Poznañ
Wys³uchanie publiczne,
czyli o niebezpieczeñstwach
partycypacji antagonistycznej
I. Wprowadzenie
1. O znaczeniu partycypacji obywatelskiej
Rozczarowanie niedostatkiem uczestnictwa obywateli w procesach podejmowania decyzji na wszelkich szczeblach rz¹dzenia we wspó³czesnych demokracjach liberalnych oraz nieefektywnoœci¹ tra-dycyjnych metod partycypacji obywatelskiej w przypadkach, w któ-rych w³adze – czy to samoistnie, czy te¿ zmuszone wymogami prawa – podjê³y zadanie szerszego w³¹czania obywateli w procesy wspó³de-cydowania o kierunkach rozwoju danej wspólnoty politycznej, za-owocowa³o szeroko zakrojonymi badaniami, eksperymentami i pro-pozycjami stosowania nowych deliberatywnych metod partycypacji obywatelskiej.
John Gaventa, analizuj¹c ró¿ne inicjatywy podejmowane w Wiel-kiej Brytanii w celu poszerzenia partycypacji publicznej obywateli, zwraca uwagê na cztery ³¹cz¹ce je cechy wspólne: (1) rozwijanie aktyw-nych i partycypacyjaktyw-nych form obywatelstwa powinno byæ po³¹czone z (2) inkluzj¹ tych grup spo³ecznych, które by³y do tej pory w proce-sach podejmowania decyzji marginalizowane (np. m³odzie¿, osoby starsze itp.), (3) zaanga¿owaniem ró¿norodnych interesariuszy (multiple
stakeholders), co poci¹ga za sob¹ rozwijanie nowych form partnerstwa pomiêdzy nimi a w³adzami i obywatelami, a w efekcie czego uzyskuje siê szersz¹ legitymizacjê podejmowanych decyzji i realizowanych projektów, oraz last but not least nacisk na (4) poszerzenie form
odpo-wiedzialnoœci (accountability) polityków i decydentów (pamiêtajmy, i¿ gros decyzji maj¹cych olbrzymi wp³yw na ¿ycie codzienne obywateli podejmowanych jest przez niepodlegaj¹cych weryfikacji w proce-sach demokratycznych urzêdników samorz¹dowych i pañstwo-wych) poprzez wykroczenie poza wy³¹cznie odpowiedzialnoœæ prawn¹, fiskaln¹ i polityczn¹, w kierunku poszerzenia odpowiedzial-noœci spo³ecznej przed obywatelami i organizacjami spo³eczeñstwa obywatelskiego1.
2. Idea partycypacji kolaboratywnej
Jedn¹ z ciekawszych propozycji wpisuj¹cych siê w nurt badañ nad poszerzeniem partycypacji obywatelskiej zaprezentowali amerykañ-scy badacze z Kalifornii Judith E. Innes i David E. Booher, rozwijaj¹c ideê partycypacji kolaboratywnej (collaborative participation)2, która „po-winna byæ widziana jako wielostronna interakcja, w ramach której obywatele oraz inni gracze pracuj¹ i rozmawiaj¹ na formalne, jak rów-nie¿ nieformalne sposoby w celu wp³yniêcia na dzia³anie na arenie publicznej, zanim zosta³o ono w praktyce przes¹dzone”3.
Punkt wyjœcia ich rozwa¿añ stanowi odpowiedŸ na pytanie o za-dania i cele, jakich spe³nienia nale¿a³oby oczekiwaæ od partycypacji obywatelskiej. J. Innes i D. Booher wyró¿niaj¹ siedem celów partycy-pacji, z których pierwszych piêæ – ich zdaniem – zazwyczaj wymienia siê w celu jej uzasadnienia, zaœ dwa kolejne zostaj¹ przez nich dodane w kontekœcie stosowania w ostatnich latach nowych kolaboratywnych metod anga¿owania obywateli w procesy podejmowania decyzji, co pozwala poszerzyæ spektrum uzasadnieñ celowoœci szerokiej partycy-pacji obywatelskiej. Partycypacja pozwala zrealizowaæ przede wszyst-kim siedem nastêpuj¹cych celów4:
1 John Gaventa, Representation, Community Leadership and Participation: Citizen
In-volvement in Neighbourhood Reneval and Local Governance, Prepared for Neighbourhood Renewal Unit Office of Deputy Prime Minister, July 2004, s. 7, zob. na stronie: http://www2.ids.ac.uk/logolink/resources/downloads/JGaventa%20NRU%20Stu-dy%20July%202004.pdf, dostêp: paŸdziernik 2009.
2 Jako nazwê w³asn¹ konkretnej propozycji teoretycznej przek³adamy collaborative
participationw postaci kalki jêzykowej jako partycypacjê kolaboratywn¹, nawi¹zuj¹c tym samym zarówno do ³aciñskiego Ÿród³os³owu (³ac. collaboro = wspó³pracujê; collaborans,
collaborantis= wspó³pracuj¹cy), jak i wystêpuj¹cego w dawnej polszczyŸnie ‘kolabo-rowania’, jako w ogóle wspó³pracy z kimœ w jakieœ sprawie (znaczenie wspó³czeœnie zagubione poprzez nadanie mu podczas i po II wojnie œwiatowej jednoznacznie pejora-tywnego skojarzenia ze wspó³prac¹ z okupantem hitlerowskim).
3 J. E. Innes, D. E. Booher, Reframing Public Participation: Strategies for the 21st Century,
„Planning Theory & Practice”, Vol. 5, No. 4, December 2004, s. 429.
1) decydenci mog¹ zdobyæ wiedzê na temat preferencji obywateli; 2) decyzje mog¹ zostaæ udoskonalone poprzez wziêcie pod uwagê
lokalnej wiedzy obywateli;
3) partycypacja rozwija uczciwoœæ i sprawiedliwoœæ (pozwala za-istnieæ w wiêkszym ni¿ tradycyjne metody stopniu najs³abszym grupom spo³ecznym);
4) publiczna partycypacja stanowi œwiadectwo demokratycznoœci procesów podejmowania decyzji, a zarazem Ÿród³o ich publicz-nej legitymizacji;
5) partycypacja obywateli w procesach podejmowania decyzji jest czêstokroæ wymagana przez prawo i pomimo i¿ zazwyczaj przyjmuje jedynie formê tradycyjnych konsultacji spo³ecznych, to zwiêksza wp³yw obywateli na w³adzê, na której spoczywa obowi¹zek ich przeprowadzenia;
6) partycypacja przyczynia siê do budowania spo³eczeñstwa oby-watelskiego;
7) partycypacja pozwala wytworzyæ dostosowuj¹c¹ siê i samo-organizuj¹c¹ siê administracjê (polity) zdoln¹ do podejmowania najtrudniejszych nawet problemów w œwiadomy i efektywny sposób.
Innes i Booher, jako alternatywê wobec tradycyjnych metod partycy-pacji obywatelskiej, proponuj¹ i rozwijaj¹ ideê kolaboratywnego
zaanga¿o-wania publicznego (collaborative public engagement), czy te¿ kolaboratywnej
partycypacji(collaborative participation), traktuj¹c te terminy synonimi-cznie. Wed³ug nich
partycypacja musi przybieraæ formê wspó³dzia³ania (collaborative) i po-winna w³¹czaæ nie tylko obywateli, lecz tak¿e zorganizowane grupy in-teresu, organizacje zarówno nastawione na zysk, jak i dzia³aj¹ce non-profit, planistów i administratorów publicznych we wspólne ramy, gdzie wszyscy wspó³pracuj¹ i oddzia³uj¹ wzajemnie na siebie, a zara-zem wszyscy dzia³aj¹ w œwiecie niezale¿nie od siebie. (…) To wielowy-miarowy model, w którym komunikacja, uczenie siê i dzia³anie s¹ po³¹czone i gdzie administracja, grupy interesu i obywatele wspó³-roz-wijaj¹ siê. Centralne jest twierdzenie, ¿e efektywne metody partycy-pacyjne wymagaj¹ wspó³dzia³ania (collaboration), dialogu i interakcji. S¹ one inkluzywne (…), skupione na antycypowaniu i definiowaniu przysz³ych dzia³añ. S¹ one samo-organizuj¹ce siê zarówno w treœci, jak i sk³adzie. Rzucaj¹ wyzwanie status quo i zadaj¹ trudne pytania o kwestie w innych przypadkach przyjmowane za oczywiste. D¹¿¹ do zgody lub co najmniej podzielanej wiedzy i heurystyki dla wspólnego dzia³ania (collaborative action). Ta struktura jest oparta (…) na komplekso-wym systemokomplekso-wym wyobra¿eniu p³ynnej sieci wzajemnie oddzia³uj¹cych na siebie wspó³pracowników, zbieraj¹cych informacje wzajemnie od
sie-bie i ze œrodowiska oraz dzia³aj¹cych autonomicznie na bazie swych potrzeb, porozumieñ i podzielanej heurystyki. Taki system (…) mo¿e budowaæ zdolnoœci spo³eczne i wytwarzaæ innowacyjne odpowiedzi na pozornie trudne do rozwi¹zania problemy”5.
Koncepcja kolaboratywnej partycypacji posiada cechy charakterys-tyczne dla reprezentowanego przez ni¹ szerszego typu deliberatyw-nych modeli zaanga¿owania publicznego obywateli. Jej autorzy, sta-raj¹c siê wydobyæ podstawowe odmiennoœci pomiêdzy tym podejœciem a tradycyjnymi metodami, wymieniaj¹ szeœæ fundamentalnych ró¿nic6:
1) dialog zamiast jednokierunkowej rozmowy,
2) reprezentatywna ró¿norodnoœæ uczestników zamiast elit lub ochotników,
3) zaanga¿owanie obywateli od pocz¹tku zamiast dzia³alnoœci re-aktywnej (³agodz¹cej powsta³e napiêcie),
4) wzajemne dzielenie siê wiedz¹ zamiast edukacji pionowej, 5) ci¹g³e zaanga¿owanie obywateli zamiast jednorazowych
aktyw-noœci,
6) niestandardowe wybory zamiast dzia³ania rutynowego.
Koncepcja kolaboratywnej partycypacji niew¹tpliwie otwiera nas na nowe mo¿liwoœci przekszta³cenia dotychczasowej paternalistycznie na-stawionej wobec obywateli demokracji w ustrój bardziej zbli¿ony do idea³u autonomii i upodmiotowienia obywateli jako aktywnych cz³on-ków wspólnoty politycznej, zaanga¿owanych w jej ¿ycie poprzez mo¿-liwoœæ wp³ywania na okreœlanie kierunków jej rozwoju, dobór œrodków potrzebnych do realizacji tych celów, jak i kontrolê bie¿¹cego sprawo-wania w³adzy przez wybranych reprezentantów, wzmacniaj¹c tym sa-mym istniej¹c¹ demokracjê reprezentatywn¹ o wymiar g³êbokiego, doj-rza³ego, zaanga¿owanego obywatelstwa7.
3. Idea partycypacji antagonistycznej
Po wskazaniu, jakie cele powinny byæ realizowane w ramach par-tycypacji obywatelskiej i rozwiniêciu idei parpar-tycypacji kolaboratywnej, Innes i Booher zwracaj¹ uwagê na patologie tradycyjnych form party-cypacji. Najciekawsze – naszym zdaniem – i warte bli¿szego przyjrze-nia siê spoœród ich rozwa¿añ s¹ te, w których autorzy przestrzegaj¹
5 Ibidem, s. 422. 6 Ibidem, s. 430.
7 Zob. szerzej: P. W. Juchacz, Demokracja – Deliberacja – Partycypacja. Szkice z teorii
przed mo¿liwoœci¹ popadniêcia w pu³apkê partycypacji
antagonistycz-nej (adversarial participation)8, która mo¿e przybieraæ dwie postaci. Po pierwsze, w jej ramach mamy do czynienia z przeciwstawia-niem sobie zaanga¿owanych publicznie obywateli przedstawicielom w³adzy. Ten dualizm w szkodliwy sposób wyolbrzymia napiêcie po-miêdzy legitymizacj¹ stoj¹c¹ za w³¹czanymi w procesy decyzyjne obywatelami a efektywnoœci¹ wybranych urzêdników, albowiem z jed-nej strony udzia³ obywateli pozwala czêstokroæ wprowadziæ do deba-ty nieprzewidywane dot¹d korzystniejsze rozwi¹zania i deba-tym samym przyczyniæ siê do podjêcia lepszych decyzji, z drugiej zaœ wybrani urzêdnicy, jako demokratycznie wybrani w³aœnie lub przez innych wybranych przedstawicieli wspólnoty politycznej mianowani na swo-je stanowiska, równie¿ posiadaj¹ legitymizacjê polityczn¹.
Po drugie, partycypacja antagonistyczna mo¿e przybieraæ postaæ, w której wzajemnie antagonizuje zaanga¿owanych publicznie obywa-teli. Ma to miejsce zazwyczaj przy stosowaniu tradycyjnych metod konsultacji spo³ecznych, które czêstokroæ nastawiaj¹ obywateli prze-ciwko sobie, poniewa¿ w ich ramach zostaj¹ oni niejako zmuszeni do stosowania jêzyka konfrontacyjnego i u¿ywania terminów skrajnie po-laryzuj¹cych przeciwstawne stanowiska, by silniej zaakcentowaæ swo-je racswo-je9, zamiast wspólnie poszukiwaæ mo¿liwych do zaakceptowania przez wszystkie strony rozwi¹zañ.
Typowym przyk³adem tradycyjnej metody zwiêkszenia wp³ywu obywateli na podejmowane decyzje – wszelako w rzeczywistoœci anta-gonizuj¹cej jej uczestników – jest stosowane ju¿ od lat w wielu pañ-stwach Europy Zachodniej i USA wys³uchanie publiczne (public hearing).
4. Wys³uchanie publiczne jako instytucja konsultacji
spo³ecznych
Instytucja wys³uchania publicznego zosta³a wprowadzona w Polsce stosunkowo niedawno, bo w ramach Ustawy o dzia³alnoœci lobbingowej
w procesie stanowienia prawaz 7 lipca 2005 roku10, a tak¿e poprzez Roz-8 Innes i Booher u¿ywaj¹ terminu adversarial participation tylko jeden raz (na s. 421),
ale moim zdaniem wart jest on szerszego i czêstszego stosowania, poniewa¿ bardzo do-brze oddaje istotê tej formy partycypacji, któr¹ kreuj¹ tradycyjne metody anga¿owania obywateli.
9 Zob. np. J. E. Innes, D. E. Booher, Reframing Public Participation…, op. cit., s. 419:
„these methods often antagonize the members of the public who do try to work with them. The methods often pit citizens against each other, as they feel compelled to speak of the issues in polarizing terms to get their points across”.
10 Zob. Rozdzia³ II, artyku³ 8 (projekty ustaw) i artyku³ 9 (projekty rozporz¹dzeñ);
porz¹dzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 roku w sprawie wys³ucha-nia publicznego dotycz¹cego projektów rozporz¹dzeñ11, oraz art. 1 pkt 2 Uchwa³y Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 lutego 2006 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej dodaj¹cy w dziale II rozdzia³ 1a zatytu³owany Wys³uchanie Publiczne12. W okresie minionych czterech lat w Sejmie RP podjêto decyzje o zorganizowaniu 14 wy-s³uchañ publicznych: siedmiu w Sejmie V kadencji (2005-2007, z czego jed-no odwo³ajed-no) oraz – jak dotychczas – siedmiu w Sejmie VI kadencji13. Wys³uchanie publiczne stanowi typowy przyk³ad tradycyjnej metody konsultacji spo³ecznych, maj¹cej w za³o¿eniu zwiêkszyæ transparentnoœæ procesów tworzenia prawa oraz ich legitymizacjê w oczach obywateli. Czteroletni okres funkcjonowania w polskim systemie prawnym pozwa-la nam na przeprowadzenie pierwszych analiz jego przydatnoœci, przyj-rzenie siê jego strukturze i obecnoœci w polskim systemie legislacyjnym, a tak¿e zastanowienie siê, czy spe³ni³o pok³adane w nim nadzieje.
II. Analiza drugiej fazy procesu wys³uchania
publicznego – wys³uchanie publiczne
podczas komisji sejmowej
1. Trzy fazy procesu wys³uchania publicznego
Uwa¿am, ¿e fundamentalne znaczenie dla w³aœciwego zrozumie-nia funkcjonowazrozumie-nia instytucji wys³uchazrozumie-nia publicznego stanowi anali-zowanie jej jako dynamicznego procesu. Proponujê wyró¿niæ w procesie wys³uchania publicznego trzy fazy, z których ka¿da jest równie wa¿na dla oceny jego sukcesu lub pora¿ki. Moim zdaniem proces wys³ucha-nia publicznego sk³ada siê z nastêpuj¹cych trzech faz, posiadaj¹cych odmienne metody, zakres i cel.
w Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1414; Ustawa z dnia 29 stycznia 2009 roku o zmianie ustawy
o Radzie Ministrów oraz niektórych innych ustaww art. 3 wprowadzi³a kilka doprecyzo-wuj¹cych zmian w ww. ustawie (zob. Dz.U. z 2009 r. Nr 42, poz. 337), nie odnosz¹ siê one jednak do instytucji wys³uchania publicznego.
11 Dz.U. z 2006 roku Nr 30, poz. 207. Szczegó³owe zasady okreœlaj¹ce sposób
prze-prowadzenia wys³uchania publicznego przez dany resort w sprawie projektu rozpo-rz¹dzenia zosta³y uregulowane przez to rozporz¹dzenie.
12 Zob. M.P. Nr 15, poz. 194. Szczegó³owe zasady przeprowadzenia wys³uchania
publicznego przez dan¹ Komisjê Sejmow¹ w sprawie projektu ustawy okreœlone zo-sta³y w Regulaminie Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, Dzia³ II, Rozdzia³ 1a.
13 Zob. informacje na temat ostatnio przeprowadzonych wys³uchañ publicznych na
A. Faza pierwsza – przed wys³uchaniem14:
podstawowy przedmiot rozwa¿añ poœwiêconych pierwszej fazie wys³uchania publicznego dotyczy rozwi¹zañ formalno-prawnych przyjêtych w Regulaminie Sejmu RP, w tym przede wszystkim rozwa¿eniu fundamentalnego zagadnienia zwo³ywania wys³uchania
publicznego, w ramach którego wyró¿niamy siedem obszarów pro-blemowych, które moim zdaniem wymagaj¹ szczególnej uwagi i szczegó³owej analizy: A) kto powinien mieæ mo¿liwoœæ sk³adania wniosku o zwo³anie wys³uchania publicznego?; B) fakultatywnoœæ vs. arbitralnoœæ zwo³ania wys³uchania publicznego; C) moment zwo³ywania wys³uchania publicznego; D) problem upublicznienia decyzji o zwo³aniu wys³uchania publicznego; E) zawartoœæ formu-larza zg³oszeniowego; F) mo¿liwoœæ ograniczenia liczby uczestni-ków; G) zagadnienie odwo³ywania wys³uchania publicznego. B. Faza druga – wys³uchanie publiczne podczas posiedzenia
komisji sejmowej:
kluczowe zagadnienie rozwa¿añ poœwiêconych drugiej fazie stano-wi struktura dyskursu dominuj¹ca podczas wys³uchania publicznego; w szczególnoœci rozwa¿yæ nale¿y: A) problem braku mo¿liwoœci dyskusji i odnoszenia siê do wypowiedzi innych; B) u¿ywania przez osoby uczestnicz¹ce w wys³uchaniu publicznym z jednej strony jêzyka fachowego, z drugiej zaœ jêzyka potocznego; C) wy-zwania natury psychicznej zwi¹zane z wystêpowaniem publicz-nym; D) zagadnienie sformu³owania podsumowania wys³uchania publicznego; E) zjawisko ‘trzech krêgów partycypacji i wp³ywu’, czyli braku równego dostêpu uczestników wys³uchania publiczne-go do procesu legislacyjnepubliczne-go; F) kontekst polityczny; G) warunki efektywnego wys³uchania publicznego.
C Faza trzecia – po wys³uchaniu publicznym:
kluczowe zagadnienie rozwa¿añ poœwiêconych tej fazie dotyczy
wp³ywu– i informacji o nim dla obywateli – jaki wys³uchanie publicz-ne wywar³o na dalsze prace nad danym rozwi¹zaniem prawnym; zasadnicze problemy do rozwa¿enia dotycz¹ publikacji stenogramów z wys³uchania publicznego w biuletynie sejmowym oraz konieczno-œci sformu³owania podsumowania, a tak¿e fundamentalnego zna-czenia rzetelnej informacji w mediach o przebiegu danego wys³u-chania publicznego.
14 Szczegó³ow¹ analizê pierwszej fazy wys³uchania publicznego prezentujê w
oso-bnym artykule, który uka¿e siê w najbli¿szym czasie. Zob. P. W. Juchacz, Ab ovo, czyli
W poni¿szych rozwa¿aniach – ze wzglêdu na ograniczon¹ iloœæ miejsca w niniejszym artykule – dokonam szczegó³owej analizy fazy drugiej procesu wys³uchania publicznego, zwracaj¹c szczególn¹ uwa-gê na kwestie sporne i problemy z jednej strony charakterystyczne ze swej istoty dla tej formy konsultacji spo³ecznych, z drugiej zaœ zwi¹za-ne z funkcjonowaniem tej instytucji w naszym kraju.
2. Podstawowe zasady przebiegu drugiej fazy
wys³uchania publicznego
Rozpocznijmy nasze rozwa¿ania nad drug¹ faz¹ procesu wys³u-chania publicznego, czyli samym wydarzeniem wys³uwys³u-chania publicz-nego przed dan¹ Komisj¹ Sejmow¹, która je zwo³a³a, od przypomnie-nia krótkich zapisów w Regulaminie Sejmu, które siê do niej odnosz¹. Zgodnie z nimi wys³uchanie publiczne odbywa siê tylko na jednym posiedzeniu komisji, a porz¹dek dzienny obrad nie mo¿e obejmowaæ innych punktów (art. 70f); to przewodnicz¹cy komisji ustala kolejnoœæ oraz czas wyst¹pieñ osób bior¹cych udzia³ w wys³uchaniu publicz-nym, zaœ ka¿dy uczestnik mo¿e wyst¹piæ tylko raz, chocia¿ przewod-nicz¹cy mo¿e przed³u¿yæ czas wyst¹pienia danej osoby (art. 70g); w uzasadnionych przypadkach przewodnicz¹cy mo¿e przerwaæ po-siedzenie i to on postanawia o dacie, godzinie i miejscu jego wznowie-nia, b¹dŸ to od razu informuj¹c o tym wszystkich obecnych, b¹dŸ umieszczaj¹c informacjê w Systemie Informacyjnym Sejmu (art. 70h); ka¿dy zg³oszony uczestnik wys³uchania publicznego mo¿e podczas jego trwania z³o¿yæ do protoko³u tekst niewyg³oszonego – na przyk³ad z braku wystarczaj¹cej iloœci czasu – wyst¹pienia (gdzie zo-stanie on oznaczony w sposób umo¿liwiaj¹cy odró¿nienie go od te-kstów wyg³oszonych) i tak¹ sam¹ mo¿liwoœæ maj¹ równie¿ te osoby, które zg³osi³y siê, ale nie wziê³y udzia³u w wys³uchaniu publicznym, wszelako pod warunkiem, ¿e z³o¿enie tekstu nast¹pi do dnia wy-s³uchania (art. 70i). Gdyby w imieniu zg³oszonego podmiotu chcia³a zabraæ g³os wiêcej ni¿ jedna osoba, to wyst¹pienia wszystkich osób re-prezentuj¹cych dany podmiot musz¹ siê zmieœciæ w wyznaczonym czasie (proporcje podzia³u czasu na wyst¹pienie ka¿dej z nich ustalaj¹ miêdzy sob¹). Po wyst¹pieniu wszystkich podmiotów, których zg³o-szenia wp³ynê³y w regulaminowym czasie i trybie, przewodnicz¹cy mo¿e pozwoliæ na wyst¹pienia tych, których zg³oszenia nie spe³niaj¹ wszystkich wymogów regulaminu Sejmu.
Jak mo¿emy zauwa¿yæ na podstawie powy¿szego opisu, struktura formalna przebiegu wys³uchania publicznego jest doœæ szczegó³owo
okreœlona, wszelako wskazane zapisy zasadniczo odnosz¹ siê do pew-nych regulacji formalpew-nych, które nie budz¹ wiêkszych kontrowersji, albowiem zasadniczo zapewniaj¹ równy i uczciwy udzia³ podmiotów w wys³uchaniu publicznym. Analizuj¹c drug¹ fazê procesu wys³ucha-nia publicznego skoncentrujemy siê zatem na charakterze tej instytucji konsultacji spo³ecznych, poddaj¹c szczegó³owej analizie strukturê dyskursu dominuj¹c¹ podczas wys³uchania publicznego.
3. Z³udne nadzieje?
Zwolennicy i orêdownicy wprowadzenia instytucji wys³uchania pub-licznego do polskiego systemu prawnego wi¹¿¹ z nim niema³e nadzieje. Wed³ug Paw³a Dobrowolskiego i £ukasza Gorywody – autorów raportu Instytutu Sobieskiego z 2004 roku – promuj¹cych tê metodê zaanga¿o-wania obywateli, wys³uchanie publiczne ma na celu „ograniczenie zjawisk korupcyjnych poprzez umo¿liwienie obywatelom pe³nego po-znania racji przemawiaj¹cych za i przeciw proponowanym ustawom, dostarczenie ustawodawcy argumentów i opinii wszystkich stron, wy-wa¿enie sprzecznych interesów obywateli w celu maksymalizowania dobra wspólnego”15. Wœród najwiêkszych korzyœci z jego wprowa-dzenia autorzy raportu wymieniaj¹ upublicznienie procesów tworze-nia prawa, umo¿liwienie obywatelom anga¿owatworze-nia siê w ¿ycie publicz-ne, usystematyzowanie debaty publicznej, utrudnienie manipulacji, ucywilizowanie lobbingu, demokratyzacjê dostêpu do Sejmu, koniecz-noœæ publicznego uzasadnienia kontrowersyjnych ustaw oraz unikniêcie procesu tworzenia prawa za plecami obywateli w zamkniêtych grupach ekspertów16. Cele i korzyœci, jakie powinno przynieœæ wprowadzenie wys³uchania publicznego, wydaj¹ siê zatem niezwykle istotne i rozleg³e.
4. Uzasadnione w¹tpliwoœci i realne zagro¿enia
Jednak¿e ju¿ w dyskusjach poprzedzaj¹cych wprowadzenie wys³uchania publicznego do polskiego systemu demokratycznego po-jawia³y siê powa¿ne zarzuty i obawy wobec tej instytucji. Ograniczmy siê do jednego przyk³adu, a mianowicie wypowiedzi Danuty Przywa-ry reprezentuj¹cej Helsiñsk¹ Fundacjê Praw Cz³owieka, która zwra-ca³a uwagê na jednostronnoœæ i brak mo¿liwoœci deliberacji pomiêdzy 15 P. Dobrowolski, £. Gorywoda, Publiczne Wys³uchanie. Kontrola stanowienia prawa
przez obywateli, Raport Instytutu Sobieskiego, Warszawa 2004, s. 2.
uczestnikami wys³uchania publicznego w przeciwieñstwie do mo¿li-woœci obecnych w pracach w komisjach sejmowych, gdzie reprezen-tanci organizacji pozarz¹dowych bywaj¹ zapraszani: „Mam mocno mieszane uczucia, poniewa¿ zarówno wys³uchanie publiczne, jak zg³aszanie na piœmie swoich uwag jest aktem trochê jednostronnym. Nie ma rozmowy, nie ma odpowiadania, nie ma dyskusji. To takie wrzucenie do skrzynki – a ustawodawca albo skorzysta, albo nie sko-rzysta, ale to jego zbójeckie prawo. Owszem, on zawsze tak siê zacho-wuje, tyle tylko, ¿e w pracy w komisjach mo¿na jeszcze dodatkowo odpowiedzieæ na jakieœ pytania, a tutaj nie”17. Ta charakterystyczna dla sceptyków wypowiedŸ trafia w sedno zarzutów, jakie mo¿na po-stawiæ wys³uchaniu publicznemu.
Niestety równie¿ wieloletnia praktyka pokazuje ró¿n¹ od optymi-stycznych nadziei stronê stosowania tej¿e metody. Wiêkszoœæ prakty-ków partycypacji publicznej nastawiona jest do tej metody negatyw-nie i przestrzega przed jej stosowanegatyw-niem. I tak np. James L. Creighton w znanej pracy The Public Participation Handbook pisze:
„Zazwyczaj, z wyj¹tkiem sytuacji, kiedy jest to wymagane prawem, unikajcie wys³uchania publicznego. (…) Jedyn¹ pozytywn¹ wartoœci¹ wys³uchania publicznego jest to, ¿e ka¿dy mo¿e us³yszeæ wszystko, co mówi¹ inni. Lecz wys³uchania równie¿ przejawiaj¹ tendencjê do wyol-brzymiania ró¿nic: przywódcy zorganizowanych grup musz¹ byæ postrze-gani jako broni¹cy swoich grupowych interesów i musz¹ zajmowaæ bar-dziej ekstremalne pozycje, ni¿ uczyniliby to prywatnie. Wys³uchania publicz-ne s¹ równie¿ ³atwe do zdominowania przez zorganizowapublicz-ne grupy. Obywatele, którzy po prostu chcieli uzyskaæ informacjê, musz¹ w tym celu siedzieæ godzinami podczas przemówieñ – i w dodatku mog¹ jej nigdy nie otrzymaæ”18.
Znakomity przyk³ad niebezpieczeñstw zwi¹zanych z t¹ metoda konsultacji spo³ecznych stanowi pierwsze w Polsce – jeszcze zanim wys³uchanie publiczne zosta³o oficjalnie wprowadzone do polskiego systemu prawnego – pionierskie zastosowanie metody wys³uchania publicznego, jakie mia³o miejsce w lutym 2005 roku w Ministerstwie Zdrowia w zwi¹zku z rozpoczêciem prac nad zmian¹ Ustawy o
prze-ciwdzia³aniu narkomanii19. Do udzia³u zg³osi³o siê przesz³o sto osób, 17 Cytat z wypowiedzi Danuty Przywary (Helsiñska Fundacja Praw Cz³owieka),
zob. Stenogram z seminarium Lobbing i dzia³alnoœæ rzecznicza organizacji pozarz¹dowych
w œwietle nowych regulacji prawnych, Warszawa 10.01.2006, s. 16-17, zob. na stronie: http://www.isp.org.pl/kompas/files/6779439460236719001182100907.pdf.
18 J. L. Creighton, The Public Participation Handbook. Making Decisions Through
Citi-zen Involvement, Jossey-Bass, San Francisco 2005, s. 130. [podkr. P.W.J.].
19 Ustawa o przeciwdzia³aniu narkomanii zosta³a uchwalona 29 lipca 2005 r. Zob.
co sprawi³o, i¿ czas wyst¹pieñ zosta³ ograniczony do trzech minut. W efekcie ka¿dy musia³ szybko prezentowaæ swoje stanowisko, a do-datkowo – by zostaæ zauwa¿onym – nale¿a³o uczyniæ to w sposób zdecydowany, co owocowa³o polaryzacj¹ i usztywnieniem stanowisk. Trafnie zwróci³ na to uwagê uczestnicz¹cy w spotkaniu Wiktor Osia-tyñski, zdaniem którego wys³uchanie publiczne „przybra³o formê forum wymiany myœli przedstawicieli dwóch ró¿nych, czêsto rady-kalnych punktów widzenia – nie pojawi³y siê natomiast konkretne propozycje rozwi¹zañ ani próby wypracowania kompromisu”20.
To w³aœnie brak mo¿liwoœci deliberacji, wzajemnego przekonywa-nia siê i zwi¹zanej z tym mo¿liwoœci zmiany stanowiska i znalezieprzekonywa-nia kompromisowych rozwi¹zañ akceptowalnych dla wszystkich obywa-teli pluralistycznego demokratycznego pañstwa stanowi o w¹tpliwej wartoœci tej metody zaanga¿owania publicznego obywateli, nie spe³nia ona bowiem podstawowej funkcji wspólnego namys³u i poszukiwania rozwi¹zañ, ograniczaj¹c udzia³ obywateli do mo¿liwoœci wyra¿enia swojej opinii. A to stanowczo zbyt minimalistyczne osi¹gniêcie, nie-stety charakterystyczne dla tradycyjnych metod partycypacji obywa-telskiej21. Z³udzeniem okazuje siê równie¿ przekonanie o szerokim zaanga¿owaniu zwyk³ych obywateli w wys³uchanie publiczne: zazwy-czaj udzia³ w nim bior¹ przedstawiciele zainteresowanych organizacji pozarz¹dowych i instytucji publicznych, koncentruj¹cy siê najczêœciej na wp³ywie proponowanych regulacji na ich bezpoœredni¹ dzia³al-noœæ, w mniejszym zaœ na d³ugofalowych konsekwencjach dla zwy-k³ych obywateli.
Badacze patologii zwi¹zanych z public hearing przytaczaj¹ liczne argumenty przeciwko stosowaniu tej metody wszak¿e fundamentalne zarzuty sprowadziæ mo¿na do takich, jak mo¿liwoœæ rozwa¿ania wy³¹cznie ju¿ zaproponowanych rozwi¹zañ, jednokierunkow¹ komu-nikacjê, brak mo¿liwoœci dyskusji oraz zadawania pytañ przez oby-wateli, promowanie jêzyka konfrontacyjnego, a wrêcz stosowanie me-tafor walki i bitwy pomiêdzy przeciwstawnymi stanowiskami22. W efekcie otrzymujemy przyk³ad patologicznej formy partycypacji 20 Szerzej na temat wys³uchania publicznego w Ministerstwie Zdrowia pisze
Justy-na Rutkowska w artykule Public hearing – wys³uchanie publiczne – studium przypadku, „Trzeci Sektor”, nr 6, lato 2006, s. 41-46. Z tego¿ artyku³u pochodzi zacytowana powy-¿ej wypowiedŸ W. Osiatyñskiego, udzielona podczas wywiadu przeprowadzonego z nim przez autorkê artyku³u, ibidem, s. 45.
21 Szerzej na temat nowych deliberatywnych metod zaanga¿owania publicznego
obywateli zob. John Gastil, Peter Levine (eds.), The Deliberative Democracy Handbook.
Strategies of Effective Civic Engagement in the Twenty-First Century, Jossey-Bass, San Fran-cisco 2005.
obywatelskiej pozbawionej rzeczywistej transformacyjnej si³y delibera-cji obywatelskiej. Albowiem tylko wówczas,
„kiedy inkluzywna grupa obywateli mo¿e zaanga¿owaæ siê w autenty-czny dialog, podczas którego s¹ oni wszyscy w równym stopniu upod-miotownieni i kompetentni, oraz gdy s³uchaj¹ oni innych i sami s¹ z szacunkiem s³uchani, a tak¿e kiedy pracuj¹ nad zadaniem stano-wi¹cym przedmiot zainteresowania wszystkich, postêpuj¹c zgodnie ze swoim w³asnym programem, wszyscy siê zmieniaj¹. Wszyscy ucz¹ siê nowych idei i czêsto zdaj¹ sobie sprawê, ¿e opinie innych s¹ uzasad-nione. Mog¹ oni rozwa¿aæ problemy i wypracowywaæ podzielane zna-czenia, jak i mo¿liwoœci wspólnego dzia³ania. Mog¹ siê nauczyæ nowej heurystyki. (…) Mog¹ tak¿e zacz¹æ postrzegaæ siebie jako ludzi, którzy mogliby zmieniaæ wszystko…”23.
Dodajmy, ¿e wspó³dzia³anie obywateli wp³ywa nie tylko na roz-wój ich zdolnoœci partycypacyjnych oraz budowanie wzajemnego sza-cunku i uznania, ale jest równie¿ wspólnym konstruowaniem instytu-cji publicznych w ich takiej a nie innej postaci, wype³nianiem treœci¹ wspó³dzia³ania ich formy i dopiero poprzez takie przekszta³cone in-stytucje wp³ywaniem na ró¿norodne obszary sfery publicznej i rze-czywistoœci politycznej.
5. Struktura dyskursu dominuj¹ca podczas wys³uchania
publicznego
Analizuj¹c strukturê dyskursu dominuj¹c¹ podczas wys³uchania publicznego mo¿emy zauwa¿yæ jej trzy charakterystyczne cechy: A – brak dyskusji i mo¿liwoœci odnoszenia siê do wypowiedzi innych (polemiki)
Wys³uchanie publiczne ma charakter niedeliberatywny poprzez eli-minacjê dyskusji zarówno obywateli z przedstawicielami cia³ ustawo-dawczych, jak i pomiêdzy samymi obywatelami poprzez ograniczenie mo¿liwoœci wypowiedzi do krótkich kilkuminutowych wyst¹pieñ (do tego mo¿na dodaæ niestety zaobserwowane przez badaczy tego¿ za-gadnienia zachowania patologiczne po stronie przedstawicieli w³adzy, takie jak lekcewa¿¹ce wystêpuj¹cych ostentacyjne przegl¹danie jakichœ papierów, rozmowy z innymi podczas przemówieñ itp.24).
23 Ibidem, s. 428.
24 Warto przytoczyæ nagrodzon¹ g³oœnymi brawami k¹œliw¹ uwagê jednego
z uczestników wys³uchania publicznego dotycz¹cego rz¹dowego projektu ustawy o zasadach nieodp³atnego nabywania od Skarbu Pañstwa akcji przez uprawnionych pra-cowników w procesie konsolidacji spó³ek sektora elektroenergetycznego, zasadach
Brak mo¿liwoœci dyskusji znajduje odzwierciedlenie w zasadach, o których informuj¹ prowadz¹cy dane wys³uchanie publiczne, jak np. przewodnicz¹cy Komisji Sprawiedliwoœci i Praw Cz³owieka, pose³ Ry-szard Kalisz, który na pocz¹tku wys³uchania publicznego w sprawie przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie danych osobowych (lipiec 2008) wyraŸnie przestrzega³ uczestników: „Na posiedzeniu, na którym prze-prowadza siê wys³uchanie publiczne, podmiot, o którym mowa w ust. 1, mo¿e wyst¹piæ tylko raz. Nie ma wiêc wyst¹pieñ ad vocem. Nie ma te¿ ustosunkowywania siê do innych wypowiedzi”25. Podobnie, koñ-cz¹c wys³uchanie publiczne dotykoñ-cz¹ce projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie S¹downictwa (wrzesieñ 2006), przewod-nicz¹cy mu pose³ Cezary Garbarczyk stwierdzi³: „Regulamin Sejmu jest tutaj bardzo kategoryczny i nie pozwala na powtórne zabranie g³osu przez osobê, która ju¿ wystêpowa³a. Nie mogê w zwi¹zku z tym dopuœciæ do zabrania g³osu…”26.
Chcia³bym jednak zauwa¿yæ, ¿e pomimo za³o¿onej podczas wys³ucha-nia publicznego braku mo¿liwoœci polemiki, jest ona do pewnego stopwys³ucha-nia obecna w postaci komentarzy osób przemawiaj¹cych w dalszej kolejnoœci do wczeœniejszych wypowiedzi, co wprowadza pewn¹ nierównowagê i obna¿a kolejn¹ s³aboœæ tej instytucji konsultacji publicznych. Niejedno-krotnie daje siê zaobserwowaæ sytuacjê – mo¿na wrêcz rzec – pewnej roz-grywki socjotechnicznej, kiedy to zg³oszeni przedstawiciele danej
organi-zmiany posiadanych przez nich akcji oraz o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych: „Mam nadziejê, ¿e to, ¿e du¿a czêœæ naszych oficjalnych goœci i pos³ów siedzi ty³em do mówi¹cych, nie oddaje stosunku tych¿e naszych oficjalnych goœci do tego, co mówimy”. W odpowiedzi prowadz¹cy obrady pose³ A. Grad nieporadnie próbowa³ usprawiedliwiaæ przedstawicieli rz¹du oraz pos³ów: „Chcê zwróciæ uwagê, ¿e nikt nie sie-dzi do nikogo ty³em. Tak u³o¿on¹ mamy salê…”. [Zob. w: Stenogram z posiedzenia Komisji
Gospodarki (nr 160) i Komisji Skarbu Pañstwa (nr 98), Biuletyn nr 2283/V kad., 23 sierpieñ 2007 r., Kancelaria Sejmu – Biuro Komisji Sejmowych, Warszawa 2007, s. 12, na stronie: http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/0/ 24AFA4D06D1702C3C125735A0029AD7B/ $file/0228305.pdf ]. Wszak¿e takie ich usytuowanie jest niewybaczalnym (rzec mo¿emy: podrêcznikowym) b³êdem organizatorów wys³uchania publicznego œwiadcz¹cym o aro-gancji w³adzy wobec obywateli, a przynajmniej zazwyczaj tak jest odbierane przez uczest-ników wys³uchania publicznego i st¹d nie powinna nas dziwiæ zarówno wspomniana uwaga, jak i aplauz, jaki uzyska³a wœród zebranych.
25 Z posiedzenia Komisji Sprawiedliwoœci i Praw Cz³owieka(nr 50), Biuletyn Nr 914/VI
kad., 09.07.2008, Kancelaria Sejmu – Biuro Komisji Sejmowych, s. 3: Zob.: http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/0/21D852F718DDF6F5C125749D0025FEA7/ $file/0091406.pdf.
26 Stenogram z posiedzenia Komisji Sprawiedliwoœci i Praw Cz³owieka (nr 68),
Biule-tyn Nr 1144/V kad., 28 wrzeœnia 2006, Kancelaria Sejmu – Biuro Komisji Sejmo-wych, Warszawa 2006, s. 28. Zob.: http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/0/ 19262711A6D14543C1257218004CC81E/$file/0114405.pdf.
zacji maj¹cy wystêpowaæ wczeœniej rezygnuj¹ z wypowiedzi na rzecz osoby wypowiadaj¹cej siê w dalszej czêœci wys³uchania, co pozwala – oprócz zaprezentowania w³asnego stanowiska – na przynajmniej krót-kie skomentowanie na bie¿¹co wczeœniejszych postulatów. W tym kontekœcie zapewne warto przyjrzeæ siê bli¿ej temu zjawisku podczas kolejnych wys³uchañ publicznych i gdyby okaza³o siê, ¿e zwyczaj ko-mentowania wypowiedzi poprzedników tudzie¿ swoistego podsumo-wywania dotychczasowych g³osów przez osoby wypowiadaj¹ce siê w dalszej kolejnoœci utrwala siê i jest wykorzystywany jako swego ro-dzaju atut wprowadzaj¹cy nierównowagê pomiêdzy uczestnikami wys³uchania publicznego, wówczas dobrze by³oby rozwa¿yæ zastoso-wanie zasady losowej kolejnoœci zabierania g³osu – co przy dzisiej-szych mo¿liwoœciach technicznych nie powinno stanowiæ problemu – zamiast dominuj¹cej dotychczas kolejnoœci alfabetycznej.
B – jêzyk biurokratyczny i naukowy vs. jêzyk potoczny obywateli Prowadz¹cy wys³uchania publiczne bardzo czêsto stosuj¹ i preferuj¹ z jednej strony jêzyk biurokratyczny (stanowi¹cy swoiste po³¹czenie urzêdniczej nowomowy z jêzykiem prawniczym), z drugiej – zw³aszcza w przypadku, gdy rozwa¿ana kwestia przyci¹ga uwagê organizacji pozarz¹dowych reprezentowanych (b¹dŸ przygotowuj¹cych wy-st¹pienie danego przedstawiciela NGO) przez osoby wywodz¹ce siê ze œrodowiska naukowego – jêzyk naukowy, czêstokroæ naje¿ony fa-chowymi terminami. Oba te ¿argony – biurokratyczny i naukowy – s¹ zazwyczaj trudne do zrozumienia dla przeciêtnego obywatela i tym samym zamazuj¹ transparentnoœæ procesu tworzenia prawa. Ich stoso-wanie sprawia równie¿, i¿ wypowiadaj¹cy siê potocznym, niefachowym jêzykiem przeciêtny obywatel z jednej strony mo¿e mieæ deprymuj¹ce go poczucie wykluczenia z dominuj¹cego podczas wys³uchania publicz-nego ‘fachowego’ dyskursu, zaœ z drugiej ze wzglêdu na potoczny jêzyk jego argumenty – pomimo mo¿liwej ich s³usznoœci – spotykaæ siê mog¹ z niedoszacowaniem ich wagi przez pozosta³ych uczestników wys³uchania publicznego. S¹dzê, ¿e zasadnicze znaczenie podczas wy-s³uchania, które ma byæ publiczne – a wiêc zarówno jawne dla wszyst-kich obywateli pragn¹cych mu siê przys³uchiwaæ, jak i dostêpne i otwar-te dla udzia³u wszystkich zainotwar-teresowanych – ma u¿ywanie jêzyka zrozumia³ego dla przeciêtnego obywatela, w czym przejawiaæ siê bê-dzie zarówno szacunek ustawodawców dla tych, którzy wybrali ich jako swoich przedstawicieli, jak i ze strony podmiotów reprezentu-j¹cych stronê publiczn¹ wzajemny szacunek i uznanie wszystkich bio-r¹cych udzia³ w wys³uchaniu, jako równych sobie i zdolnych do rozu-mnej deliberacji w sferze publicznej dla dobra wspólnego.
C. wyzwania natury psychicznej zwi¹zane z wystêpowaniem publicznym
Osobne zagadnienie – które mo¿emy w tym miejscu jedynie zasy-gnalizowaæ – stanowi¹ wyzwania natury psychicznej, z jakimi musi siê zmierzyæ uczestnik wys³uchania publicznego. Dla osób nieposia-daj¹cych doœwiadczenia w wyst¹pieniach publicznych udzia³ w nim stanowi niew¹tpliwie du¿e obci¹¿enie psychiczne zwi¹zane, po pierw-sze, z koniecznoœci¹ przemawiania przed z regu³y onieœmielaj¹c¹ zwyk³ego obywatela grup¹ pos³ów i przedstawicieli w³adzy wykonaw-czej oraz czêstokroæ du¿¹ liczb¹ innych uczestników wys³uchania, zaœ po drugie, z nieuniknion¹ sytuacj¹ wejœcia w publiczny spór z innymi obywatelami. Poniewa¿ osoby, które ju¿ naby³y bieg³oœci w wyst¹pie-niach publicznych (politycy, samorz¹dowcy, naukowcy, prawnicy, doœwiadczeni reprezentanci organizacji pozarz¹dowych, dziennikarze itp.), s¹ w du¿o bardziej komfortowej sytuacji ni¿ zwyczajni obywate-le, a poza tym czêstokroæ maj¹ równie¿ przewagê wynikaj¹c¹ zarów-no z zajmowanej pozycji spo³ecznej, jak i wykszta³cenia (zob. szerzej poprzedni paragraf), nieodzowne wydaje siê odpowiednie, inkluzyw-ne prowadzenie obrad przez przewodnicz¹cego wys³uchaniu, pole-gaj¹ce z jednej strony na wyraŸnym podkreœlaniu równoœci wszyst-kich podmiotów bior¹cych w nim udzia³, zaœ z drugiej na reagowaniu na wypowiedzi ad personam i zak³ócaj¹ce przemówienia innych (od-dzielne niezwykle interesuj¹ce zagadnienie – którego nie mo¿emy, ze wzglêdu na ograniczon¹ objêtoœæ niniejszego artyku³u, rozwin¹æ w tym miejscu – stanowi problem dopuszczalnych form ekspresji emocjonal-nej podczas wys³uchania publicznego). Nie zapominajmy bowiem, ¿e wspomniane wyzwania psychiczne dla niektórych obywateli mog¹ stanowiæ uci¹¿liwoœæ maj¹c¹ wp³yw na decyzjê o udziale w wys³uchaniu publicznym. Oczywiœcie rzec mo¿na, i¿ ka¿da forma zaanga¿owania publicznego wystawia nas na koniecznoœæ uporania siê z wyzwaniami psychicznymi zwi¹zanymi z aktywnoœci¹ poœród innych obywateli i nie-uniknion¹ odmiennoœci¹ opinii oraz proponowanych dzia³añ, wszak-¿e warto dostrzegaæ istotne ró¿nice pomiêdzy ró¿norodnymi metoda-mi anga¿owania publicznego obywateli, z których jedne – jak wys³uchanie publiczne – przybieraj¹ postaæ partycypacji antagonistycz-nej, zaœ inne – jak na przyk³ad rozwijane od lat z powodzeniem
citi-zens juries– maj¹ bardziej deliberatywny i konsensualny charakter27. 27 Szerzej na temat citizens juries piszê w artykule: Piotr W. Juchacz, O potrzebie
wyko-rzystania nowych modeli partycypacji publicznej w aktywizacji obywateli wspólnot samorz¹dowych,
w: T. Buksiñski, K. Bondyra, J. Jakubowski (red.), Demokracja – Samorz¹dnoœæ – Prawo, Wy-dawnictwo Naukowe IF UAM, Poznañ 2007, ss. 147-162. Znakomity przegl¹d nowych deli-beratywnych metod zaanga¿owania publicznego obywateli znajduje siê w ksi¹¿ce: John
D – koniecznoœæ sformu³owania podsumowania
Zagadnienie sformu³owania podsumowania wys³uchania publicz-nego nale¿y rozpatrywaæ na dwóch wzajemnie dope³niaj¹cych siê p³aszczyznach:
a) podsumowanie obrad podczas wys³uchania publicznego (w ra-mach fazy drugiej procesu wys³uchania publicznego) dokonane przez przewodnicz¹cego b¹dŸ przedstawicieli wnioskodawców; oraz
b) podsumowanie wypowiedzi uczestników wys³uchania publiczne-go, zestawienie wyg³oszonych tez i ich uzasadnieñ, a tak¿e merytorycz-ne ustosunkowanie siê do nich wraz z zaprezentowaniem stanowiska projektodawców w koñcowym raporcie z wys³uchania publicznego (faza trzecia procesu wys³uchania publicznego).
W obecnych rozwa¿aniach nad faz¹ drug¹ procesu wys³uchania publicznego skupimy siê na pierwszym z wymienionych obszarów. Analizuj¹c wys³uchania publiczne, jakie mia³y miejsce w ostatnich czte-rech latach w Polskim Sejmie, dostrzegamy znacz¹cy problem braku w Regulaminie Sejmu wymogu merytorycznego podsumowania obrad. Nieobecnoœæ w Regulaminie Sejmu zapisów dotycz¹cych podsumowa-nia wys³uchapodsumowa-nia publicznego w sprawie projektów ustaw jest o tyle zaskakuj¹ca, ¿e powstawa³y one mniej wiêcej w tym samym czasie co – wspominane ju¿ wczeœniej – Rozporz¹dzenie Rady Ministrów z dnia
7 lutego 2006 roku w sprawie wys³uchania publicznego dotycz¹cego projek-tów rozporz¹dzeñ28, które w odniesieniu do tej kwestii jest o wiele bar-dziej precyzyjne. Zapisy Rozporz¹dzenia nak³adaj¹ na prowadz¹cego wys³uchanie publiczne w sprawie projektu rozporz¹dzenia znacznie wiêksze obowi¹zki ni¿ okreœlone w Regulaminie Sejmu na prowadz¹ce-go wys³uchanie publiczne w sprawie projektu ustawy, albowiem
mó-Gastil, Peter Levine (eds.), The Deliberative Democracy Handbook. Strategies of Effective Civic
Engagement in the Twenty-First Century, Jossey-Bass, San Francisco 2005.
28 Szczegó³owe zasady okreœlaj¹ce sposób przeprowadzenia wys³uchania
publicz-nego przez dany resort w sprawie projektu rozporz¹dzenia zosta³y uregulowane przez
Rozporz¹dzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 roku w sprawie wys³uchania publicznego dotycz¹cego projektów rozporz¹dzeñ, zob. Dz.U. z 2006 roku Nr 30, poz. 207. Miêdzy inny-mi okreœlaj¹ one w §8, ¿e „przebieg wys³uchania publicznego dokumentuje siê w for-mie protoko³u” (ust. 1) i mo¿e byæ ono równie¿ „utrwalone za pomoc¹ urz¹dzeñ reje-struj¹cych dŸwiêk lub obraz” (ust. 2) – ciekawe, ¿e gdyby ktoœ chcia³ potraktowaæ ten zapis dos³ownie, moglibyœmy otrzymaæ b¹dŸ to film niemy, b¹dŸ wy³¹cznie nagranie dŸwiêkowe. Ust. 3 wskazuje miêdzy innymi, ¿e protokó³ z wys³uchania publicznego za-wiera w szczególnoœci g³ówne tezy opinii prezentowanych przez uczestników (ust. 3, pkt 2) oraz „stanowisko prowadz¹cego wys³uchanie publiczne wobec prezentowanych opinii” (ust. 3, pkt 3). Zgodnie z ustêpem 4. „protokó³ z wys³uchania publicznego jest publikowany w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej organu odpo-wiedzialnego za opracowanie projektu rozporz¹dzenia”.
wi¹ o tym, ¿e prowadz¹cy wys³uchanie publiczne lub „osoby, które uczestniczy³y w opracowaniu projektu rozporz¹dzenia pod wzglê-dem merytorycznym i prawnym” (§5 ust. 2) „na bie¿¹co ustosunko-wuj¹ siê do racji i argumentów prezentowanych przez uczestników wys³uchania publicznego” (§6). ¯aden z tych zapisów nie zosta³ po-wielony w przepisach o wys³uchaniu publicznym w Sejmie, uchwalo-nych przecie¿ 17 dni póŸniej.
A jak wygl¹da bie¿¹ca praktyka? W praktyce dotychczasowych 13 wys³uchañ publicznych zazwyczaj mamy do czynienia z krótkim podsumowaniem ze strony projektodawców lub przewodnicz¹cych wys³uchaniu publicznemu, maj¹ one jednak doœæ ogólny, czêsto reto-ryczny, czasami zdawkowy charakter. Najczêœciej nie stanowi¹ mery-torycznej dyskusji z postulatami, ale raczej obietnicê ich przeanalizo-wania na dalszych etapach prac w podkomisjach sejmowych.
A przecie¿ dokonane na bie¿¹co podsumowanie nie stanowi zada-nia ponad si³y dla osoby pracuj¹cej nad danym projektem ustawy. Podczas wys³uchania publicznego wiele argumentów powtarza siê, wypowiadaj¹cy siê zazwyczaj odnosz¹ siê do konkretnych zapisów i artyku³ów ustawy, wiele z nich by³o ju¿ zapewne dyskutowanych na wczeœniejszych etapach procesu legislacyjnego. Jako ciekawy przyk³ad mo¿emy podaæ wypowiedŸ Jakuba Wygnañskiego, który zabieraj¹c g³os jako ostatni z uczestników – nie licz¹c pos³ów i przedstawicieli projektodawców – wys³uchania publicznego dotycz¹cego rz¹dowego projektu ustawy o zmianie ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publiczne-go i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw, dokona³ podsumo-wania poruszanych kwestii, dziel¹c je na trzy kategorie: niebudz¹ce kontrowersji, ambiwalentne i budz¹ce opór œrodowisk, do dzia³alno-œci których odnosi siê ustawa (nie prezentujemy szczegó³ów, bo nie interesuje nas tu zawartoœæ merytoryczna ustawy). Ju¿ tak proste roz-ró¿nienie wprowadzi³o pewien porz¹dek do dyskusji i pokaza³o, ¿e wys³uchanie publiczne mo¿e – poprzez samo wskazanie tych trzech obszarów dalszych prac – przynieœæ jakiœ pozytywny efekt. Wygnañski zakoñczy³ swoj¹ wypowiedŸ, zwracaj¹c siê do pos³ów jako do tych, którzy s¹ decydentami w kwestii ostatecznych rozstrzygniêæ ustawo-wych: „liczê te¿, ¿e pañstwo nam powiecie, ile mamy czasu, ¿eby nad tym pracowaæ, bo z tego, co powiedzia³em, wynika, ¿e s¹ sprawy, któ-re mo¿na za³atwiæ jutro, a s¹ sprawy tak fundamentalne, w których musimy razem popracowaæ i coœ wymyœliæ, a to pañstwo zadecyduje-cie, czy jest na to czas”29. Oczywiœcie dla pe³nego podsumowania bra-29 Zob. Z posiedzenia Komisji Polityki Spo³ecznej i Rodziny (nr 145), Biuletyn nr 2125/
kuje jego najwa¿niejszej czêœci, czyli bezpoœredniego odniesienia siê projektodawców do zaprezentowanych uwag.
Rekapituluj¹c tê czêœæ rozwa¿añ chcia³bym podkreœliæ, ¿e dokona-nie podsumowania zbieraj¹cego najwa¿dokona-niejsze wnioski, postulaty i ich uzasadnienia stanowi niezbêdny element procesu wys³uchania publicz-nego, umo¿liwiaj¹c jego uczestnikom: po pierwsze, uzyskanie wstêp-nej informacji na temat stosunku projektodawców do ich uwag, po drugie, uœwiadomienie sobie, jak na mapie zbie¿noœci i rozbie¿noœci – z jednej strony z innymi obywatelami oraz z drugiej z wnioskodawca-mi – sytuuje siê zajmowane przez nich stanowisko, argumenty, jakiwnioskodawca-mi siê pos³uguj¹ i podawane przez nich rodzaje uzasadnieñ, po trzecie, zyskanie poczucia – co jest trudne do przecenienia z perspektywy roz-wijania partycypacji publicznej obywateli – ¿e ich udzia³ w wys³ucha-niu publicznym jest istotny dla procesu legislacyjnego i przek³ada siê na dostrze¿enie przez ustawodawców wk³adu, jaki wnosz¹ swoimi propozycjami. Naszym zdaniem nie ulega najmniejszej w¹tpliwoœci, ¿e dokonanie merytorycznego podsumowania wraz z ustosunkowa-niem siê do racji i ich uzasadnieñ przedstawionych przez obywateli powinno staæ siê obowi¹zkiem projektodawców danej ustawy, a do-tychczasowe rozwi¹zanie prawne powinno zostaæ udoskonalone w duchu powy¿ej przedstawionych propozycji i postulatów.
6. Trzy krêgi partycypacji i wp³ywu,
czyli o braku równego dostêpu uczestników
wys³uchania publicznego do procesu legislacyjnego
Analizuj¹c wypowiedzi podmiotów bior¹cych udzia³ w wys³ucha-niach publicznych, mo¿emy zaobserwowaæ i wyodrêbniæ zjawisko, które okreœli³bym jako obecnoœæ ‘trzech krêgów partycypacji i wp³ywu’ w procesie legislacyjnym.Pierwszyi najbardziej oczywisty kr¹g partycypacji i wp³ywu to przed-stawiciele w³adzy wykonawczej, czêstokroæ inicjuj¹cy powstanie da-nego projektu ustawy, oraz przedstawiciele w³adzy ustawodawczej, przede wszystkim cz³onkowie Komisji Sejmowej, w której projekt jest rozpatrywany. To przecie¿ oni s¹ g³ównymi odbiorcami wk³adu pub-licznego, czyli wszelkich twierdzeñ, uzasadnieñ, uwag i komentarzy obywateli zg³aszanych podczas wys³uchania publicznego. Ich obec-noœæ – czasami niestety niedoreprezentowana – ma fundamentalne
http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/0/BA3C99494059AE67C12575AE004661D6/ $file/0212506.pdf.
znaczenie dla oceny sensownoœci przeprowadzania danego wys³ucha-nia publicznego. Uczestnicy wys³uchawys³ucha-nia publicznego czêstokroæ odwo³uj¹ siê do nich, czyli rzec mo¿emy, i¿ maj¹ pe³n¹ œwiadomoœæ, i¿ to oni w³aœnie s¹ zbiorowym podmiotem decyzyjnym. To od nich zale¿y, czy w dalszych pracach legislacyjnych wezm¹ pod uwagê pro-pozycje konkretnych zmian i argumenty na rzecz ich wprowadzenia zg³aszane przez obywateli podczas wys³uchania publicznego. W obe-cnym kszta³cie Regulamin Sejmu nie zobowi¹zuje niestety twórców projektu ustawy do odniesienia siê do postulatów obywateli poprzez publiczne podanie uzasadnieñ – w protokole z wys³uchania publicz-nego – dla ich przyjêcia b¹dŸ odrzucenia. Obecny kszta³t wys³uchania publicznego ma charakter ca³kowicie jednostronny. A przecie¿ nawet w przypadku tej instytucji mo¿na by wprowadziæ mechanizmy cho-cia¿by poœredniego dialogu, co wzmocni³oby jej znaczenie i legitymi-zacjê wœród obywateli.
Wszak¿e tym, co powinno zwróciæ nasz¹ szczególn¹ uwagê, jest mo-¿liwoœæ wyodrêbnienia spoœród podmiotów reprezentuj¹cych stronê pu-bliczn¹ dwóch grup wtajemniczenia: stanowi¹c¹, rzec mo¿na, ‘drugi kr¹g
partycypacji i wp³ywu’ grupê przedstawicieli tych organizacji pozarz¹do-wych, którzy zarówno s¹ na bie¿¹co informowani o pracach nad dan¹ ustaw¹, jak i jako zapraszani goœcie bior¹ udzia³ w dyskusjach podczas obrad komisji i podkomisji sejmowych (przypomnijmy, i¿ zdaniem wie-lu specjalistów w polskim systemie tworzenia prawa zasadnicze decyzje zapadaj¹ na etapie prac w podkomisjach sejmowych), oraz te podmioty i tych obywateli – nale¿¹cych do ‘trzeciego krêgu partycypacji i wp³ywu’ – dla których obecnoœæ i mo¿liwoœæ zabrania g³osu podczas wys³uchania publicznego stanowi czêstokroæ pierwsz¹ i jedyn¹ sposobnoœæ wyra¿enia swojego stanowiska i podania uzasadnieñ dla swoich racji.
Zaobserwowaæ mo¿emy zupe³nie inny sposób wypowiadania siê przedstawicieli obu wy¿ej wyodrêbnionych grup. Cz³onkowie ‘drugiego krêgu partycypacji i wp³ywu’, po pierwsze, czêstokroæ przy-wo³uj¹ b¹dŸ to swoje wypowiedzi i argumentacje podawane podczas prac podkomisji, b¹dŸ te¿ dyskusje i spory, które mia³y tam miejsce; po drugie, maj¹ wyraŸn¹ œwiadomoœæ jednorazowoœci wys³uchania publicznego w postaci przekonania, ¿e jakkolwiek warto wyraziæ na nim swoje ogólne stanowisko, to nie warto wdawaæ siê w szczegó³y, bo o tych i tak bêdzie mowa podczas dalszych prac w podkomisji sej-mowej, w których oni oczywiœcie bêd¹ nadal brali udzia³30.
30 Zob. na przyk³ad zacytowane na poprzedniej stronie s³owa Jakuba
Wygnañskie-go pozwalaj¹ce jednoznacznie okreœliæ Wygnañskie-go, jako typoweWygnañskie-go reprezentanta ‘drugieWygnañskie-go krêgu
W przeciwieñstwie do nich obywatele, których mo¿emy zaliczyæ do ‘trzeciego krêgu partycypacji i wp³ywu’, po pierwsze, maj¹ czêstokroæ œwiadomoœæ wykluczenia z dotychczasowych prac i pomijania ich w konsultacjach spo³ecznych; po drugie, w swoich wypowiedziach podnosz¹ zarówno kwestie zasadnicze dla danej ustawy, jak i czasami bardzo szczegó³owe, tak jakby podzielaj¹c z poprzedni¹ grup¹ œwia-domoœæ jednorazowoœci wys³uchania publicznego, rozumieli j¹ odmien-nie i mieli poczucie, ¿e to, czego tu w³aœodmien-nie, tego dnia i w tym miejscu, podczas tego wys³uchania publicznego nie powiedz¹, to umknie, nie zostanie ju¿ wypowiedziane publicznie i zauwa¿one; po trzecie, co niejako wynika z poprzedniego, wydaje siê i¿ du¿o czêœciej zwracaj¹ siê bezpoœrednio do pos³ów z apelem o uwzglêdnienie ich postulatów w dalszych pracach podkomisji i komisji sejmowych31, jak gdyby wspomniane w poprzednim punkcie poczucie jednorazowoœci wys³uchania publicznego w ich przypadku po³¹czone by³o z brakiem wiary, i¿ bêd¹ mieli okazjê uczestniczyæ w dalszych etapach procesu legislacyjnego; po czwarte, nierzadko staraj¹ siê niejako nadrobiæ swo-j¹ dotychczasow¹ – i zazwyczaj przysz³¹ – nieobecnoœæ podczas prac nad projektem danej ustawy poprzez do³¹czenie do protoko³u swoje-go pe³niejszeswoje-go stanowiska z nadziej¹, ¿e podczas dalszych prac nad projektem ustawy ich uwagi zostan¹ rozpatrzone.
Zestawmy dla przyk³adu kilka wypowiedzi przedstawicieli œro-dowisk kombatanckich z wys³uchania publicznego dotycz¹cego pro-jektu ustawy o Korpusie Weteranów Walk o Niepodleg³oœæ Rze-czypospolitej Polskiej. Dwie pierwsze przynale¿¹ do przedstawicieli stowarzyszeñ, które w zaprezentowanym powy¿ej podziale zaliczyæ nale¿y do ‘trzeciego krêgu partycypacji i wp³ywu’. Rozpocznijmy od wypowiedzi sekretarza generalnego zarz¹du g³ównego Zwi¹zku Ko-31 Oto kilka przyk³adów z wypowiedzi podczas wys³uchania publicznego
do-tycz¹cego projektu ustawy o Korpusie Weteranów Walk o Niepodleg³oœæ RP, do której w tej czêœci rozwa¿añ jako do charakterystycznego przyk³adu nawi¹zujemy: J. Kac-przak: „W imieniu 3 tys. kombatantów bêd¹cych cz³onkami naszego Zwi¹zku proszê o to, ¿eby w czasie prac nad tym projektem w Sejmie i Senacie zwróciæ uwagê na wska-zane aspekty prawne” (s. 7.); H. Strzelecki: „Prosi³bym pos³ów o to, ¿eby zastanowili siê nad tym, pracuj¹c nad t¹ ustaw¹ w komisjach. (…) Dlatego apelujê do panów pos³ów, ¿eby komisje wziê³y tê sprawê pod uwagê, kiedy bêd¹ rozpatrywaæ ten projekt” (s. 9); D. Kubas: „Mam nadziejê, ¿e podczas prac Komisji zwróc¹ pañstwo uwagê…” (s. 11); mo¿na by przytoczyæ wiele podobnych uwag padaj¹cych z ust obywateli i przedstawi-cieli niezale¿nych stowarzyszeñ równie¿ podczas innych wys³uchañ publicznych; zob.
Z posiedzenia Komisji Obrony Narodowej (57) oraz Komisji Polityki Spo³ecznej i Rodziny (nr 160), Biuletyn nr 2347/ VI kad., 18 czerwiec 2009, Kancelaria Sejmu – Biuro Komi-sji Sejmowych, Warszawa 2009: http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/0/ 5F1D5FD60C026F40C12575E100305694/$file/0234706.pdf.
mbatantów RP i By³ych WiêŸniów Politycznych, Stanis³awa Ca³ki, który mówi³: „W kraju dzia³a oko³o 200 organizacji kombatanckich. W tej liczbie mieœci siê ok. 80 organizacji, które s¹ organizacjami znacz¹cymi. Projekt ustawy zosta³ wys³any tylko do kilku takich orga-nizacji. Nasz Zwi¹zek, który zrzesza jeszcze ok. 100 tys. (P.W.J.: sic! sto tysiêcy!!!) kombatantów II wojny œwiatowej, nie otrzyma³ tego projektu. Musieliœmy zdobyæ go prywatnie, po znajomoœci”32. Z t¹ wypowiedzi¹ wspó³graj¹ s³owa sekretarza generalnego – mniejszego, ale wci¹¿ maj¹cego 3 tys. cz³onków – Zwi¹zku By³ych ¯o³nierzy Za-wodowych i Oficerów Rezerwy Wojska Polskiego, Jana Kacprzaka: „Chcia³bym zaznaczyæ, ¿e tak¿e my jako zwi¹zek nie otrzymaliœmy tego projektu. Otrzymaliœmy go, wykorzystuj¹c nasze kontakty pry-watne”33. W obu wypowiedziach pobrzmiewa wspomniane powy¿ej poczucie wykluczenia z dotychczasowych prac nad projektem ustawy w postaci braku konsultacji z reprezentowanymi przez wypowia-daj¹cych siê organizacjami.
Przedstawionym powy¿ej g³osom mo¿emy przeciwstawiæ jak¿e charakterystyczn¹ wypowiedŸ przedstawiciela stowarzyszenia, które w przypadku prac nad tym projektem ustawy mo¿emy zaliczyæ do ‘drugiego krêgu partycypacji i wp³ywu’. Odnosz¹c siê do jednego z po-stulatów zg³aszanych przez zabieraj¹cego przed nim g³os S. Ca³kê – prezes zarz¹du Œwiatowego Zwi¹zku ¯o³nierzy Armii Krajowej Czes³aw Cywiñski stwierdzi³: „Wydaje siê, ¿e jest to sprawa, któr¹ mo-¿na rozwa¿yæ w trakcie prac komisji nad projektem ustawy. Nie musi-my dyskutowaæ o tym w dniu dzisiejszym”34. Zaœ chwilê póŸniej w od-niesieniu do kolejnej kwestii doda³: „Jest to mo¿liwe przez powo³anie podkomisji i rozpoczêcie w niej prac nad projektem. Tam bêdziemy mogli wszystko za³atwiæ. Od tego w³aœnie s¹ podkomisje. Nie muszê chyba o tym przekonywaæ. (…) Jeœli chodzi o inne kwestie dotycz¹ce tego projektu, to s¹ to drobne sprawy. Proszê mi wierzyæ. Szkoda czasu na to, ¿eby tymi sprawami zajmowaæ siê w tej chwili. Mówi³em wczeœ-niej o osobach, którym nadano Krzy¿ Wojskowy. Jest to jedna ze spraw, które mo¿na za³atwiæ w trybie roboczym”35. W tym przypadku nie mamy w¹tpliwoœci, ¿e zabieraj¹cy g³os nie tylko ma dobre rozeznanie (kompetencjê) w kwestii sposobu tworzenia prawa w Polsce, ale mo¿e-my zak³adaæ, ¿e nie tylko uczestniczy³ w dotychczasowych pracach nad projektem ustawy, maj¹c okazjê do wywierania pewnego wp³ywu 32 Z posiedzenia Komisji Obrony Narodowej (57) oraz Komisji Polityki Spo³ecznej i
Rodzi-ny (nr 160), Biuletyn nr 2347/ VI kad., 18 czerwiec 2009, op. cit., s. 4.
33 Ibidem, s. 6. 34 Ibidem, s. 5. 35 Ibidem, s. 6.
na jej kszta³t, ale równie¿ jest przekonany, ¿e bêdzie mia³ mo¿liwoœæ brania udzia³u i dalszego wywierania wp³ywu na jej treœæ podczas ko-lejnego etapu prac legislacyjnych w podkomisji sejmowej.
Oczywiœcie musimy wyraŸnie podkreœliæ, i¿ po pierwsze, istnienie drugiego i trzeciego krêgu partycypacji i wp³ywu jest nie do unikniêcia w procesie legislacyjnym, albowiem nigdy nie da siê zaprosiæ na wczeœniejszych etapach powstawania projektów ustaw wszystkich za-interesowanych. Jednak¿e obowi¹zkiem projektodawców i ustawoda-wców jest dobór jak najbardziej reprezentatywnych organizacji po-zarz¹dowych zainteresowanych dan¹ regulacj¹ prawn¹: pomijanie pewnych organizacji, a faworyzowanie innych podwa¿a wiarygod-noœæ ca³ego procesu stanowienia prawa. Po drugie, nie ulega w¹tpli-woœci, ¿e wprowadzenie instytucji wys³uchania publicznego – pomi-mo zarówno wielu niedoskona³oœci w przyjêtych rozstrzygniêciach prawnych, jak i zarzutów wobec samego wys³uchania publicznego jako formy konsultacji publicznych – mo¿e mieæ istotne znaczenie dla chocia¿by jednorazowej inkluzji podmiotów wczeœniej nieobecnych (tylko w przypadku organizacji reprezentatywnych dla œrodowisk zainteresowanych danym projektem ustawy, a – na przyk³ad z przy-czyn politycznych – niekonsultowanych podczas jego przygotowywa-nia mo¿emy pokusiæ siê o mocniejsze sformu³owanie i mówiæ o wyklu-czeniu), daj¹c im czêstokroæ jedyn¹ mo¿liwoœæ wp³ywu – ograniczonego, ale jednak poprzez jawne i wyraŸne zaistnienie w sferze publicznej obecnego – na kszta³t powstaj¹cej ustawy.
Za podsumowanie tej czêœci rozwa¿añ mog¹ s³u¿yæ s³owa prze-wodnicz¹cego wys³uchaniu publicznemu dotycz¹cemu projektu usta-wy o Korpusie Weteranów Walk o Niepodleg³oœæ RP, pos³a S³awomira Piechoty: „mo¿emy podaæ wiele przyk³adów spraw, które w naszym przekonaniu nie zmierzaj¹ do rozwi¹zania jakiegoœ problemu, ale s³u¿¹ stworzeniu pozorów, ¿e istnieje zamiar rozwi¹zania problemu. Jednak dzisiejsze wys³uchanie publiczne projektu ustawy nie temu ma s³u¿yæ. Jak wynika z g³osów w dyskusji, dzisiejsze wys³uchanie
pub-liczne by³o potrzebne przede wszystkim po to, ¿eby wszyscy, którzy chcieli wzi¹æ udzia³ w tej dyskusji na równych prawach, mogli przedstawiæ w trak-cie debaty swoj¹ opiniê”36. Pomijaj¹c w¹tpliwe merytorycznie i zdecydo-wanie maj¹ce retoryczny charakter okreœlanie wys³uchania publicznego mianem debaty czy te¿ dyskusji, nale¿y podkreœliæ, i¿ pose³ Piechota s³usznie uwypukli³ jedn¹ z najwa¿niejszych zalet tej instytucji konsul-tacji spo³ecznych, jak¹ mo¿e stanowiæ – po spe³nieniu odpowiednich warunków – jej otwarty, inkluzywny charakter.
7. Kontekst polityczny
Wys³uchanie publiczne osadzone jest w szerszym kontekœcie poli-tycznym, który ma wszak¿e dla jego efektów – czyli uwzglêdnienia w procesie legislacyjnym postulatów jego uczestników – znaczenie za-sadnicze. Przytoczmy dwie wypowiedzi podsumowuj¹ce wys³ucha-nie publiczne w sprawie rz¹dowego projektu ustawy o zmiawys³ucha-nie usta-wy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie (kwiecieñ 2009), rzucaj¹ce na interesuj¹c¹ nas kwestiê nieco œwiat³a. Pose³ Tade-usz Tomaszewski – warto podkreœliæ, i¿ reprezentuj¹cy opozycjê par-lamentarn¹ (Lewica) – powiedzia³:
„Mam nadziejê, ¿e znaczna czêœæ pañstwa przemyœleñ bêdzie mog³a byæ wziêta pod uwagê w czasie prac podkomisji, ale chcê zauwa¿yæ, ¿e te dobre pomys³y musz¹ mieæ tak¿e w czasie prac zgodê rz¹du dlatego, ¿e bez zgody rz¹du po prostu pójdziemy na wielk¹ salê, krótko mówi¹c, na ma³¹ wo-jenkê, a nie o to chodzi w tej sprawie. S¹dzê, ¿e musimy poszukiwaæ ta-kich rozwi¹zañ, które s¹ mo¿liwe do przyjêcia przez partnerów tego procesu legislacyjnego, tak szybko jak to jest mo¿liwe, ale bez poœpie-chu, z udzia³em pañstwa, tych, którzy bêd¹ chcieli w dalszym ci¹gu pracowaæ merytorycznie w pracach podkomisji i jeœli Komisja tak¹ de-cyzjê podejmie, bêdziemy braæ to pod uwagê. W szczególnoœci dzisiaj pañstwo zg³aszali tutaj wiele takich uwag, które wzajemnie siê wyklu-cza³y. (…) Gdzieœ, a tak to jest w procesie legislacyjnym, najpierw w podkomisjach, potem w komisjach sejmowych, bêdziemy musieli, ws³uchuj¹c siê ponownie w argumenty pañstwa, rozstrzygaæ te kwes-tie. (…) jeœli coœ bêdzie dojrza³ego i przemyœlanego i bêdzie mia³o wstêpn¹ zgodê rz¹duto, oczywiœcie równie¿ poza tym, co jest w projek-cie, podejmiemy ten temat. Natomiast jeœli to nie bêdzie mia³o takiego rozwi¹zania, to oczywiœcie myœlê, ¿e dla m.in. tego, ¿eby ten proces w miarê sprawnie dla œrodowiska, dla w³adzy publicznej, dla œrodowi-ska pozarz¹dowego siê zakoñczy³, to nie bêdzie brane pod uwagê”37.
I drugi cytat z wypowiedzi sekretarza stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Spo³ecznej, Jaros³awa Dudy:
„Chcê tylko zadeklarowaæ, ¿e temat z naszej strony nie ma ¿adnych pryncypiów, myœlê o stronie rz¹dowej, których nie mo¿na jeszcze zmieniæ w ramach prac i myœlê dopracowaæ i wypracowaæ na tym ob-szarze konsensus. Przy czym chcê podkreœliæ jasno, ¿e jest to projekt rz¹dowy, który przeszed³ ca³y proces konsultacji miêdzyresortowych, i nie-które problemy, nie-które dzisiaj te¿ tu by³y przedstawione, niestety by³y przez inne ministerstwa kontestowane, czy te¿ nie by³o mo¿liwoœci, aby przeforsowaæ to, o czym niektórzy z pañstwa mówicie”38.
37 Z posiedzenia Komisji Polityki Spo³ecznej i Rodziny (nr 145), Biuletyn Nr 2125/VI
kad., op. cit., s. 23 [wyró¿nienie w tekœcie P.W.J.].
W obu wypowiedziach mo¿emy dostrzec zbie¿noœæ polegaj¹c¹ na zwróceniu uwagi uczestnikom wys³uchania publicznego, ¿e nie stanowi ono instytucji oderwanej od ca³ego procesu legislacyjnego, lecz jego œciœle okreœlon¹ w czasie i miejscu czêœæ. St¹d jakkolwiek po pierwszym czyta-niu w Sejmie wci¹¿ istnieje mo¿liwoœæ dokonywania nawet istotnych zmian – co wyraŸnie zaznacza sekretarz stanu J. Duda – to z drugiej stro-ny istotstro-nym kontekstem zakreœlaj¹cym ramy dalszych mo¿liwych senso-wnych prac nad projektem s¹ ju¿ dokonane – podczas konsultacji miê-dzyresortowych i w przyjêtym stanowisku rz¹du – zasadnicze rozstrzygniêcia. Wprowadzanie w podkomisjach zmian w projekcie ustawy, na które nie ma zgody rz¹du – zwraca na to uwagê pose³ T. To-maszewski – nie ma sensu i prowadzi do ‘ma³ej wojenki’, która nie wiedzie do sukcesu. Obie wypowiedzi wskazuj¹ na koniecznoœæ wypra-cowania rozwi¹zañ mo¿liwych do zaakceptowania przez wszystkich partnerów procesu legislacyjnego, ale zarazem na to, i¿ nie da siê tego uczyniæ podczas wys³uchania publicznego, kiedy to – jak zauwa¿a pose³ Tomaszewski – „w szczególnoœci dzisiaj pañstwo zg³aszali tutaj wiele ta-kich uwag, które wzajemnie siê wyklucza³y”, zaœ sekretarz stanu J. Duda dodaje: „nie sposób szczegó³owo odnosiæ siê do tych wszystkich uwag. Jest do tego podkomisja sta³a, która siê bêdzie nad t¹ kwesti¹ zastana-wiaæ”39. Obaj wskazuj¹ podkomisjê sejmow¹, jako w³aœciwe miejsce dal-szych – ju¿ deliberatywnych – prac nad projektem ustawy.
8. Cztery warunki efektywnego wys³uchania publicznego
Wymienione w przedstawionych powy¿ej rozwa¿aniach cechy wys³uchania publicznego sprawiaj¹, ¿e mo¿e ono wywo³ywaæ frustra-cjê i poczucie rozczarowania u bior¹cych w nim udzia³ obywateli. John Gastil przytacza s³owa by³ego cz³onka rady hrabstwa Maryland, Bruce’a Adamsa, który tak podsumowa³ swoje doœwiadczenia z wy-s³uchaniem publicznym (w Stanach Zjednoczonych w wielu przypad-kach wymaganym przez prawo): „S¹dzê, ¿e spêdzi³em blisko 2000 go-dzin, bior¹c udzia³ w oficjalnych wys³uchaniach publicznych w ci¹gu ostatnich oœmiu lat. Nie by³ to czas dobrze spêdzony. Wys³uchania publiczne mog¹ nadawaæ pozór zaanga¿owania publicznego, ale nie s¹ satysfakcjonuj¹ce ani dla obywateli, ani dla urzêdników”40. Dodaj-my, i¿ mierne efekty wys³uchania publicznego maj¹ miejsce czêsto-kroæ z powodów zupe³nie niezawinionych przez organizatorów, lecz wynikaj¹cych z samej istoty tej metody zaanga¿owania publicznego.39 Ibidem, s. 22.
40 J. Gastil, By Popular Demand. Revitalizing Representative Democracy through
John Gastil wymienia cztery warunki, jakie powinny zostaæ wype³nione podczas wys³uchania publicznego, aby spe³ni³o ono swo-je zadanie, swo-jednak¿e równoczeœnie podkreœla, ¿e w praktyce rzadko kiedy ma to miejsce.
Owe cztery cechy zapewniaj¹ce efektywnoœæ dobrego wys³uchania publicznego to: deliberatywnoœæ, wp³yw, reprezentatywnoœæ oraz kla-rownoœæ41. W praktyce z ka¿d¹ z nich wystêpuj¹ problemy. Jak ju¿ podkreœlaliœmy, wys³uchanie publiczne ze swej istoty jest metod¹ tak skonstruowan¹, ¿e brakuje w niej miejsca na rzeczow¹ (rzec mo¿na: jak¹kolwiek!) debatê i wymianê argumentów zarówno – z jednej stro-ny – pomiêdzy bior¹cymi w nim udzia³ obywatelami reprezen-tuj¹cymi odmienne stanowiska, jak i – z drugiej strony – pomiêdzy obywatelami a przedstawicielami w³adz publicznych. Jest to metoda z za³o¿enia niedeliberatywna! Badacze partycypacji obywatelskiej za-uwa¿aj¹, ¿e paradoksalnie prawdziwa debata i wymiana pogl¹dów pojawia siê tylko wówczas, gdy… wys³uchanie publiczne ze wzglêdu na podejmowany temat b¹dŸ problem nie jest interesuj¹ce dla obywa-teli! Przyjdzie wówczas niewielka liczba osób, nie s¹ one mocno zan-tagonizowane, moderator mo¿e pozwoliæ im na d³u¿sze wypowiedzi, a nawet wymianê argumentów, pozostaje wiêcej czasu i równie¿ urzêdnicy mog¹ przynajmniej czêœciowo odnieœæ siê na bie¿¹co do uwag uczestników. W takim przypadku mo¿emy zaobserwowaæ rów-nie¿ najwiêksz¹ klarownoœæ wys³uchania publicznego. Niestety wy-pe³nienie tych dwóch warunków nie wystarcza i nale¿y od razu pod-kreœliæ, ¿e takie wys³uchanie publiczne ma dwie fundamentalne wady: jest niereprezentatywne dla danej wspólnoty politycznej oraz zazwyczaj nie wp³ywa na decyzje urzêdników. Nie spe³nia wiêc pozo-sta³ych dwóch warunków. Paradoks polega równie¿ na tym, ¿e spe³nie-nie warunku reprezentatywnoœci (pamiêtajmy wszelako, ¿e du¿a licz-ba uczestników wys³uchania publicznego i tak nie gwarantuje ich socjologicznej reprezentatywnoœci), które mog³oby prowadziæ do uzys-kania rzeczywistego wp³ywu wys³uchania publicznego na dalsz¹ po-litykê publiczn¹, eliminuje deliberatywnoœæ, a czasami równie¿ klarow-noœæ wyra¿anej opinii publicznej.
Podsumowuj¹c tê czêœæ naszych rozwa¿añ, oddajmy g³os Gastilowi:
„Rozwa¿na dyskusja i debata mo¿e sk³aniaæ ludzi do krytycznego przebadania problemu, przed którym staj¹, swoich w³asnych punktów widzenia oraz pogl¹dów ich oponentów. To prowadzi obywateli do bardziej oœwieconego rozumienia [podkr. P.W.J.] swoich interesów i bar-dziej trafnego zrozumienia dyskutowanego zagadnienia politycznego.
To z kolei mo¿e prowadziæ do klarownej prezentacji publicznych – po-dzielanych oraz rozbie¿nych – interesów. W praktyce, wys³uchania publiczne rutynowo zawodz¹ w byciu podobnym nawet do prostac-kiej formy deliberacji”42.
IV. Podsumowanie – blaski i cienie
wys³uchania publicznego
Instytucja wys³uchania publicznego funkcjonuje w polskim syste-mie legislacyjnym ju¿ blisko cztery lata. W tym okresie odby³o siê 13 wys³uchañ publicznych przed komisjami sejmowymi w sprawie pro-jektów ustaw wnoszonych do Sejmu przez Prezydenta RP (3 projekty), Rz¹d RP (7 projektów) b¹dŸ przez pos³ów (3 projekty). Bior¹c pod uwa-gê ³¹czn¹ liczbê ustaw uchwalonych przez Sejm w tym czasie, to bardzo niewiele. Wszelako œwiadomoœæ zbyt rzadkiego siêgania do tej formy konsultacji publicznych wydaje siê wœród polityków dostrzegalna. Prze-wodnicz¹cy Komisji Polityki Spo³ecznej i Rodziny, pose³ S³awomir Pie-chota (PO), rozpoczynaj¹c w kwietniu 2009 roku wys³uchanie publiczne w sprawie rz¹dowego projektu ustawy o zmianie ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw, zwróci³ uwagê, „¿e jest to instytucja jeszcze niewystarczaj¹co upo-wszechniona i ugruntowana w porz¹dku legislacyjnym”43.
Przyczyny tego stanu rzeczy mog¹ byæ ró¿norodne, lecz mimo to ma³a liczba wys³uchañ publicznych zaskakuje, zw³aszcza je¿eli wzi¹æ pod uwagê – i potraktowaæ je powa¿nie – zasadniczo pozytywne opi-nie bior¹cych w nich udzia³ pos³ów i urzêdników pañstwowych do-strzegaj¹cych wagê i przydatnoœæ tej instytucji. Przytoczmy kilka z nich: sekretarz stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Spo³ecznej Jaros³aw Duda stwierdzi³, podsumowuj¹c wys³uchanie publiczne w sprawie rz¹dowego projektu ustawy o zmianie ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie: „Widaæ, ¿e instytucja wys³ucha-nia publicznego bardzo siê przydaje, bo pad³o tutaj kilka bardzo funda-mentalnych propozycji”44. Podsumowuj¹c wys³uchanie publiczne w sprawie projektu ustawy o Korpusie Weteranów Walk o Niepodle-g³oœæ Rzeczypospolitej Polskiej (czerwiec 2009), prowadz¹cy je pose³ S³awomir Piechota (PO) powiedzia³:
42 J. Gastil, Political Communication and Deliberation, SAGE Publications, Los
Ange-les 2008, s. 189.
43 Z posiedzenia Komisji Polityki Spo³ecznej i Rodziny (nr 145), Biuletyn nr 2125/VI
kad., op. cit., s. 3.
