KomuniKacja publiczna WYDaniE SpEcjalnE i /2011
Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym – nowe uregulowania
w polskim prawodawstwie Inteligentne Systemy
Transportowe i ich zastosowanie w aglomeracjach
Bezpieczeństwo miejskiego transportu zbiorowego
– procedury w zarządzaniu, zachowania agresywne
i sposoby przeciwdziałania
Bieżący, specjalny numer
„ Komunikacji Publicznej ”
zawiera artykuły prelegentów,
biorących udział w tegorocznej konferencji.
3 Komunikacyjny Związek Komunalny GOP 40-053 Katowice, ul. Barbary 21a tel. 32 743 84 01
fax 32 251 97 45
e-mail: kzkgop@kzkgop.com.pl www.kzkgop.com.pl
ADRES REDAKCJI
40-053 Katowice, ul. Barbary 21a tel. 32 257 25 33, 32 743 84 14 fax 32 251 97 45
e-mail: komunikacja@kzkgop.com.pl www.kzkgop.com.pl
REDAKTOR NACZELNA
Katarzyna Migdoł-Rogóż
RADA PROGRAMOWA
Grzegorz Dydkowski Barbara Kos Maria Michałowska Jerzy Mikulski Alodia Ostroch Robert Tomanek Roman Urbańczyk Andrzej Wilk Barbara Żmidzińska
REDAKCJA
Anna Koteras Tomasz Musioł
WSPÓŁPRACA
Aleksander Kierecki Alodia Ostroch Marek Sieczkowski Michał Wolański
KOREKTA
I OPRACOWANIE GRAFICZNE
Studio Reklamy LAVENDE
DRUK
Drukarnia Archidiecezjalna w Katowicach
NAKŁAD
1500 egzemplarzy
Redakcja nie zwraca materiałów niezamówio- nych oraz zastrzega sobie prawo do skrótów i redakcyjnego opracowania tekstów przyjętych do druku. Za treść reklam i ogłoszeń redakcja nie odpowiada.
Wydawca pisma „Komunikacja Publiczna”
dziękuje za współpracę autorom tekstów, wyrażając przekonanie, że przyczynią się one do wzbogacenia wiedzy naszych Czytelników.
rzyszącej targom Expo Silesia. Spotkanie to staje się platformą do wymiany doświad- czeń, a poruszane podczas tych dwóch dni zagadnienia na pewno nie zamykają się tyl- ko w przygotowanym przez organizatorów programie konferencji.
Tegoroczne obrady przebiegają pod hasłem
„Transport w aglomeracjach”, a całość podzie- lona została na trzy tematyczne panele: regu- lacje prawne, telematykę i bezpieczeństwo, natomiast wśród prelegentów znalazły się osoby, które są jednymi z najlepszych w Pol- sce specjalistów w swoich dziedzinach.
Część pierwszą poświęcono nowej Ustawie o publicznym transporcie zbiorowym, która weszła w życie od 1 marca br. Wprowadzone na mocy tego aktu prawnego nowe rozwią- zania, a także dodatkowe obowiązki i proble- my, z jakimi w interpretacji przepisów spo- tykają się organizatorzy oraz przewoźnicy, omawiają: Piotr Mikiel z Ministerstwa Infra- struktury, Jędrzej Klatka, radca prawny KZK GOP oraz Hubert Kołodziejski, przewodniczą- cy Zarządu Metropolitalnego Związku Komu- nikacyjnego Zatoki Gdańskiej.
Równie ciekawa tematyka zaplanowana zo- stała w części drugiej pierwszego dnia kon- ferencji, podczas której szeroko podjęte zostaną zagadnienia dotyczące Inteligent- nych Systemów Transportowych oraz spo- sobów ich zastosowania w aglomeracjach.
W wykładach poruszono kwestie dotyczą- ce wykorzystania tych systemów w celu podniesienia bezpieczeństwa w transpor- cie drogowym, również w komunikacji pu- blicznej; natomiast praktyczne problemy związane z wdrożeniem ITS do użytku omó- wione zostaną na przykładzie aglomeracji trójmiejskiej.
W dniu trzecim uwaga skupia się na kwe- stiach związanych z bezpieczeństwem za- równo z punktu widzenia organizatorów
wiązań stosowanych w różnych miastach Polski.
Także i w tym roku Komunikacyjny Związek Komunalny GOP – też po raz trzeci – jest or- ganizatorem konkursu na produkt w komuni- kacji miejskiej przyjazny osobom z niepełno- sprawnością. Jak co roku nasze jury, złożone z przedstawicieli instytucji związanych ze śro- dowiskiem osób niepełnosprawnych, ocenia wszystkie produkty prezentowane na tar- gach, punktując je pod kątem dostosowa- nia do pasażerów z różnymi dysfunkcjami. Jak zaznaczają sami członkowie komisji, konkurs ten ma na celu nie tylko nagrodzenie najcie- kawszych, najbardziej funkcjonalnych i do- stosowanych także do potrzeb osób z nie- pełnosprawnością produktów i pomysłów, ale także ma zwrócić uwagę zarówno produ- centów, jak i organizatorów komunikacji oraz środowisk samorządowych na konieczność stosowania takich rozwiązań w praktyce. In- formacja o przebiegu konkursu, jak i opis firm nagrodzonych, znajdą się w kolejnych nume- rach „Komunikacji Publicznej”.
Niniejsze wydanie „Komunikacji Publicznej”
przygotowane zostało specjalnie na kon- ferencję. Zebraliśmy artykuły specjalistów biorących udział w obradach – wszystkie za- mieszczone teksty dotyczą konferencyjnych wystąpień, a dodatkowo do tego numeru do- łączamy płytę z prezentacjami, które są peł- ną dokumentacją dwóch dni. Oprócz tych tekstów w numerze zamieściliśmy również bardzo ciekawy wywiad z prof. Jerzym Mi- kulskim, który omawia zagadnienia związa- ne z telematyką.
Zapraszam do zapoznania się ze wszystki- mi tekstami.
Życzę interesującej lektury!
przepisów Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym
Jędrzej Klatka
Organizacja transportu miejskiego w aglomeracjach w świetle Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym
Hubert Kołodziejski Olgierd Wyszomirski
Wejście w życie Ustawy o publicznym transporcie zbio- rowym stanowi kolejny przejaw, następującej od 1990 roku, regulacji funkcjonowania transportu miejskiego, ograniczającej jego rozwój. Pojawiają się nowe obo- wiązki, które zmniejszają możliwość szybkiej adaptacji transportu zbiorowego do zmieniających się oczekiwań pasażerów. Coraz trudniejsze może być również osiąganie w transporcie miejskim korzyści typowych dla otwartego rynku i wolnej konkurencji. Wprowadzone uregulowania nakładają nowe obowiązki na organizatorów transportu zbiorowego i krępują ich kreatywność, ukierunkowaną na zaspokajanie potrzeb pasażerów, przez co wpływają negatywnie na możliwość efektywnego konkurowania transportu zbiorowego z transportem indywidualnym.
Nadmiar regulacji nie wpływa pozytywnie na podniesie- nie konkurencyjności i efektywności ekonomicznej trans- portu zbiorowego i pozostaje w sprzeczności z realizacją polityki zrównoważonego rozwoju transportu miejskiego, która zakłada równomierne wykorzystanie w przewozach miejskich transportu zbiorowego i indywidualnego.
Użyteczność publiczna w transporcie zbiorowym
Piotr Mikiel
1 marca 2011 roku weszła w życie Ustawa o publicz- nym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 roku (Dz. U. z 2011 r. nr 5, poz. 13). Ustawa stanowi wykonanie obowiązującego na terytorium RP od dnia 3 grudnia 2009 roku Rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady, dotyczącego usług pu- blicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego Rozporządzenia Rady EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70. Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 reguluje wykonywanie przewozów pasażerskich niezbędnych z punktu widzenia ogólne- go interesu gospodarczego. Mając na uwadze podejście Unii Europejskiej do zapewnienia usług przewozo- wych użyteczności publicznej oraz potrzebę dostoso- wania pod tym kątem przepisów prawa krajowego RP, uwzględniając specyfikę polskiego rynku regularnych przewozów osób, ustawa wraz z Rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007 ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie regularnych przewozów osób i stanowić spójny zbiór regulacji prawnych w tym zakresie.
niezbędne są narzędzia, które umożliwią gromadzenie informacji o strukturze odbywających się w nich prze- wozów oraz sprawne sterowanie tymi procesami. Rolę taką pełnią narzędzia oraz systemy wykorzystujące tele- matykę. W celu maksymalizacji efektywności zarządzania transportem na terenie aglomeracji, niezbędne są zmiany organizacyjne, umożliwiające integrację zarządzania transportem w poszczególnych ośrodkach miejskich na poziomie aglomeracyjnym lub metropolitalnym.
NASZE SPRAWY Zachowania agresywne
w miejskim transporcie zbiorowym, ich formy i sposoby przeciwdziałania:
zarys problemu
Piotr T. Nowakowski
Agresja w środowisku społecznym należy do kategorii zachowań problemowych dość często omawianych. Stosun- kowo rzadko jednak napotykamy publikacje odnoszące się do tej jej podkategorii, z którą mamy do czynienia w szero- ko pojętym obszarze transportu publicznego.
JAK ONI TO ROBIĄ?
Zarządzanie bezpieczeństwem
w transporcie – obowiązki organizatora transportu zbiorowego
oraz podejmowane działania
Leszek Ruta
PREZENTACJE
Dostępność jako element strategii zrównoważonego rozwoju komunikacji miejskiej
Michał Dębiec
Problem dostępności przestrzeni publicznej dla osób niepełnosprawnych jest ostatnio często poruszany w me- diach, a organy państwowe traktują go coraz poważniej.
Świadczą o tym nie tylko pojawiające się publikacje na ten temat, ale także powołanie 10 marca 2011 roku specjalnej Komisji Ekspertów ds. Osób z Niepełnosprawnością przy Rzeczniku Praw Obywatelskich, powstanie Forum Dostępnej Cyberprzestrzeni przy Biurze Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych i organizacja kilku dotyczących tej kwestii szkoleń, między innymi dla pra- cowników uczelni wyższych, hoteli i restauracji. Temat zaczyna odgrywać coraz istotniejszą rolę w życiu miast i gmin, które chcą być dostępne ze względów turystycz- nych, wizerunkowych i ekonomicznych.
9
17
27
67
77
OKŁADKA Fot. Dominik Gajda
58
P
otrzeba zagwarantowania bezpieczeństwa w transporcie publicznym jest złożonym zagad- nieniem, bowiem rozumienie tego pojęcia jest różne – co innego będzie istotne z punktu widzenia obsługi pojazdu, a inaczej na temat spojrzy klient końcowy transportu zbiorowego, czyli pasażer. Mówiąc o bez- pieczeństwie, w szczególności myślimy o bezpie- czeństwie własnym oraz bezpieczeństwie podróży.O
rganizatorem publicz- nego transportu zbio- rowego – w myśl przepisów nowej ustawy – jest właściwa jednostka samorządu tery- torialnego albo minister wła- ściwy do spraw transportu, zapewniający funkcjonowanie publicznego transportu zbio- rowego na danym obszarze.Fot. Dominik GajdaFot. ZTM Warszawa
34
67
Bezpieczeństwo
miejskiego transportu zbiorowego
S
ystem transportu decyduje o jakości życia obywateli danego kraju. Znaczny wzrost zapotrzebowania na transport szcze- gólnie widoczny jest w ostatnich dwóch dekadach, jednak rozwój systemów transportowych wiąże się z coraz większym zatłoczeniem zarówno sieci drogowej, jak i trakcyjnej. Pasażerowie komunikacji zbiorowej, podobnie jak transportu indywidualnego, narażeni są na niebezpieczeństwo w ruchu drogowym. W celu przygotowania systemu transportu do zapewnienia większej sprawności oraz zwiększenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, odpowiednie działania powinny zostać podjęte już dziś.Zarządzanie
bezpieczeństwem
w transporcie
Fot. Dominik Gajda
l iderzy rynku
6
Katarzyna Migdoł-Rogóż: Panie Profesorze, jest Pan specjalistą w dziedzinie telematyki trans- portu. Temat ten poruszony zostanie również podczas konferencji SilesiaKOMUNIKACJA, przygotowywanej przez Komunikacyjny Związek Komunalny GOP. Z czym powinniśmy kojarzyć termin „telematyka”?
Prof. Jerzy Mikulski: Termin „telematyka” powinien kojarzyć się przede wszystkim jako złożenie różno- rodnych technologii, głównie automatyki i infor- matyki, które w rezultacie działają jak jeden system, realizujący następujące podstawowe działania: akwi- zycję danych, przesył danych, przetwarzanie danych, sterowanie na podstawie otrzymanych danych. Wy- miennie z terminem „telematyka” wykorzystywane jest określenie Inteligentne Systemy Transportowe ITS – Intelligent Transport Systems. Nazwa ta w spo- sób bezpośredni wskazuje na dziedzinę, w której dane rozwiązania są wykorzystywane.
Czym są w takim razie inteligentne systemy wspomagania transportu? Czy te dziedziny się wzajemnie przenikają?
Systemy wspomagania transportu to rozwiązania, które pozwalają na poprawę jakości tego transpor- Stowarzyszenia Telematyki Trans- portu i wykładowca Politechniki Śląskiej w Katowicach – w rozmowie z Katarzyną Migdoł-Rogóż.
Spojrzeć
w przyszłość
tu, poprzez wdrażanie rozwiązań zwiększających niezawodność i bezpieczeństwo, poprawiających komfort, zapewniających przyjazność dla środo- wiska, powodujących zmniejszenie zużycia paliwa oraz zwiększenie odporności na trudne warunki eksploatacji i tak dalej.
Jakie możliwości zastosowania telematyki w trans- porcie zaimplementowano już w naszym kraju?
Wśród przykładów najbardziej udanego zastoso- wania ITS należy wymienić systemy kontroli i za- rządzania ruchem drogowym (Warszawa, Kraków, Trójmiasto). Inteligentne Systemy Transportowe zapewniają bogaty zestaw informacji dla podróż- nych, na przykład: tablice dynamicznej informacji na przystankach w Rybniku i Krakowie, ułatwiają uzyskanie pomocy w nagłych wypadkach (system eCall – prace trwają), umożliwiają elektroniczne pobieranie opłat (w Polsce już w lipcu tego roku).
Technologie ITS, zarówno te dotyczące infrastruk- tury transportu, jak również te w pojazdach, powo- dują, że „uczestnicy” transportu są lepiej chronieni (na przykład: system automatycznego ostrzegania o wypadku – współpraca ze znakami zmiennej treści w Katowicach). Dla osób niemobilnych wszelkiego typu karty miejskie, w tym planowana Śląska Karta
7 Usług Publicznych, również zaliczają się do grona
rozwiązań telematycznych.
A perspektywy rozwoju na przyszłość w tej dzie- dzinie?
W zakresie inteligentnych rozwiązań dla transportu dąży się do możliwe największej autonomiczności układów sterowania, na przykład ruchem drogowym przy jednoczesnym zwiększaniu skuteczności ich działania, czyli rozwojem algorytmów sterowania.
Każde nowo wprowadzone rozwiązanie, zgodnie z dyrektywą Unii Europejskiej, zobligowane jest do zapewnienia interoperacyjności z innymi systemami, co daje możliwość rozbudowy i łączenia istniejących systemów.
W porównaniu do innych krajów Unii Europejskiej zajmujemy znaczące miejsce w dziedzinie telema- tyki transportu?
Polska nie wnosi wiele nowego do rozwoju tele- matyki transportu. Na aktualnym etapie jesteśmy głównie beneficjentem rozwiązań opracowywa- nych w wiodących państwach wykorzystujących najnowocześniejsze rozwiązania – USA, Szwecji, Niemczech. Należy jednak wspomnieć o tym, że nie da się żadnego systemu wprost przenieść z jednego miejsca do drugiego, każde jego wdrożenie wymaga opracowania szczególnych rozwiązań dla danego miejsca, a to już w Polsce realizowane jest własnymi nakładami ludzi i technologii. Chociaż widoczne są już pewne „jaskółki” – vide wrocławski Inteligentny System Transportu, którego wykonaniem zajmuje się konsorcjum dwóch firm polskich WASKO SA z Gli- wic i wrocławskiego Elektrotimu oraz francuskiego partnera Gertrude Saem.
Jakich korzyści możemy upatrywać w zastosowa- niu rozwiązań telematyki w transporcie?
Korzyści wynikające z implementacji rozwiązań tele- matyki to przede wszystkim poprawa bezpieczeństwa na drogach – czynnego i biernego – poprawa kom- fortu podróży, lepsza i dokładniejsza informacja dla podróżnych, lepsze zarządzanie potokami pojazdów w miastach, czyli zmniejszenie korków. Priorytety dla transportu miejskiego to szybsza podróż środkami komunikacji. Naprawdę bardzo trudno wymienić wszystkie korzyści, ponieważ każda grupa odbiorców ma inny priorytet, ale właśnie jedynie dzięki imple- mentacji nowoczesnych rozwiązań telematycznych jesteśmy w stanie pogodzić ze sobą różne interesy użytkowników dróg.
Jaką rolę odgrywają te systemy w rozwoju „społe- czeństwa informacyjnego” w Polsce?
Terminem „społeczeństwo informacyjne” określa się społeczeństwo, w którym szczególnym „towarem”
staje się informacja. Plan utworzenia społeczeństwa informacyjnego zakładał informatyzację kraju, prowadzącą do rozwoju usług związanych z prze- chowywaniem, przesyłaniem i przetwarzaniem informacji. A przecież telematyka rozumiana jest właśnie jako dziedzina nauki integrująca rozwią- zania telekomunikacyjne i informatyczne wszędzie tam, gdzie połączenie takie może przynieść znaczne korzyści, w porównaniu z zastosowaniem rozwiązań wydzielonych.
Jest Pan przewodniczącym Polskiego Stowarzysze- nia Telematyki Transportu. Co roku w paździer- niku organizujecie międzynarodową konferencję Telematyka Systemów Transportowych. Jaki temat przewodni będzie towarzyszył Wam podczas tego- rocznego spotkania?
Chciałbym zaznaczyć, że czas trwania konferencji to cztery dni, a tematem przewodnim w tym roku jest
hasło: „Proszę spojrzeć w przyszłość”. Tym prostym
Fot. Kacper Kędziora
8
wania w danej dziedzinie. Chodzi o to, żeby planować i przewidywać potrzeby społeczeństwa oraz nie myśleć o rozwiązaniach Inteligentnych Systemów Transportu jako o czymś, co będzie w przyszłości, ale właśnie tam szukać inspiracji dla współczesnych czasów.
Co ma na celu ta konferencja i dlaczego organizo- wana jest w dwóch miejscach?
Konferencja Telematyka Systemów Transportowych ma na celu promowanie rozwiązań telematyki wśród możliwie szerokiego grona odbiorców z jak najwięk- szego zakresu tematów. Dlatego właśnie tematyka konferencji może wydawać się bardzo rozbudowa- na. Podział na dwa miejsca ma na celu ułatwienie dostępu zainteresowanym osobom dotarcia na sesję plenarną do Katowic, gdzie staramy się wybierać prezentacje możliwie najbardziej związane z poprawą funkcjonowania transportu w obszarach miejskich.
Część wyjazdowa konferencji w Ustroniu to już często wystąpienia naukowe, skierowane raczej do uczestników konferencji.
Wracając do konferencji SilesiaKOMUNIKACJA, co chciałby Pan Profesor, aby na temat telematyki dowiedzieli się jej uczestnicy?
Chciałbym, aby uczestnicy konferencji SilesiaKO- MUNIKACJA poznali i przekonali się, jak ważna dla poprawy funkcjonowania społeczeństwa jest implementacja rozwiązań telematyki transportu. Sys- temy, o których mowa, pozwalają na podwyższenie jakości świadczonych usług. Dzięki przemyślnemu sposobowi implementacji są systemami o wysokim stopniu bezpieczeństwa oraz niezawodności. Każdy nowo wprowadzony system ma za zadanie uatrak- cyjnić i ułatwić korzystanie z usługi, tym samym pozwala na lepsze zaspokajanie popytu na daną usługę. Tylko dzięki implementacji systemów ITS możemy mówić o zrównoważonym transporcie, który sprzyja rozwojowi gospodarczemu i społecz- nemu. Nie zapominajmy o najważniejszym. Każdy system telematyczny w założeniu ma obsłużyć moż- liwe jak największą liczbę użytkowników, a tylko dzięki najnowszym technologiom jest to możliwe do zagwarantowania. q
19-22 października 2011 roku, Katowice-Ustroń
Telematyka i technologie przetwarzania danych odgrywają fundamentalną rolę w transportowych systemach sterowania i zarządzania. Podstawowym celem konferencji jest promocja nowoczesnych rozwiązań systemów informacyjnych i telematycznych oraz systemów zarządzania w transporcie.
Patronat honorowy
Konferencja odbywa się pod patronatem honorowym:
• Rektora Politechniki Śląskiej,
• ERTICO ITS Europe,
• Stowarzyszenia Elektryków Polskich.
Organizatorzy:
• Zespół Automatyki w Transporcie, Katedra Transportu Szynowego, Wydział Transportu, Politechnika Śląska,
• Polska Akademia Nauk, Komitet Transportu,
• Polskie Stowarzyszenie Telematyki Transportu.
Współorganizatorzy:
• Wydział Transportu, Politechnika Warszawska,
• Wydział Transportu i Elektrotechniki, Politechnika Radomska,
• Wydział Ekonomii,
Akademia Ekonomiczna w Katowicach,
• Wydział Nauk Społecznych i Technicznych, ŚWSZ w Katowicach,
• Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Katowicach,
• Instytut Transportu Samochodowego w Warszawie,
• Instytut Kolejnictwa w Warszawie,
• Centrum Kształcenia Kadr Lotnictwa Cywilnego Europy Środkowo-Wschodniej.
9
Praktyczne problemy
z wdrażaniem przepisów Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym
a n a liz y i o
JĘDRZEJ KLATKA Radca prawny KZK GOP, Kancelaria Radców Prawnych
Klatka i Partnerzy
Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 roku [Dz. U. 2011 r. nr 5, poz. 13]
obowiązuje od 1 marca 2011 roku. Stosowanie jej przepisów od pierwszych dni budzi wiele wątpliwo- ści. W artykule omawiam kilka z nich, przedstawiając własny punkt widzenia.
Niedopuszczalność przyznawania rekompensaty operatorom wybranym w przetargu
Zgodnie z art. 2 lit. g Rozporządzenia 1370/2007, rekompensata z tytułu świadczenia usług publicz- nych oznacza każdą korzyść, zwłaszcza finansową, przyznaną bezpośrednio lub pośrednio przez właściwy organ z funduszy publicznych w okresie realizacji zobo- wiązania z tytułu świadczenia usług publicznych lub powiązaną z tym okresem. Z kolei na mocy art. 2 lit. e Rozporządzenia 1370/2007, zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych to takie zobowiązanie, którego przewoźnik (operator), ze względu na swój wła- sny interes gospodarczy, nie podjąłby bez rekompensaty lub nie podjąłby w takim samym zakresie lub na takich samym warunkach. Innymi słowy, ze zobowiązaniem z tytułu świadczenia usług publicznych mamy do czy- nienia wówczas, gdy organ władzy odpowiedzialny za zorganizowanie lokalnego transportu zbiorowe- go nakłada na przewoźnika obowiązek świadczenia takiej usługi, pomimo że jest ona niedochodowa.
Dalej, z art. 4 ust. 1 Rozporządzenia 1370/2007 wynika, że rekompensata może być przyznana bez
względu na sposób udzielenia zamówienia publicz- nego, a także w przypadku bezpośredniego udzielenia zamówienia publicznego: każda rekompensata wy- nikająca z zasady ogólnej lub z umowy o świadczenie usług publicznych musi być zgodna z przepisami określonymi w art. 4, bez względu na sposób udziele- nia zamówienia. Każda rekompensata, bez względu na jej charakter, wynikająca z umowy zawartej w następstwie udzielonego bezpośrednio zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych zgodnie z art. 5 ust. 2, 4, 5 lub 6 lub wynikająca z zasady ogólnej musi ponadto być zgodna z przepisami określonymi w załączniku. Zasada ogólna zgodnie z art. 2 lit. j Rozporządzenia 1370/2007 ozna- cza środek mający zastosowanie w sposób niedyskrymi- nacyjny do wszystkich usług publicznych tego samego rodzaju w zakresie transportu pasażerskiego na danym obszarze geograficznym, objętym właściwością miej- scową właściwego organu. W literaturze można także spotkać pogląd, że zasady obliczania rekompensaty mają zastosowanie bez względu na sposób udzielenia zamówienia1. Ponadto zgodnie z art. 53 ust. 1 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grud- nia 2011 roku (Dz. U. z 2011, nr 5, poz. 13), właściwy organizator przekazuje operatorowi rekompensatę, jeżeli operator poniósł stratę i złożył wniosek o rekom- pensatę w trybie określonym w umowie o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.
Literalne brzmienie zacytowanych przepisów może prowadzić do błędnego wniosku, że rekompensata
10
Do odmiennych wniosków prowadzi jednak lektura orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
Sąd Pierwszej Instancji w wyroku z 16 marca 2004 roku, w sprawie Dansker Busvognmænd przeciwko Komisji2 orzekł, że przedsiębiorstwo transportu au- tobusowego, którego zobowiązania do prowadzenia działalności, do przewozu i pobierania ustalonych stawek nie zostały nałożone jednostronnie, które nie było zobowiązane do wykonywania swoich usług przewozowych na zasadach niedochodowych w sposób sprzeczny z własnymi interesami ekonomicznymi, lecz wręcz przeciwnie, dobrowolnie przyjęło owe zobowiązania w związku z wygranymi procedurami przetargowymi, które to procedury nie przewidywały żadnych dotacji państwowych i w których uczestnictwo miało charakter dobrowolny, zależny od interesów ekonomicznych, i za którego usługi przewozowe pła- cono cenę zaproponowaną przez to przedsiębiorstwo w ofercie złożonej przez nie w procedurach przetar- gowych i ujętą następnie w zawartych umowach, nie wykonuje zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 Rozporzą- dzenia nr 1191/69, a zatem, takie przedsiębiorstwo nie otrzymuje „rekompensaty” w rozumieniu tego artykułu, ale finansowe wynagrodzenie przewidziane w owych umowach przewozowych.
Także Druga Izba Europejskiego Trybunału Spra- wiedliwości w wyroku z 7 maja 2009 roku w sprawie wniesionej przez portugalskie Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Pesados de Passage- iros przeciwko Companhia Harris de Ferro de Lisboa S.A. i portugalskiej Radzie Ministrów3 orzekła, że nie mogą pobierać rekompensat przedsiębiorstwa, na które nie zostało nałożone zobowiązanie do świadczenia usług publicznych.
W mojej ocenie wnioski wynikające z obydwu za- cytowanych wyżej wyroków zachowały aktualność także po wejściu w życie Rozporządzenia 13704 ponieważ z art. 2 lit. g i e tego Rozporządzenia wy- nika przecież, że rekompensata może być przyznana wyłącznie w okresie realizacji zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, czyli zobowiązania, którego przewoźnik nie podjąłby dobrowolnie w ta- kim samym zakresie bez rekompensaty, bo jest ono niedochodowe.
Z powyższych wyroków jasno wynika, że:
• po pierwsze, przewoźnik, który zawarł umowę po przetargu w trybie przepisów o zamówieniach publicznych nie wykonuje zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, bo obowiązek usług przewozowych nie został na niego nałożo- ny, lecz przeciwnie – dobrowolnie wziął udział w przetargu i zawarł umowę w zamian za wyna- grodzenie, którego wysokość sam skalkulował, składając ofertę,
• po drugie, skoro taki przewoźnik nie wykonuje zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicz- nych, to nie znajduje zastosowania zezwolenie na udzielanie mu pomocy zawarte w art. 93 TFU5 (art. 73 TWE),
• po trzecie, skoro do przewoźnika, który zawarł umowę po przetargu, nie stosuje się tego zezwolenia – to bez zgody Rady i Komisji Europejskiej nie może otrzymywać żadnej pomocy państwa, gdyż rekompensata będzie stanowiła pomoc publiczną,
• po czwarte, umowa zawarta z przewoźnikiem nie może przewidywać rekompensaty w rozumieniu art. 2 lit. g Rozporządzenia 1370, gdyż rekompen- sata takiemu przewoźnikowi nie przysługuje.
Podsumowując, rekompensata może być przy- znana takiemu przewoźnikowi, na którego został nałożony jednostronnie obowiązek świadczenia
11 usług. Jeżeli natomiast operator przyjął na siebie taki
obowiązek dobrowolnie (poprzez zawarcie umowy z organem władzy publicznej), to rekompensata stanowi pomoc publiczną, której dopuszczalności nie można przesądzić z góry; w tym przypadku rekompensata powinna być notyfikowana6.
Czy wydawane przez organizatora zaświadczenia potwierdzające posiadanie uprawnień do wyko- nywania publicznego transportu zbiorowego zastępują zezwolenia na wykonywanie przewozów
regularnych wydawane na podstawie Ustawy o transporcie drogowym?
Zgodnie z art. 18 Ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku7, ze zmianami wpro- wadzonymi Ustawą o zmianie ustawy o transporcie drogowym z dnia 4 lutego 2011 roku8, wykonywanie przewozów regularnych nadal wymaga zezwolenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Organy wydające te zezwolenia nie zmieniły się więc 1 marca 2011 roku. Wydając zezwolenia, wójt, burmistrz albo prezydent miasta musi jednak brać pod uwagę:
• art. 79 ust. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, ograniczający okres zezwoleń (nie dłużej niż do 31 grudnia 2016 roku)9 oraz
• art. 79 ust. 3 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który pozwala odmówić wydania nowego zezwolenia, zmiany zezwolenia lub przedłużenia zezwolenia, jeżeli na podstawie uchwalonego planu transportowego na usługę objętą zezwoleniem została podpisana umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z operatorem publicznego transportu zbiorowego.
Organy właściwe do wydawania zezwoleń zmienią się dopiero 1 stycznia 2017 roku, gdyż zmiana art. 18 Ustawy o publicznym transporcie drogowym, o której mowa w art. 73 pkt. 2 Ustawy o publicznym trans- porcie zbiorowym, wejdzie w życie dopiero 1 stycznia 2017 roku, co wynika z art. 90 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.
Art. 28 ust. 1 Ustawy o publicznym transporcie zbio- rowym stanowi, że po zawarciu umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego organizator wydaje operatorowi zaświadczenie, o ile jest wymagane.
Zgodnie z art. 78 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym podmioty prowadzące działalność w zakre- sie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej
mogą ją nadal wykonywać na podstawie posiadanych
Fot. Dominik Gajda
świadczenia usług.
Jeżeli natomiast operator przyjął na siebie taki obowiązek dobrowolnie (poprzez zawarcie umowy z organem władzy publicznej), to rekompensata stanowi pomoc publiczną, której dopuszczalności nie można
przesądzić z góry.
12
porcie zbiorowym, działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób może być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczaso- wych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 roku, w krajowym transporcie drogowym.
Art. 82 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym przewiduje, że:
1. Organizator publicznego transportu zbiorowego wydaje zaświadczenie na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego podmiotowi, który zawarł umowę na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przed dniem wejścia w życie ustawy. Zaświadczenie wydaje się przed dniem wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na okres ważności umowy.
2. Operator publicznego transportu zbiorowego, który w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2016 roku zawarł umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie drogowym, zwolniony jest z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, o którym mowa w przepisach Ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874, z późn. zm.).
Analiza powyższych przepisów prowadzi do nastę- pujących wniosków:
1. Kluczowe znaczenie ma data zawarcia umowy operatora z organizatorem.
2. Operator, który zawarł umowę przed 1 marca 2011 roku, a więc do 28 lutego 2011 roku włącznie:
a. do 31 grudnia 2016 roku może nadal wykony- wać działalność w zakresie regularnego prze- wozu osób w krajowym transporcie drogowym, na podstawie posiadanych uprawnień, to jest ważnego zezwolenia na wykonywanie regular- nych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, o którym mowa w przepisach Usta- wy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku – w okresie ważności tego zezwolenia (wniosek z art. 78 Ustawy o publicznym trans- porcie zbiorowym);
b. przed dniem wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób
posiadanie uprawnień do wykonywania pu- blicznego transportu zbiorowego na danej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej10. Według art. 217 § 1 Ko- deksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.
Przepisy prawa nie przewidują więc wydawa- nia jakichkolwiek zaświadczeń z urzędu11. We wniosku należy poinformować o siedzibie albo miejscu zamieszkania wnioskodawcy, jego adresie, numerze KRS albo numerze wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, rodzaju i zakresie wykonywanych przewozów, rodzaju i liczbie środków transportu, przebiegu linii komunikacyjnej, na której będzie wykonywany przewóz. Należy także wskazać, jaka liczba za- świadczeń ma być wydana, biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 4 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w każdym pojeździe powinno znajdować się zaświadczenie. Aby przyspieszyć wydanie zaświadczenia, najlepiej dołączyć do wniosku potwierdzenie uiszczenia opłaty (20 zł od każdego dokumentu wydanego na środek transportu) zgodnie z § 2 ust. 1 Roz- porządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za wydanie dokumentów zwią- zanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego oraz wzorów tych dokumentów z dnia 23 lutego 2011 roku [Dz. U. 2011 r. nr 40, poz.
205]. Jeżeli zaświadczenie nie zostanie wydane przez organizatora przed dniem wygaśnię- cia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie dro- gowym, to operator ryzykuje, że na podstawie art. 92 Ustawy o transporcie drogowym zostanie na niego nałożona kara w wysokości 6 tysięcy złotych12. Dlatego w interesie każdego operatora leży złożenie takiego wniosku z odpowiednim wyprzedzeniem, aby było możliwe wydanie zaświadczenia przed dniem wygaśnięcia zezwo- lenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, z uwzględnieniem jednomiesięcznego terminu załatwiania spraw wymagających postępowania
13 wanie regularnych przewozów osób w krajowym
transporcie drogowym, wydanego na podstawie przepisów Ustawy o transporcie drogowym, oprócz wniosku do organizatora o wydanie zaświadczenia ma obowiązek wystąpić także o przedłużenie zezwolenia do organu, który wydał to zezwolenie. Artykuł 82 ust. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym zwalnia z obowiązku posiadania zezwolenia tylko i wy- łącznie takich operatorów, którzy umowę z or- ganizatorami zawarli w okresie od 1 marca 2011 roku do 31 grudnia 2016 roku. Z tego obowiązku nie są więc zwolnieni operatorzy, którzy zawarli umowę przed 1 marca 2011 roku (wniosek a contrario14 z art. 82 ust. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). W okresie przejściowym do 31 grudnia 2016 roku nadal obowiązują prze- pisy art. 18-24 Ustawy o transporcie drogowym, nakazujące posiadanie takiego zezwolenia, w tym zwłaszcza art. 21 ust. 3 dotyczący przedłużenia zezwolenia. Zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia nie można domniemywać. Potrzebny jest do tego wyraźny przepis prawa, taki jak art.
82 ust. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbioro- wym, zwalniający z tego obowiązku operatorów, którzy umowę z organizatorami zawarli w okresie od 1 marca 2011 roku do 31 grudnia 2016 roku.
3. Operator, który zawarł umowę 1 marca 2011 roku lub później:
a. jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwo- lenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, o któ- rym mowa w przepisach Ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku (wniosek z art. 82 ust. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym),
b. niezwłocznie po zawarciu umowy z organiza- torem ma obowiązek złożyć właściwemu orga- nizatorowi wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego posiadanie uprawnień do wykonywania publicznego transportu zbioro- wego na danej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej (wniosek z art. 28 ust. 1 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym).
2016 roku obowiązek posiadania zarówno waż- nego (przedłużonego) zezwolenia, jak i zaświad- czenia wydanego przez organizatora najpóźniej przed wygaśnięciem posiadanego zezwolenia.
Z kolei operator, który zawarł umowę 1 marca 2011 roku lub później jest zwolniony z obowiązku występowania o zezwolenie, gdyż wystarcza mu posiadanie samego zaświadczenia wystawionego przez organizatora.
Gdzie należy umieszczać ogłoszenia o przewidywanym trybie udzielenia zamówienia na usługi przewozowe oraz usług i obszarów potencjalnie objętych zamówieniem ?
Zgodnie z art. 7 ust. 2 Rozporządzenia 137015, każdy właściwy organ podejmuje niezbędne środki, aby najpóźniej rok przed rozpoczęciem procedury prze- targowej lub rok przed bezpośrednim przyznaniem zamówienia zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przynajmniej nastę- pujące informacje:
a) nazwa i adres właściwego organu;
b) przewidywany tryb udzielenia zamówienia;
c) usługi i obszary potencjalnie objęte zamówie- niem.
Właściwe organy mogą zadecydować, że informacje te nie będą publikowane, jeżeli umowa o świadczenie usług publicznych dotyczy świadczenia usług publicz- nych w zakresie transportu pasażerskiego w wymiarze mniejszym niż 50 tysięcy kilometrów rocznie.
W przypadku zmiany określonych powyżej informacji po ich opublikowaniu, właściwy organ niezwłocznie publikuje odpowiednie sprostowanie. Sprostowanie takie nie ma wpływu na datę rozpoczęcia procedury bezpośredniego przyznania zamówienia lub rozpoczę- cia procedury przetargowej.
Niniejszy ustęp nie ma zastosowania do art. 5 ust. 5.
Z kolei według art. 23 ust. 1 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, organizator publikuje ogło- szenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2, lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3,
w terminie nie krótszym niż:
14
zbiorowego ma dotyczyć świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 50 tysięcy kilometrów rocznie.
2. Organizator zamieszcza ogłoszenie, o którym mowa w ust. 1, w Biuletynie Informacji Publicznej.
3. Niezwłocznie po zamieszczeniu ogłoszenia, o któ- rym mowa w ust. 1, organizator zamieszcza także odpowiednie ogłoszenie w miejscu powszechnie dostępnym w swojej siedzibie oraz na swojej stronie internetowej.
4. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 1, zawiera w szczególności:
1) nazwę i adres właściwego organizatora;
2) określenie przewidywanego trybu udzielenia zamówienia;
3) określenie rodzaju transportu oraz linii ko- munikacyjnej, linii komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej, na których będą wykonywane przewozy;
4) przewidywaną datę rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2, lub bezpośred- niego zawarcia umowy, o którym mowa w art.
22 ust. 1 pkt 1-3.
5. W przypadku zmiany informacji, o których mowa w ust. 4 pkt 1-3, organizator niezwłocznie zamiesz- cza ogłoszenie o tej zmianie. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio.
6. Zmiana informacji, o których mowa w ust. 4 pkt 1-3, nie może nastąpić później niż do upływu połowy okresów określonych w ust. 1.
Lektura tych przepisów prowadzi do następujących wniosków:
1. Obowiązek publikowania ogłoszeń o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie za- mówienia lub bezpośredniego zawarcia umowy dotyczy wszystkich trybów wyboru przewoźnika za wyjątkiem bezpośredniego zawarcia umowy w razie zakłócenia w świadczeniu usług w za- kresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośredniego ryzyka powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego
(zamówień publicznych lub koncesji na usługi). Na taki wyjątek wyraźnie zezwala ostatnie zdanie art.
7 ust. 2 Rozporządzenia 1370.
2. Przepisy wymagają, aby ogłoszenia były opubliko- wane na co najmniej rok naprzód, a w odniesieniu do usług przewozowych poniżej 50 tysięcy kilo- metrów rocznie – co najmniej pół roku naprzód.
Roczne albo półroczne wyprzedzenie należy liczyć do momentu rozpoczęcia postępowania o udziele- nie zamówienia publicznego albo koncesji na usługi, a nie do momentu zawarcia umowy ani rozpoczę- cia świadczenia usługi. Choć nie wynika to jasno z ustawy, do takiego wniosku prowadzi brzmienie przepisu art. 7 ust. 2 Rozporządzenia 1370.
3. Przepisy milczą w kwestii łącznego ogłaszania o zamiarze przeprowadzania więcej niż jednego postępowania. Oznacza to, że dopuszczalne jest zarówno zbiorcze ogłaszanie o zamiarze przeprowa- dzania postępowań w danym okresie (roku, półro- czu, kwartale, miesiącu itp.), obejmujące wszystkie postępowania, jakie w tym okresie będą prowa- dzone, lecz także „pojedyncze” odrębne ogłaszania o zamiarze przeprowadzenia jednego konkretnego postępowania. W każdej sytuacji ogłoszenia muszą się ukazać z odpowiednim wyprzedzeniem.
4. Ogłoszenia muszą być umieszczone jednocześnie we wszystkich niżej wymienionych miejscach:
15 a. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
(http://ted.europa.eu/TED/main/HomePage.do), b. w Biuletynie Informacji Publicznej danego or- ganizatora (nie mylić z Biuletynem Zamówień Publicznych Urzędu Zamówień Publicznych), c. na stronie www organizatora,
d. w siedzibie organizatora w powszechnie dostęp- nym miejscu.
5. Każde ogłoszenie musi zawierać co najmniej na- stępujące informacje:
a. nazwę i adres właściwego organizatora;
b. określenie przewidywanego trybu udzielenia za- mówienia, przez co należy rozumieć wskazanie, czy będzie to zamówienie publiczne, koncesja na usługi czy bezpośrednie zawarcie umowy.
Nie jest wymagane określenie, który z trybów zamówień publicznych zostanie zastosowany (przetarg nieograniczony itp.);
c. określenie rodzaju transportu oraz linii ko- munikacyjnej, linii komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej, na których będą wykonywa- ne przewozy. Rodzaj transportu może zostać określony słowami: „drogowy”, „autobusowy”,
„kolejowy”, „szynowy inny niż kolejowy” albo
„tramwajowy” itd. Linia lub linie mogą zostać określone poprzez wskazanie ich przebiegu lub numerów (o ile numeracja linii jest niezmienna).
Sieć komunikacyjna może zostać określona poprzez wskazanie jej obszaru (na przykład
„na obszarze miasta X” albo „w Warszawie na wschód od Wisły” itp.);
d. przewidywaną datę rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia lub bezpośredniego zawarcia umowy. Chwilą rozpoczęcia postę- powania o udzielenie zamówienia publicznego jest zamieszczenie ogłoszenia o zamówieniu w siedzibie Zamawiającego oraz na stronie www – w przetargu nieograniczonym, ograni- czonym, negocjacjach z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnym, licytacji elektronicznej16 albo zaproszenie do negocjacji (składania ofert) – w negocjacjach bez ogłoszenia, wolnej ręce, zapytaniu o cenę17.
6. Ustawodawca nie przewidział żadnego okresu przejściowego na wywiązanie się z obowiązku publikowania ogłoszeń. Choć postulat wprowa- dzenia takiego okresu przejściowego był zgłaszany w toku prac sejmowych, eksperci z sejmowego Biura Legislacji uznali, że skoro rozporządzenia unijne są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej, to organizatorzy podlegają temu obowiązkowi już od 3 grudnia 2009 roku, kiedy weszło w życie Rozpo-
rządzenie 1370. Wprowadzanie w krajowej ustawie
dotyczy wszystkich trybów wyboru przewoźnika za wyjątkiem bezpośredniego zawarcia umowy w razie zakłócenia w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośredniego ryzyka powstania takiej sytuacji.
16
1 M. Stasiak [w:] B. Kurcz, Pomoc państwa. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2009, str. 243.
2 Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 marca 2004 r., sprawa T-157/01, opubl. ECR 2004/3-4/II-00917.
3 Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 maja 2009 r., sprawa C-504/07, opubl. Dz. U. UE C 2008 r. nr 22 poz.
31, LEX nr 491769.
4 Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 roku dotyczące usług publicz- nych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 [Dz. U. UE. L. 2007 r. nr 315, poz. 1].
5 Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, obecnie Traktat o funk- cjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 2007 r. nr 306, poz. 1).
6 A. Jankowska, M. Marek, Dopuszczalność pomocy publicznej, Warszawa 2009, str. 124.
7 Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874, z późn. zm.
8 Dz. U. 2011 r. nr 48, poz. 247.
9 Art. 79 ust. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym jest wyjątkiem od art. 21 ust. 1 Ustawy o transporcie drogowym.
10 Art. 28 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.
11 Zob. Lidia Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administra- cyjnym, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2001.
12 Pkt. 2a.1 załącznika do Ustawy o transporcie drogowym, na pod- stawie art. 92 ust. 4 tej ustawy.
13 Art. 35 ust. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
14 Metoda wykładni „przez przeciwieństwo”
15 Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 roku dotyczące usług publicz- nych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 [Dz. U. UE L 2007 r. nr 315, poz. 1]
16 Art. 40 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 56 ust. 1, art. 60c ust. 1, art. 75 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.
17 Art. 63 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 71 ust. 1 Prawa zamówień publicz- nych.
18 Art. 84 ust. 1 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.
7. Ani Rozporządzenie 1370, ani ustawa nie przewidują jakie są konsekwencje braku wymaganego ogłosze- nia. Biorąc jednak pod uwagę, że przy braku ogło- szenia dochodzi do naruszenia prawa, należy zdecy- dowanie rekomendować wszystkim organizatorom, którzy jeszcze nie zamieścili tych ogłoszeń, aby:
a. jak najszybciej zamieścili ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia lub bezpośredniego zawarcia umo- wy z zachowaniem wymaganego wyprzedzenia (więc ogłoszenie umieszczone w maju 2011 roku powinno obejmować przetargi, które zostaną ogłoszone po 1 czerwca 2012 roku i zawierane bezpośrednio umowy po tej dacie),
b. do 31 grudnia 2011 roku umieścili ogłoszenia o zamiarach na rok 2013 i tak dalej w kolejnych latach.
Czy można uchwalić plan transportowy niższego rzędu (na przykład w gminie), nie czekając na uchwalenie planu transportowego wyższego rzędu (marszałka, ministra)?
Artykuł 11 Ustawy o publicznym transporcie zbioro- wym nakazuje, aby w projekcie planu transportowe- go opracowanym przez organizatora niższego rzędu uwzględniać plan transportowy ogłoszony przez organizatora wyższego rzędu. Hierarchia organiza- torów jest następująca:
• minister właściwy do spraw transportu,
• marszałek województwa,
• starosta lub zarząd związku powiatów,
• wójt, burmistrz, prezydent miasta lub zarząd związku międzygminnego.
Minister ma czas do 1 września 2012 roku na opraco- wanie pierwszego planu transportowego (18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy)18.
Żaden przepis ustawy nie zakazuje uchwalania planu transportowego niższego rzędu przed uchwaleniem planu transportowego wyższego rzędu. Przepis art.
11 ustawy nakazuje bowiem uwzględniać plany wyższego rzędu, które zostały ogłoszone.
Przed podjęciem decyzji o uchwaleniu planu trans- portowego niższego rzędu przed ogłoszeniem planu transportowego wyższego rzędu należy jednak wziąć
publicznych w zakresie publicznego transportu zbioro- wego oraz szkody poniesione przez operatora spowodo- wane zmianami w planie transportowym.
Nie ulega wątpliwości, że plany transportowe niższego rzędu będą musiały zostać zaktualizowane po ogłosze- niu planu transportowego wyższego rzędu (wniosek z art. 11 ust. 2 ustawy). Po zaktualizowaniu planu może okazać się, że konieczna jest zmiana zawartej umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Jeżeli warunki realizowania tej umowy przez operatora pogorszą się po zmianie, to organizator może zostać pociągnięty do odpowiedzialności za utracone zyski operatora na podstawie art. 27 ust. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Z tego względu należy zalecać daleko posuniętą ostrożność w razie uchwalania planu transportowego niższego rzędu przed ogłoszeniem planu transportowego wyższego rzędu. q
17 creativity, which should be focused upon meeting the needs of passengers, thereby they exert a negative influence
upon the possibilities of collective transport’s efficient competition with individual transport. Excessive regulations do not have a positive influence upon raising the competitiveness level, or economic efficiency of collective transport, and is contradictory to the implementation of sustainable urban transport policy implementation, which assumes making use of collective transport and individual transport in urban mobility, on even basis.
Organizacja
transportu miejskiego
w aglomeracjach
w świetle Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym
Zasadnicza zmiana warunków funkcjonowania transportu miejskiego w Polsce nastąpiła po za- stąpieniu zasad gospodarki nakazowo-rozdzielczej gospodarką rynkową i uchwaleniu 8 marca 1990 roku Ustawy o samorządzie gminnym, która za- początkowała proces restrukturyzacji transportu miejskiego w Polsce. Na mocy tej ustawy samorządy gminne stały się odpowiedzialne za zapewnienie usług lokalnego transportu zbiorowego i musiały zadecydować o wyborze określonych rozwiązań w zakresie jego organizacji i zarządzania. Jedno- cześnie, dążąc do wdrożenia zasad rynkowych w dziedzinie transportu miejskiego, gminy uzyskały możliwość deregulacji i liberalizacji rynku oraz
prywatyzacji wykonawstwa usług przewozowych. 26
Kształtowanie się systemów organizacji rynku trans- portu zbiorowego jest uzależnione od uwarunkowań przestrzennych, prawnych, społecznych, politycz- nych i gospodarczych. Do podstawowych rozwiązań w zakresie organizacji rynku transportu zbiorowego należą: regulacja w warunkach łączenia działalności organizatorskiej i przewozowej, regulacja w warun- kach oddzielenia działalności organizatorskiej i prze- wozowej oraz deregulacja rynku. Zmiany systemów organizacji rynku zmierzają w kierunku wzrostu po- ziomu jakości obsługi komunikacyjnej jako czynnika determinującego konkurencyjność oferty transportu zbiorowego w stosunku do motoryzacji indywidual- nej oraz poprawy efektywności ekonomicznej przy wykorzystaniu mechanizmu konkurencji w świad- czeniu usług przewozowych.
W systemie regulowanym, zakładającym oddzielenie działalności organizatorskiej od przewozowej, ewo- lucja zmierza w kierunku dokładnego precyzowa-
nia wymagań w stosunku do przewoźników na eta- pie przetargów oraz zawierania z przewoźnikami umów, w których wynagrodzenie jest uzależnione nie tylko od liczby wykonanych wozokilometrów, ale także od wpływów uzyskanych ze sprzedaży bi- letów i jakości świadczonych usług.
W systemie zderegulowanym zmiany polegają na wprowadzaniu rozwiązań zwiększających zakres regulacji przede wszystkim w celu eliminacji niedo- statków usług komercyjnych oraz integracji syste- mów biletowych.
Ewolucja systemów organizacji transportu zbioro- wego w pewnym stopniu prowadzi do zacierania się różnic między nimi. Można założyć, że docelowo bę- dzie stosowany system o ograniczonym zakresie re- gulacji do poziomu wynikającego z realizacji przez władze publiczne polityki zrównoważonego rozwo- ju transportu zbiorowego na obszarach zurbanizowa- nych. Jednocześnie rynki regulowane będą otwiera-
HUBERT KOŁODZIEJSKI Adiunkt, kierownik Zakładu Nauk
o Zarządzaniu Elbląskiej Uczelni Humanistyczno-Ekonomicznej,
przewodniczący Zarządu Metropolitalnego Związku Komunikacyjnego Zatoki
Gdańskiej
Organizacja rynku transportu zbiorowego
na obszarze Metropolii Zatoki Gdańskiej
the Gdańsk and Gdynia municipal transport, as well as introduction of uniform quality requirements posed for service providers contracted by municipal transport organizers.
OLGIERD WYSZOMIRSKI Profesor doktor habilitowany,
kierownik Katedry Rynku Transportowego Uniwersytetu
Gdańskiego, członek Zarządu Metropolitalnego Związku
Komunikacyjnego Zatoki Gdańskiej
Wykorzystanie mechanizmu konkurencji dało szansę rynkowej weryfikacji efektywności ekono- micznej przedsiębiorstw komunikacji miejskiej oraz kreowania wysokiej jakości obsługi komunikacyj- nej. Nastąpiła możliwość zmiany orientacji obsługi komunikacyjnej z produkcyjnej na sprzedażową lub marketingową.
Cechą charakterystyczną początkowego okresu lat 90. XX wieku była możliwość elastycznego kształto- wania zasad organizacji rynku i sposobu kontrakto- wania usług przewozowych. Dzięki temu część gmin rozpoczęła wdrażanie nowych rozwiązań, uznając, że dotychczasowy model polegający na monopolu ko- munalnego przedsiębiorstwa, łączącego funkcję pla- nowania, organizacji i kontroli, nie zapewnia takich
18
korzyści, jakie niesie gospodarka wolnorynkowa.
Próbowano deregulować rynek, jednak w praktyce zastosowanie znalazło rozwiązanie określane mia- nem „konkurencji regulowanej”.
Wraz z upływem czasu transport miejski, jako dziedzina gospodarowania, zaczął podlegać coraz większej liczbie norm. Żaden z tych przepisów nie był przygotowany specjalnie z myślą o publicznym transporcie zbiorowym, a ich liczba bardzo szyb- ko się zwiększała, powodując, że można mówić o administrowaniu, a nie o zarządzaniu komuni- kacją miejską. Jednocześnie silne lobby przeciw- ników konkurencji w transporcie drogowym za- inspirowało rozpoczęcie prac zmierzających do uregulowania zasad funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego, przede wszystkim z myślą o dostosowaniu prawa polskiego do Rozporządze- nia 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 roku, umożliwiającego bezprzetargowe zlecanie usług podmiotowi wew- nętrznemu w ramach tak zwanego powierzenia.
1 marca 2011 roku weszła w życie Ustawa o pu- blicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 roku. W ustawie tej określono zasady orga- nizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w kilku gałęziach transportu. Wprowadzono w niej wiele jednolitych i stosunkowo precyzyjnych regulacji. Mają one uniwersalny charakter, przez co nie zawsze dostosowane są do specyfiki poszczegól- nych rodzajów przewozów. Nowa ustawa pogarsza warunki swobodnej i dostosowanej do potrzeb po- szczególnych jednostek samorządu terytorialnego organizacji transportu miejskiego. Zwiększa rów- nież stopień regulacji, oddalając możliwość wyko- rzystania atrybutów konkurencji, co osłabia pozy- cję konkurencyjną komunikacji zbiorowej wobec transportu indywidualnego.
Zmiany w organizacji transportu miejskiego po 1990 roku
Zasadnicza zmiana w organizacji i zarządzaniu transportem miejskim w minionym dwudziestoleciu polegała na oddzieleniu organizacji od realizacji przewozów i powołaniu wyspecjalizowanej jednostki zajmującej się zarządzaniem. Możliwe rozwiązania w zakresie organizacji i zarządzania przedstawione zostały na rysunku 1.
Oddzielenie sfery organizacji od realizacji usług przewozowych i stworzenie warunków do występo- wania konkurencji między przewoźnikami na rynku lokalnego transportu zbiorowego pozwoliło na1:
• specjalizację organizatora komunikacji pełniącego kluczową rolę jako reprezentanta władzy publicz- nej regulującej rynek,
• w miarę rytmiczną weryfikację działalności przewozowej dokonywaną bezpośrednio przez rynek,
• realizowanie działalności przewozowej w ramach komunikacji komunalnej jednocześnie przez wielu przewoźników o zróżnicowanej wielkości i formie własności,
• funkcjonowanie zintegrowanego systemu komu- nikacyjnego, pomimo konkurencji nawet dużej liczby przewoźników,
• oddziaływanie organizatora transportu lokalnego na walkę konkurencyjną między przewoźnikami, pod kątem zapewnienia prawidłowego rozwoju obsługi komunikacyjnej,
• precyzyjne określanie parametrów ilościowych i jakościowych obsługi komunikacyjnej w kontrak- tach stanowiących podstawę prowadzenia przez przewoźników działalności przewozowej,
• przekazywanie przewoźnikom wynagrodzenia za działalność przewozową w postaci jednolitej Rysunek 1. Modele organizacji i zarządzania transportem miejskim
Źródło: Opracowanie własne
Wraz z upływem czasu transport miejski zaczął podlegać coraz większej liczbie norm.
Żaden z tych przepisów nie był przygotowany specjalnie z myślą o publicznym transporcie zbiorowym, a ich liczba bardzo szybko się zwiększała, powodując, że można mówić o administrowaniu, a nie zarządzaniu komunikacją miejską.
19 Tabela 1. Zadania organizatora transportu miejskiego realizowane w ramach poszczególnych funkcji zarządzania
Źródło: Opracowanie własne
zapłaty, nie podzielonej na część z przychodów ze sprzedaży biletów i część ze środków publicz- nych,
• całkowite uniezależnienie planowania oferty przewozowej od partykularnych interesów prze- woźników,
• prowadzenie badań marketingowych w szerokim zakresie,
• realizację przez przewoźników obsługi komu- nikacyjnej na wysokim poziomie ilościowym i jakościowym.
Typowe zadania organizatora realizowane w ramach poszczególnych funkcji zarządzania zostały przed- stawione w tabeli 1.
Pierwszym miastem w Polsce, w którym zdecydo- wano się oddzielić sferę organizacji od realizacji przewozów był w 1991 roku Białystok, a kolejnymi w 1992 roku Gdynia i Warszawa. Dotychczas po- wołano trzydzieści wyspecjalizowanych zarządów transportu. W kilku przypadkach wycofano się z tego rozwiązania, powracając do sytuacji sprzed restrukturyzacji (Gorzów Wielkopolski, Ostrowiec Świętokrzyski) czy też przekazując zadania orga- nizatorskie wyodrębnionemu wydziałowi Urzędu Miasta (Białystok, Wrocław). W niektórych mia- stach połączono w ramach jednego zewnętrznego podmiotu zarządzanie transportem miejskim i drogowym (Bydgoszcz, Radom). Nie we wszyst- kich miastach zdecydowano się na przekazanie organizatorowi wszystkich zadań wyszczegól- nionych w tabeli 1, najczęściej w celu uniknięcia niezadowolenia związków zawodowych, które w szczególności przeciwstawiały się przekazaniu do zarządu transportu kompetencji w zakresie kontroli jakości usług pod względem ilościowym i jakościowym2.
• oddziaływanie na pracowników i przewoźników
4. Kontrolowanie • weryfikacja realizacji umów pod względem ilościowym i jakościowym
• kontrola biletów
Możliwość oddzielenia działalności organizatorskiej od przewozowej poprzez wyodrębnienie zarządu transportu występuje również na szczeblu międzyg- minnego związku komunikacyjnego. Tworzenie ta- kich podmiotów umożliwia integrację zarządzania transportem miejskim na obszarze większej liczby gmin, które poprzez swoich przedstawicieli w zgro- madzeniu związku mogą współdecydować o ofer- cie przewozowej i elastycznym kształtowaniu zasad współdziałania, w nawiązaniu do swoich możliwości i uwarunkowań zewnętrznych. Największy związek komunikacyjny powstał już w 1991 roku na Górnym Śląsku. Komunikacyjny Związek Komunalny Górno- śląskiego Okręgu Przemysłowego (KZK GOP) orga- nizuje komunikację na obszarze dwudziestu pięciu tworzących go gmin. Poza KZK GOP powstało jesz- cze kilka komunalnych związków komunikacyjnych, ale o mniejszym znaczeniu ze względu na skalę dzia- łania lub mniejszy zakres zadań realizowanych w ra- mach funkcji zarządczych.
Na początku 2011 roku funkcjonowało w naszym kraju dwadzieścia pięć wyodrębnionych zarządów transportu miejskiego, w tym na szczeblu związków komunalnych, a w siedmiu miastach rolę zarządów pełniły wydziały ich urzędów.
We wszystkich pozostałych gminach w dalszym ciągu zarządzanie transportem miejskim realizo- wane jest przez monopolistyczne przedsiębiorstwa, łączące funkcję organizacji, realizacji i kontroli. To dominujące rozwiązanie nie sprzyja podnoszeniu efektywności gospodarowania i marginalizuje rolę informacji marketingowej jako podstawy podejmo- wanych działań oraz kontroli jakości i ilości usług.
Rezultatem zarządzania w takich warunkach jest osłabienie pozycji konkurencyjnej transportu zbio- rowego w stosunku do substytucyjnego transportu
indywidualnego.
20
Przepisy prawne regulujące działalność transportu lokalnego, regionalnego drogowego i kolejowego aglomeracyjnego są zawarte w kilkudziesięciu aktach prawnych. Do najważniejszych należą:
• Ustawa Kodeks Cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 roku,
• Ustawa Kodeks Pracy z dnia 26 czerwca 1974 roku,
• Ustawa Prawo przewozowe z dnia 15 listopada 1984 roku,
• Ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku,
• Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku,
• Ustawa o związkach zawodowych z dnia 23 maja 1991 roku,
• Ustawa o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami transportu zbiorowego z dnia 20 czerwca 1992 roku,
• Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gmi- nach z dnia 13 września 1996 roku,
• Ustawa o gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996 roku,
• Ustawa Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 roku,
• Ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku,
• Ustawa o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierp- nia 1997 roku,
• Ustawa o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 roku,
• Ustawa o cenach z dnia 5 lipca 2001 roku,
• Ustawa o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku,
• Ustawa z o transporcie kolejowym dnia 28 marca 2003 roku,
• Ustawa o czasie pracy kierowców z dnia 16 kwietnia 2004 roku,
• Ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym z dnia 20 kwietnia 2004 roku,
• Ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej z dnia 30 kwietnia 2004 roku,
• Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 roku,
• Ustawa Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycz- nia 2004 roku,
• Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 roku,
• Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownic- twa w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego,
• Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu badań koniecznych do uzyskania świa- dectw dopuszczania do eksploatacji typów budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego oraz typów pojazdów kolejowych z dnia 12 października 2005 roku,
• Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie ogólnych warunków technicznych eksploatacji pojazdów kolejowych z dnia 12 października 2005 roku,
• Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownic- twa w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz ich aktualizacji, warunków ponoszenia kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy oraz poda- waniem rozkładów jazdy do publicznej wiadomości z dnia 13 stycznia 2006 roku,
• Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za wydanie dokumentów zwią- zanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego oraz wzorów tych dokumentów z dnia 23 lutego 2011 roku.
Władze samorządowe szczebla lokalnego i regional- nego, po przejęciu odpowiedzialności za transport publiczny, regulują jego działalność w określonej sferze, na przykład opłat za przejazdy, na podstawie własnych uregulowań prawnych.
Duża liczba regulacji prawnych nie sprzyja spójności i jednolitemu charakterowi przepisów. Do podstawo- wych mankamentów uregulowań formalnoprawnych w transporcie publicznym należy zaliczyć brak jed- noznacznej wykładni przepisów o uprawnieniach
