przygotowania, przyjęcia, rozpatrywania i zatwier- dzania wniosku projektu oraz jego realizacji aż po wypłatę przez ARiMR przy- znanego wsparcia, jest tylko warunkiem koniecznym, lecz niewystarczającym dla rozpoczęcia realizacji działania. Krajowe instytucje, pełniące funkcje agencji płatniczych (Paying Agency), muszą bowiem wykazać, że są organizacyjnie przygotowane do pełnienia swych funkcji. Formalnym stwierdzeniem przygo- towania organizacyjnego jest uzyskanie akredytacji¹⁷, udzielanej przez Ministra

17 Podstawowymi aktami prawnymi UE, regulującymi akredytację są: RR (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, Dz. Urz. UE L 209 z 11.8.2005; RK (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiające szczegółowe

Finansów. Agencja płatnicza otrzymuje akredytację po pomyślnym zakończeniu audytu, wykonanego przez niezależnego audytora odrębnie dla każdego działania.

Audyty można było rozpocząć dopiero po zakończeniu przez agencje prac orga- nizacyjnych, które musiały trwać przynajmniej przez kilka miesięcy po zatwier- dzeniu programu. Jeśli zatem wszystkie działania programu rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich na lata 2007-2013 zostały uruchomione przez państwo członkowskie przed końcem pierwszego kwartału 2008 roku, to „winę” za opóźnienie ponoszą wyłącznie lub niemal wyłącznie władze Unii Europejskiej.

Jeśli natomiast program został w pełni uruchomiony później, częścią „winy”

należy obciążyć państwo członkowskie, które nie zdołało w terminie przygoto- wać instytucji krajowych do pełnienia funkcji agencji płatniczych.

Ostatnie działania, współfinansowane z PROW–2013 zostały uruchomione dopiero 16 października 2009 roku¹⁸, przy czym podstawową, bezpośrednią przyczyną był brak akredytacji ARiMR, obsługującej w Polsce jako agencja płatnicza wszystkie działania PROW–2013. Ministerstwo Finansów nie mogło jej udzielić przede wszystkim dlatego, że ARiMR nie dysponowała systemem informatycznym, wymaganym do obsługi programu. Sytuacja ta była niewąt- pliwie zaskoczeniem, gdyż agencja w obu poprzednich okresach realizacji pro- gramów przygotowała się do pełnienia swych funkcji w takim terminie, że pro- gramy uruchamiano bez opóźnień. Wprawdzie przygotowania do obsługi SAPARD-u były niewątpliwie łatwiejsze niż do obsługi PROW–2013, choćby ze względu na znacznie mniejszą skalę, o czym świadczy kilkakrotnie mniejsza liczba działań i znacznie mniejsze środki (por. tabela 1). Jednak prace przygo- towawcze ARiMR w okresie bezpośrednio poprzedzającym członkostwo były co najmniej tak trudne jak przygotowania do realizacji PROW–2013, gdyż PROW–2006 i SPOR–2006 łącznie tworzyły program niemal równie skompli- kowany. Ponadto wówczas ARiMR musiała równocześnie przygotować się do obsługi systemu płatności bezpośrednich. Jeszcze kilka miesięcy przed datą członkostwa oceniano, że prace prowadzone przez Agencję są tak opóźnione, zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW, Dz. Urz.

UE L 171 z 23.6.2006; RK (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegó- łowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia proce- dur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006.

18 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 października 2009 r. zmieniające rozporzą- dzenie w sprawie przyznania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa akredytacji jako agencji płatniczej w zakresie uruchamiania środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów

iż PROW–2006 i SPOR–2006 nie zostaną uruchomione w terminie, a rolnicy pierwsze płatności bezpośrednie otrzymają z opóźnieniem. Tymczasem ARiMR udało się w zasadzie zakończyć wszystkie prace przygotowawcze w okresie poprzedzającym członkostwo, dokonać wypłaty płatności bezpośrednich w prze- widzianym terminie i szybko uruchomić PROW–2006 i SPOR–2006.

2. Ocena merytoryczna programu PROW–2013 na tle poprzednich programów

Rada, uchwalając RR/1698/2005 narzuciła państwom członkowskim, tak jak w poprzednich okresach planowania, jednolity zakres programów rozwoju rolnictwa i regionów wiejskich, realizowanych w latach 2007-2013. Równocze- śnie wprowadzono, nieistniejącą w poprzednich okresach planistycznych, zasadę obowiązkowego podziału części środków programu między poszczególne grupy działań, nazwane osiami (ang. axes)¹⁹. Na oś 1, zatytułowaną „Poprawa konku- rencyjności sektora rolnego i leśnego” państwo członkowskie było zobowiązane przeznaczyć co najmniej 10%, na oś 2 „Poprawa środowiska naturalnego i ob- szarów wiejskich” 25%, a na oś 3 „Jakość życia na obszarach wiejskich i różni- cowanie gospodarki wiejskiej” 10% postawionych do dyspozycji środków unij- nych. Oś czwarta – Leader – miała charakter dodatkowy. Znajdowały się w niej środki na „Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju”, „Wdrażanie projektów współpracy” i „Funkcjonowanie lokalnej grupy działania”, za pośrednictwem których musiała być realizowana część programu (nie mniej niż 2,5%). Narzucony przez Radę minimalny udział środków unijnych, przeznaczonych na współfi- nansowanie działań, znajdujących się w poszczególnych osiach, jest wyraźnym wyrazem preferencji Wspólnoty. Jak jednak wykazano w jednej z poprzednich prac²⁰, ta decyzja Rady nie musiała mieć istotnego wpływu na strukturę programu państwa członkowskiego. Świadczy o tym choćby zatwierdzony przez Komisję polski PROW–2013. Na oś pierwszą przeznaczono w nim blisko 45% środków, na drugą blisko 37%, a na trzecią nieco ponad 16%. Program ten jest zgodny z decyzją Rady, gdyż wypełnia dyspozycję „nie mniej niż”. Jednakże równocze-

19 Zabawne, ale równocześnie świadczące o lekceważeniu tradycji i ducha polskiego języka, w tym również ekonomicznego, jest dosłowne tłumaczenie angielskiego słownictwa specjali- stycznego na język polski. Dobitnymi przykładami są właśnie terminy „działanie” i „oś”. Jest to wynik niekompetencji polskich tłumaczy oraz obojętności polskich ekonomistów, przyjmu- jących bez protestów bezsensowną terminologię.

20 J. Rowiński, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 [Analiza zatwierdzo- nej wersji programu i pierwszych lat realizacji], seria Program Wieloletni 2005-2009, nr 118, IERiGŻ-PIB, Warszawa 2008.

śnie tę część środków, którą swobodnie dysponowała Polska, rozdysponowano między osie w zupełnie innych proporcjach i w rezultacie PROW–2013 świadczy przede wszystkim o polskich preferencjach.

Na podstawie tytułów osi można przypuszczać, że do osi 1 zakwalifiko- wano tylko takie działania, których efektem jest obniżka kosztów produkcji rol- niczej i leśnej, przy tym jest to obniżka relatywnie większa niż dokonana przez konkurentów (na tym polega poprawa konkurencyjności). Z kolei wszystkie działania zaliczone do osi 2, powinny wpływać na poprawę stanu środowiska naturalnego i obszarów wiejskich. Jednakże okazuje się, że tytuły tych dwóch osi nie w pełni oddają istotę ekonomiczną i społeczną zaliczonych do nich działań.

Ważnym skutkiem realizacji niektórych z nich jest również poprawa sytuacji dochodowej ludności rolniczej, a także mieszkającej na wsi, lecz nie utrzymują- cej się z rolnictwa. Niewątpliwie programy wspierające rozwój regionów wiej- skich, równocześnie pośrednio lub nawet bezpośrednio zwiększają dochody nie- których, mieszkających na wsi grup społecznych. Z kolei programy poprawiające konkurencyjność rolnictwa i leśnictwa z reguły poprawiają sytuację materialną otrzymujących wsparcie, a zatem również wpływają korzystnie na dochody bene- ficjentów. Uogólniając można stwierdzić, że tylko niewiele programów realizuje wyłącznie jeden cel; przeważnie obok celu podstawowego są realizowane cele uboczne, które na ogół łatwo przewidzieć.

Wydaje się, że Rada niewłaściwie zidentyfikowała cele podstawowe nie- których działań i wobec tego dokonała nieprawidłowego ich podziału między osie. Nasuwa się wręcz przypuszczenie, że starano się ukryć, iż podstawowym celem niektórych działań jest wzrost dochodów. Działań tych nie powinno się zaliczać do osi 1 lub 2, gdyż taki zabieg prowadzi do zatarcia ich rzeczywistego charakteru i w konsekwencji również charakteru programu. Prawidłowym rozwią- zaniem przy obecnej konstrukcji programu byłoby utworzenie kolejnej osi, zatytu- łowanej „wsparcie dochodów i środki socjalne”.

Natomiast prawidłowo określono cel, realizowany za pomocą działań osi 3

„Jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej”.

Pojawia się jednak wątpliwość innego rodzaju. Ze środków osi 3 współfinansuje się jedynie inwestycje (1) wodno-ściekowe, (2) rozwiązujące problem składo- wania odpadów komunalnych i (3) rozbudowujące sieć internetową na obszarach wiejskich. Natomiast środki na sfinansowanie budowy, modernizacji i remontów dróg lokalnych i dużych oczyszczalni ścieków, czyli na znaczną część podsta- wowej infrastruktury technicznej na obszarach wiejskich znajdują się w szesna- stu Regionalnych Programach Operacyjnych, z których każdy obejmuje obszar jednego województwa. Ponadto niektóre, największe infrastrukturalne inwestycje

techniczne, m.in. autostrady, drogi krajowe i inwestycje przeciwpowodziowe, bez wątpienia wywierające silny, pośredni lub nawet bezpośredni wpływ na rozwój obszarów wiejskich, są współfinansowane z sektorowego Programu Ope- racyjnego „Infrastruktura i Środowisko”.

Jakość życia w regionach wiejskich zależy zresztą nie tylko od infrastruk- tury technicznej, ale także socjalnej, która również nie jest współfinansowana z PROW–2013. Jej najważniejszymi elementami są: służba zdrowia, szkoły wszystkich poziomów, przedszkola i żłobki. O dostępności do infrastruktury socjalnej decyduje nie tylko liczba placówek, ale także ich rozmieszczenie oraz sieć i sprawność transportu publicznego. Niezwykle ważnym elementem jest również poziom świadczonych usług zdrowotnych i edukacyjnych.

* * *

*

Ważnym elementem oceny PROW–2013 jest szczegółowa analiza jego struktury na tle wcześniej realizowanych programów. Podstawowe dane, umożli- wiające jej przeprowadzenie, znajdują się w tabeli 1, w której podano wysokość wykorzystanych (SAPARD) lub planowanych (PROW–2006, SPOR–2006, PROW–2013) unijnych i krajowych środków publicznych w podziale na działania.

Uzupełnia ją tabela 2, w której podano strukturę podziału środków publicznych.

Zgodnie z poprzednio wyrażoną opinią, iż PROW–2006 i SPOR–2006 stanowią w rzeczywistości jeden program, finansowany z dwóch źródeł, środki tych pro- gramów zostały połączone. Podział działań na poszczególne grupy jest autorską klasyfikacją, prezentowaną już w poprzednich pracach²¹ i na konferencjach naukowych²². Nazwy działań przyjęto zgodnie z nazewnictwem PROW–2013, a „dopasowywano” do nich nazwy działań SAPARD-u, PROW–2006 i SPOR–2006, wyjaśniając ewentualne niejasności pod tabelami i w przypisach.

21 M.in. J. Rowiński, Program rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 [Analiza za- twierdzonej wersji programu i pierwszych lat realizacji], seria Program Wieloletni 2005-2009, nr 118, IERiGŻ-PIB, Warszawa 2008, s. 41 i nast.; tenże: Program Rozwoju Obszarów Wiej- skich na lata 2007-2013 na tle wcześniejszych programów wiejskich, współfinansowanych ze środków unijnych (analiza struktury programu), „Wieś i Rolnictwo” 2008, nr 3(140), s. 67-84.

22 M.in. Konferencja „Influence of EU Support on Structural Changes in Agricultural and Food Sector” (Wilno, 27-28 marca 2007 r.), referat: Rural Development Programme 2007-2013 – a few remarks, organizator: Lithuanian Institute of Agrarian Economics; Konferencja „Ekono- miczne i społeczne przesłanki dalszego rozwoju rolnictwa, gospodarki żywnościowej i obszarów wiejskich Polski w Unii Europejskiej” (Warszawa, 24 października 2007 r.), referat: Program rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007-2013, organizatorzy Wyższa Szkoła Ekonomiczna Almamer i IERiGŻ-PIB.

Przyjęta klasyfikacja odbiega od dokonanego przez Radę podziału na 3 osie, natomiast opiera się na tej samej zasadzie – wyodrębnieniu podstawowego celu działania. Zdecydowano się na jej wprowadzenie, ponieważ uznano, że klasy- fikacja unijna w niektórych przypadkach zaciera rzeczywisty charakter działań i wobec tego nie można przy jej przyjęciu przeprowadzić prawidłowej analizy programów. Przyjęta klasyfikacja ma charakter subiektywny, zwłaszcza że niekiedy trudno jest zdecydować, co jest celem podstawowym, a co ubocznym działania.

Z danych tabel 1 i 2 wynika, że program przedakcesyjny SAPARD²³ miał odmienny charakter niż programy realizowane w dwóch następnych okresach.

Przede wszystkim ograniczał się do sprawnego wprowadzenia w życie przepisów unijnych (acquis communautaire) w dziedzinie WPR oraz polityk z nią związa- nych oraz rozwiązania przez państwa kandydujące najważniejszych problemów rolnictwa i regionów wiejskich. Było oczywiste, że cel pierwszy, polegający przede wszystkim na dostosowaniu polskich przedsiębiorstw przemysłu rolno- -spożywczego do unijnych standardów weterynaryjnych, sanitarnych, ochrony środowiska i dobrostanu zwierząt, musi być zrealizowany przed 1 maja 2004 roku, jeśli Polska ma w pełni wykorzystywać możliwości, wynikające z członkostwa w Unii Europejskiej. Wiadomo było również, iż nie ma możliwości rozwiązania w ciągu kilku lat przy wsparciu stosunkowo niewielkimi środkami najważniej- szych problemów polskiego rolnictwa i regionów wiejskich; z tymi problemami Polska będzie się jeszcze borykać przez wiele lat i wątpliwe, czy kiedykolwiek uzna się je za rozwiązane. Odmienny charakter wynikał również ze znacznie mniejszej skali SAPARD-u niż następnych programów; jego środki (w euro) były ponad 7,5 razy mniejsze niż w okresie realizacji programów PROW–2006 i SPOR–2006 oraz ponad 10 razy mniejsze niż w okresie realizacji PROW–2013 (tabela 1). Jednakże równocześnie były to duże środki, gdyż wsparcie wyniosło w ciągu czterech lat ponad 4,5 mld zł. Natomiast SAPARD miał dwie ważne cechy, godne podkreślenia w kontekście wykonywanej oceny. Pierwszą była koncentracja na kilku wybranych działaniach. Z 15 działań, które mogły być finansowane przez program, Polska wybrała 7, w tym pomoc techniczną, która polegała m.in. na sfinansowaniu studiów i ekspertyz, niezbędnych do przygotowa- nia i realizacji programu. Jednakże realizowano jedynie 6 działań (zrezygnowano z działania „Programy rolnośrodowiskowe i zalesianie (projekty pilotażowe)”), koncentrując środki na 3 działaniach („Modernizacja gospodarstw rolnych”,

„Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej” i „Podsta-

23 Zawarta w tym i w następnych akapitach ocena SAPARD-u oparta jest na analizie znajdu- jącej się w: J. Rowiński, SAPARD – programowanie i realizacja, seria Program Wieloletni

wowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej”; por tabela 1)²⁴. Drugą cechą był charakter działań; wszystkie wspierały inwestycje służące rozwojowi.

Szczególnie ważne było wsparcie inwestycji dostosowujących cztery gałęzie przemysłu rolno-spożywczego (mięsną, rybną, mleczarską i owocowo-warzywną) do unijnych standardów. SAPARD wniósł więc trwały wkład do przygotowań polskiej gospodarki żywnościowej do członkostwa.

W okresie realizacji SAPARD-u dokonano poważnych przesunięć między działaniami. W porównaniu z planem pierwotnym znacznie zwiększono środki przeznaczone na współfinansowanie wiejskiej infrastruktury technicznej (wodo- ciągów, kanalizacji, dróg lokalnych) natomiast zmniejszono przewidziane na wsparcie inwestycji dostosowujących przedsiębiorstwa do funkcjonowania zgod- nie z przepisami UE oraz inwestycji w gospodarstwach rolnych. Program w swej ostatecznej wersji został zdominowany przez samorządy realizujące inwestycje infrastrukturalne, na które wydano blisko 50% środków publicznych programu.

Dokonanych przesunięć nie można jednak uznać za dyskryminację rolnictwa, gdyż wynikały one z ignorowania oferty SAPARD-u przez rolników, którzy niemal do końca okresu przyjmowania wniosków nie ubiegali się o wsparcie.

Uszczuplenie środków na inwestycje w gospodarstwach rolnych nie spowodo- wało zresztą odrzucenia ani jednego złożonego przez rolnika projektu, spełniają- cego kryteria programu. Wszystkie pozytywnie zweryfikowane projekty, złożone w ostatnich dniach ostatniego terminu składania wniosków, które nie mogły być sfinansowane ze środków SAPARD-u, ze względu na wyczerpanie limitu, zostały włączone do PROW–2006. Również program wsparcia środkami publicznymi czterech branż przemysłu rolno-spożywczego, dostosowujących się do przepi- sów UE (przemysły mięsny, mleczarski, rybny i owocowo-warzywny), nie ucier- piał w wyniku ograniczeń finansowych. Wręcz przeciwnie, ostateczne rezultaty były znacznie lepsze niż się spodziewano²⁵, gdyż polski przemysł rolno-spożywczy w zasadzie nie miał od dnia wstąpienia do UE trudności z dostępem do rynków innych państw członkowskich, wynikających z niedostosowania zakładów produk- cyjnych do przepisów weterynaryjnych i sanitarnych Unii Europejskiej. Niektóre przedsiębiorstwa, które nie dostosowały się do acquis communautaire w okresie poprzedzającym członkostwo, wykonały prace dostosowawcze w pierwszych latach członkostwa. Część z nich skorzystała z możliwości współfinansowania inwe- stycji dostosowawczych ze środków SPOR–2006.

24 W programie SAPARD działania te nosiły nazwy „Inwestycje w gospodarstwach rolnych”,

„Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych i rybnych” oraz „Rozwój i poprawa infrastruktury obszarów wiejskich”.

25 Ze środków SAPARD-u sfinansowano 1030 projektów dostosowujących polskie przedsię- biorstwa do unijnych przepisów weterynaryjnych i sanitarnych, z tego przemysł mleczarski – 256, mięsny – 561, rybny – 81, owocowo-warzywny – 132. Źródło: Informacja o realizacji i rezultatach SAPARD-u z dnia 15.06.2007 roku, znajdująca się na stronach internetowych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.