Podmiotowość administracyjnoprawna

Konsekwencją tworzenia odrębnych od państwa osób prawnych oraz upodmiotowienia jednostki było wykształcenie pojęcia podmiotów administrujących oraz pojęcia podmiotowości administracyjnoprawnej budzącego wiele sporów, wieloznacznego i niedookreślonego.

206 K. Kiczka, Działalność gospodarcza a gospodarowanie na przykładzie państwowej osoby prawnej, PPiA, 2008, s. 22.

207 Wyrok NSA z 18 sierpnia 2015 r., II FSK 2118/13, CBOSA.

208 Wyrok SN z 2 grudnia 2004 r., V CK 308/04, Legalis (nr 84525).

Pojęcie podmiotowości administracyjnoprawnej jest traktowane w doktrynie jako pojęcie nadrzędne wobec osobowości prawnej - cywilnej oraz publicznoprawnej²⁰⁹. Według M. Grażawskiego, podmiotowość prawna to pojęcie zaliczane do „konstrukcji pomocniczych służących do ujęcia w jedność materiału prawnego, bez którego jednak nauka prawa mogłaby się obejść lub zastąpić je innym”²¹⁰. Na szczególną uwagę zasługują rozważania J. Filipka, który zauważa, iż o ile prawo cywilne jest niemalże całkowicie skodyfikowane (jest prawem ustawowym, natomiast podmiotowość cywilna ma swoje oparcie w stosunkowo nielicznych ustawach), o tyle podmiotowość administracyjnoprawna wynika z dużej ilości przepisów nie tylko ustawowych, ale również zarządzeń i uchwał zróżnicowanych organów administracyjnych (przepisów nie podlegających publikacji).

Przepisy podlegają zmianie tak często jak prawo administracyjne, przez co - w przeciwieństwie do prawa cywilnego - dają materiał znacznie trudniejszy w uchwyceniu, zmienny oraz wyprzedzający pozostałe działy prawa w zakresie zmian życia społecznego²¹¹.

W kwestii wyposażenia agencji w podmiotowość administracyjnoprawną wskazać można następujące przeciwstawne stanowiska.

Z jednej strony należy przyjąć pogląd J. Niczyporuka, który stwierdza, iż władztwo administracyjne „konstytuuje podmiotowość administracyjnoprawną”.

Występowanie władztwa administracyjnego jest równoznaczne z wyposażeniem danego podmiotu w podmiotowość administracyjnoprawną. Władztwo administracyjne jest widoczne w działaniach organów administracji publicznej (w tym organów administracji, organów administrujących oraz podmiotów administrujących), podejmowanych w postaci aktów publicznoprawnych (aktów generalnych mających charakter normatywny oraz indywidualnych aktów administracyjnych)²¹². Gdyby przyjąć takie założenie, agencje rządowe należałoby bezwarunkowo uznać za podmioty dysponujące podmiotowością administracyjną. Z drugiej jednak strony, wątpliwość nasuwa kwestia usytuowania agencji rządowych w systemie administracji publicznej ponieważ podmioty te nie są całkowicie odrębne od państwa, jak np.

jednostki samorządu terytorialnego.

209 Ibidem, s. 50-51.

210 M. Grażawski, Podmiotowość i osobowość prawna w prawie administracyjnym, [w:] Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Księga jubileuszowa Prof. zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 223.

211 J. Filipek, O podmiotowości administracyjnej - prawnej, PiP, Zeszyt 2, 1961, s. 200.

212 J. Niczyporuk, Podmiotowość administracyjnoprawna, Lublin 2016, s. 97.

Porządek prawny w Polsce przewiduje decentralizację władzy publicznej, natomiast za jej podstawową formę należy uznać właśnie samorząd (w szczególności samorząd terytorialny). Jednostki samorządu terytorialnego we własnym imieniu oraz na własną odpowiedzialność wykonują zadania publiczne wynikające z ustaw, i są podmiotami prawa administracyjnego odrębnymi od państwa (podobnie zakłady administracyjne i podmioty prawa cywilnego realizujące funkcje i zadania zlecone z obszaru administracji publicznej)²¹³. W przypadku agencji rządowych zakres ich samodzielności budzi zastrzeżenia bowiem są wyodrębnione ze struktur administracji rządowej, jednak nadzorowane lub podległe organom administracji rządowej.

E. Kosiński trafnie zauważa, iż agencje mają działać w interesie Skarbu Państwa (oraz rządu), nie prowadzą natomiast niezależnej, własnej, określonej w ramach ustawy polityki w danym obszarze (jak np. Narodowy Bank Polski). W odniesieniu do mienia państwowego przekazanego agencjom, państwo nie zrzeka się swoich uprawnień właścicielskich, przeciwnie w przypadku np. Narodowego Banku Polskiego na rzecz którego państwo całkowicie wyzbywa się całości tychże uprawnień, co gwarantuje tego typu podmiotom niezależność od organów władzy państwowej²¹⁴.

Ponadto należy zwrócić uwagę na problematykę przesłanek, które pozwalają kwalifikować agencje do osób prawnych prawa publicznego. Rodzi się pytanie, według jakich kryteriów można kwalifikować osobę prawną (a tym samym agencje rządową) jako osobę prawną prawa publicznego. J. Frąckowiak wskazuje, iż warunkami sine qua non uznania osoby prawnej za osobę prawną prawa publicznego jest: pochodzenie majątku (prywatny lub publiczny), jak również sposób jej powstania.

W pierwszym warunku majątek publiczny „pochodzi przede wszystkim z własności państwowej” i powraca do państwa po ustaniu osoby prawnej. Osoba prawna wykonuje zadania publiczne oraz podlega ścisłemu nadzorowi ze strony organów administracji państwowej. Z kolei drugi warunek dotyczy konieczności wydania aktu normatywnego dla powstania danej osoby prawnej²¹⁵.

S. Fundowicz wskazuje, iż kluczowe znaczenie ma wykonywanie zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Równie ważne jest uznanie danych podmiotów za osoby prawne prawa publicznego przez konkretne normy prawne (ustawy) lub zaliczenie danych osób prawnych funkcjonujących w obrocie

213 M. Grażawski, Podmiotowość i osobowość..., [w:] Instytucje, s. 230-231.

214 E. Kosiński, Realizacja zadań..., s. 12-13.

215 J. Frąckowiak, Osoby prawne, [w:] M. Safjan (red.), Prawo cywilne – część ogólna, System Prawa Prywatnego, Tom 1, Wydanie 2, Warszawa 2012, s. 1170-1171.

do osób prawa publicznego, albo też przekonanie, że zachodzi bezsporne i nie budzące wątpliwości domniemanie, że podmioty są osobami prawa publicznego”²¹⁶.

W sposób najbardziej trafny oraz wyczerpujący determinanty uznania danego podmiotu za osobę prawną prawa publicznego wskazuje J. Niczyporuk.

Do immanentnych cech tych osób prawnych zalicza: podstawę prawną (ustawową), pozwalającą na sprawowanie władzy publicznej, działanie na podstawie ustawy, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność przy wykorzystaniu tych samych środków, jakie są stosowane przez organy państwowe, wyposażenie we władztwo administracyjne, nadzór sprawowany przez administrację publiczną, zaspokajanie interesu publicznego oraz dążenie do urzeczywistniania dobra wspólnego²¹⁷. W świetle powyższych przesłanek oraz mając na uwadze dotychczasowe rozważania w obszarze funkcjonowania agencji rządowych należy przyjąć, iż są one osobami prawnymi prawa publicznego.