W poniższych uwagach1, mając na względzie temat konferencji, cho-dzić będzie głównie o sposoby rozwiązywania sporów kompetencyjnych pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Należy jednak zdawać sobie sprawę z tego, że jest to tylko fragment szerszego zagadnienia, a mianowicie ogółu sposobów rozstrzygania sporów kom-petencyjnych w sprawach administracyjnoprawnych.
Przypomnijmy, że spory kompetencyjne, czyli spory o właściwość, mogą występować w praktyce jako spory negatywne lub pozytywne. Ze sporami kompetencyjnymi negatywnymi mamy do czynienia wówczas, gdy żaden z organów (innych podmiotów) nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Nie dochodzi wtedy do wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie administracyjnej, a więc do załatwienia sprawy. Natomiast spory kompetencyjne pozytywne powstają wówczas, gdy kilka organów administracyjnych chce podjąć i podejmuje działania zmierza-jące do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Chodzi tu zatem o sytuację, gdy kilka podmiotów uznaje się za właściwe w jednej i tej samej sprawie.
W przypadku sporu pozytywnego sprawa mogłaby być rozstrzygana za pomocą wielu aktów administracyjnych pochodzących od różnych organów (podmiotów), co w konsekwencji prowadziłoby do konieczności późniejszego prowadzenia szczególnych postępowań, np. postępowania
1 W referacie wykorzystuję fragmenty swego opracowania pt. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, w: Procedura administracyjna wobec wyzwań współczesności. Profe-sorowi zwyczajnemu dr. hab. Januszowi Borkowskiemu przyjaciele i uczniowie, Łódź 2004, s. 129–135.
w sprawie stwierdzenia nieważności określonego aktu (aktów). Stan taki jest niemożliwy do zaakceptowania jako godzący w istotę porządku praw-nego. W przypadku zaś sporu negatywnego, utrzymywanie stanu bierności organów w załatwieniu sprawy pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z zasadą państwa prawa.
Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych czy też sporów o właściwość to zagadnienie złożone, które może być różnie rozwiązywane w różnych systemach prawnych. Oczywiście najlepiej byłoby, gdyby w ogóle nie dochodziło do powstawania tego typu sporów. Jest to jednak raczej stan zakładany, pewien stan idealny, do którego należy dążyć, ale wątpliwy do osiągnięcia w ogólności, a prawie niemożliwy w okresie głębokich prze-kształceń systemu prawa. Dodatkowo wskazać należy na stale widoczne mankamenty obecnej legislacji, a także oczywistą trudność wynikającą z faktu, że nie ma spraw ze swej istoty administracyjnoprawnych i cywil-noprawnych, bowiem to wola ustawodawcy w każdym przypadku decy-duje, w jakim reżimie prawnym będą prowadzone i załatwiane określone sprawy.
Dla porządku warto przypomnieć, że rozstrzyganie sporów kompeten-cyjnych i sporów o właściwość pomiędzy organami administracji publicz-nej nie budziło zasadniczych wątpliwości ani w okresie przed uchwaleniem Konstytucji z 1997 r., ani też po wejściu jej przepisów w życie. Obecnie, stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji, spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Ta norma konstytucyjna wyznaczyła zatem zakres kompetencji sądów administracyjnych na płaszczyźnie rozstrzygania sporów, ograniczając je tylko do kolizji pomiędzy „organami samorządu terytorialnego” a „organami administracji rządowej”. Wskazaną normę konstytucyjną uzupełnia przepis art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi2 stanowiący, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegia-mi odwoławczykolegia-mi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Właściwość sądów administracyjnych w omawianych sprawach po-twierdza również art. 22 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Pra-wo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – PraPra-wo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi3.
Wprawdzie powołane przepisy posługują się ogólnym pojęciem „sądów administracyjnych”, jako właściwych do rozstrzygania sporów kompetencyj-nych między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej, to kwestię tę precyzuje art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazując, że omawia-ne spory będą rozstrzygaomawia-ne przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny mogą wystąpić następujące podmioty: strona postę-powania, w którym doszło do powstania sporu; organ jednostki samorzą-du terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze; minister właściwy do spraw administracji publicznej; Minister Sprawiedliwości; Prokurator Generalny; Rzecznik Praw Obywatelskich.
Sąd rozstrzyga te spory wydając postanowienie wskazujące organ właściwy do załatwienia konkretnej sprawy. Sprawa, w której powstał spór kompetencyjny, musi mieć zatem charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed są-dem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. W przeciwnym razie Naczelny Sąd Administracyjny oddali wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Rozstrzygnięcie sporu o właściwość, w świetle powołanych ustaw, pole-ga zatem na arbitralnym wskazaniu przez sąd orpole-ganu, który od tej pory jest organem uprawnionym i zobowiązanym do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Orzeczenie sądu, wskazujące właściwość danego organu, nie ma więc charakteru powszechnie obowiązującego, a zatem przepisy prawne nie przewidują i nie muszą przewidywać środków odwoławczych od takich orzeczeń. Praktycznie chodzi o to, by w wyniku ewentualnego zażalenia nie prowadzić niepotrzebnych sporów niejako na marginesie sprawy, która oczekuje na merytoryczne rozstrzygnięcie.
Znacznie bardziej złożona i skomplikowana sytuacja powstaje w przy-padku sporów kompetencyjnych pomiędzy sądami powszechnymi a or-ganami administracji publicznej i sądami administracyjnymi.
Przypomnijmy, że w okresie II Rzeczypospolitej funkcjonował przewi-dziany przepisami konstytucyjnymi Trybunał Kompetencyjny. Po reakty-wowaniu sądownictwa administracyjnego w naszym kraju funkcjonowało Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym.
W toku prac nad reformą sądownictwa administracyjnego pojawił się bardzo poważny problem o charakterze ustrojowym, związany z dotych-czasowym modelem rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi. Okazało się bowiem, że jest to problem, który dotyczy nie tylko rozgraniczenia właści-wości między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi, ale relacji między sądami powszechnymi a sądami administracyjnymi.
Jak wspomniano wyżej, w modelu, który został ukształtowany przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., zostało przyjęte rozwiązanie, że w przypadku gdy w określonej sprawie za niewłaściwy uznaje się zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd powszechny – spór rozstrzygało Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym w składzie trzech sę-dziów Sądu Najwyższego oraz przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości i ministra zainteresowanego ze względu na przedmiot sprawy. Rozstrzy-gnięcie Kolegium w danej sprawie miało charakter wiążący. W tym trybie były rozpatrywane także spory pozytywne.
Utrzymanie tego modelu nie było jednak możliwe przede wszystkim dlatego, że po wejściu w życie Konstytucji nastąpiło pełne rozdzielenie sądów administracyjnych od sądów powszechnych z Sądem Najwyższym na czele. Jeżeli sądy administracyjne – po wprowadzeniu w 2004 r. reformy wojewódzkie sądy administracyjne jako sądy administracyjne pierwszej instancji i Naczelny Sąd Administracyjny – mają tworzyć całkowicie od-rębny pion sądownictwa, a do tych sądów należy kontrola działalności administracji publicznej, to powstawało pytanie, według jakich reguł mają być rozpatrywane spory o to, czy określona sprawa należy do właściwości organów administracji publicznej, czy do właściwości sądu powszechnego. Co równie ważne, należało także zakładać możliwość powstawania sporu między sądami powszechnymi a sądami administracyjnymi.
Dodatkowo wskazać należy, że przepisy obowiązującej Konstytucji wprowadziły domniemanie właściwości sądów powszechnych.
Granice właściwości sądów administracyjnych zostały określone wprost w Konstytucji. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje także
orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorial-nego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Oznacza to, że sprawy, w których sprawowanie wymiaru sprawiedliwości ma polegać na kontroli działalności administracji publicznej, są zastrzeżone do właściwości sądów administracyjnych. Nie jest to równoznaczne z tym, że sprawy wynikające z działalności administracji publicznej nie mogą być obejmowane właściwością sądów powszechnych. Rzecz jednak w tym, że przekazanie takiej sprawy sądowi powszechnemu polega na przekazaniu sprawy jako takiej do końcowego jej załatwienia, a nie powierzeniu spra-wowania kontroli działalności organu administracji publicznej. O tym, czy w sprawach wynikających z działalności administracji publicznej właściwy jest sąd administracyjny, czy sąd powszechny, decydować ma to, czy postę-powanie sądowe ma polegać na kontroli działalności administracji, czy na rozpoznaniu sprawy przekazanej sądowi do końcowego załatwienia.
Różnica między sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sąd powszechny jest bardzo wyraźna. W przypadku kontroli działalności administracji przez sąd istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określo-nego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego po-lega zaś na dokonaniu oceny (kontroli) tej działalności. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwie-nia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Z natury rzeczy więc orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżone-go aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonezaskarżone-go zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez organ administracji. Wyjątki od tego rodzaju rozstrzygnięć winny być nader ograniczone i muszą mieścić się w ogólnej formule sprawowania kontroli. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego zała-twienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Poddanie działalno-ści administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego oznacza, że
w sprawach objętych tą kontrolą mamy nadal do czynienia ze sprawami administracyjnymi, a organ administracji jako podmiot administrujący nie przestaje być odpowiedzialny za administrowanie.
W okresie prac zespołu przygotowującego projekty aktów wprowadza-jących dwuinstancyjny system sądownictwa administracyjnego, pewne było tylko to, że tego typu spory nie powinny być, tak jak dotychczas, rozstrzygane przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym. Jednocześnie, w związku z unormowaniami konstytucyjnymi, nie wyda-wało się możliwe odtworzenie instytucji wzorowanej na funkcjonującym w okresie II Rzeczypospolitej Trybunale Kompetencyjnym. Należało zatem poszukiwać innego rozwiązania. Z oczywistych względów chodziło tu o znalezienie takiego, które szanowałoby odmienności obu członów wy-miaru sprawiedliwości (sądownictwa powszechnego z Sądem Najwyższym i sądownictwa administracyjnego z Naczelnym Sądem Administracyjnym), ale jednocześnie byłoby możliwe do przyjęcia przez obie najwyższe in-stancje sądowe (Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny).
Długo prowadzone dyskusje z udziałem przedstawicieli Sądu Naj-wyższego niestety nie dały rezultatu. W tej sytuacji, w projektach aktów reformujących sądownictwo administracyjne, a przedkładanych Sejmowi jako inicjatywa ustawodawcza Prezydenta RP, znalazły się w tym zakresie rozwiązania wypracowane przez zespół powołany przez Prezesa Naczelne-go Sądu AdministracyjneNaczelne-go. Nie wchodząc w szczegóły, jak bowiem wia-domo w toku prac parlamentarnych rozwiązania te nie zostały utrzymane, prezentowana koncepcja opierała się na następujących regułach.
Nowy model rozstrzygania sporów o właściwość między organami admi-nistracji publicznej a sądami powszechnymi oraz między sądami powszech-nymi a sądami administracyjpowszech-nymi powinien być po pierwsze, prosty, a po drugie, powinien zapewnić możliwie szybkie rozstrzyganie tej kwestii.
Sytuacja, gdy załatwienia sprawy odmawia zarówno organ administra-cji publicznej, jak i sąd powszechny, zasłaniając się brakiem właściwości, już sama w sobie podważa autorytet prawa i organów państwa. Jeśli do tego przecięcie takiego sporu przedłuża się i pogrąża się w skompliko-wanych procedurach, odbiór prawa i jego tworzenia jest wręcz fatalny. Stąd dążyć należy do wypracowania modelu sprawnego i w swej istocie niezbyt skomplikowanego.
Wychodząc z powyższych założeń, proponowane rozwiązania budowane były przy przyjęciu następującej zasady. Jeżeli sąd powszechny odmówił
rozpoznania sprawy z tego powodu, że właściwy do rozpoznania jest organ administracji publicznej, to organ administracji publicznej, który z takim stanowiskiem sądu powszechnego się nie zgadza, nie może sam odmówić rozpoznania sprawy, lecz powinien wystąpić bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie powstałego sporu o właściwość. I odwrotnie, jeżeli organ administracji publicznej odmówił rozpoznania sprawy z tego powodu, że właściwy jest sąd powszechny, to sąd powszechny, do któ-rego sprawa taka została wniesiona, jeżeli nie zgadza się z tym stanowiskiem, nie może sam odmówić rozpoznania sprawy, lecz powinien wystąpić bez-pośrednio do Sądu Najwyższego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w tej sprawie. Takie reguły proponowano przyjąć także w razie powstania sporu kompetencyjnego między sądem administracyjnym a sądem powszechnym. Wprowadzono też regułę, że stosowanie tych zasad postępowania powinno być wyłączone, jeżeli już w danej sprawie stanowisko co do właściwości wyraził Sąd Najwyższy lub Naczelny Sąd Administracyjny.
Istniał ponadto jeszcze ważny problem, w jakim składzie powinien roz-poznawać tego typu sprawy Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyj-ny. Z uwagi na rodzaj spraw, w których takie spory kompetencyjne mogą powstawać, wydawało się, że najbardziej właściwa byłaby możliwość, aby rozstrzygnięcia podejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny zapa-dały w składzie pięciu sędziów z udziałem dwóch sędziów Sądu Najwyż-szego. Natomiast rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego byłyby podejmowane w składzie pięciu sędziów z udziałem dwóch sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Proponowane przepisy określały też wiele kwestii szczegółowych, w tym tryb kompletowania składów orzekających (realizowano tu zasadę wyznaczania sędziów do składów rozpoznających spory kompetencyjne przez prezesów obu sądów).
Przyjęcie zarysowanej koncepcji rozstrzygania sporów kompetencyj-nych wymagało także zaprojektowania odpowiednich przepisów w kodek-sie postępowania administracyjnego, kodekkodek-sie postępowania cywilnego, w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnym i w ustawie o Sądzie Najwyższym (co było szczególną komplikacją, zważywszy że w tym samym czasie trwały prace w Sądzie Najwyższym nad opracowa-niem nowej ustawy o Sądzie Najwyższym).
W toku prac parlamentarnych, tak w trakcie prac podkomisji sejmowej, jak i prac połączonych komisji (sprawiedliwości i praw człowieka oraz
usta-wodawczej) poszukiwano nadal rozwiązania, które nie budziłoby sprze-ciwu ze strony przedstawicieli Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podczas prac pojawiła się także opinia prawna prof. Pawła Sarneckiego, w której w stosunku do rozwiązań proponowanych w przedłożeniu prezydenckim podniesiono zastrzeżenia natury konstytu-cyjnej. Wątpliwości te dotyczyły możliwości wiązania Sądu Najwyższego rozstrzygnięciami Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie rozstrzy-gnięcia sporu kompetencyjnego. Ten zarzut dotyczyłby również związania Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięciem Sądu Najwyższego, wobec zniesienia w Konstytucji funkcji nadzoru judykacyjnego Sądu Naj-wyższego nad orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Poszukiwanie innych rozwiązań prowadziło do zgłaszania i rozpatrywa-nia różnych propozycji. W szczególności przedstawiciele Sądu Najwyższe-go proponowali pozostawienie w nieco zmodyfikowanej formie dalszeNajwyższe-go funkcjonowania Kolegium Kompetencyjnego (w jednej z wersji pojawiła się koncepcja dołączania do zmodyfikowanego Kolegium przedstawicieli Naczelnego Sądu Administracyjnego). Wyłoniła się też koncepcja pozo-stawienia rozpoznawania sporów kompetencyjnych wyłącznej kompe-tencji Sądu Najwyższego, poszukująca uzasadnienia do tego rozwiązania w art. 183 ust. 2 Konstytucji. Przypomnijmy, że przepis ten stanowi, iż „Sąd Najwyższy wykonuje także inne czynności określone w Konstytucji i ustawach”. Owe inne czynności zatem, zdaniem przedstawicieli tego Sądu, mogłyby w szczególności obejmować rozstrzyganie sporów kom-petencyjnych. W toku dyskusji nad tą propozycją przedstawiciele Naczel-nego Sądu AdministracyjNaczel-nego wskazywali na wadliwość prezentowanej interpretacji przepisów konstytucyjnych, polegającą na interpretowaniu treści art. 183 ust. 2 Konstytucji w oderwaniu od treści jej art. 183 ust. 1, który stanowi, że „Sąd Najwyższy sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania”. Inne uprawnienia Sądu Najwyższego mogą, co oczywiste, dotyczyć kwestii innych niż te, które odnosiłyby się do sprawowania nadzoru judykacyjnego nad sądownic-twem administracyjnym, które z tego nadzoru zostało wprost w art. 183 ust. 1 wyłączone. W toku dyskusji powracała także koncepcja, zgłaszana przez Andrzeja Wasilewskiego, poddania rozstrzygania sporów kompe-tencyjnych orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego. Propozycja ta była zgodnie odrzucona przez przedstawicieli Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Apele kierującego pracami połączonych komisji posła Ryszarda Kalisza doprowadziły do zaakceptowania przez Sąd Najwyższy nowych rozwiązań zaproponowanych przez przedstawicieli Naczelnego Sądu Administracyj-nego. Rozwiązania te stały się częścią ustaw i zmieniły w sposób zasad-niczy dotychczasowy model rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi.
Nowa regulacja polegała na odpowiedniej zmianie art. 66 k.p.a. i skreś leniu działu V k.p.a. oraz uregulowaniu tego zagadnienia w p.p.s.a. i w k.p.c. Przyjęto proste rozwiązanie, że jeżeli sąd powszechny uzna się za niewłaściwy, sprawę załatwia organ administracji publicznej i sąd administracyjny, ale też odwrotnie, sąd powszechny załatwia sprawę, jeżeli wcześniej uznał się za niewłaściwy organ administracji publicznej i sąd administracyjny.
Dodatkowym rozwiązaniem, zabezpieczającym rozpoznawanie spraw przez właściwe podmioty, stały się przepisy p.p.s.a. dające kompetencje Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego do wszczynania szczegól-nego postępowania w sprawie unieważnienia prawomocszczegól-nego orzeczenia sądu administracyjnego wydanego w sprawie, która m.in. ze względu na przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania (art. 172 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że podobna kompeten-cja przypisana jest Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego w ustawie o Sądzie Najwyższym4. Warto dodać, że jak dotąd przepis ten nie został przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowany.
Dotychczasowa praktyka orzecznicza wskazuje, że przyjęte rozwiąza-nia są efektywnym sposobem rozstrzygarozwiąza-nia sporów kompetencyjnych. Nie zwalnia to oczywiście z obowiązku dyskusji, czy obecne regulacje są wystarczające i czy w prawidłowy sposób gwarantują rozwiązywanie problemu sporów kompetencyjnych.