Agencje funkcjonujące w innych państwach

Prawno-organizacyjna forma agencji jest wykorzystywana również w innych państwach. Przywołać należy chociażby przykład Stanów Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii, w których powstawały fundamenty NPM. Na uwagę zasługują także agencje powstałe w instytucjonalnej strukturze Unii Europejskiej.

Przykładowo w Stanach Zjednoczonych funkcjonują agencje administracyjne, które można sklasyfikować jako: agencje wykonawcze podlegające egzekutywie o charakterze urzędów centralnych oraz niezależne organy regulacyjne – independent

169 A. Borodo, Polskie prawo finansowe. Zarys ogólny, Toruń 2007, s. 94.

170 B. Brzeziński (red.), Prawo finansów publicznych, Wydanie 6, Toruń 2010, s. 61.

171 A. Tomasiak, [w:] K., Miaskowska–Daszkiewicz, B. Szmulik (red.), Administracja publiczna…, s. 1672.

regulatory commission¹⁷². Agencje powoływane są ze względu na zbyt ogólne przepisy prawa, nieefektywne sądownictwo (rozpatrywanie zbyt wielu spraw), potrzebę zaangażowania ekspertów do rozstrzygania szczególnie trudnych problemów, ochronę społeczeństwa przed nadużyciami biznesu. Każda z władz, tj. ustawodawcza, wykonawcza oraz sądownicza przekazuje agencjom administracyjnym część swoich kompetencji na podstawie tzw. delegacji prawnej. Dlatego też ze względu na rodzaj władzy przekazującej kompetencje można wyróżnić agencje administracyjne zarówno legislacyjne, wykonawcze, jak i sądownicze¹⁷³.

Niezależne agencje, które nie wchodzą do struktur departamentów, charakteryzują się kompetencją do wydawania aktów normatywnych (stąd używa się na nie określenia agencje regulacyjne), podejmowaniem decyzji w trybie kolegialnym oraz „luźnym” powiązaniem z prezydentem. W 1935 roku Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych orzekł, że nie jest możliwe zaliczenie agencji do władzy wykonawczej.

Z uwagi na powyższe, prezydent może odwołać ich członków jedynie wtedy, gdy takie uprawnienie wynika ze statutów¹⁷⁴. Przykładowymi agencjami są:

 Consumer Product Safety Commision – ochrona społeczeństwa przed stanowiącymi zagrożenie produktami konsumpcyjnymi;

 National Labor Relations Board – rozpatrywanie spraw dotyczących nieuczciwych praktyk stosowanych przez pracodawców wobec pracowników;

 Federal Trade Commison – ochrona społeczeństwa przed nieuczuciwymi praktykami biznesu;

 Federal Communications Commissions – regulacja spraw obejmujących środki masowego przekazu;

 Food and Drug Administration – administrowanie sprawami żywności i leków.

Agencje administracyjne w Stanach Zjednoczonych spotykają się z krytyką, która dotyczy w szczególności zbyt szerokiego zakresu aktywności społeczeństwa objętego regulacjami agencji i przekonania, że obszary tej aktywności mogłyby być poddane „swobodnej grze rynkowej”¹⁷⁵.

Z kolei w Wielkiej Brytanii charakterystyczne jest istnienie agencji pod nazwą quango's. Rozwój quango's był konsekwencją wprowadzenia programu reform

172 P. Wajda, A. Wiktorowska, Agencje..., [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Podmioty…, s. 402.

173 R. Tokarczyk, Prawo amerykańskie, Warszawa 2011, s. 74.

174 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja..., s. 57-58.

175 R. Tokarczyk, Prawo amerykańskie, Warszawa 2009, s. 58, 60-61.

administracji centralnej pn. The Next Steps w 1988 r., którego celem było rozdzielenie funkcji realizowanych przez rząd centralny, tj. kreowania polityki działania (policy making) od zapewnienia świadczenia usług społeczeństwu (service delivery)¹⁷⁶. Klasyfikacja brytyjskich agencji jest dość złożona. Wyróżnić można przykładowo ich następujące rodzaje: organy publiczne usytuowane poza departamentami (tzw. NDPBs–

nie mają statusu departamentów rządowych ani ich części natomiast uczestniczą w wykonywaniu władzy publicznej na poziomie centralnym i w mniejszym lub większym stopniu są zależne od ministrów – np. Financial Services Authority);

agencje typu Next Steps będące częścią departamentów rządowych, np. United Kingdom Passport Agency; „pozaministerialne departamenty rządowe” tworzone w celu wzmocnienia oszczędności oraz efektywności w specyficznych obszarach i promowania konkurencji – (np. Ofgem, Oftel)¹⁷⁷. M. Swora za L. Verhey mając na uwadze różnice prawne oraz organizacyjne dokonuje klasyfikacji agencji na te, które powstały w ramach reform Next Steps lub też niezależnie od nich. Agencje powstałe niezależnie od reform co do zasady były powoływane na podstawie ustaw lub prerogatyw (organy regulacyjne np. The Office of Telecommunications, tj. Oftel prowadząca działalność w obszarze telekomunikacji). Akt prawny określa zadania, strukturę agencji oraz stopień ingerencji ministra. Podmioty te wyposażone są w osobowość prawną prawa administracyjnego. Z kolei agencje powstałe w ramach reform Next Step stworzone są na podstawie porozumienia ramowego, które raz na trzy lata podlega rewizji¹⁷⁸.

W Niemczech funkcjonują tzw. agencje bezpośrednie oraz pośrednie.

Pierwsze z nich stanowią część struktur państwa i nie są wyposażone w niezależność prawną (tj. osobowość prawną). Z kolei agencje pośrednie wyposażono w osobowość prawną (oraz zagwarantowaną przepisami prawa autonomię). Szczególną dystynkcję pomiędzy typami agencji można zauważyć w odniesieniu do budżetu. Agencje pośrednie są zobligowane do opracowania własnego budżetu, który podlega akceptacji właściwego ministra. Z kolei budżet agencji bezpośrednich stanowi część planów budżetowych danego ministerstwa, któremu agencja podlega. W agencjach pośrednich działa zarząd, w skład którego wchodzą przedstawiciele grup interesu, delegaci

176 D. Pelc, Agencje..., [w:] K. Nowacki (red.), Status i pozycja jednostki…, s. 58.

177 M. Sfora, Niezależne organy administracji, Warszawa 2012, s. 103, [za:] L. Verhey, T. Zwart, Agencies in European and Comparative Law, Antwerp, Intersentia Publishing, 2003, s. 26 i n. oraz PP.

Craig, Administrative law, London 1994, s. 85-97.

178 Ibidem, s. 103-104, [za:] PP. Craig, Administrative law, London 1994, s. 97.

ministerstw, członkowie parlamentu albo mieszaniny tych grup. Zarząd sprawuje nadzór nad agencją oraz podejmuje decyzje w sprawie projektu budżetu.

Z kolei agencje bezpośrednie nie zostały wyposażone w grupy zarządzania natomiast są zarządzane przez Prezesa¹⁷⁹. Zamiast tychże grup funkcjonują organy doradcze, jednak nie posiadają one uprawnień do wydawania decyzji. Ponadto agencje pośrednie mają znacznie większy stopień autonomiczności w zakresie prowadzonej działalności (i określania jej priorytetów) niż ich bezpośrednie odpowiedniki¹⁸⁰.

Pierwsze z agencji UE zaczęły powstawać w latach 70 XX wieku. W ramach tzw. pierwszej fali utworzono dwie agencje odpowiedzialne za politykę społeczną, tj. Europejskie Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego i Europejską Fundację na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy. Druga fala powstawania agencji w latach 90. XX wieku wynikała z utworzenia rynku wewnętrznego UE. Powstały specjalistyczne podmioty takie jak np. Urząd Unii Europejskiej ds. Własności Intelektualnej czy Europejska Agencja Leków. Trzecia generacja agencji trwa od 2001 r. i związana jest podejściem Komisji Europejskiej do większej centralizacji kluczowych spraw UE przy jednoczesnym delegowaniu pozostałych zadań agencjom.

Efektem powyższego podejścia było powstanie FRONTEX i Europejskiej Agencji ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji¹⁸¹.

Należy nadmienić, iż agencje tworzone na gruncie prawa Unii Europejskiej definiowane są jako ciała wyodrębnione strukturalnie i z formalnego punktu widzenia nie stanowią części instytucji lub organów traktatowych. Powstają na podstawie aktów prawa pochodnego. Wyposażone są w osobowość prawną, własną administrację oraz kompetencje. Ponadto dysponują niezależnym budżetem i realizują zadania objęte kompetencją wspólnotową¹⁸². Agencje w systemie politycznym UE stanowią czwarty typ instytucji („inne organy”), obok organów głównych, wewnętrznych oraz pomocniczych¹⁸³. Należy wskazać agencje prowadzące działalność w poszczególnych obszarach polityki Unii Europejskiej, agencje do spraw współpracy

179 P. Bieś–Srokosz, Uagencyjnianie..., [w:] P. Bieś–Srokosz (red.), Współczesne kierunki..., s. 12-13.

180 Ibidem, s. 13, [za:] T. Bach, W. Jann, Structure and governance of agencies in Germany: A lot of continuity and little change, [w:] P. G. Rones, H. Saetren, Bergen (red.), Change and continuity in public sector organizations, 2009, s. 127-147.

¹⁸¹ S. Andoura, P. Timmerman, Governance of the EU: The Reform Debate on European Agencies Reignited, European Policy Institutes Network, Working Paper, No 19, October 2009, s. 12-13.

182 M. Górka, Agencje, [w:] J. Barcz (red), Unia Europejska, System prawny, porządek instytucjonalny, proces decyzyjny, Wydanie 1, Warszawa 2009, s. 625.

183 K. A. Wojtaszczyk, Agencje w systemie Unii Europejskiej. Typologia oraz podstawy teoretyczno-metodologiczne prowadzenia badań, [w:] M. Witkowska, K. A. Wojtaszczyk, Agencje, komitety i inne jednostki organizacyjne Unii Europejskiej, Warszawa 2015, s. 17.

policyjnej i sądowej, agencje do spraw wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony – wspólnie określane jako agencje europejskie oraz agencje wykonawcze¹⁸⁴.

Agencje europejskie wykazują następujące cechy wspólne:

a) stanowią przykład decentralizacji działalności UE;

b) ich zadania mają naukowo-techniczny charakter;

c) wzmacniają dialog europejski poprzez integrowanie zróżnicowanych grup interesów¹⁸⁵.

Zdaniem A. Nowickiej sposób ich oddziaływania pozwala stwierdzić, iż agencje są „niespotykanymi, nie mającymi odpowiedników i nieporównywalnymi podmiotami administrującymi na europejskimi poziomie”. O kwalifikacji danego podmiotu do agencji europejskiej przesądza nie nazwa a wyodrębnienie oraz określone cechy podmiotu. Dlatego też agencją może być podmiot, określany jako „urząd”, „centrum”,

„fundacja”, natomiast termin „agencja” można stosować nie tylko wobec zdecentralizowanych podmiotów władzy wykonawczej¹⁸⁶.

Z kolei zgodnie z Komunikatem Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady pn. „Przyszłość agencji europejskich” istnieją dwa rodzaje agencji. Pierwsze z nich to tzw. agencje regulacyjne (tradycyjne¹⁸⁷ - europejskie) o zróżnicowanych zadaniach określonych w aktach prawnych je powołujących. Do drugiej grupy agencji należą agencje wykonawcze powoływane na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 58/2003. W Komunikacie stwierdza się, iż to właśnie tego typu agencjom Komisja Europejska może powierzyć zadania związane z zarządzaniem programami wspólnotowymi. Oba rodzaje agencji różnią się od siebie z uwagi na powierzone zdania, poziom niezależności oraz sposób zarządzania. Agencje regulacyjne są podmiotami niezależnymi, dysponującymi własną osobowością prawną, w większości są finansowane z budżetu UE (np. Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego, Urząd do spraw Harmonizacji Rynku Wewnętrznego). W przypadku agencji wykonawczych Komisja Europejska je tworzy, kontroluje działalność oraz obsadza

184 P. Wojtasik, [w:] A. Kuś (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej w zarysie, Lublin 2012, s. 199.

185 A. Łąbędzka, System instytucjonalny Unii Europejskiej, [w:] B. Wawrzyńczak-Jędryka (red.), Unia Europejska. Prawo instytucjonalne gospodarcze, Warszawa 2008, s. 139

186 A. Nowicka, Pojęcie agencji Unii Europejskiej i ich rola we współczesnym administrowaniu, [w:] A. Gronkiewicz, A. Ziółkowska (red.), Agencje i podmioty podobne..., s. 36-37.

187 Określenie używane z uwagi na tworzenie tego typu agencji wcześniej niż agencji wykonawczych (N. Nugent, Unia Europejska. Władza i polityka, przekład: A. Gąsior-Niemiec, J. Gilewicz, W. Nowicki, Kraków 2012, s. 296).

najważniejsze stanowiska¹⁸⁸ (np. Agencja Wykonawcza do spraw Badań Naukowych, Agencja Wykonawcza do spraw Konkurencyjności i Innowacji). Za główną przyczynę tworzenia tego typu podmiotów podaje się potrzebę poprawienia jakości świadczonych usług poprzez m.in. wprowadzanie specjalizacji oraz koncentracji na osiąganiu konkretnych rezultatów¹⁸⁹. Tworzone są na rzecz wydajnego i efektywnego zarządzania programami wspólnotowymi (m.in. dzięki ograniczeniu kosztów poprzez wykorzystanie wewnętrznych zasobów Komisji)¹⁹⁰ czemu sprzyja dostęp do wiedzy ekspertów, którzy nie stanowią części biurokratycznej struktury¹⁹¹.

188 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady pn. „Przyszłość agencji europejskich”, Bruksela, dn. 11.3.2008, KOM (2008)135, s. 3, http://eur-lex.europa.eu [dostęp na dzień 18.02.2018 r.].

189 Sprawozdanie specjalne Trybunału Obrachunkowego nr 13/2009 pt. Powierzenie realizacji zadań agencjom wykonawczym: czy jest to właściwe rozwiązanie? (2009/C 279/09), s. 8 (http://eur-lex.europa.eu, dostęp na dzień: 18.02.2017 r.).

190 Odpowiedź Komisji na sprawozdanie specjalne Trybunału Obrachunkowego, „Powierzenie realizacji zadań agencjom wykonawczym: Czy jest to właściwe rozwiązanie?” Bruksela, dnia 7.8.2009 r., SEK(2009) 1117, s. 2, http://ec.europa.eu [dostęp na dzień: 18.02.2017 r.].

191 G. Krawiec, Europejskie prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 71.

ROZDZIAŁ III. ISTOTA I CHARAKTER AGENCJI RZĄDOWYCH