z zakresu rozgraniczania nieruchomości
1. Stosownie do art. 46 k.c.1 z nieruchomością gruntową będącą przed-miotem obrotu cywilnego mamy do czynienia wówczas, gdy stanowi ona wyodrębnioną całość, tzn. jest oznaczona granicami oraz może stanowić odrębny przedmiot własności. Przestrzenny zasięg nieruchomości okreś-lają jej granice. W tym znaczeniu na gruncie prawa administracyjnego rozgraniczenie nieruchomości to nic innego jak urzędowe ustalenie prze-biegu granic pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami2. Odmiennie trak-towane jest pojęcie „rozgraniczenia nieruchomości” w prawie cywilnym. Tutaj – stosownie do art. 152 k.c. – mowa jest o współdziałaniu właścicieli sąsiadujących nieruchomości przy ustalaniu i dokumentowaniu przebiegu linii granicznych. Takie porozumienie właścicieli co do przebiegu granicy nie wywołuje jednak skutków prawnych dopóki nie zostanie uzewnętrz-nione w prawem przewidzianej formie.
Problemy z rozgraniczaniem nieruchomości i wyborem właściwego trybu przeprowadzenia tego rodzaju sprawy (tj. trybu sądowego lub ad-ministracyjnego – sądowoadad-ministracyjnego) wynikają przede wszystkim z mnogości regulacji, w których występuje pojęcie „rozgraniczenia”. Pojęcie to rozumiane szeroko oznacza każde postępowanie, którego celem jest ustalenie i oznaczenie na gruncie przebiegu granicy pomiędzy sąsiadu-jącymi nieruchomościami. Ma ono zatem przede wszystkim konotacje cywilnoprawne. Z drugiej jednak strony do zadań państwa należy pro-wadzenie i aktualizowanie ewidencji gruntów i budynków, która zawiera
1 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).
2 Tak S. Rudnicki, G. Bieniek, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2004, s. 416 i nast.
m.in. informacje związane z przebiegiem granic, położeniem, powierzchnią poszczególnych działek. W konsekwencji problematyka oznaczania granic nie należy jedynie do sfery interesu jednostki, ale także mieści się w or-ganizacyjnej roli państwa.
Jak to zostanie poniżej omówione, nie każda jednak z obowiązujących w tym zakresie regulacji posługuje się tymi samymi kryteriami, którymi określony organ ma się kierować przy rozpoznawaniu sprawy, w której występuje element rozgraniczenia nieruchomości. Poza tym polski usta-wodawca nie dokonał niezbędnego – jak się wydaje – ustalenia skutków prawnych przeprowadzenia przez zainteresowaną stronę rozgraniczenia nieruchomości w obrębie danego postępowania, w stosunku do możli-wości wszczęcia odrębnego postępowania, którego przedmiotem rów-nież będzie rozgraniczenie tych samych nieruchomości. Mając to na względzie, celem niniejszego artykułu będzie próba praktycznej analizy nie tylko skutków prawnych wyboru przez ustawodawcę określonego modelu rozgraniczenia nieruchomości, ale także skutków wyboru przez zainteresowany podmiot danego trybu przeprowadzenia rozgraniczenia konkretnej nieruchomości.
Obecnie obowiązujący model postępowania, uregulowany w art. 29 i nast. p.g.k.3 zakłada istnienie dwuetapowego postępowania. Pierwszy etap stanowi postępowanie prowadzone przed organem administracji publicznej, drugi zaś – w przypadku gdyby organ umorzył postępowanie i z urzędu przekazał sprawę albo gdyby odwołanie od wydanej decyzji wniosła strona postępowania – stanowi postępowanie przed sądem powszechnym. Obydwa etapy wywodzą się przy tym z różnych gałęzi prawa (administracyjnego i prywatnego), a co za tym idzie rządzą się odmiennymi regułami. Powoduje to powstawanie rozmaitych trudności w praktycznym stosowaniu takiej „hybrydowej”, administracyjno-cywili-stycznej konstrukcji.
Punktem wyjścia dla oceny istniejącego modelu postępowania roz-graniczającego powinno być rozróżnienie pojęć: „ustalenia granicy” i „ro-zgraniczenia”, które zostały przez ustawodawcę w ustawie pomieszane, co z kolei przyczynia się do powstania szeregu problemów proceduralnych, również i dzisiaj aktualnych.
3 Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.).
„Rozgraniczenie nieruchomości” ma miejsce wówczas, gdy istnieje spór o przestrzenny zakres własności dwóch sąsiadujących ze sobą nierucho-mości. W takim wypadku mamy do czynienia ze sprawą cywilną, którą rozstrzygać powinien co do zasady sąd powszechny. To sąd bowiem jest uprawniony nie tylko do dokonania merytorycznej oceny zgromadzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej, lecz ma również kompetencje do rozstrzygnięcia w zakresie podniesionych przez strony zarzutów, w tym np. zarzutu zasiedzenia. Takiego zakresu uprawnień nie posiada organ administracji publicznej.
Odmienny charakter ma sprawa dotycząca „ustalenia granic”, z którą mamy do czynienia wówczas, gdy nie istnieje spór o przebieg granic. Tego rodzaju sprawy powinny być załatwiane w trybie postępowania prowadzonego przed organami administracji, które prowadzą ewidencję gruntów. Taki tryb postępowania, tj. ustalenie granicy, powinien stanowić rozwinięcie obecnie istniejącej instytucji wznowienia znaków granicznych, o której stanowi art. 39 ustawy. Zakłada ona odnalezienie na podstawie dowodów istniejących już linii granicznych oraz utrwalenie ich za pomocą znaków granicznych.
2. Mówiąc o aktualnych problemach związanych z właściwością sądów admininistracyjnych oraz sądów powszechnych w sprawach związanych z rozgraniczeniem nieruchomości nie sposób pominąć genezy zagadnie-nia. Tkwi ona w historycznie ukształtowanym – w określonych warunkach społeczno-gospodarczych – postępowaniu w sprawie rozgraniczenia nie-ruchomości. Przyjęty przez polskiego ustawodawcę w 1946 r. dekretem Rady Ministrów z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nierucho-mości4, model postępowania w tego rodzaju sprawach, niemal od razu zaowocował powstaniem rozbieżności interpretacyjnych, praktyka zaś z całą ostrością obnażyła problemy przy stosowaniu takiej „hybrydowej” procedury. Mimo tych zastrzeżeń model ten został recypowany następnie w 1989 r. do obowiązujących także obecnie art. 29–38 p.g.k.
Istota zmian wprowadzonych wspomnianym dekretem o rozgranicze-niu nieruchomości polegała nie tylko na tym, że ustawodawca ujednolicił obowiązujące na terenach Polski regulacje – a to poprzez zniesienie obo-wiązujących dotychczas przepisów dzielnicowych, które jako właściwy
gan w sprawach rozgraniczenia wskazywały sąd powszechny oraz ustawę z dnia 9 marca 1934 r. o ustalaniu granic nieruchomości ziemskich przy przebudowanie ustroju rolnego5 – lecz przede wszystkim na wprowadze-niu jako zasady administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, prowadzonego przez właściwe władze miernicze (art. 3 dekretu). Doko-nano wówczas zdefiniowania pojęcia „rozgraniczenia nieruchomości” jako działania polegającego na oznaczeniu granic, t.j. na określeniu położenia punktów i linii granicznych, utrwaleniu ich na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów (art. 1 dekretu). Postępowanie rozgranicze-niowe mogło być wszczęte nie tylko na wniosek zainteresowanych stron, ale i z urzędu. Czynności w tym postępowaniu miały być prowadzone przez mierniczego, który w przypadku zaistnienia sporu nakłaniał właści-cieli sąsiadujących nieruchomości do ugody (mającej moc ugody sądowej). Jeśli do ugody nie doszło, o rozgraniczeniu orzekała „władza miernicza” prowadząc postępowanie w trybie określonym przepisami postępowania administracyjnego (art. 9 dekretu). Władza miernicza mogła wówczas wy-dać orzeczenie mające moc wyroku sądowego (zgodnie z art. 11 dekretu) albo – w przypadku zaistnienia sporu, którego nie dało się rozwiązać na drodze ugody, a jednocześnie braku dokumentacji pozwalającej na okreś-lenie granicy – przekazać sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi.
Z punktu widzenia zagadnienia rozdziału właściwości sądów powszech-nych i organów administracji w sprawach o rozgraniczenie istotne było również pozostawienie w art. 14 i nast. dekretu możliwości orzekania przez sądy powszechne nie tylko w sytuacji, gdy sprawa została przeka-zana do sądu przez powiatową władzę mierniczą, lecz także wówczas, gdy ustalenie granic było potrzebne do rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części. W tym drugim przypadku dochodziło do dokonania rozgraniczenia nieruchomo-ści przez sąd bez koniecznonieruchomo-ści uprzedniego prowadzenia postępowania administracyjnego.
Scharakteryzowany powyżej „dualistyczny” model postępowania (admi-nistracyjnego i sądowego), prowadzącego w każdym wypadku do rozgra-niczenia sąsiadujących ze sobą nieruchomości, został następnie przyjęty w p.g.k., z tą zmianą, że w wypadku wydania przez organ administracji publicznej decyzji merytorycznej albo decyzji o umorzeniu
nia otwiera się drogę do postępowania przed sądem powszechnym, tj. właściwym miejscowo sądem rejonowym.
Taki kształt postępowania rozgraniczeniowego był – jak już wspo-mniano – od początku przedmiotem krytyki ze strony części doktryny oraz orzecznictwa6. Wykazywano, że u podstaw wniosku zainteresowanej strony o wszczęcie przez organ administracji postępowania w sprawie ustalenia przebiegu granic nieruchomości zawsze stoi spór o własność nieruchomości pomiędzy właścicielami dwóch sąsiadujących ze sobą dzia-łek. W tym kontekście w orzecznictwie zajęto stanowisko, według którego, jeżeli granica nieruchomości jest wątpliwa lub stała się sporna, to mamy do czynienia ze sprawą o rozgraniczenie, nawet jeśli wszczynający sprawę żądał wydania przygranicznego pasa gruntu w przeświadczeniu, że stan jego posiadania ma węższy zakres. Natomiast gdy wnioskodawcy chodzi w istocie o ustalenie prawa własności lub o wydanie nieruchomości lub jej części, a do rozstrzygnięcia sporu niezbędne jest ustalenie granicy, to wówczas ten element postępowania powinien być traktowany jako mający wtórne znaczenie7. Oznacza to, że jeżeli do rozgraniczania nieruchomości ma dojść w postępowaniu przed sądem powszechnym w procesie, to istotą żądania powoda powinna być ochrona własności, należącej do niego nieruchomości i jej zakres. Natomiast postępowanie administracyjne oraz wywołane nim ewentualne następcze postępowanie nieprocesowe przed sądem powszechnym ma za zadanie ustalenie przebiegu granicy, ewentualny zaś spór o własność traktowany jest w tego rodzaju sprawach jako przesłanka rozstrzygnięcia.
3. Zgodnie z art. 29 ust. 1 p.g.k. celem postępowania rozgraniczenio-wego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości, określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, które trafiają do państwowego zasobu geodezyjnego. Właściwymi w tych sprawach są, stosownie do art. 30 ust. 1 p.g.k., wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), którzy przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony.
6 Tak np. SN w uchwale z 22 marca 1972 r., III CZP 13/72, OSNCP 1972, nr 7–8, poz. 130.
7 Tak SN w postanowieniu z 31 sierpnia 1963 r., III CR 136/63, OSNP 1964, z. 10, poz. 203 oraz w postanowieniu z 11 maja 2000 r., I CKN 723/98, Lex nr 50837.
Co do zasady na etapie prowadzonego postępowania przed organem administracji publicznej zastosowanie znajdują przepisy k.p.a.8, jednak p.g.k. zawiera, oprócz norm materialnoprawnych, również elementy re-gulujące postępowanie, jak np.: obowiązek wydawania przez organ od-rębnego postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (art. 30 ust. 4 p.g.k.)9, wykluczenie w toku postępowania dowodu ze źródeł osobowych (art. 31 ust. 2 p.g.k.), obowiązek przeprowadzenia rozprawy granicznej i sporządzenia z niej protokołu (art. 32 ust. 5 p.g.k.). Przede wszystkim jednak w sposób odmienny od obowiązującego na gruncie przepisów k.p.a. uregulowano w ustawie kwestię postępowania odwo-ławczego (art. 33 ust. 3 p.g.k.) oraz możliwość umorzenia postępowania przez organ administracji i przekazanie sprawy sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 p.g.k.).
Należy w tym miejscu wskazać, że ustawodawca nie odniósł się w p. g.k. do zasad stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym przepisów k.p.a. Przykład wątpliwości interpretacyjnych, które powstają w wyniku takiego zaniechania, stanowi uregulowanie w ustawie instytucji ugody granicznej, zupełnie różnej od instytucji ugody administracyjnej znanej z przepisów art. 114 i nast. k.p.a.
Kolejne odmienności w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzo-nym w trybie ustawy przed organem administracji wynikają z wprowa-dzenia szczególnego trybu odwoławczego od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, polegającego na prawie wniesienia przez stronę odwołania do sądu powszechnego, co stanowi odejście od zasady dwuinstancyjno-ści postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Ponad-to ustawodawca przekazał podmioPonad-towi znajdującemu się na zewnątrz administracji, tj. uprawnionemu geodecie, kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej i to bez jakiegokolwiek nadzoru ze strony or-ganu. Chodzi w szczególności o możliwość zawarcia ugody granicznej, która merytorycznie kończy postępowanie administracyjne, choć organ
8 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
9 W tym zakresie powstał praktyczny problem, czy obowiązek wydawania przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego dotyczy każdego przypadku, czy też ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ wszczyna postępowanie rozgraniczeniowe z urzędu. NSA w uzasadnieniu wyroku z 21 września 2000 r., II SA/Łd 1077/97, OSP 2002, nr 7–8, poz. 99 opowiedział się za koniecznością przyjęcia pierwszego z rozwiązań.