Klasyfikacja agencji na gruncie prawa polskiego według ich statusu prawnego

2.2.1. Agencje jako państwowe osoby prawne

Na gruncie ustawy o f.p. unormowane zostały dwie kategorie państwowych osób prawnych, tj.:

1) państwowe osoby prawne, wskazane w art. 18 (agencje wykonawcze);

2) państwowe osoby prawne, o których mowa w art. 9 pkt 14.

Pierwsza kategoria agencji obejmuje uprzednio wymienionych dziesięć agencji.

Dla przypomnienia będą nimi: AMW, ARiMR, ARM, COBORU, KOWR, NCBiR, NCN, NIW, PAK oraz PARP. Do drugiej kategorii należy: Polska Agencja Dopingowa, Narodowa Agencja Wymiany Akademickiej, Polska Agencja Żeglugi Powietrznej oraz Agencja Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji.

Należy zauważyć, iż ustawodawca w przywołanych przepisach niemal identycznie unormował cechy charakterystyczne wyróżnionych państwowych osób prawnych tj.: powołane są na podstawie ustaw, w celu wykonywania zadań państwa lub zadań publicznych. Zasadnicza różnica między nimi polega na uregulowaniu zasad prowadzenia gospodarki finansowej. W przypadku agencji będących państwowymi osobami prawnymi, o których mowa w art. 9 pkt 14, powyższa kwestia unormowana została w ustawach powołujących te podmioty przy czym przepisy ustawy o f.p. będą stosowane odpowiednio (art. 10 ust. 2 ustawy o f.p). Przykładowo Polska Agencja Żeglugi Powietrznej prowadzi gospodarkę finansową, z uwzględnieniem prawa Unii Europejskiej, umów międzynarodowych oraz przepisów Europejskiej Organizacji Bezpieczeństwa Żeglugi Powietrznej EUROCONTROL¹⁴⁵. Ponadto w przypadku Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej oraz Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji, ustawodawca wprost wskazał możliwość prowadzenia przez agencje działalności gospodarczej.

Wskazany powyżej art. 9 pkt 14 z uwagi na swoją pojemność budzi wątpliwości interpretacyjne. Ustawodawca uregulował wyłączenie możliwości kwalifikowania jako państwowych osób prawnych następujących podmiotów: przedsiębiorstw, instytutów badawczych, instytutów funkcjonujących w ramach Sieci Badawczej

145 Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (tekst jedn.: Dz.U.

z 2017 r. poz. 1967).

Łukasiewicz, banków oraz spółek handlowych. Nie mniej jednak wyróżniona kategoria osób prawnych będzie uwzględniała np.: parki narodowe, ośrodki doradztwa rolniczego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Dodatkowo, fundacje prawa publicznego również posiadają cechy wyznaczone dla państwowych osób prawnych.

2.2.2. Agencje – urzędy na czele których stoją centralne organy administracji rządowej

Agencjami rządowymi mogą być urzędy na czele których stoją centralne organy administracji rządowej wskazane w ustawie tworzącej konkretną agencje (np. Szefowie ABW oraz AW). Do tego typu agencji należy: ABW, AW oraz PAA.

Zdaniem P. Czarnojańczyka, ABW na gruncie ustawy o f.p. (art. 9 pkt 1) określić należy jako „organ (…) ochrony prawa”. Mając na uwadze, iż część działalności agencji jest niejawna, nie może podlegać finansowaniu z budżetu państwa.

Służą temu środki funduszu operacyjnego przeznaczone na zadania operacyjne¹⁴⁶. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ABW i AW, agencje są urzędami administracji rządowej. ABW jest właściwą w sprawach z zakresu ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa oraz porządku konstytucyjnego (art. 1) natomiast AW odpowiada za sprawy związane z ochroną bezpieczeństwa zewnętrznego państwa (art. 2)¹⁴⁷. Z kolei zgodnie z art. 110 ustawy o PAA, do zakresu działania Prezesa tejże agencji należy wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej kraju (ustawa nie przypisuje zadań urzędowi)¹⁴⁸. Należy zatem zauważyć, iż agencje wykonują specyficzne zadania, które nie mają charakteru społeczno-gospodarczego.

Organy centralne stanowią „poziom bezpośrednio niższy w stosunku do organów rządowych (naczelnych)”. Podporządkowanie stanowi decydujące kryterium wskazujące na usytuowanie organów centralnych w aparacie administracji (centralnej). Zasadniczo organy centralne funkcjonują w ramach określonych działów administracji tym samym podlegając właściwemu ministrowi. Mogą być również

146 P. Czarnojańczyk, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, [w:] A. Gronkiewicz, A. Ziółkowska (red.), Agencje i podmioty podobne..., s. 123.

147 Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1920).

148 Ustawa z dnia 26 września 2014 r. o Polskiej Agencji Kosmicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.

601).

wydzielone z działów administracji, wtedy będą podlegały Prezesowi RM lub Radzie Ministrów¹⁴⁹. Należy zgodzić się z wnioskiem, iż tworzenie, zmiana oraz likwidacja centralnego organu administracji rządowej jest ściśle związana z reformami przeprowadzanymi w obszarze organów naczelnych oraz podlegających im organów.

Organy te nie wchodzą w skład Rady Ministrów, pomimo iż zakres ich zadań oraz kompetencji obejmuje terytorium całego państwa¹⁵⁰.

Należy podkreślić, iż Prezesi agencji powiązani są relacją osobową z Prezesem RM poprzez powoływanie i odwoływanie przez ten naczelny organ. A. Pakuła zwraca uwagę na funkcjonowanie centralnych organów w ramach „centralistycznego modelu ustrojowego administracji publicznej”. Wykazują przy tym względną niezależność wyznaczoną linią hierarchicznego podporządkowania zarówno w płaszczyźnie osobowej oraz organizacyjnej. Prezes RM posiada jednak prewencyjną kompetencję do oddziaływania na centralne organy za pomocą wiążących wytycznych oraz poleceń służbowych¹⁵¹. Oprócz Prezesa RM uprawnienia nadzorcze i kontrolne nad ABW posiada Prezydent RP, sąd okręgowy w Warszawie, sądy administracyjne, Prokuratur Generalny, Sejmowa Komisja ds. Służb Specjalnych, Kolegium ds. Służb Specjalnych¹⁵². Podobne jest w przypadku AW. Z kolei nadzór nad PAA sprawowany jest przez ministra właściwego do spraw środowiska¹⁵³.

Zdaniem M. Cherki i M. Wierzbowskiego, przyjęty model systemu organów administracji rządowej należy uznać za mieszany, a nie dwubiegunowy. Gdyby było inaczej, doprowadziłoby to do negatywnych konsekwencji dla jakości podejmowanych decyzji politycznych, w szczególności w obszarze prawodawstwa.

Włączenie centralnych organów administracji rządowej w proces kształtowania polityki państwa, a co za tym idzie również ponoszenie współodpowiedzialności, pozwala na wpisanie decyzji podejmowanych przez Radę Ministrów w odpowiedni kontekst merytoryczny. Przyjęcie, iż organy te służą wykonywaniu jedynie określonych funkcji

149 J. Jagielski, Administracja centralna, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 169.

150 El. Ura, Zagadnienia prawa administracyjnego i funkcjonowania administracji publicznej, Przemyśl 2006, s. 218.

151 A. Pakuła, Dylematy niezależności centralnych organów administracji rządowej, [w:] J. Supernat (red.), Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego, Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wrocław 2009, s. 549-551.

152 P. Czarnojańczyk, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, [w:] A. Gronkiewicz, A. Ziółkowska (red.), Agencje i podmioty podobne..., s. 124-125.

153 Art. 109 ust. 4 ustawy o PAA.

wykonawczych, skutkowałoby zasadniczym ograniczeniem możliwości weryfikacji proponowanych rozwiązań prawnych w zakresie ich efektywnego wdrażania¹⁵⁴.

Jak już była mowa, Prezesi agencji działają przy pomocy „urzędów” (agencji).

Urząd administracji rządowej jest aparatem pomocniczym dla organu administracji centralnej¹⁵⁵. Agencje tego typu są tworzone jedynie w drodze ustawy i nie posiadają

„własnej sfery zadań i kompetencji” (te z kolei zostały powierzone kierownikowi, który stoi na czele agencji)¹⁵⁶.

W ujęciu strukturalno-organizacyjnym urząd będzie „zorganizowanym zespołem osób związanym z organem administracji publicznej i przydzielonym mu do pomocy w realizacji jego funkcji i zadań”. Takie definiowanie pozwala na rozróżnienie urzędu od organu, ale również wskazuje (i nazywa) niezwykle istotną część aparatu administracyjnego¹⁵⁷. W orzecznictwie również przyjmowane jest takie interpretowanie

„urzędu”, z tą jednak różnicą, iż używa się go na potwierdzenie kwalifikowania agencji (w tym przypadku ARiMR) jako urzędu państwowego w świetle art. 6a ust. 1 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (aktualnie art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego)¹⁵⁸.

2.2.3. Agencje jako podmioty prawa handlowego

Agencje o statusie spółek prawa handlowego (spółek akcyjnych), poddane są reżimowi prawa prywatnego, a nie prawa publicznego i mają tożsamą naturę do innych spółek prawa handlowego działających w obrocie prawnym¹⁵⁹.

154 M. Cherka, M. Wierzbowski, Centralne organy administracji państwowej, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Podmioty…, s. 236.

155 Należy zwrócić uwagę na błędne utożsamianie urzędów centralnych oraz organów administracji rządowej centralnej. Nie można bowiem stawiać znaku równości między urzędem centralnym a organem centralnym (M. Chlipała, [w:] Paweł Chmielnicki (red.), Konstytucyjny system władz publicznych, Warszawa 2010, s. 167). NSA, ustalając status prawny GDDKiA, zwrócił uwagę, iż w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r.

poz. 2222) wskazano, iż Generalny Dyrektor tejże Dyrekcji jest centralnym organem administracji rządowej, który realizuje swoje zadania przy pomocy GDDKiA. Ma ona więc charakter podmiotu pomocniczego przy realizowaniu kompetencji Dyrektora. Ponadto NSA zwrócił uwagę, iż w świetle ówczesnego statutu nadanego przez Ministra Infrastruktury na podstawie Zarządzenia Nr 5 z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz.

MI Nr 3, poz. 8 ze zm.), GDDKiA jest centralnym urzędem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, który obsługuje inny organ centralny i nie można takiego podmiotu określić jako agencji rządowej (wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., II FSK 1897/14, CBOSA, zob. także:

wyrok WSA w Kielcach z 16 grudnia 2010 r., I SA/Ke 614/10, CBOSA).

156 J. Jagielski, Administracja centralna, [w:] M. Wierzbowski, Prawo administracyjne, s. 176.

157 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, s. 193-194.

¹⁵⁸ Wyrok WSA w Łodzi z 21 marca 2018 r., III SA/Łd 46/18, CBOSA.

159 J. Jagielski, Administracja centralna, [w:] M. Wierzbowski, Prawo administracyjne, s. 176-177.

Agencje tego rodzaju tworzone są przez organy administracji państwowej w drodze aktu notarialnego – aktu założycielskiego spółki¹⁶⁰ i mają status jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem – reprezentowanym przez Prezesa RM lub właściwego ministra. Należy zwrócić uwagę, iż agencje tego typu nie są zaliczane do jednostek sektora finansów publicznych.

Zgodnie z art. 9 pkt 14 ustawy o f.p., do tych jednostek zalicza się bowiem, inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Jednoosobowe spółki Skarbu Państwa mogą powstawać jako spółki pierwotne, ale również mogą stać się takimi spółkami, w wyniku przejęcia przez Skarb Państwa akcji pozostałych akcjonariuszy (sposób wtórny). Wybór jednoosobowej spółki Skarbu Państwa należy traktować jako docelowy lub przejściowy (ewentualna późniejsza prywatyzacja). Zastosowanie tej formy prawnej może mieć również charakter samoistny lub stanowić efekt przekształcenia państwowej jednostki organizacyjnej lub przedsiębiorstwa państwowego¹⁶¹. Byt prawny spółki jest bardziej nietrwały (tymczasowy) w porównaniu z agencjami rządowymi będącymi państwowymi osobami prawnymi posiadającymi silne podstawy jurydyczne (agencje - jednoosobowe spółki Skarbu Państwa mogą być tworzone na podstawie ustaw¹⁶²).

Państwo z jednej strony pełni funkcje właścicielskie wobec spółki, działając na podstawie przepisów prywatnoprawnych (sfera dominium), natomiast z drugiej strony wykorzystuje władcze narzędzia, a więc działa w sferze imperium.

Wyraźny wpływ na funkcjonowanie tego typu spółek mają również uwarunkowania polityczne. Przedstawiciel organu administracji rządowej jest reprezentantem Skarbu Państwa podczas walnych zgromadzeń¹⁶³.

Agencje o statusie spółek akcyjnych są podmiotami gospodarczymi mającymi charakter komercyjny¹⁶⁴, które realizują zadania na podstawie tzw. funkcji zleconych

160 S. Hoc, Prawo administracyjne gospodarcze. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2009, s. 84.

161 C. Kosikowski, Polskie publiczne…, s. 308.

¹⁶² Przykładowo Polska Agencja Inwestycji i Handlu S.A., działająca na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o wykonywaniu zadań z zakresu promocji polskiej gospodarki przez Polską Agencję Inwestycji i Handlu Spółka Akcyjna (Dz.U. z 2017 r. poz. 1491).

163 I. Postuła, Nadzór korporacyjny w spółkach Skarbu Państwa, Warszawa 2013, s. 100-101.

164 M. Bałtowski, Spółki Skarbu Państwa – próba typologii, [w] A. Kidyba (red.) Spółki z udziałem Skarbu Państwa a Skarb Państwa, Warszawa 2015, s. 12.

administracji publicznej¹⁶⁵. Polegają one na angażowaniu jednostek znajdujących się poza aparatem administracyjnym w realizację zadań oraz kompetencji administracji (jednak nie jest możliwe ich zaklasyfikowanie jako podmiotów sektora publicznego).

K. Strzyczkowski zwraca uwagę, iż jednoosobowe spółki Skarbu Państwa stanowią alternatywę dla prowadzenia przez państwo działalności gospodarczej w formie państwowych jednostek organizacyjnych lub przedsiębiorstw państwowych.

Zastosowanie formy organizacyjnej, do której stosuje się prawo prywatne dla prowadzenia przez państwo działalności gospodarczej wynika z jej znacznej użyteczności oraz dopasowania do uwarunkowań gospodarki rynkowej¹⁶⁶.

Jak wspomniano powyżej, do tego typu agencji będą miały zastosowanie przepisy ustawy k.s.h. Zasady na jakich działają agencje, nie różnią się od ogólnych zasad regulujących funkcjonowanie spółek handlowych. Modyfikacje mogą zostać wprowadzone w statutach agencji – spółek, które określają charakter i rodzaj zadań.

Statuty są nadawane rozporządzeniem Prezesa RM. W zakresie struktury organizacyjnej do organów agencji należy zaliczyć radę nadzorczą sprawującą nadzór nad działalnością agencji i Prezesa będącego organem wykonawczym, powoływanego i odwoływanego przez Prezesa RM¹⁶⁷.

Zadania agencji - spółek nie mają tak szerokiego zakresu przedmiotowego jak agencje będące państwowymi osobami prawnymi. Aktualnie funkcjonują zaledwie trzy tego typu agencje. Będą nimi: Polska Agencja Inwestycji i Handlu S.A. (wcześniej:

Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych S.A.) oraz Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. Ponadto działalność w obszarze mediów prowadzi Polska Agencja Prasowa S.A. (przekształcona w spółkę akcyjną na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 31 lipca 1997 r. o Polskiej Agencji Prasowej¹⁶⁸).

2.2.4. Agencje jako państwowe jednostki budżetowe

Agencje mogą posiadać status prawny państwowych jednostek budżetowych (np. Polska Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych). Jednostki budżetowe

165 L. Zacharko, M. Janik, Agencje i podmioty podobne w strukturze administracji publicznej – (wybrane zagadnienia), [w:] A. Gronkiewicz, A. Ziółkowska (red.), Agencje i podmioty podobne..., s.

14. ¹⁶⁶ K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Wydanie 6, Warszawa 2011, s. 320.

167 Ibidem, s. 140.

168 Tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 643. Wcześniej zgodnie z ustawą z dnia 28 lipca 1983 r. o Polskiej Agencji Prasowej stanowiła rządową agencję prasową (Dz. U. Nr 44, poz. 202 z późn. zm.).

są tworzone, łączone oraz likwidowane przez ministrów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów oraz inne organy działające na podstawie ustaw (art. 12 ust. 1 lit. b) ustawy o f.p.).

Należy zwrócić uwagę, iż agencje będące państwowymi jednostkami budżetowymi należą do wyjątków (tego typu formy organizacyjno-prawnej używają m.in. sądy, trybunały, urzędy państwowe¹⁶⁹).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o f.p. jednostki budżetowe to jednostki organizacyjne należące do sektora finansów publicznych, pozbawione osobowości prawnej, które wydatki pokrywają bezpośrednio z budżetu. Z kolei dochody mogą odprowadzać m.in. na rachunek dochodów budżetu państwa (tzw. budżetowanie brutto).

Istotną cechą gospodarki jednostki budżetowej jest brak autonomii w zakresie możliwości przeznaczenia zgromadzonych dochodów na wydatki. Każda z jednostek budżetowych jest powiązana z konkretnym budżetem, o którego kształcie przesądza organ tworzący jednostkę¹⁷⁰.

Jednostka korzysta z osobowości prawnej, w którą wyposażony jest Skarb Państwa. W ramach stosunków cywilnoprawnych działa w zakresie swoich zadań, jednak w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa¹⁷¹ (stationes fisci). Funkcjonuje na podstawie statutu, w którym określona zostaje jej nazwa, siedziba oraz przedmiot działalności (art. 11 ust. 2 ustawy o f.p.).