)+6)5+1-61)47247

Bydgoszcz Kraków Lublin Olsztyn Poznañ Siedlce Szczecin Warszawa Wroc³aw

Administratio Locorum Gospodarka Przestrzenna

6(2) 2007

ACTA SCIENTIARUM POLONORUM

Czasopismo naukowe za³o¿one w 2001 roku przez polskie uczelnie rolnicze

Rada Programowa Acta Scientiarum Polonorum Kazimierz Banasik (Warszawa), Janusz Falkowski (Olsztyn),

Florian Gambuœ (Kraków), Franciszek Kluza (Lublin), Edward NiedŸwiecki (Szczecin), Janusz Prusiñski (Bydgoszcz), Jerzy Sobota (Wroc³aw) – przewodnicz¹cy, Stanis³aw Socha (Siedlce),

Waldemar Uchman (Poznañ)

Rada Naukowa serii Administratio Locorum

Christian Ahl (Getynga), Jan Falkowski (Toruñ), Arturas Kaklauskas (Wilno), Urszula Litwin (Kraków), Tadeusz Markowski (£ódŸ),

Hieronim Olenderek (Warszawa), Antoni Sobczak (Poznañ), Zofia Wiêckowicz (Wroc³aw), Sabina róbek (Olsztyn) – przewodnicz¹ca

Opracowanie redakcyjne Aurelia Grejner

Projekt ok³adki Daniel Morzyñski

ISSN 1644–0749

© Copyright by Wydawnictwo Uniwersytetu Warmiñsko-Mazurskiego Olsztyn 2007

Redaktor Naczelny – Zofia Gawinek ul. Jana Heweliusza 14, 10-718 Olsztyn tel. (48) (089) 523 36 61, fax (48) (089) 523 34 38

e-mail: wydawca@uwm.edu.pl www.uwm.edu.pl/wydawnictwo/

Nak³ad 300 egz. Ark. wyd. 5,2; ark. druk. 4,5 Druk: Zak³ad Poligraficzny UWM w Olsztynie, nr zam. 406

Od Redakcji

Niniejszy zeszyt otwiera opracowanie dotycz¹ce problematyki zamówieñ publicznych w gospodarce przestrzennej. Zdaniem autorki nowoczesne zarz¹dzanie sektorem publicz- nym, w którym miasto, gmina, region musi d¹¿yæ do jak najbardziej efektywnych i sku- tecznych form zaspokojenia potrzeb wspólnot samorz¹dowych, wymaga równie¿ stoso- wania przepisów prawa zamówieñ publicznych do umów, których przedmiotem s¹ us³ugi, dostawy lub roboty budowlane. Nierzetelne przygotowanie postêpowania o udzielenie zamówienia mo¿e stanowiæ barierê rozwoju lokalnego i regionalnego.

W zespo³ach naukowych podejmowane s¹ tak¿e badania nad adaptacj¹ istniej¹cych lub opracowaniem nowych metod wyboru optymalnego u¿ytkowania ziemi dla potrzeb zarz¹dzania przestrzeni¹ planistyczn¹. Zagadnienia zwi¹zane z transformacj¹ u¿ytków gruntowych na inny sposób u¿ytkowania rozpatrywano w kontekœcie funkcjonalnoœci i kosztów stworzenia systemu informacji niezbêdnych do podejmowania takich decyzji.

W zeszycie znajduj¹ siê tak¿e artyku³y dotycz¹ce metodycznych podstaw badania efektywnoœci inwestycji w nieruchomoœci proekologiczne na przyk³adzie ma³ej elektrow- ni wodnej i modelowania czynszu najmu lokali u¿ytkowych gminy z zastosowaniem sztucznych sieci neuronowych.

Przewodnicz¹ca Rady Naukowej serii Administratio Locorum

prof. dr hab. Sabina róbek

Zamówienia publiczne w gospodarce przestrzennej 5

Adres do korespondencji – Corresponding author: Hanna Krajewska, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, al. Niepodleg³oœci 10, e-mail: h.krajewska@ea.poznan.pl

Acta Sci. Pol., Administratio Locorum 6(2) 2007, 5-17

ZAMÓWIENIA PUBLICZNE W GOSPODARCE PRZESTRZENNEJ

Hanna Krajewska

Akademia Ekonomiczna w Poznaniu

Streszczenie. Przestrzenna organizacja spo³eczeñstwa, gospodarki i pañstwa jest wyni- kiem wzajemnego oddzia³ywania wszystkich uczestników przestrzeni w toku podejmowa- nych decyzji. Mechanizm decyzyjny powinien, przyczyniaæ siê do rozwoju lokalnego i re- gionalnego. Nie da siê tego osi¹gn¹æ bez narzêdzi sterowania gospodark¹ przestrzenn¹, które wyznaczaj¹c zakres kompetencyjny w³adz lokalnych, wskazuj¹ jednoczeœnie na ko- niecznoœæ pogodzenia i usatysfakcjonowania indywidualnych oczekiwañ z interesem pu- blicznym. Wœród tych narzêdzi nie mo¿na pomin¹æ systemu zamówieñ publicznych. No- woczesne zarz¹dzanie sektorem publicznym, w którym miasto, gmina, region musi d¹¿yæ do jak najbardziej efektywnych i skutecznych form zaspokojenia potrzeb wspólnot samo- rz¹dowych, wymaga równie¿ stosowania przepisów prawa zamówieñ publicznych do umów, których przedmiotem s¹ us³ugi, dostawy lub roboty budowlane. Dzia³anie lub za- niechanie dzia³ania w tym zakresie, wywiera istotny wp³yw na ukszta³towany stan prze- strzeni lub oddzia³uje poœrednio na dzia³ania innych podmiotów, instytucji, organów, osób kszta³tuj¹cych ten stan. Stanowi gwarancjê skutecznego i efektywnego wydatkowania

œrodków publicznych. Rzetelne i fachowe przygotowanie postêpowania o udzielenie za- mówienia, choæ niekiedy zbyt pracoch³onne, wymagaj¹ce kompletnej dokumentacji, do- trzymania ustawowych terminów, skonstruowania prawid³owych umów – jest bowiem szans¹ realizacji umów, które stanowiæ mog¹ o rozwoju lokalnym czy regionalnym. Jedno- czeœnie nie mo¿na nie zauwa¿yæ, ¿e te same dzia³ania stawaæ siê mog¹ barier¹ rozwoju, przyczyniaj¹c siê do powstawania konfliktów przestrzennych.

S³owa kluczowe: gospodarka przestrzenna, zamówienia publiczne

WPROWADZENIE

Gospodarka przestrzenna to „dzia³alnoœæ organizuj¹ca przestrzennie system gospo- darczy lub przestrzenna organizacja tego systemu” [Chojnicki 1990]. Jest to jedna ze stref gospodarowania, funkcjonuj¹c¹ zarówno w sferze realnej (materialnej), jak i w sferze

6 H. Krajewska regulacji. Rozumiana, z jednej strony, jako przestrzenna organizacja spo³eczeñstwa, go- spodarki i pañstwa uwik³ana w procesy przekszta³ceñ, z drugiej zaœ, ca³okszta³t dzia-

³alnoœci cz³owieka ujêty w ramy systemu wartoœci, walorów przestrzeni i zdeterminowa- ny okreœlonymi celami [Ko³odziejski 2001]. Powy¿sza definicja pozwala wskazaæ:

– podmiot gospodarki przestrzennej, którym jest spo³eczeñstwo,

– przedmiot – przestrzeñ,

– cel – rozumiany jako potrzeba zaspakajania okreœlonych aspiracji ludzkich,

– efekt – rozumiany jako zagospodarowanie przestrzenne.

Gospodarka przestrzenna jako dziedzina badañ – wywodz¹ca siê z ró¿nych tradycji naukowych – obecny swój kszta³t uzyska³a w wyniku ewolucji. Nadal jednak, mimo wie- lodyscyplinowego podejœcia, badacze definiuj¹c przedmiot gospodarki przestrzennej za- le¿ni s¹ od tradycji urbanistycznej i ekonomicznej. Pierwsza za przedmiot badañ uznaje celowe przeznaczanie terenów oraz zasady ich zagospodarowania, druga podnosi prze- strzenny wymiar systemów spo³eczno-gospodarczych [Domañski 1995]. Dlatego te¿

R. Domañski uznaje, ¿e termin gospodarka przestrzenna nie jest adekwatny jako nazwa dziedziny naukowej i proponuje wprowadzenie w jej miejsce definicji reguluj¹cych (ta- kich jak regionalistyka i ekonomika przestrzenna). Badaniem gospodarki przestrzennej jako rzeczywistoœci powinna zaj¹æ siê regionalistyka. Ekonomika przestrzenna zaœ, jako przedmiot badania obejmowa³aby „logiczne, koncepcyjne, teoretyczne i metodyczne kon- sekwencje odejœcia od gospodarki jednopunktowej, do gospodarki maj¹cej wymiar prze- strzenny” [Domañski 1993].

Sk³ania to niektórych autorów do twierdzeñ, i¿ gospodarka przestrzenna to nie tylko dziedzina naukowa, ale tak¿e dzia³alnoœci praktyczna – wyra¿aj¹ca siê w planowaniu przestrzennym i zarz¹dzaniu przestrzennym [Bajerowski, Cymerman 2003]. Planowanie przestrzenne nale¿y rozumieæ jako projekt i koncepcjê rozwoju oraz zagospodarowania przestrzennego, zaœ zarz¹dzanie „jako zespó³ przedsiêwziêæ, których celem jest optymal- na realizacja (egzekucja) prawa miejscowego ustanowionego przez zapisy planów zago- spodarowania przestrzennego” [Bajerowski, Cymerman 2003]. Pamiêtaæ jednak nale¿y, by cele takich dzia³añ (realizacja potrzeb wspólnoty lokalnej), nie przys³oni³y efektu za- gospodarowania przestrzennego jakim winien byæ ³ad przestrzenny.

Zachowanie ³adu przestrzennego jest jedn¹ z podstawowych zasad, rz¹dz¹cych go- spodark¹ przestrzenn¹. Zasada – inaczej regu³a postêpowania – to „teza, w której treœci zawarte jest prawo rz¹dz¹ce jakimiœ procesami” [S³ownik jêzyka polskiego... 1981]. Po- jêcie ³adu przestrzennego budzi wiele w¹tpliwoœci zw³aszcza, je¿eli poszukiwaæ mamy treœci w nim zawartych. £ad to ‘harmonijny uk³ad czegoœ, porz¹dek’ [S³ownik jêzyka polskiego... 1981]. Definicja s³ownikowa wymaga jednak modyfikacji. Jej koniecznoœæ podyktowana jest wystêpowaniem obok pojêcia „³ad” przymiotnika „przestrzenny” (to jest ‘zwi¹zany z przestrzeni¹, po³o¿ony w trójwymiarowej przestrzeni’ [S³ownik jêzyka polskiego... 1981]). £¹cz¹c te dwie definicje, mo¿na powiedzieæ, ¿e ³ad przestrzenny to harmonijny uk³ad po³o¿ony w trójwymiarowej przestrzeni. Z uwagi jednak, ¿e ³ad prze- strzenny jest nieod³¹cznym elementem gospodarki przestrzennej, w literaturze podjêto wiele prób zdefiniowania tego pojêcia. Wieloœæ definicji uzale¿niona jest zarówno od podmiotu, który j¹ tworzy, jak i od stosunku do definiowanej materii. Inna jest definicja stworzona przez urbanistów, dla których przede wszystkim licz¹ siê zasady kompozycji

Zamówienia publiczne w gospodarce przestrzennej 7 architektoniczno-urbanistycznej, inna, gdy tworzyæ j¹ bêd¹ regionaliœci. Dla przyk³adu

³ad przestrzenny to:

– „usytuowanie przestrzenne ludzi i przedmiotów w taki sposób, aby ich istnienie i funkcjonowanie przebiega³o zgodnie z ich natur¹ i funkcjami, jakie maj¹ spe³niaæ”

[Zawadzki 2001],

– „uk³ad spe³niaj¹cy kryteria racjonalnoœci spo³ecznej, zgodnie z prawid³owoœciami dzia³ania systemu gospodarczego” [Chojnicki 1990].

Pojawi³a siê te¿ propozycja wprowadzenia modelu ³adu zintegrowanego, bior¹ca pod uwagê wspó³zale¿noœæ spo³eczno-gospodarcz¹ i ekologiczn¹ [Ko³odziejski 2001]. Model

³adu zintegrowanego uzale¿ni³ pole ³adu przestrzennego zintegrowanego od spójnoœci spo³ecznej, zasadnoœci, ekonomicznej efektywnoœci i ekologicznej racjonalnoœci. Maj¹c na uwadze wieloœæ i ró¿norodnoœæ definicji, mo¿na równie¿ przyj¹æ, ¿e ³ad przestrzenny to wspó³wystêpowanie i powi¹zanie jednostek przestrzennych oraz ich zagospodarowania spe³niaj¹ce kryteria:

– zgodnoœæ – zharmonizowanie wspó³wystêpuj¹cych i powi¹zanych dzia³alnoœci,

– rozwoju ekologicznie podtrzymywalnego,

– optymalizacji gospodarczej,

– harmonii spo³ecznej (minimalizacja konfliktów),

– zasady kompozycji urbanistyczno-architektonicznej i makroprzestrzennej.

Spójnoœæ procesu spo³eczno-gospodarczego i przestrzennego jest mo¿liwa jedynie wówczas, gdy mechanizm podejmowania decyzji przestrzennych, przyniesie po¿¹dany rezultat [Pomykalski 2001]. W szczególnoœci warto zwróciæ uwagê na narzêdzia sterowa- nia gospodark¹ przestrzenn¹ rozumiane jako „celowo tworzon¹ lub dobieran¹ informacjê, dzia³anie lub zaniechanie dzia³ania podmiotu kszta³towania ukierunkowane i wywieraj¹ce istotny wp³yw na ukszta³towany stan przestrzeni lub oddzia³uj¹ce poœrednio na dzia³ania innych podmiotów, instytucji, organów, osób kszta³tuj¹cych ten stan (w tym tak¿e infor- macje i dzia³ania niezbêdne do konstruowania wdra¿ania i weryfikacji prawid³owoœci stosowania narzêdzi)” [Pankau 2001].

Narzêdzia realizacji gospodarki przestrzennej mo¿na podzieliæ na [Pankau 2001]:

– narzêdzia prawne,

– œrodki oddzia³ywania administracyjnego,

– narzêdzia ekonomiczno-finansowe,

– narzêdzia socjotechniki,

– negocjacje i porozumienia.

Wœród narzêdzi prawnych szczególn¹ rolê odgrywaj¹ narzêdzia planistyczne, przede wszystkim te, które maj¹ charakter:

– d³ugoterminowy,

– przymusu prawnego,

– opinii, uzgodnieñ i opracowañ planistycznych.

Charakter d³ugoterminowy maj¹: strategie, studia uwarunkowañ i kierunków rozwoju, programy i plan zagospodarowania przestrzennego województwa. Przymus prawny za- pewniaj¹ przede wszystkim miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (nie mo¿na zapominaæ o wszelkiego rodzaju planach z zakresu ochrony œrodowiska, na przy- k³ad plan ochrony parku krajobrazowego). Inne narzêdzia prawne reguluj¹ prawo lokal-

8 H. Krajewska nych spo³ecznoœci, dotykaj¹ dzia³alnoœci gospodarczej itp. Narzêdzia ekonomiczne win- ny przybieraæ przede wszystkim postaæ narzêdzi stymuluj¹cych rozwój, nie tylko forso- waæ przymus jako antidotum na wszelkie problemy. Najskuteczniejsze instrumenty to [Pankau 2001]:

– gospodarowanie mieniem komunalnym z ca³ym baga¿em mo¿liwoœci obejmuj¹cym ustalanie cen, op³at za korzystanie z terenów, zasad wykorzystywania mienia;

– polityka fiskalna (system podatków, kary, kredyty preferencyjne, dotacje i subwencje).

Spoœród narzêdzi administracyjnych nale¿y wyró¿niæ wszelkiego rodzaju decyzje ad- ministracyjne, które swym zasiêgiem dotykaj¹ zarówno planowania (warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolenie na budowê), jak i ca³y szereg decyzji dotycz¹- cych œrodowiska (na przyk³ad reguluj¹cych sposób korzystania, pozwolenia wodnopraw- ne itp.). Narzêdzia socjotechniczne to ca³y szereg czynników opiniotwórczych (pocz¹w- szy od opinii mieszkañców, poprzez opinie wspó³uczestników po opinie uznanych autorytetów i ekspertów), ale i edukacja, informacja, diagnoza i kontrola prowadzonych dzia³añ.

ZAMÓWIENIA PUBLICZNE JAKO NARZÊDZIE STEROWANIA GOSPODARK¥ PRZESTRZENN¥

Kszta³t gospodarki przestrzennej jest wynikiem wzajemnego oddzia³ywania na siebie wszystkich uczestników przestrzeni, w toku podejmowanych decyzji (koncepcja prze- strzennej samoorganizacji) [Domañski 1995]. Przepisy prawne wyznaczaj¹c zakres kom- petencyjny w³adz lokalnych, wskazuj¹ jednoczeœnie na koniecznoœæ „wyboru i wdro¿enia procedur postêpowania i wyboru narzêdzi informacji i odpowiedzialnoœci, mechanizmów regulacji i kontroli umo¿liwiaj¹cych pogodzenie i usatysfakcjonowanie indywidualnych oczekiwañ z interesem publicznym” [Brandenburg 2002]. Tym samym pokazuj¹, i¿ me- chanizm decyzyjny powinien, przyczyniaæ siê do rozwoju lokalnego i regionalnego. Co- raz czêœciej mówi siê wiêc o koniecznoœci tzw. nowoczesnego zarz¹dzania sektorem pu- blicznym, w którym istotn¹ rolê odgrywa wspó³praca z biznesem i organizacjami pozarz¹dowymi [Baron i Bêdziñski 2003]. Zarz¹dzanie przestrzenne przestaje byæ obec- nie jedynie „sposobem, prowadzenia polityki przestrzennej w danej jednostce terytorial- nej” [Gaczek 2003]. Obecnie miasto, gmina, region musz¹ d¹¿yæ do jak najbardziej efek- tywnych i skutecznych form zaspokojenia potrzeb wspólnot samorz¹dowych. Przyjêcie zespo³u dzia³añ przez w³adze samorz¹dowe, dla jak najlepszej realizacji za³o¿onych ce- lów czêsto nazywane jest zarz¹dzaniem marketingowym [Langer 2001]. Skuteczne zarz¹- dzanie przestrzenne, nie mo¿e obejœæ siê bez narzêdzi sterowania gospodark¹ przestrzen- n¹ rozumianych jako „celowo tworzon¹ lub dobieran¹ informacjê, dzia³anie lub zaniechanie dzia³ania podmiotu kszta³towania ukierunkowane i wywieraj¹ce istotny wp³yw na ukszta³towany stan przestrzeni lub oddzia³uj¹ce poœrednio na dzia³ania innych podmiotów, instytucji, organów, osób kszta³tuj¹cych ten stan (w tym tak¿e informacje i dzia³ania niezbêdne do konstruowania wdra¿ania i weryfikacji prawid³owoœci stosowa- nia narzêdzi)” [Pankau 2001]. Wœród tych narzêdzi nie mo¿na pomin¹æ systemu zamówieñ publicznych. Pod pojêciem zamówieñ publicznych nale¿y rozumieæ odp³atne umowy

Zamówienia publiczne w gospodarce przestrzennej 9 zawierane miêdzy zamawiaj¹cym a wykonawc¹, których przedmiotem s¹ us³ugi, dostawy lub roboty budowlane [art. 2 ust. 13; ustawa z 29 stycznia 2004 roku. Prawo zamówieñ publicznych, Dz.U. nr 164, poz. 1163 z 2006 roku, z póŸn. zm.].

Kompleksowy akt prawny, jakim jest ustawa z 29 stycznia 2004 roku. Prawo zamówieñ publicznych (dalej: Pzp), wyznacza uczestnikom kszta³towania przestrzeni obowi¹zek sto- sowania siê do zawartych w nich zasad i procedur postêpowania, je¿eli s¹ (art. 3 Pzp):

a) jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach pu- blicznych lub innymi pañstwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadaj¹cymi osobowoœci prawnej;

b)osobami prawnymi innymi ni¿ jednostki sektora finansów publicznych, utworzonymi w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym nie maj¹cymi charakteru przemys³owego ani handlowego, je¿eli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz jednostki sektora finansów publicznych i pañstwowe jednostki organiza- cyjne nie posiadaj¹ce osobowoœci prawnej, pojedynczo lub wspólnie, bezpoœrednio lub poœrednio przez inny podmiot:

– finansuj¹ je w ponad 50% lub

– posiadaj¹ ponad po³owê udzia³ów albo akcji, lub

– sprawuj¹ nadzór nad organem zarz¹dzaj¹cym, lub

– maj¹ prawo do powo³ywania ponad po³owy sk³adu organu nadzorczego lub zarz¹- dzaj¹cego;

c) innymi podmiotami, je¿eli zamówienie jest udzielane w celu wykonania jednego z rodzajów dzia³alnoœci okreœlonych ustaw¹ (art. 132 Pzp), a dzia³alnoœæ ta jest wyko- nywana na podstawie praw szczególnych lub wy³¹cznych albo je¿eli podmioty, o któ- rych mowa powy¿ej, pojedynczo lub wspólnie, bezpoœrednio lub poœrednio przez inny podmiot wywieraj¹ na nie dominuj¹cy wp³yw, w szczególnoœci:

– finansuj¹ je w ponad 50% lub

– posiadaj¹ ponad po³owê udzia³ów albo akcji, lub

– sprawuj¹ nadzór nad organem zarz¹dzaj¹cym, lub

– maj¹ prawo do powo³ywania ponad po³owy sk³adu organu nadzorczego lub zarz¹- dzaj¹cego;

d)podmiotami innymi ni¿ jednostki sektora finansów publicznych i pañstwowe jednostki organizacyjne nie posiadaj¹ce osobowoœci prawnej, je¿eli ponad 50% wartoœci udzie- lanego przez nie zamówienia jest finansowane ze œrodków publicznych lub przez jed- nostki sektora finansów publicznych i pañstwowe jednostki organizacyjne nie posiada- j¹ce osobowoœci prawnej;

e) podmiotami innymi ni¿ jednostki sektora finansów publicznych i pañstwowe jednostki organizacyjne nie posiadaj¹ce osobowoœci prawnej, je¿eli zamówienie jest finansowa- ne z udzia³em œrodków, których przyznanie jest uzale¿nione od zastosowania procedu- ry udzielania zamówienia okreœlonej w ustawie;

f) podmiotami, którym udzielono koncesji na roboty budowlane, w zakresie, w jakim udzielane jest zamówienia w celu jej wykonania.

Z obowi¹zku stosowania przepisów ustawy Prawo zamówieñ publicznych nie s¹ wiêc zwolnione organy administracji samorz¹dowej, nawet wówczas gdy powierz¹ wykonywanie swych zadañ osobom fizycznym, prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiadaj¹cym

10 H. Krajewska osobowoœci prawnej – w drodze umowy na zasadach ogólnych (art. 3 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej, Dz.U. nr 9, poz. 43 z póŸn. zm.).

Chodzi bowiem o to by gospodaruj¹c w przestrzeni prawid³owo i racjonalnie wykorzy- stywaæ œrodki publiczne dla zaspokojenie potrzeb zbiorowych spo³eczeñstwa, takich jak np.: zaopatrzenie ludnoœci w wodê, energiê elektryczn¹, gaz, sieæ dróg, naukê, opiekê zdrowotn¹ czy rozwój kulturalny.

Obiektywizm, bezstronnoœæ i jawnoœæ w postêpowaniu o udzielenie zamówienia pu- blicznego stanowiæ powinny gwarancjê tak legalnoœci, jak celowoœci zarz¹dzaj¹cych przestrzeni¹. Zapewniaj¹c pe³en dostêp do informacji, pocz¹wszy od momentu wszczêcia postêpowania poprzez procedurê postêpowania, po zawarcie umowy – upublicznione zo- staj¹ intencje zamawiaj¹cego, zaœ jawnoœæ ca³ej dokumentacji zapewnia kontrolê ich dzia³añ i eliminacje patologii. Temu ostatniemu sprzyja równie¿ mo¿liwoœæ wy³¹czenia z postêpowania osób nie spe³niaj¹cych kryterium bezstronnoœci (art. 17 Pzp). Miasto, gmina, region d¹¿¹c do jak najbardziej efektywnych i skutecznych form zaspokojenia po- trzeb wspólnot samorz¹dowych, gwarantowaæ powinny jednoczeœnie zachowanie uczci- wej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców. St¹d te¿ obowi¹zek czuwania nad uczciwym zachowaniem i nie preferowania ¿adnego z uczestników postêpowania [Szu- stakiewicz 2004].

Czy jednak przepisy ustawy Prawo zamówieñ publicznych, bêd¹c prawnym narzê- dziem przymusu mechanizmów regulacji i kontroli rozwoju lokalnego i regionalnego, skutecznie i efektywnie kszta³tuj¹ gospodarkê przestrzenn¹?

ZAGRO¯ENIA SYSTEMU ZAMÓWIEÑ PUBLICZNYCH DLA GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ

Niew¹tpliwie, obowi¹zek stosowania procedury postêpowania o udzielenie zamówie- nia przy wydatkowaniu œrodków publicznych oraz kontrola administracyjna s³u¿¹ nie tyl- ko jawnoœci ¿ycia publicznego, ale tak¿e przyczyniaj¹ siê do pojawiania konfliktów prze- strzennych. Te zaœ stanowiæ mog¹ bariery rozwoju lokalnego czy regionalnego.

W szczególnoœci analizuj¹c obowi¹zuj¹ce przepisy prawa zamówieñ publicznych warto zwróciæ uwagê na nastêpuj¹ce „punkty zapalne”:

– procedura postêpowania o udzielenie zamówienia,

– œrodki ochrony prawnej,

– kontrola udzielania zamówieñ,

– korupcja.

Postêpowanie o udzielenie zamówienia przygotowuje i przeprowadza zamawiaj¹cy osobiœcie lub poprzez swego pe³nomocnika. Niezale¿nie czy zamawiaj¹cym bêdzie osoba fizyczna, osoba prawna czy jednostka organizacyjna nie posiadaj¹ca osobowoœci prawnej czynnoœci proceduralne wykonywaæ musi konkretna osoba. Powinna ona gwarantowaæ swoim dzia³aniem obiektywizm i bezstronnoœæ (art. 7 Pzp). Powinna siê równie¿ stoso- waæ do innych prawem przewidzianych zasad, zapewniaj¹c sprawiedliwe i uczciwe roz- dysponowywanie œrodków publicznych. Nie ma jednak ustawowych wymagañ, co do me- rytorycznych umiejêtnoœæ tych osób, co czêsto prowadzi do „patologicznych powi¹zañ

Zamówienia publiczne w gospodarce przestrzennej 11 i uk³adów pomiêdzy administracj¹ a biznesem” [Panasiuk 2004]. Rozbie¿noœci miêdzy normami prawnymi a systemem wartoœci moralnych prezentowanym przez niektórych uczestników postêpowania o zamówienia publiczne, prowadzi do naruszania lub omijania obowi¹zuj¹cych przepisów prawnych, w szczególnoœci przez:

– ograniczanie dostêpu do informacji (art. 8 Pzp),

– naruszanie zasady uczciwej konkurencji przy opisaniu przedmiotu zamówienia (art. 29 Pzp),

– nierzetelny wybór najkorzystniejszej oferty (art. 91 Pzp),

– zawieranie nieprawid³owych umów (art. 146 Pzp),

– stosowanie niew³aœciwego trybu zamówieñ publicznych (art. 10 Pzp).

Oczywiœcie katalog nierzetelnych i nieuczciwych dzia³añ jest znacznie szerszy. Per- spektywa „³atwych pieniêdzy”, przy jednoczesnej znikomej odpowiedzialnoœci za naru- szenie przepisów ustawy prawo zamówieñ publicznych, niestety nie sprzyja praworz¹d- noœci, a wrêcz przeciwnie – jeszcze bardziej pog³êbia problem korupcji.

Zamawiaj¹cy przygotowuj¹c i przeprowadzaj¹c postêpowanie o udzielenie zamówie- nia, nie tylko musi dokonaæ wyboru kompetentnej kadry, w osobie kierownika zamawia- j¹cego i cz³onków komisji przetargowej – tak by unikn¹æ wszelkiego rodzaju zarzutów a nawet podejrzeñ co do bezstronnoœci i rzetelnoœci w toku postêpowania – ale przede wszystkim dokonaæ takiego wyboru trybu postêpowania by zapewniæ szybk¹ i efektywn¹ drogê do realizacji za³o¿onych celów publicznych. Zamówienia publiczne mog¹ byæ udzielane w trybie:

– przetargu ograniczonego,

– negocjacji z og³oszeniem,

– przetargu nieograniczonego,

– negocjacji bez og³oszenia,

– dialogu konkurencyjnego,

– zamówienia z wolnej rêki,

– zapytania o cenê,

– licytacji elektronicznej.

Podstawowymi, a tym samym stosowanymi w pierwszej kolejnoœci trybami udzielania zamówieñ s¹ przetarg nieograniczony i przetarg ograniczony (art. 10 Pzp). Udzielenie za- mówienia w pozosta³ych trybach dopuszczalne jest tylko w przypadkach okreœlonych w ustawie Prawo zamówieñ publicznych.

W przetargu nieograniczonym oferty mog¹ sk³adaæ wszyscy zainteresowani wyko- nawcy, zaœ w przetargu ograniczonym oferty sk³adaj¹ wykonawcy zaproszeni do sk³ada- nia ofert. Jawnoœæ postêpowania wymaga od zamawiaj¹cego og³oszenie o zamówieniu w miejscu publicznie dostêpnym w swojej siedzibie oraz na w³asnej stronie internetowej, je¿eli posiada tak¹ stronê, w dzienniku lub czasopiœmie o zasiêgu ogólnopolskim, za po-

œrednictwem Prezesa Urzêdu Zamówieñ Publicznych czy Urzêdu Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich lub w inny sposób (art. 40 Pzp). Wartoœæ zamówienia mo¿e w sposób istotny wp³yn¹æ na d³ugoœæ czy nawet przewlek³oœæ postêpowania. Dla przyk³a- du, termin sk³adania ofert z uwzglêdnieniem czasu niezbêdnego na przygotowanie i z³o-

¿enie oferty, nie mo¿e byæ krótszy ni¿ 15 dni od dnia og³oszenia i wynosi – 45 dni, 52 dni lub 36 dni (art. 43 Pzp). W tym wypadku na d³ugoœæ terminu wp³ywa zarówno wartoœæ zamówienia, jak i ustawowe progi (6 tys. euro – od tej kwoty stosujemy ustawê,

12 H. Krajewska 60 tys. euro – do tej kwoty stosujemy procedury uproszczone, progi unijne: 137 tys. euro

– 211 tys. euro dla dostaw i us³ug; 5 mln 278 tys. euro dla robót budowlanych; procedury zaostrzone dla robót budowlanych – do 20 mln euro, a dla dostaw i us³ug – 10 mln euro).

W przypadku przetargu ograniczonego, procedura postêpowania mo¿e ulec dalszemu wy- d³u¿eniu. Najpierw bowiem wyznaczany jest termin sk³adania wniosków o dopuszczenie do udzia³u w przetargu ograniczonym potem zaœ termin do sk³adania ofert (art. 47 Pzp).

Zatem obowi¹zek stosowania trybu podstawowego, przy jednoczesnej d³ugotrwa³ej pro- cedurze postêpowania, mo¿e stanowiæ barierê dla szybkiego rozwoju lokalnego. Zakres dzia³ania i katalog zadañ jednostek administracji publicznej wyznaczaj¹ kierunki w zarz¹dzaniu przestrzennym dla w³adz lokalnych, które na skutek przewlek³oœci postê- powania nie zawsze mog¹ byæ realizowane. Tym bardziej mechanizm decyzyjny przy wyborze uzupe³niaj¹cych trybów postêpowania powinien, przyczyniaæ siê do efektywne- go planowania i zarz¹dzania sektorem publicznym. I tak zamawiaj¹cy mo¿e udzieliæ zamówienia w trybie negocjacji z og³oszeniem (rozumianych jako tryb udzielenia zamó- wienia, w którym, po publicznym og³oszeniu o zamówieniu, ofertach wstêpnych nie za- wieraj¹cych ceny – zamawiaj¹cy negocjuje warunki umowy w sprawie zamówienia publicznego z wybranymi przez siebie wykonawcami, a nastêpnie zaprasza ich do sk³ada- nia ofert – art. 54 Pzp) je¿eli zachodzi co najmniej jedna z nastêpuj¹cych okolicznoœci (art. 55 Pzp):

– w postêpowaniu prowadzonym uprzednio w trybie przetargu nieograniczonego, prze- targu ograniczonego albo dialogu konkurencyjnego wszystkie oferty zosta³y odrzuco- ne, a pierwotne warunki zamówienia nie zosta³y w istotny sposób zmienione;

– w wyj¹tkowych sytuacjach, gdy charakter dostaw, us³ug lub robót budowlanych lub zwi¹zane z nimi ryzyko uniemo¿liwia wczeœniejsze dokonanie ich wyceny;

– nie mo¿na z góry okreœliæ szczegó³owych cech zamawianych us³ug w taki sposób, aby umo¿liwiæ wybór najkorzystniejszej oferty w trybie przetargu nieograniczonego lub przetargu ograniczonego;

– przedmiotem zamówienia s¹ roboty budowlane prowadzone wy³¹cznie w celach ba- dawczych, doœwiadczalnych lub rozwojowych, a nie w celu zapewnienia zysku lub po- krycia poniesionych kosztów badañ lub rozwoju;

– wartoœæ zamówienia jest mniejsza ni¿ kwoty zamówieñ (art. 11, ust. 8 Pzp).

W razie trudnoœci z opisaniem przedmiotu zamówienia czy okreœleniem uwarunko- wañ prawnych lub finansowych, je¿eli cena nie jest jedynym kryterium wyboru – mo¿na zastosowaæ dialog konkurencyjny. (art. 60a, b Pzp).

Zastosowanie trybu negocjacji bez og³oszenia, w którym zamawiaj¹cy negocjuje wa- runki umowy w sprawie zamówienia publicznego z wybranymi przez siebie wykonawca- mi, a nastêpnie zaprasza ich do sk³adania ofert jest dopuszczalne gdy (art. 62 Pzp):

– w postêpowaniu prowadzonym uprzednio w trybie przetargu nieograniczonego albo przetargu ograniczonego, nie wp³yn¹³ ¿aden wniosek o dopuszczenie, nie zosta³y z³o-

¿one ¿adne oferty lub wszystkie oferty zosta³y odrzucone, a pierwotne warunki zamó- wienia nie zosta³y w istotny sposób zmienione;

– zosta³ przeprowadzony konkurs (art. 110 Pzp), w którym nagrod¹ by³o zaprosze- nie do negocjacji bez og³oszenia co najmniej dwóch autorów wybranych prac kon- kursowych;

Zamówienia publiczne w gospodarce przestrzennej 13

– przedmiotem zamówienia s¹ rzeczy wytwarzane wy³¹cznie w celach badawczych, do-

œwiadczalnych lub rozwojowych, a nie w celu zapewnienia zysku lub pokrycia ponie- sionych kosztów badañ lub rozwoju;

– ze wzglêdu na piln¹ potrzebê udzielenia zamówienia niewynikaj¹c¹ z przyczyn le¿¹- cych po stronie zamawiaj¹cego, której wczeœniej nie mo¿na by³o przewidzieæ, nie mo¿na zachowaæ terminów okreœlonych dla przetargu nieograniczonego, przetargu ograniczonego lub negocjacji z og³oszeniem.

Mo¿na wreszcie udzieliæ zamówienia po negocjacjach tylko z jednym wykonawc¹ – zamówienia z wolnej rêki (art. 67 Pzp):

a) dostawy, us³ugi lub roboty budowlane mog¹ byæ œwiadczone tylko przez jednego wy- konawcê:

– z przyczyn technicznych o obiektywnym charakterze,

– z przyczyn zwi¹zanych z ochron¹ praw wy³¹cznych, wynikaj¹cych z odrêbnych przepisów,

– w przypadku udzielania zamówienia w zakresie dzia³alnoœci twórczej lub artystycz- b)gdy przeprowadzono konkurs (art. 110 Pzp), w którym nagrod¹ by³o zaproszenie donej;

negocjacji w trybie zamówienia z wolnej rêki autora wybranej pracy konkursowej;

c) ze wzglêdu na wyj¹tkow¹ sytuacjê niewynikaj¹c¹ z przyczyn le¿¹cych po stronie za- mawiaj¹cego, której nie móg³ on przewidzieæ, wymagane jest natychmiastowe wyko- nanie zamówienia, a nie mo¿na zachowaæ terminów okreœlonych dla innych trybów udzielenia zamówienia;

d)gdy w prowadzonych kolejno postêpowaniach o udzielenie zamówienia, z których co najmniej jedno prowadzone by³o w trybie przetargu nieograniczonego albo przetargu ograniczonego, nie zosta³y z³o¿one ¿adne oferty lub wszystkie oferty zosta³y odrzuco- ne, a pierwotne warunki zamówienia nie zosta³y w istotny sposób zmienione;

e) w przypadku udzielania dotychczasowemu wykonawcy us³ug lub robót budowlanych zamówieñ dodatkowych, nieobjêtych zamówieniem podstawowym i nieprzekraczaj¹- cych ³¹cznie 20% wartoœci realizowanego zamówienia, niezbêdnych do jego prawid³o- wego wykonania, których wykonanie sta³o siê konieczne na skutek sytuacji niemo¿li- wej wczeœniej do przewidzenia, je¿eli:

– z przyczyn technicznych lub gospodarczych oddzielenie zamówienia dodatkowego od zamówienia podstawowego wymaga³oby poniesienia niewspó³miernie wysokich kosztów lub

– wykonanie zamówienia podstawowego jest uzale¿nione od wykonania zamówienia dodatkowego;

f) w przypadku udzielania, w okresie 3 lat od udzielenia zamówienia podstawowego, do- tychczasowemu wykonawcy us³ug lub robót budowlanych zamówieñ uzupe³niaj¹cych, stanowi¹cych nie wiêcej ni¿ 20% wartoœci zamówienia podstawowego i polegaj¹cych na powtórzeniu tego samego rodzaju zamówieñ, je¿eli zamówienie podstawowe zosta-

³o udzielone w trybie przetargu nieograniczonego lub ograniczonego, a zamówienie uzupe³niaj¹ce by³o przewidziane w specyfikacji istotnych warunków zamówienia dla zamówienia podstawowego i dotyczy przedmiotu zamówienia w niej okreœlonego;

14 H. Krajewska g) w przypadku udzielania, w okresie 3 lat od udzielenia zamówienia podstawowego, do- tychczasowemu wykonawcy dostaw, zamówieñ uzupe³niaj¹cych, stanowi¹cych nie wiê- cej ni¿ 20% wartoœci zamówienia podstawowego i polegaj¹cych na rozszerzeniu dosta- wy, je¿eli zmiana wykonawcy powodowa³aby koniecznoœæ nabywania rzeczy o innych parametrach technicznych, co powodowa³oby niekompatybilnoœæ techniczn¹ lub nieproporcjonalnie du¿e trudnoœci techniczne w u¿ytkowaniu i dozorze, je¿eli za- mówienie podstawowe zosta³o udzielone w trybie przetargu nieograniczonego lub ograniczonego, a zamówienie uzupe³niaj¹ce by³o przewidziane w specyfikacji istot- nych warunków zamówienia dla zamówienia podstawowego i dotyczy przedmiotu za- mówienia w niej okreœlonego;

h) w zwi¹zku z likwidacj¹ dzia³alnoœci innego podmiotu, postêpowaniem egzekucyjnym lub upad³oœciowym (dot. dostaw),

i) gdy s¹ to zamówienia na dostawy na gie³dzie towarowej, j) je¿eli zamówienie jest udzielane przez placówkê dyplomatyczn¹.

Wreszcie mo¿na te¿ zastosowaæ tryb udzielenia zamówienia, w którym zamawiaj¹cy kieruje pytanie o cenê do wybranych przez siebie wykonawców i zaprasza ich do sk³ada- nia ofert (art. 69 Pzp) lub licytacjê elektroniczn¹, pozwalaj¹c¹ na bezpoœrednie sk³adanie ofert (post¹pienia), podlegaj¹cych automatycznej klasyfikacji – drog¹ internetow¹ (art. 74 Pzp); je¿eli przedmiotem zamówienia s¹ dostawy (lub us³ugi) powszechnie do- stêpne o ustalonych standardach jakoœciowych, a wartoœæ zamówienia nie przekracza wy- ra¿onych w z³otych progów (art. 11, ust. 8 Pzp).

Wybór w³aœciwego trybu udzielania zamówienia, nie tylko powinien byæ zgodny z obowi¹zuj¹cymi przepisami, ale stanowiæ powinien gwarancjê skutecznego i efektyw- nego wydatkowania œrodków publicznych. W tym celu, koniecznym elementem dzia³ania jest kontrola, zarówno w zakresie sprawdzania zgodnoœci postêpowania o udzielenie za- mówienia z przepisami prawa, jak i celowoœci dzia³ania uczestników postêpowania. Ba- danie legalnoœci i celowoœci dzia³añ przez organy kontrolne, to nie tylko gwarancja po- szanowania prawa, ale jednoczeœnie narzêdzie samokontroli. Rzetelne i fachowe przygotowanie postêpowania o udzielenie zamówienia, choæ niekiedy zbyt pracoch³onne, wymagaj¹ce kompletnej dokumentacji, dotrzymania ustawowych terminów, skonstruowa- nia prawid³owych umów – jest bowiem szans¹ realizacji umów, które stanowiæ mog¹ o rozwoju lokalnym czy regionalnym. Kontrola, która wyka¿e naruszenia prawa, mo¿e doprowadziæ do stwierdzenia niewa¿noœci umów. Tym samym, zamierzenie, cel, zadanie bêd¹ce przedmiotem realizacji, nie tylko mog¹ zostaæ odsuniête w czasie, ale tak¿e nie zrealizowane w ogóle. Kontrola systemu zamówieñ publicznych sprawowana jest zarów- no przez Prezesa Urzêdu Zamówieñ Publicznych, s¹dy administracyjne, prokuraturê, Re- gionalne Izby Obrachunkowe, Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli, jak i Rzecznika Praw Obywatel- skich. Nie mo¿na równie¿ zapomnieæ o kontroli spo³ecznej, sprawdzaj¹cej realizacjê interesu lokalnej spo³ecznoœci i potrzeby pojedynczego obywatela [Leoñski 2004]. Pre- zes Urzêdu Zamówieñ Publicznych, bêd¹c centralnym organem administracji rz¹dowej sprawuje kontrolê nad zgodnoœci¹ postêpowania o udzielenie zamówienia z przepisami prawa (art. 161 Pzp). Kontrola s¹dowa zapewnia „ochronê praw podmiotowych jednostki (lub innego podmiotu), której dotyczy rozstrzygniêcie administracyjne” [Leoñski 2004].

Ochronê praw obywatelskich zapewnia równie¿ kontrola prokuratorska i Rzecznik Praw

Zamówienia publiczne w gospodarce przestrzennej 15 Obywatelskich. Sprawdzanie op³acalnoœci, gospodarnoœci i rzetelnoœci wydatkowania

œrodków publicznych nastêpuje w trakcie kontroli finansowej. Wreszcie nie mo¿na nie wspomnieæ o kontroli dokonywanej przez samych uczestników postêpowania (wykonaw- ców, uczestników konkursu, inne osoby, organizacje zrzeszaj¹ce wykonawców wpisanych na listê organizacji uprawnionych do wnoszenia œrodków ochrony prawnej, prowadzon¹ przez Prezesa Urzêdu), je¿eli ich interes prawny w uzyskaniu zamówienia dozna³ lub mo¿e doznaæ uszczerbku w wyniku naruszenia przez zamawiaj¹cego przepisów ustawy (art. 179 Pzp).

Wœród œrodków ochrony prawnej wymieniæ nale¿y protest i odwo³anie. Protest wnoszony jest wobec czynnoœci podjêtych przez zamawiaj¹cego w toku postêpowania oraz w przypadku zaniechania przez zamawiaj¹cego czynnoœci, do której jest obowi¹- zany na podstawie ustawy (art. 180 Pzp). W przypadku zaœ oddalenia lub odrzucenia protestu mo¿na wyst¹piæ do Prezesa Urzêdu Zamówieñ Publicznych z odwo³aniem (art. 184 Pzp).

Co wa¿ne, skorzystanie z instytucji protestu, uniemo¿liwia do czasu jego ostateczne- go rozstrzygniêcia – zawarcie umowy stanowi¹cej przedmiot zamówienia. Tym samym mo¿e siê okazaæ, ¿e szybkie zaspokojenie potrzeb spo³ecznych i ekonomicznych wspól- not samorz¹dowych, jest niemo¿liwe do zrealizowania na skutek czy to rzeczywistych b³êdów w dzia³aniu lub zaniechaniu zamawiaj¹cego, czy to subiektywnych odczuæ uczestników postêpowania, czy te¿ wobec przewlek³oœci postêpowania odwo³awczego.

Co prawda w kolejnej nowelizacji ustawy Prawo zamówieñ publicznych – przewiduje siê mo¿liwoœæ skrócenia terminów na wniesienie œrodków zaskar¿enia, a nawet rezygnacjê z odwo³añ i skarg w postêpowaniu uproszczonym; ale ju¿ podnosz¹ siê g³osy, sugeruj¹ce i¿ takie rozwi¹zania stanowiæ bêd¹ naruszenie uprawnieñ wykonawców.

Funkcjonowanie prawnych narzêdzi sterowania gospodarka przestrzenn¹ jakim jest ustawa z 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówieñ publicznych (Dz.U. nr 164, poz. 1163 z 2006 roku) zapewnia niew¹tpliwie prawny przymus prawid³owego, ekonomicznego i fa- chowego wydatkowania œrodków publicznych na realizacjê us³ug, dostaw lub robót bu- dowlanych. Jest to jednak ustawa, która tak jak jej poprzedniczka ulega licznym noweli- zacjom, co nie sprzyja pewnoœci i stabilnoœci systemu prawnego. Dlatego te¿, nietrudno o b³êdy, które pope³niaj¹ wszyscy uczestnicy postêpowania, które to nierzadko stanowiæ mog¹ bariery rozwoju lokalnego czy regionalnego. W³aœciwy mechanizm decyzyjny przy wyborze trybu udzielania zamówieñ publicznych oraz prawid³owa kontrola udzielania za- mówieñ publicznych jest wiêc niezbêdny dla spójnoœæ procesu spo³eczno-gospodarczego i przestrzennego.

Przedstawiona problematyka nie wyczerpuje wszystkich ewentualnych zagro¿eñ dla gospodarki przestrzennej z tytu³u funkcjonowania nowego systemu zamówieñ publicz- nych. Sygnalizuje jedynie najbardziej newralgiczne i trudne (do arbitralnych rozstrzy- gniêæ) problemy zarówno dla rozwoju regionalnego czy lokalnego, jak i skutecznoœci ochrony wydatkowania œrodków publicznych.

16 H. Krajewska PIŒMIENNICTWO

Bajerowski T., Cymerman R., 2003. Zarz¹dzanie przestrzeni¹ planistyczn¹ jako forma gospodarki przestrzennej. [W:] A. Klasik (red.). Zarz¹dzanie rozwojem lokalnym i regionalnym w kontek-

œcie integracji europejskiej. Biuletyn KPZK PAN 208, 215.

Baron M., Bêdziñski M., 2003. Efekty mno¿nikowe wydatków komunalnych w aspekcie zarz¹- dzania rozwojem lokalnym. [W:] A. Klasik (red.). Zarz¹dzanie rozwojem lokalnym i regional- nym w kontekœcie integracji europejskiej. Biuletyn KPZK PAN 208, 269–284.

Brandenburg H., 2002. Zarz¹dzanie lokalnymi projektami rozwojowymi. AE w Katowicach, 28.

Chojnicki Z., 1990. Wspó³czesne problemy gospodarki przestrzennej. [W:] Polskie badania go- spodarki przestrzennej. Biuletyn KPZK PAN 146, 205.

Domañski R., 1993. Gospodarka przestrzenna. Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa, 13.

Domañski R., 1995. Gospodarka przestrzenna, wielodyscyplinowa dziedzina badañ. Nauka 1, 54.

Gaczek W.M., 2003. Zarz¹dzanie w gospodarce przestrzennej. Oficyna Wydawnicza Branta Byd- goszcz – Poznañ, 15.

Ko³odziejski J., 2001. Kszta³towanie ³adu przestrzennego metropolii w procesie równowa¿enia rozwoju polskiej przestrzeni. Od ³adu przestrzennego do ³adu zintegrowanego. [W:] J. Ko³o- dziejski, T. Parteka (red.). Kszta³towanie ³adu przestrzennego polskich metropolii w procesie transformacji ustrojowej III RP. Biuletyn KPZK PAN 193, 33–77.

Langer W., 2001. Zarz¹dzanie marketingowe miastem. [W:] A. Klasik, F. KuŸnik (red.), Zarz¹dza- nie strategiczne rozwojem lokalnym i regionalnym. AE w Katowicach, 81–99.

Leoñski Z., 2004. Zarys prawa administracyjnego. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warsza- wa, 239–241.

Panasiuk A., 2004. System zamówieñ publicznych w Polsce. Olympus. Szko³a Wy¿sza im. Romu- alda Kudliñskiego Warszawa, 210.

Pankau F., 2001. Narzêdzia kszta³towania ³adu przestrzennego polskich metropolii. [W:] J. Ko³o- dziejski, T. Parteka (red.). Kszta³towanie ³adu przestrzennego polskich metropolii w procesie transformacji ustrojowej III RP. Biuletyn KPZK PAN 193, 287.

Pomykalski A., 2001. Zarz¹dzanie innowacjami. PWN Warszawa – £ódŸ, 204–229.

S³ownik jêzyka polskiego. 1981. M. Szymczak (red.). t. III. PWN Warszawa, 955.

Szustakiewicz P., 2004. Zasady prawa zamówieñ publicznych. Radca Prawny 72, Krajowa Rada Radców Prawnych Warszawa, 105–112.

Zawadzki S., 2001. £ad przestrzenny. [W:] J. Ko³odziejski, T. Parteka (red.). Kszta³towanie ³adu przestrzennego polskich metropolii w procesie transformacji ustrojowej III RP. Biuletyn KPZK PAN 193, 9–10.

PUBLIC TENDERS IN SPATIAL ECONOMY

Abstract. Spatial organization of society, economy and state is an effect of a mutual relationship among all the members of a territory. This relationship is created during the process of decision taking. The decision mechanism should contribute to local and regional development. However, it cannot be achieved without the instruments of regional development that limit the powers of local authorities, at the same time showing the necessity of compromising and satisfying the individual expectations and the public good.

One of the important instruments of this type is the system of public tenders. Modern management in the public sector obliges cities, parishes and regions to satisfy the community needs in the most effective way and makes it necessary to use the public

Zamówienia publiczne w gospodarce przestrzennej 17 tender law in contracts concerning services, deliveries or building works. Taking or not taking an action in this respect can seriously influence the spatial organization of a territory or indirectly other institutions and bodies shaping this territory.

It is a guarantee of effective spending of public funds. The proper and professional preparation of the tender procedure can be very labour-intensive as it demands a detailed documentation, keeping the deadlines and constructing the right contracts. Nevertheless, it gives a chance of realization of contracts shaping local development. At the same time, it cannot be forgotten that the same actions can cause spatial conflicts and become a barrier limiting the development.

Key words: spatial economy, public tenders

Zaakceptowano do druku – Accepted for print: 23.04.2007

18 H. Krajewska

Weryfikacja metodyki wyboru optymalnego u¿ytkowania ziemi... 19

Adres do korespondencji – Corresponding author: Marek Patrycjusz Ogryzek, Katedra Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego, Uniwersytet Warmiñsko-Mazurski w Olsztynie, ul. Prawocheñskiego 15, 10-720 Olsztyn, e-mail: marekogryzek@wp.pl

Acta Sci. Pol., Administratio Locorum 6(2) 2007, 19-34

WERYFIKACJA METODYKI WYBORU OPTYMALNEGO U¯YTKOWANIA ZIEMI WG BAJEROWSKIEGO DLA POTRZEB ZARZ¥DZANIA PRZESTRZENI¥

PLANISTYCZN¥

Marek Patrycjusz Ogryzek

Uniwersytet Warmiñsko-Mazurski w Olsztynie

Streszczenie. Praca dotyczy zagadnieñ zwi¹zanych z transformacj¹ u¿ytków gruntowych do optymalnego stanu u¿ytkowania obszaru w aspekcie funkcjonalnoœci i kosztów, kon- centruj¹c siê na stworzeniu koncepcji konstrukcji systemu informacji przestrzennej zawie- raj¹cej dane, cechy lub metody u¿yteczne w racjonalnym zarz¹dzaniu przestrzeni¹ plani- styczn¹. Diagnoza wartoœci przestrzeni na podstawie metody macierzy cech wywo³uj¹cych optymalne u¿ytkowanie Bajerowskiego, jest niepe³na i niewystarczaj¹ca do podejmowania na ich podstawie decyzji, w wyniku braku modelowych jednostek porównawczych dla wszystkich stanów u¿ytkowania terenu [Bajerowski 1996]. Na podstawie przeprowadzo- nych badañ proponuje siê dope³nienie tej metody o cechy antropogeniczne oraz w³¹czenie teorii decyzji racjonalnych i teorii gier liczbowych do budowy modelu jednostek porów- nawczych dla wszystkich wartoœci funkcji terenu, wykorzystuj¹c jako narzêdzie program komputerowy. Badania obejmuj¹ weryfikacjê funkcjonalnoœci konstrukcji systemu infor- macji przestrzennej przez porównanie (jednostek porównawczych) wartoœci nieruchomoœci zbywanych w drodze przetargu przez symulator komputerowy i Urz¹d Miasta Olsztyn w latach 2005–2006.

S³owa kluczowe: transformacja u¿ytków gruntowych, systemy informacji przestrzennej, optymalna funkcja terenu, model macierzy cech wywo³uj¹cych optymalne u¿ytkowanie (Bajerowskiego), teoria decyzji racjonalnych, teoria gier liczbowych

WSTÊP

Jednym z najistotniejszych problemów gospodarki pañstwa jest brak koncepcji kon- strukcji systemów informacji przestrzennej zawieraj¹cych dane, cechy lub metody u¿y- teczne w racjonalnym zarz¹dzaniu przestrzeni¹ planistyczn¹. G³ównym problemem jest

20 M. P. Ogryzek identyfikacja elementów sk³adowych okreœlaj¹cych optymalny i racjonalny sposób u¿yt- kowania terenu. Podzielono je na dwie grupy uwarunkowañ – typu naturalnego i antropo- genicznego. Uwarunkowania œrodowiska naturalnego zmieniaj¹ siê w sposób powolny i mo¿liwy do obiektywnej oceny w aspekcie ich funkcjonalnoœci, natomiast uwarunkowa- nia typu antropogenicznego s¹ wyk³adnikiem poziomu ¿ycia na danym terenie i mog¹ siê szybko przewartoœciowywaæ. Wp³yw czynników antropogenicznych odgrywa istotn¹ rolê w funkcjonowaniu racjonalnego zarz¹dzania transformacj¹ u¿ytków gruntowych.

W zwi¹zku z tym podjêto próbê uzupe³nienia istniej¹cej metody wykorzystywanej do tworzenia systemów informacji przestrzennej o cechy antropogeniczne. Jedn¹ z takich metod jest macierz cech wywo³uj¹ca optymalne u¿ytkowanie terenu [Bajerowski 1996].

Œwiatowa strategia u¿ytkowania ziemi¹ nakazuje przy ustalaniu funkcji terenu zacho- wanie równowagi ekonomiczno-przyrodniczej. G³ównym problemem zwi¹zanym z wyko- rzystaniem œrodowiska przyrodniczego jest takie okreœlenie charakteru i natê¿enia funk- cji, aby nie spowodowa³o to degradacji lub zniszczenia walorów przyrodniczych, które by³y lub s¹ podstaw¹ jej wykszta³cenia [Bajerowski 1996]. Do wyznaczenia jednostki po- równawczej dla ró¿nych stanów u¿ytkowania ziemi wykorzystano wskaŸnik ceny transak- cyjnej (wartoœæ terenu) uzyskany z symulacji komputerowej sprzeda¿y nieruchomoœci w drodze przetargu. W tym celu opracowano program, który przeprowadza symulacje przebiegu procesu przetargu na podstawie analizy psychologicznej decydentów w proce- sie podejmowania decyzji, czynnika losowego i wp³ywu cech przyrodniczych i antropo- genicznych na funkcjê terenu. WskaŸnik ten jest niezbêdny do obliczenia wartoœci eko- nomicznej dla ka¿dej z funkcji terenu pod wzglêdem op³acalnoœci transformacji.

Dany teren mo¿e zostaæ transformowany do funkcji optymalnej, je¿eli suma wartoœci przyrodniczych i antropogenicznych dla danej funkcji jest wiêksza od wartoœci przyrod- niczych i antropogenicznych aktualnej funkcji, a tak¿e wartoœæ ekonomiczna po transfor- macji jest najwiêksza (w stosunku do pozosta³ych funkcji terenu). Wykorzystuj¹c progra- mowanie liniowe, stworzono matematyczny zapis warunków optymalnoœci funkcji terenu.

KONCEPCJA OPTYMALNEGO SYSTEMU INFORMACJI PRZESTRZENNEJ W PROCESIE OPTYMALIZACJI PRZESTRZENNEJ

Procedura modelu informacji przestrzennej w racjonalnym zarz¹dzaniu przestrzeni¹ planistyczn¹ powinna przebiegaæ na nastêpuj¹cych etapach:

1. Ustalenie wartoœci przyrodniczej i antropogenicznej dla ka¿dej z funkcji terenu (nie tylko optymalna i aktualna) przy pomocy macierzy cech przyrodniczych wywo³uj¹- cych optymalne u¿ytkowanie terenu Bajerowskiego oraz macierzy cech antropogenicz- nych [Bajerowski 1996].

2. Ustalenie wartoœci ekonomicznej po transformacji dla ka¿dej z funkcji terenu przez wyznaczenie modelowych jednostek porównawczych op³acalnoœci transformacji. Dla ró¿nych stanów u¿ytkowania ziemi wyznaczymy wskaŸnik W_k ceny transakcyjnej (sumy mo¿liwych do wylicytowania wartoœci cen transakcyjnych pomno¿onych przez prawdo- podobieñstwo ich wyst¹pienia przy najni¿szym ryzyku) uzyskany z symulacji komputero- wej sprzeda¿y nieruchomoœci w drodze przetargu. Symulacja ta opiera siê na analizie

Weryfikacja metodyki wyboru optymalnego u¿ytkowania ziemi... 21 wp³ywu cech korzystnych i niekorzystnych dla ka¿dej z funkcji terenu na cenê transak- cyjn¹ oraz analizie psychologicznej decydentów, zastosowaniu teorii decyzji racjonal- nych i teorii gier liczbowych.

3. Dokonanie wyboru funkcji przez analizowanie wyników (zastosowanie programo- wania liniowego w celu unormowania procesu optymalizacji planowania przestrzennego.

Koncepcja systemu informacji przestrzennej zak³ada, ¿e ka¿dy przypadek powinien spe³- niaæ warunki optymalnoœci funkcji terenu. Suma wartoœci przyrodniczych i antropoge- nicznych dla danej funkcji musi byæ wiêksza od wartoœci przyrodniczych i antropoge- nicznych aktualnej funkcji, a tak¿e wartoœæ ekonomiczna po transformacji musi byæ najwiêksza (w stosunku do pozosta³ych funkcji terenu). W przypadku spe³nienia powy¿- szych warunków dany teren mo¿e zostaæ transformowany do funkcji optymalnej. Je¿eli nie zostan¹ spe³nione warunki optymalnoœci funkcji terenu, nale¿y przyj¹æ za jego roz- wi¹zanie najwiêksz¹ sumê wartoœci przyrodniczych, antropogenicznych i ekonomicznej po transformacji. W przypadku, gdy istniej¹ przes³anki ekologiczne do pozostawienia te- renu w aktualnej funkcji, nale¿y teren pozostawiæ w dotychczasowej funkcji lub zmieniæ na przyjazn¹ dla ekosystemu).

Etap 1. Wykorzystanie macierzy cech wywo³uj¹cych optymalne u¿ytkowanie terenu

Celem tej metody jest mo¿liwoœæ okreœlenia optymalnego sposobu u¿ytkowania dane- go terenu przy wykorzystaniu cech terenu. Ka¿da cecha identyfikowalna kartograficznie i wystêpuj¹ca na danym obszarze z ró¿n¹ si³¹ „wymusza” przyjêcie jednego obszaru, naj- lepszego z punktu widzenia wystêpowania tej cechy oraz aktualnego popytu na pewne sposoby u¿ytkowania przestrzeni, stanu u¿ytkowania. Ta wy¿ej wymieniona si³a maksy- malizuje prawdopodobieñstwo ujawnienia siê optymalnego stanu u¿ytkowania przestrze- ni w okreœlonym czasie. Maksymalna wartoœæ prawdopodobieñstwa wskazuje na jeden spoœród prawdopodobnych stanów u¿ytkowania. Ka¿dy z tych stanów charakteryzuje siê okreœlonym prawdopodobieñstwem wyst¹pienia w danym polu podstawowym mniej- szym, ale jedynie stan wykazuj¹cy najwy¿sz¹ wartoœæ prawdopodobieñstwa spe³nia ce- chy charakteryzuj¹c stan optymalny [Bajerowski 1996]. Dla ka¿dej z funkcji terenu, dana cecha wp³ywa korzystne lub niekorzystne, co ma swój obraz w postaci punktów. Opty- malna funkcja danej dzia³ki zostaje obliczona na podstawie porównania wartoœci dla ka¿dej z funkcji terenu. Podstaw¹ tej metody jest macierz przyrodniczych cech terenu – tab. 1 [Bajerowski 1996].

Do pe³niejszej analizy problemu opracowano macierz cech typu antropogenicznego wywo³uj¹c¹ optymalne u¿ytkowanie obszaru (tab. 2). Optymalny stan u¿ytkowania terenu bêdzie sum¹ wartoœci cech przyrodniczych i antropogenicznych dla poszczególnych funkcji terenu. Stworzony system oceniania musi uwzglêdniaæ koniecznoœæ ³atwego uak- tualniania, gdy¿ ludzkie gusta maj¹ najwiêkszy wp³yw na jego obraz. W celu ujednolice- nia systemu oceniania cech antropogenicznych, wykorzystano metodê ankietow¹. Wyniki uzyskane na podstawie tej metody zosta³y uœrednione i poddane w³asnej analizie w celu korekty.

22 M. P. Ogryzek

Tabela 1.Macierz cech przyrodniczych wywo³uj¹ca optymalne u¿ytkowanie obszaru [Bajerowski 1996] Table 1.Matrix of natural features inducing optimum land use [Bajerowski 1996] .pLuneretajcknuF noitcnufaerA uneretahceC aeraerutaeFRsP£PsLEsLRsLiWzWnWBPU-H 1234567890111213141 1seniltsaocekal–roizejewogezrbeinil5-1-1-0224656-7-6 2smaertsdnasrevir–eineimurtsiikezr5-1-1-21242417-1 3sehctiddnaslanac–yworiy³anak1-1-7101-01-1-2-1-1-4- 4sdnaltewdnasgob–a³darkomiangab1-3-2-1-31-3-3-52-2-9- 5sretawtnangatsllams–ec¹jotsydowe³am3-3-4-1-2165-162-4 6sgnirps–a³dórŸ5-202-3123-335-2 7redrobtserof–wósalecinarg5-4-4-41145237-2 8seertfoswor–wezrdydêzr3-3-3-1-203-3-441-1 9secippocdnaseertfospuorg–ikinjagaz,wezrdypurg3-3-4-1-3153-334-1 01seertelgnis–awezrdezcnydejop0552-6-1-31175-1 11segdehdnasworegdeh–yto³powy¿,wókazrkysap3-1-1-1-21-3-1-51-03- 21,seirebburhs,tekciht–aksiwoniczrt,wókazrkypêk,alœoraz sdnaldeer1-3-2-1-203-3-4000 31spmaws–e³komdopyneret1-3-51-302-1-2-1-1-6- 41segrog,senivar–yraj,yzow¹w3-24-1-215145-2-2-

Weryfikacja metodyki wyboru optymalnego u¿ytkowania ziemi... 23

1ilebat.dc 1elbat.tnoc 1234567890111213141 51,stnempracse–ejel,y³aw,ypokyw,ypysan,ypraks sretarc,sekyd,sehcnert,stnemknabme1-1-1-01-01-1-51-05- 61,sdnalredluob,sdnas–atsineimak,aksiwoza³g,iksaip sdnalenots1-3-2-1-31-3-3-52-2-5- 71sredluob,skcor–yza³g,y³aks3-5-4-1-204645-2-2 81dnaldetatsaved–enawotsawedzyrazsbo1-1-1-01-1-1-1-2-1-011- 91dnadnalenim–ewo³symezrpienainlapokikty¿u dnallairtsudni1-1-1-01-1-1-1-2-1-011- 02sgnidliub–ainawodubaz2-4-3-1-2-1376-71-91 12sgniniamer–yniur1-3-2-1-2-041-2-602 22rewopdnuorg-evoba–enzcytegreneeinilenzrteiwopan senil1-1-1-01-01-1-2-1-011- 32syawliar–ewojelokeinil1-1-1-01-1-1-1-2-1-012 42sdaordecafrus-drah–enozdrawtuigord2-4-3-1-2-1-4-66-796 52sdaordepmaver–enozspeluigord3-6-4-1-3-2-369-698 62sdaorecafrus-evitan–ewotnurgigord6151144-247-6-8-4-3- 72shtap–ik¿eicœ3-02-1-0243-41-06- 82secnef–ainezdorgo1-3-2-1-2-1-3-3-4-793 92–aksiwoborgiezratnemc sbmocatacdnasdrayevarg1-1-1-01-01-1-2-703 03aeradetcetorp–enoinorhcyrazsbo3-5003135-58-6-2