S TU D IA SO C JO LO G IC Z N E 1991, 3-4 (122-123) P L ISSN 0039-3371
Lena Kolarska-Bobińska
C entrum Badania Opinii Społecznej
ROLA PAŃSTWA W PROCESIE TRANSFORMACJI Wstęp
Procesy zachodzące w krajach Europy Wschodniej analizuje się często jako ruch na kontinuum, gdzie jednym z biegunów jest rynek i demokracja. Okres przejściowy sytuowany jest na tym kontinuum, a jego rozwiązania traktowane są jako funkcjonalne z punktu widzenia celu, do którego się zmierza. W artykule będę dowodzić, że okres ten posiada własną dynamikę i logikę, wywołującą szereg tendencji sprzecznych z logiką rynku i demokracji. Sprzeczność pomiędzy szeregiem wymogów i rozwiązań okresu przejściowego a okresu, który jest celem zmian, omówię na przykładzie r.oli, jaką odgrywa państwo w okresie przejściowym.
Jedną z podstawowych kwestii, która wymaga zmiany w procesie przechodzenia od realnego socjalizmu do gospodarki rynkowej, jest rola odgrywana przez państwo w wielu dziedzinach życia. Odgórne kierowanie życiem społeczno-ekonomicznym i politycznym ma zostać zastąpione jego inspirowaniem i wspomaganiem. Przede wszystkim jednak zakłada się wycofanie się państwa z szeregu pełnionych dotąd funkcji. Przejmą je, zgodnie z założeniem, samorządy lokalne, organizujące się grupy pracodawców, pracowników, kapitału i stowarzyszenia samopomocowe.
Samoorganizacja interesów, rodzące się społeczeństwo obywatelskie i zmiana roli państwa stanowią podstawowe cechy nowego ustroju. Wchodzą też w skład pro
gramu przechodzenia do nowego systemu. Program ten’jest jednak bardzo ogólny, a rola państwa tak samo nieokreślona, jak nieokreślony jest model ładu społecznego, do którego zdąża Polska. Były premier T. Mazowiecki mówił, że Polska zmierza w kierunku „społecznej gospodarki rynkowej” nie precyzując bliżej, na czym miałby polegać ten „społeczny” aspekt.
Twórca polskiego programu stabilizacji gospodarki, wicepremier Balcerowicz, wielokrotnie podkreślał, że Polakom brak jest czasu na podejmowanie eksperymen
tów z „trzecią drogą” - muszą więc naśladować wzory już dobrze sprawdzone w Europie Zachodniej. Jednak który z tych krajów będzie wzorem i w jakim względzie, nie wiadomo - brakowało bowiem konkretnego programu przebudowy gospodarki. Tak więc, ze względu na brak programu czy też konkretniejszej wizji przyszłości, hasło „mniej rządu” nie zostało uzupełnione koncepcją zmiany roli państwa w odniesieniu do poszczególnych dziedzin życia społecznego. Rola państwa staje się więc wypadkową wielu czynników, w tym sprzeczności i wymogów okresu przejściowego. Powodują one, że system rynkowy, którego istotę stanowią in
dywidualne interesy i samoorganizacja, wdrażany jest odgórnie przez Centrum i metodami, które Offe uważa za sprzeczne z logiką stosunków wymiany.
52 L. K 0 L A R S K A -B 0 B 1 Ń S K A
Sprzeczności okresu przejściowego a rola państwa
1. W pierwszym okresie po odsunięciu komunistów od władzy, choć liberalizacja polityczna utorowała drogę zmianom ekonomicznym, była zbyt młoda, aby określić kierunek i charakter tych zmian w drodze negocjacji międzygrupowych. W społe
czeństwie nie uległy bowiem krystalizacji różne opcje polityczne, natomiast funkcjo
nowała ukształtowana w poprzednim okresie-struktura interesów i postaw. Kieru
nek zmian ekonomicznych określili więc związani z opozycją profesjonaliści, którzy doszli do władzy. Przygotowali taki plan przekształceń, aby nie błądząc i nie eksperymentując dotrzeć najkrótszą drogą do kapitalizmu. Tak więc rząd, a nie żadna partia polityczna czy siła społeczna, był autorem realizowanego programu zmian w gospodarce, które wpłyną na zasadnicze przekształcenie struktury społecz
nej. Rząd Mazowieckiego był politycznym dzieckiem „Solidarności” i w tym sensie stanowił emanację tego ruchu. Wiele jednak osób sądziło, że nie reprezentował jego ideologii i wyalienował się z robotniczej i socjaldemokratycznej tradycji (Pańków, 1990). „Solidarność” , którą niegdyś spajała niechęć do systemu komunistycznego, podzieliły różnice ideologicznie i politycznie. Co więcej, istnieje dość rozpowszech
nione przekonanie, że rządy Mazowieckiego i Bieleckiego, reprezentujące całe społeczeństwo, nie posiadały żadnej bazy społecznej, oparcia w żadnej realnej grupie interesu. Niemniej jednak rząd i jego administracja, przygotowując określoną koncepcję prywatyzacji przemysłu państwowego, określając tempo oraz warunki jej realizacji, przyczniają się w sposób istotny do powstania nowej struktury klaso- wo-warstwowej, w tym nowego systemu nierówności.
W krajach zachodnich, jak pisze Offe, „ze względu na rozwiązania konstytucyj
ne, które istnieją w liberalnych demokracjach, państwo nie może dążyć do żadnego innego celu niż tworzenie warunków funkcjonowania stosunków wymiany (universal commodity relationship)” (Offe, 1984, s. 137). W Polsce, w rok od chwili rozpoczęcia reform, wicepremier L. Balcerowicz stwierdził: „W naszych warunkach państwo jest odpowiedzialne za wprowadzenie nowego systemu ekonomicznego” (Balcero
wicz, 1991). Zdanie to odbiegło od wcześniejszych deklaracji i stanowi konstatację stanu faktycznego.
Społeczne skutki zmian i prywatyzacji będą widoczne dopiero po dłuższym czasie. Ale już w pierwszym okresie rząd podjął pewne decyzje różnicujące pracow
ników, co wywołało duże niezadowolenie. „Popiwek” - podatek, który miało zapłacić przedsiębiorstwo, jeśli wypłacane pracownikom pensje przekroczą pewien limit - miał na celu zahamowanie inflacji poprzez zahamowanie płac. Wprowadzony jako element transformacji ekonomicznej - tak zwanego planu Balcerowicza - dzia
łał przez ponad rok skutecznie, obejmując wszystkie instytucje. Konieczność przy
spieszenia prywatyzacji spowodowała, że rząd posłużył się popiwkiem dla zachęcenia pracowników do prywatyzowania przedsiębiorstw. Od 1 stycznia 1991 r. te przed
siębiorstwa, które zgłosiły chęć prywatyzowania, miały zostać zwolnione od popiw
ku, co oznaczało możliwość podwyższenia płac. Wielu pracownikom nasunęło to pytanie, dlaczego osoby zatrudnione w sektorze państwowym są upośledzone płacowo, a w prywatnym nagradzane? I dlaczego właśnie państwo dokonało tak niesprawiedliwego podziału? Decyzja ta w sumie okazała się niefortunna, ponieważ unaoczniła prawdę, od której odżegnywali się przedstawiciele rządu, że wysokość płac nie zależy od niewidzialnej ręki rynku, lecz od decyzji państwa. Ono jest
R OLA PAŃSTW A W PR O C E SIE T R A N SF O R M A C JI
53 pracodawcą i na niego należy wywierać nacisk. Jak powiedział w lutym 1991 r.
w programie TV ówczesny minister pracy i płacy M. Boni - „działam jak strażak gaszący pożary” , tj. zagrożenia strajkami.
Już ostatni rząd komunistyczny starał się wycofać z bezpośrednich przetargów z pracownikami, przyjmując pozycję arbitra w sporach. Nie udało się to ani jemu, ani rządowi, który zaczął transformację systemową. Rząd Solidarnościowy uwikłany był podwójnie: jako pracodawca w przemyśle, wciąż będący własnością państwa, i jako autor zasadniczych zmian społecznych.
2. Stworzenie gospodarki rynkowej jest punktem odległym i docelowym. Zadanie konkretne, krótkoplanowe, to jak najszybsze uruchomienie oddolnych mechaniz
mów i sił napędzających zmianę. Walka z czasem jest ważna, m.in. ze względu na nastroje społeczne - społeczeństwo przygotowane było do poświęceń i wyrzeczeń, wierząc jednak, że nowy system po niedługim czasie przyniesie poprawę poziomu życia. Chodzi więc o to, aby nowy rynkowy system zaczął działać i przynosić efekty zanim wyczerpie się zapas społecznej cierpliwości, co mogłoby zahamować reformę.
Jeśli zdefiniujemy cel jako stworzenie w jak najkrótszym czasie mechanizmów gospodarki rynkowej, wtedy chodzi jedynie o przyjęcie takiego postępowania, które najpełniej zagwarantuje realizację tego celu. Bez eksperymentowania z trzecią drogą, jak wspominał wicepremier Balcerowicz, a więc przy zminimalizowaniu niepewności i ryzyka. Dążenie do redukcji niepewności, wynikającej z wdrażania reformy rynkowej i wyeliminowania żywiołowych procesów, wywołuje dążenie do maksymalizacji kontroli nad tym procesem i wpływa istotnie na zachowanie de
cydentów i obierane strategie. Ponadto kapitalizm i demokracja opierają się na trwałych procedurach, ale ich wynik jest niepewny. Konsekwencją dążenia do pewności, że cel - stworzenie instytucji i mechanizmów rynkowych zostanie szybko i skutecznie zrealizowany, jest oparcie się na biurokracji, decyzjach administracyj
nych i aparacie państwowym. Mają one zredukować możliwość żywiołowych i niekontrolowanych procesów, które zakłóciłyby proces zmiany, jej charakter oraz intencje.
Chęć utrzymania kontroli nad procesami przekształcenia gospodarki jest jedną z przyczyn silnej centralizacji procesu prywatyzacji w krajach Europy Wschodniej.
Jak pisze Sajo, „niewielkie ciało rządowe - fundusz - kontroluje i będzie kont
rolował ogromny sektor gospodarki” (Sajo, 1990). Niektóre osoby oceniają, że w momencie przekształcania przedsiębiorstw na Węgrzech są one poddane silniejszej kontroli państwowej niż w czasach komunistycznych (Csanadi, 1990), a menedże
rowie tracą uzyskaną pod koniec rządów komunistycznych niezależność (Sajo, 1990). Podobnie w Polsce oceniono rządowy projekt komercjalizacji przedsiębiorstw (Niepublikowane dokumenty Rady Ekonomicznej, 1990).
Jak bardzo nieprzewidywalne są efekty wdrażanych procedur i mechanizmów, wykazało doświadczenie pierwszego roku polskiej reformy. Ograniczenie budżetowe i obcięcie dotacji dla przedsiębiorstw, które były częścią planu Balcerowicza, miały wywołać zagrożenie bankructwem i w konsekwencji spowodować zmianę zacho
wania dyrektorów przedsiębiorstw. Tymczasem dyrektorzy zamiast zwalniać pra
cowników posyłali ich na płatne i bezpłatne urlopy, zamiast zmieniać profil produkcji gromadzili zapasy itp. Stosowali różne zachowania dostosowawcze, które umożliwiały im przetrwanie długiego okresu we względnie nie zmienionej postaci.
54 L. K O L A R S K A -B O B IŃ SK A
Liczbę bankructw, które dokonały się w ciągu ostatniego półtora roku, można policzyć na palcach jednej ręki. Obserwacja takich zachowań może prowadzić do zachwiania wiary w skuteczność pośrednich metod reformowania gospodarki.
Ponadto, jak wiadomo, procedury demokratyczne nie tylko nie dają pewnego wyniku, ale i są stosunkowo długotrwałe. Jeśli w grę wchodzi nacisk czasu, występuje tendencja do zastępowania reguł scentralizowanymi decyzjami administracyjnymi.
W sumie więc dążenie do osiągnięcia jak najszybciej najbardziej pewnych efektów sprzyja wprowadzaniu systemu rynkowego - którego istotą są mechanizmy ekono
miczne, decentralizacja decyzji, inicjatyw i działań - planowo, centralnie i od góry przez administrację państwową. W niektórych przypadkach prowadzi do pojawiania się konfliktu między demokratycznymi zasadami a efektywnością działania.
3. Zaistnienie rynku wymaga stworzenia szczególnych warunków wstępnych.
W Europie Wschodniej obejmuje to, między innymi, zmienianie wielu przepisów i sposobu funkcjonowania systemu prawa, struktury administracji państwowej i jej sposobu działania, rozbicie monopolistycznych struktur charakteryzujących wiele dziedzin życia gospodarczego i społecznego, przygotowanie systemu bankowego czy też niektórych zmian infrastruktury. Zmiany w tych sferach nie przebiegają samoistnie i rola państwa, polegająca na reorganizacji struktury instytucjonalnej, jest ogromna. Zadania te znajdują się również w repertuarze działań administracji państw zachodnioeuropejskich, choć trudno je porównać z krajem, którego znaczna część struktury prawno-instytucjonalnej nastawiona była na podtrzymanie cał
kowicie innego systemu.
Konieczność zmiany prawa tak, aby nie hamowało ono rozwoju nowych stosunków i było do nich dostosowane, stwarza szczególny rodzaj sprzeczności w okresie przejściowym. Jest to sprzeczność pomiędzy legalizmem a efektywnością działań, które często wymagają reakcji szybkich, nieskrępowanych obwarowaniami prawnymi. Jak pisze Sajo, przepisy zmieniane są stosunkowo wolno ze względu na fascynację nowych parlamentów Europy Wschodniej formalistycznym legaliz
mem. Ponadto zmienione przepisy często, po upływie czasu, okazują się już nieadekwatne i wymagają kolejnej zmiany (Sajo, 1990). „Żyjemy w takich czasach, że przepisy nie nadążają za życiem” - powiedziała jedna z przedstawicielek ad
ministracji („Spotkania” 27 II 1991, s. 22). Względnie powolna zmiana przepisów rodzi pokusę, aby w imię szybkości i sprawności omijać przepisy i działać poza czy ponad prawem. Rodzi też tendencję do przenoszenia punktu ciężkości z władzy ustawodwaczej do wykonawczej. W Polsce posłowie bez przerwy podkreślają, jak bardzo obciążeni są koniecznością bezustannego zmieniania prawa, a rząd - jak Sejm nie nadąża za wymogami chwili i wiąże mu ręce.
Zmienianie starych i tworzenie nowych praw, w tym konstytucji, stwarza wrażenie, że prawo jest w pełni plastyczne. Pogłębia więc zrodzone w czasach realnego socjalizmu przekonanie o instrumentalności prawa (Sajo, 1990). Byłam obecna w czasie wymiany zdań w polskim Sejmie na temat politycznego statusu jednego z klubów poselskich. Jeden z posłów zainteresowany zmianą tego statusu oraz regulaminu stwierdził, że dyskusja ma charakter koleżeński, a osoby o od
miennej niż on opinii „usiłują załatwić nas paragrafami. Prawo ma nam służyć, być dla nas, a nie my dla niego. Jesteśmy twórcami prawa, a nie jego niewolnikami” . Przeciwnicy zmiany regulaminu nawoływali do poszanowania prawa i sugerowali, że „widać komu prawo przeszkadza” .
R O LA PAŃ STW A W PR O C E SIE T R A N SF O R M A C JI
55 Tworzenie nowego ładu prawnego to nie tylko konstruowanie adekwatnych przepisów. Równie ważna, jeśli nie najważniejsza, choć długotrwała, jest zmiana stosunku do prawa zarówno jego twórców, jak i zwykłych obywateli. A to wymaga dłuższego czasu i demokratycznych warunków, nawet jeżeli w jakimś względzie zmniejszyć by się miała efektywność działania.
4. Kolejną cechą okresu przejściowego jest sprzeczność pomiędzy potrzebą zmian systemowych a potrzebą stabilnych reguł gry, koniecznych dla rozwoju nowego systemu ekonomicznego (Zienkowski, 1991). Chodzi tu, między innymi, o stabilność parametrów ekonomicznych, reguł gry i sytuacji politycznej, tak potrzebnej osobom i instytucjom, które chcą inwestować. Dotyczy to szczególnie inwestorów zagranicznych. Gwarancji tych nie może w chwili obecnej udzielić kształtujący się dopiero system polityczny i zmieniający się system prawny. Udziela ich więc państwo, co wpływa na wzrost jego roli w okresie przejściowym.
5. W okresie przejściowym rynek - system, którego istotą są interesy in
dywidualne i grupowe - ma zaistnieć w społeczeństwie, w którym nie ma wyraźnych grup związanych interesami z tą reformą. Pomimo szerokiego społecznego poparcia, jakie miał rząd Mazowieckiego w ciągu pierwszego pół roku, pomimo przekonania o konieczności bolesnych zmian oraz deklarowanej powszechnie sympatii do rynku, nie było w gospodarce grupy społecznej, która „pilotowałaby” zmiany. W Polsce występował mit rynku (Kolarska-Bobińska, 1989) jako rozwiązania pod każdym względem dobrego i korzystnego, ale w momencie wprowadzenia go wiele grup obawiało się, że raczej straci w wyniku reformy niż zyska. E. Mokrzycki (1990) pisał o sprzeczności między interesem teoretycznym (wszyscy popierają rynek w teorii) a interesami faktycznymi (rynek zagraża przywilejom grupowym). Ponadto wprowadzenie rynku w pierwszej fazie wymagało od społeczeństwa wyrzeczeń związanych ze spadkiem stopy życiowej. Z tego względu, jak również z uwagi na słabe zakotwiczenie w interesach społecznych, wprowadzono go odwołując się do motywów całkiem odmiennych od logiki rynku, tzn. cierpliwości, wyrozumiałości, poświęcenia i patriotyzmu.
Brak sił społecznych bezpośrednio zainteresowanych wprowadzeniem gospoda
rki rynkowej wpłynął istotnie na wzrost roli państwa. Na jego strukturach i pracow
nikach spoczął ciężar wdrażania reformy i przekonywania społeczeństwa o koniecz
ności zmiany sposobu myślenia, przyzwyczajeń i interesów. W konsekwencji ad
ministracja państwowa stała się podstawową grupą społeczną, wdrażającą system rynkowy.
6. Powyższe względy, a szczególnie konieczność ograniczenia przywilejów wielu grup i spadku stopy życiowej, doprowadziły do sytuacji, w której mała aktywność społeczeństwa i jego bierne przyzwolenie na zmiany leżały niejako w interesie władzy. Samoorganizacja nie zawsze oznaczałaby czynne poparcie dla reform - w wielu przypadkach raczej łączenie się dla obrony zagrożonych interesów.
Wiele jest przyczyn bardzo opornego i powolnego samoorganizowania się spo
łeczeństwa (Kolarska-Bobińska, 1990). Istotne jest jednak, że powstała parado
ksalna sytuacja, w której ład społeczny oparty na oddolnych inicjatywach i sa
moorganizacji grupowej wprowadzany jest odgórnie przy biernej postawie części społeczeństwa. Staniszkis charakteryzując sposób myślenia nowej elity politycznej (uwagi adresowała do rządu Mazowieckiego, któremu była bardzo niechętna) stwierdziła, że jest ona silnie etatystyczna i traktuje społeczeństwo (z jej żądaniami)
56 L. K O L A R S K A -B O B IŃ SK A
jako ewentualną przeszkodą w procesie zmian (Staniszkis, 1990). W dłuższej perspektywie czasowej jest to „sprzeczność między dylematami budowania demo
kracji przy słabo rozwiniętym społeczeństwie obywatelskim i przy konieczności odgórnego (przez państwo) budowania nowych rozwiązań strukturalnych oraz projektowania ról społecznych i interesów. Sprzeczność ta wyraża się w sposób syntetyczny w napięciu między ideą consensusu (czy pseudoconsensusu, gdyż szereg sił politycznych jest nieobecnych na publicznej scenie) a ideą partycypacji” {ibidem).
Co prawda nie jest dla mnie jasne, na czym polegałaby wspomniana przez autorkę sprzeczność między ideą consensusu a ideą partycypacji, ponieważ zwykle przyjmuje się, że partycypacja jest drogą co prawda powolną i żmudną - do osiągnięcia consensusu. Niewątpliwie jednak zorganizowane i ustrukturalizowane społeczeńs
two skomplikowałoby znacznie rewolucję odgórną, jak nazywa obecny proces Staniszkis.
7. Załamanie się rządów komunistycznych zbiegło się w Polsce z wysoką inflacją w gospodarce. Wprowadzenie rynkowego ładu w gospodarce wymagało stłumienia inflacji, co było możliwe do wykonania tylko za pomocą repertuaru środków dostępnych administracji centralnej. Tłumiąc inflację ustalała ona i zmieniała w krótkim okresie szereg podstawowych parametrów finansowych, dążąc jedno
cześnie do wymuszenia zmiany sposobu myślenia i zachowania konsumentów oraz menedżerów w przemyśle. Posługując się w tym celu ciasnym „gorsetem” finan
sowym chciała niejako zmusić przemysł do restrukturalizacji. Działania te, z natury rzeczy nieprzyjemne, postrzegane są jako restrykcyjne, a restrykcje - jako idące z góry, od administracji centralnej.
Kontynuowane jest dawne postrzeganie sytuacji: skoro rząd ustalił tak wysoką stopę kredytową, to rząd jest winien moich kłopotów - myślą dyrektorzy. Klienci nie kupują, a my mało zarabiamy - bo rząd zamroził płace. W ten sposób państwo nie przestało być postrzegane jako istotny aktor określający reguły gry i adresat różnych oczekiwań, a w konsekwencji jako źródło konfliktów. Administracja centralna podtrzymywała zresztą swój obraz osób niezłomnie realizujących program antyinflacyjny deklarując w TV, że „jeśli będą sygnały, że inflacja wzrasta, to stopa procentowa zostanie znowu zwiększona, tyle ile potrzeba, rząd nie odstąpi od programu” . Efektem konsekwentnego wygaszania inflacji był okres głębokiej recesji, który trwa do dzisiaj. Powoduje on, że do gospodarki opartej na konsumpcji, ekspansji oraz inwestowaniu dąży się przechodząc przez okres powściągliwości, wyrzeczeń, ograniczania wydatków, niemożności inwestowania z powodu braku kredytów i trudności w rozwijaniu przedsiębiorczości. Okres ten jawi się społeczeństwu jako sprzeczny z duchem kapitalizmu, dobrobytu i kon
sumpcji.
8. Postrzeganie roli, jaką odgrywa państwo w życiu społecznym i ekonomicznym, związane jest silnie z postawami i oczekiwaniami kierowanymi pod jego adresem.
Przedstawiciele rządu (a zwłaszcza były minister pracy i płacy J. Kuroń) od chwili objęcia władzy głosili konieczność zastąpienia szeregu funkcji nadopiekuńczego i niesprawnego państwa działaniami grup samopomocowych, sąsiedzkich i różnego typu lokalnymi inicjatywami.
Jednocześnie dzieje się to w okresie, gdy radykalnie spada poziom życia wielu grup, rozszerza się sfera ubóstwa i zjawisko bezrobocia. Reforma ekonomiczna, która w początkowym, choć nie wiadomo jak długim okresie wpłynie niekorzystnie
R O LA PAŃ STW A W PR O C E SIE T R A N SF O R M A C JI
57 na wiele sfer życia, wdrażana jest w Polsce w dziesięć lat od rozpoczęcia się kryzysu. Od dziesięciu lat więc poziom życia społeczeństwa nie rośnie, a nasilają się trudności ekonomiczne.
Stosunek społeczeństwa do państwa i jego opieki jest więc ambiwalentny:
z jednej strony, akceptowany rząd głosi potrzebę ograniczenia jej, a z drugiej - sytuacja wzmaga potrzebę tej opieki.
W półtora roku od rozpoczęcia reformy rynkowej, w 1990 r. 80% osób uważało, że państwo powinno bardziej pomagać ludziom, którzy nie dają sobie rady (w 1988 r. - 70%), a 53% respondentów sądziło, że zakład pracy powinien zajmować się sprawami socjalnymi (Polacy 90, 1991). Również, co jest szczególnie interesujące, 66% społeczeństwa polskiego popierało wprowadzenie kontroli państwa nad ce
nami, a 67% politykę pełnego zatrudnienia (w 1988 r. politykę pełnego zatrudnienia popierało 58% osób, a w 1984 r. - 53%).
Tak więc, choć w polskim społeczeństwie wzrasta np. przyzwolenie na prywa
tyzację, występuje - jak sugerują powyższe dane - silne przekonanie o konieczności pomagania przez państwo osobom tego potrzebującym. Kluczowa, choć nieznana, jest tu definicja osób potrzebujących. Można przypuszczać, że respondenci zaliczyli
by do nich bezrobotnych, zwłaszcza że wzrasta obawa przed bezrobociem. O ile w październiku 1988r. 25% respondentów uważało za prawodopodobne, że straci pracę, o tyle w listopadzie 1989 r. sądziło tak 46% (CBOS, 1989). W 1990 r.
połowa osób zatrudnionych poza rolnictwem obawiała się utraty pracy (.Polacy 90, 1991). Zdaniem 74% badanych rząd ma obowiązek zapewnić wszystkim zwol
nionym nowe miejsce pracy. 87% respondentów sądziło, że powinien on zapewnić możliwość przekwalifikowania się (CBOS,' 1989). Wszyscy respondenci mieli wy
robione zdanie na tę sprawę (wyjątkowo mała liczba odpowiedzi „trudno powie
dzieć”)· Nie budziła ona rozterek i wątpliwości.
Oczekiwania kierowane pod adresem państwa trzeba rozpatrywać na tle postaw ukształtowanych w systemie realnego socjalizmu. Zachodzenie na siebie funkcji politycznych, ekonomicznych i opiekuńczych doprowadziło do pewnego paradoksu:
z jednej strony występowały odmienne postawy w stosunku do odmiennych funkcji państwa, a z drugiej następowało przenoszenie oceny jednej sfery na inne. To pierwsze przejawiało się akceptacją funkcji opiekuńczych państwa i odrzuceniem jego monopolu, dążenia do roztoczenia kontroli nad zachowaniami politycznymi.
Jak pisał Paweł Kuczyński: „Ambiwalencja stosunku do państwa wyraża się, z jednej strony, żądaniami kierowanymi pod jego adresem, a z drugiej, niechęcią wobec wszechobejmującego monopolu państwa. Innymi słowy, powolna zmiana stosunku do państwa wyraża się poglądem: Państwo powinno zabezpieczać i dawać (dbać o bezpieczństwo socjalne pracowników i poziom ich życia) i jednocześnie nie ingerować w swobody jednostek” (Kuczyński, 1986).
Sądzę, że rynek wraz z wolną konkurencją stanowiły dla wielu osób środek do osiągnięcia cenionej wartości, jaką była wolność. Był też sposobem ograniczenia niezasłużonych przywilejów wielu osób, uzależnienia płacy od jasnych i wymiernych czynników merytorycznych, a nie dowolnych decyzji administracyjnych, uzależ
nienia kariery od umiejętności, a nie zasług politycznych itp. Rynek w latach osiemdziesiątych postrzegany był więc głównie jako ograniczenie politycznych i ekonomicznych funkcji państwa. Brak akceptacji jego społecznych konsekwencji wiązał się z cenieniem sobie, czy też raczej traktowaniem jako należnych sobie,
58 L. KOLARSK.A-BOB1ŃSK.A
świadczeń socjalnych. Chęci ograniczenia kontroli państwa w gospodarce ze wzglę
dów efektywnościowych i politycznych towarzyszyła obawa przed wycofaniem się państwa-opiekuna z gospodarki.
Co więcej, postawa oczekiwania różnego typu świadczeń od państwa łączyła się z niechętnym stosunkiem do niego. J. Koralewicz pisała o „nieprzyjaznym”
świecie instytucji. W badaniach „Polacy 84” przekonanie, że dobrobyt i zarobki zależą od odgórnych decyzji, łączyło się z negatywną oceną tego faktu (Polacy 84, 1986). Na państwo i jego instytucje przenoszone były niechętne postawy wobec systemu politycznego, czy konkretniej: wobec rządzącej partii komunistycznej.
Obecnie stosunek do państwa powinien powoli się zmieniać, ponieważ jest ono
„nasze” . Cóż jednak z tego, że państwo, od którego uzależnione są miliony ludzi, zaczyna być przyjazne, skoro jednocześnie odżegnuje się ono zdecydowanie od różnego typu pełnionych dotąd obowiązków i świadczeń? I, w okresie, gdy powinno odgrywać istotną rolę w planowaniu i przygotowaniu działań osłaniających różne sfery życia społecznego, nawołuje do samopomocy i rozwijania filantropii.
Jednocześnie sprzecznych sygnałów dostarczało porównanie haseł programo
wych o wycofaniu się państwa z wielu sfer z obserwacją rzeczywistości. Przede wszystkim, jak podkreślali krytycy rządowego programu, państwo wycofało się z różnego rodzaju dotacji i dopłat, odgrywając nadal kluczową rolę w ograniczaniu płac. Jak wspomniałam, niektórzy przedstawiciele rządu uspokajali społeczeństwo w mass mediach, że co prawda państwo wycofało się z gospodarki, ale, jeśli tylko wystąpią silniejsze zakłócenia, wróci na pole bitwy jako mediator, a może i główny dyspozytor ruchu. Czy na państwo można więc liczyć, czy też nie? Jaką właściwie odgrywa ono obecnie rolę. Przecież to właśnie państwo wprowadza plan stabilizacyj
ny i reformę. Ono jest więc postrzegane jako autor zmian. Ono też zwiększa i zmniejsza podatki, stopę procentową, mówi, że zahamuje cenę chleba, gdy ta osiągnie zbyt wysoki pułap itp. Czyli, że to właśnie państwo, a nie niewidzialna ręka rynku, w odczuciu społecznym podnosi ceny, a na pewno ma na nie wpływ.
I powinno mieć, ponieważ w ten sposób dba o interesy obywateli, chroni ich przed nadużyciami. Liczne przykłady utwierdzają społeczeństwo w przekonaniu?
że państwo w dalszym ciągu jest obecne w wielu sferach życia codziennego.
Z innych natomiast wycofało się całkowicie lub częściowo i nie bardzo wiadomo, jaką logiką kierowało się w przypadku danej dziedziny.
Zderzenie się deklaracji państwa z oczekiwaniami społecznymi i obserwacja w wielu względach całkiem nowej praktyki tworzy złożoną sytuację. Można po
stawić hipotezę, że z czasem wystąpi nowy, odmienny typ „nieprzyjazności” in
stytucji: u jego podłoża nie będzie leżał, jak dotąd, niechętny stosunek do sfery politycznej i ekonomicznej państwa, lecz raczej brak akceptacji sposobu pełnienia funkcji opiekuńczych. Może jednak ta zmiana percepcji będzie sprzyjała rodzeniu się społeczeństwa obywatelskiego, które swym charakterem upodobni się pod wieloma względami do społeczeństw występujących na Zachodzie Europy? Luka, która powstanie po wycofaniu się państwa z wielu funkcji, będzie musiała zostać wypełniona działaniami organizującego się społeczeństwa. Podstawowe jest jednak pytanie, czy społeczeństwo zdefiniuje obecną sytuację jako całkiem nową i wyma
gającą innego typu myślenia i zachowania od obywateli, czy też jako. przedłużenie poprzedniego stanu, tylko dziejące się w niekorzystnej ekonomicznie sytuacji?
R O LA PAŃ STW A W P R O C E SIE T R A N SF O R M A C JI
59 Zakończenie
Szczególna a zarazem nieokreślona rola,· jaką odgrywa państwo w okresie wdrażania nowego ładu społecznego, powoduje, że staje się ono (i jego agendy) głównym aktorem w społecznym konflikcie. W okresie realnego socjalizmu państwo odgrywało rolę dystrybutora dóbr i środków, co było źródłem konfliktów między centralną administracją a różnymi grupami. Obecnie odgrywa ono główną rolę na scenie politycznej i społecznej jako właściciel środków produkcji, dystrybutor zasobów finansowych, których nie chce rozdzielać, a przede wszystkim jako twórca nowej struktury społecznej, zmian, w wyniku których ulegnie modyfikacji społeczna struktura dochodów, władzy i prestiżu.
To uwikłanie powoduje, że państwu i jego przedstawicielom przypisuje się moc sprawczą prawie wszystkich, nawet bardzo odległych od polityki i administracji, zdarzeń i decyzji. Lub wręcz odwrotnie oczekuje się obecności i ingerencji w szeregu kwestiach leżących w gestii struktur lub organizacji lokalnych. Obecna rola ad
ministracji jako autora i prom otora zmian wzmacnia więc postawy i oczekiwania będące reminiscencją realnego socjalizmu. Szczególnie, że pozostali aktorzy i in
stytucje są słabe i wyalienowane ze swojego społecznego zaplecza. M. Boni na uwagę dziennikarza, że nic się w Polsce nie zmieniło, ludzie dalej wyciągają ręce do centrali, jak dawniej, dół naciska, a góra dzieli i rządzi, odpowiedział: „obecnie przyczyny są inne. Dyrektorzy przedsiębiorstw są słabi, a ich możliwości ograni
czone. Dyrektor nie ma autorytetu władzy. Im słabszy, tym bardziej zasłania się ustawami, a zwłaszcza « p o p iw k iem » [wspomniany wcześniej podatek ogranicza
jący wzrost płac]. Dlatego związki zawodowe chcą rozmawiać bezpośrednio z rzą
dem. Brak partnerów, którzy negocjowaliby na niższych szczeblach, upolitycznia spór i przenosi go na płaszczyznę władza —społeczeństwo” (Boni, 1991).
W efekcie tego rola państwa staje się przedmiotem rozgrywki politycznej, a nie debaty. Jej zasięg, funkcje i stosowane przez administrację środki oddziaływania oceniane są w zależności od tego, czy władzę pełni grupa osób, z którą sympatyzuje wypowiadająca się osoba, czy też nie.
Istotna rola administracji państwowej stwarza również następujący problem:
na ile stare, biurokratyczne struktury i ludzie mogą wprowadzać zmiany, ustrój, który jest wynikiem negocjacji prowadzonych między różnymi interesami i siłami społecznymi. Wszak w administracji państwowej nie dokonano gwałtownej wymiany kadr, ze względu na brak fachowców i specjalistów, szczególnie na niższych stanowiskach. Ile osób i na jakich pozycjach trzeba zmienić, aby zarazić biurokrację nowym duchem? Co ważniejsze, państwo projektując zmianę, wprowadzając ją za pośrednictwem organów rządowych (Ministerstwo do Spraw Prywatyzacji) i kon
trolując jej przebieg, musi samo. przedefiniować swoją rolę i rolę swojego aparatu.
Czy nie będzie to stało w jawnej sprzeczności z innymi, specyficznymi dla okresu transformacji zadaniami? I czy społeczeństwo będzie zainteresowane tą zmianą roli państwa?
Staniszkis widząc potrzebę silnego państwa w okresie przejściowym proponuje, aby wprowadzić do konstytucji gwarancję samoograniczania się państwa po zakoń
czeniu ściśle określonej czasowo fazy polityki stabilizacyjnej (Staniszkis, 1990). Nie sądzę, aby to było możliwe, ponieważ trudno przewidywać i narzucać ramy czasowe tak nieprzewidywalnym procesom, jakimi są przemiany w Europie Wschodniej.
60 L. K O L A R S K A -B O B IŃ SK A
Inna podstawowa kwestia, to na ile okres przejściowy wymaga stosowania odmiennych metod i środków specjalnych dla przezwyciężenia oporu materii i wpro
wadzenia nowego systemu? Czy stosowanie takich środków jest usprawiedliwione względami efektywności i szybkości? Stosowanie środków, których logika jest sprzeczna z charakterem systemu docelowego, może wpłynąć deformująco na kształt jego rozwiązań. Można też przypuścić, że rozwiązania, które powstały w wyniku splotu różnych sprzeczności i konieczności w okresie przejściowym, utrwalają się, rzutując w sposób istotny na charakter przyszłego, docelowego systemu krajów Europy Wschodniej.
Literatura
L. Balcerowicz: Szybciej w tym samym kierunku. „G azeta W yborcza” z 10 I 1991.
M . Boni: Z ręką do centrali. „Życie W arszawy” z 4 III 1991.
CBOS. Opinia społeczna o bezrobociu. M ateriały CBOS, 1989.
M. Csanadi: Comment M ade in a Personal Conversation. W arszawa, listopad 1990.
B. Geremek: Sprawa niekoniunkturalna. „R zeczpospolita” z 8 - 9 .X II 1990.
L. K olarska-B obińska: The M yth o f the M arket and the Reality o f the Reform. W: Polish Paradoxes.
Red. S. G om ułka, A. Polonsky. L ondon, New Y ork 1990 Routledge, s. 160-180.
L. K olarska-B obińska: Civil Society and Social Anom y in Poland. „A cta Sociologica” 1990 n r 4, s. 277-287.
J. Koralewicz: Obraz społeczeństwa a poczucie dyskom fortu psychicznego. W: Nierówności i upo
śledzenia »v świadomości społecznej. W arszawa 1987 IFiS PA N.
P. Kuczyński: Świadomość polityczna robotników: pom iędzy modernizacją a normalizacją. W: Gos
podarka i społeczeństwo. Pod red. W. M orawskiego. W arszawa 1986 UW.
E. M okrzycki: Dziedzictwo realnego socjalizmu. W poszukiwaniu nowej utopii. Referat na Zjazd PTS. T oruń 1990.
N iepublikow ane dokum enty R ady Ekonomicznej, przygotow ane na posiedzenie poświęcone om ó
wieniu projektu komercjalizacji przedsiębiorstw, 1990.
C. OlTe: Contradictions o f the Welfare State. Ed. by J. Keane. London 1984 H utchinson.
W. Pańków: Trnasformations in the Polish Social Environment in the 1980's. „T he Journal o f C om m unist Studies” . D ecem ber 1990 n r 4. F ran k C ors London.
Polacy 84. D ynamika konfliktu i konsensusu. Pod red. W. A damskiego, K. Jasiewicza, A. Rycharda.
W arszaw a 1986 UW.
Polacy 90. W. A dam ski, I. Białecki, K. Jasiewicz, L. K olarska-B obińska, A. R ychard, E.
W nuk-L ipiński. W arszaw a 1991 IFiS PA N i ISP PA N.
A. Sajo: Struggle fo r Ownership Control: New Contents o f State Ownership in Hungary. 1990 (niepublikow any referat).
A. Sajo: The New Legalism: Law as an Instrument o f Social Transformation. Referat przedstawiony na konferencji „C onstitutionalism and the T ransition to D em ocrary in Eastern E urope” . Węgry, Pecs, 18-20 VI 1990.
J. M oraw ska: Edukacja goryli. „S potkania” z 27 II 1991, s. 22-23.
J. Staniszkis: D ylem aty okresu przejściowego: przypadek Polski. „Tygodnik Solidarność” z 1 VI 1990.
L. Zienkowski: D yskusja na spotkaniu Rady Ekonomicznej. 17 II 1991.
