Problematyka statusu prawnego agencji rządowych

o statusie których decyduje ustawodawca¹⁹⁷.

O oryginalności konstrukcji prawnej agencji rządowych z pewnością świadczy

„ścieranie” się w obrębie ich funkcjonowania dwóch porządków prawa: publicznego oraz prywatnego, czego najlepszym przykładem są prawne formy działania oraz wyposażenie w dwa typy osobowości prawnej, tj. na gruncie prawa administracyjnego i cywilnego.

Nie można ich uznać za podmioty odrębne od państwa, jak w przypadku jednostek samorządu terytorialnego. Z drugiej strony agencje rządowe wykorzystują władztwo administracyjne, co w opinii niektórych przedstawicieli doktryny prawa przesądza o ich wyposażeniu w podmiotowość administracyjnoprawną. W sferze prywatnoprawnej działalności agencji uwagę zwraca problem prowadzenia działalności gospodarczej, zatem możliwego posiadania przez te podmioty statusu przedsiębiorcy.

3.2. Problematyka statusu prawnego agencji rządowych

Po pierwsze, przedstawiając status prawny agencji rządowych, należy najpierw odnieść się do przepisów ustawy o f.p. W art. 18 tejże ustawy określona została (jednak w sposób dość lakoniczny) definicja agencji wykonawczej, którą jest państwowa osoba prawna tworzona na podstawie odrębnej ustawy, ukierunkowana na realizację zadań państwa. W art. 30 ust. 1 stwierdza się, iż państwowe osoby prawne są tworzone na podstawie odrębnych ustaw.

Ponadto ustawodawca wskazał w regulacjach prawnych dotyczących poszczególnych agencji rządowych, iż są one agencjami wykonawczymi w rozumieniu ustawy o f.p. (wyjątek dotyczy PARP i ARiMR, które na gruncie tychże ustaw są państwowymi osobami prawnymi). Wykluczono w ten sposób możliwość kwalifikowania tych podmiotów do kategorii agencji, mowa które wskazano w rozdziale II. Należy podzielić opinię P. Wajdy i A. Wiktorowskiej, iż unormowanie działania agencji rządowych w ramach odrębnych ustaw stanowi wyraz wzmocnienia

197 K. Pawłowicz, Nietypowe podmioty administrujące…, [w:] M. Wierzbowski, M. Wyrzykowski (red.), Prawo gospodarcze…, s. 105.

ich podstaw jurydycznych, tj. samodzielności prawnej (odrębności bytu prawnego), co przyczynia się do utrzymania stabilności ich działania¹⁹⁸.

Zgodnie z art. 9 ustawy o f.p. do sektora należy zaliczyć:

1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;

2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;

2a) związki metropolitalne;

3) jednostki budżetowe;

4) samorządowe zakłady budżetowe;

5) agencje wykonawcze;

6) instytucje gospodarki budżetowej;

7) państwowe fundusze celowe;

8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;

9) Narodowy Fundusz Zdrowia;

10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;

11) uczelnie publiczne;

12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;

13) państwowe i samorządowe instytucje kultury;

14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Klasyfikując dany podmiot do sektora finansów publicznych należy wziąć pod uwagę następujące kryteria:

a) imienne oznaczenie podmiotu;

b) charakter i cel prowadzonej działalności;

c) status ustrojowy podmiotu, który określa jego przynależność do systemu państwowych oraz samorządowych organów lub podporządkowanych im jednostek;

d) formę prawną wskazującą, że jest państwową lub samorządową osobą prawną, e) status prawno-finansowy jednostki¹⁹⁹.

198 Patrz: P. Wajda, A. Wiktorowska, Agencje..., [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Podmioty…, s. 406.

Wymaga podkreślenia, iż o ile podstawą prawną dla powstania np. jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych lub instytucji gospodarki budżetowej są przepisy ustawy o f.p., o tyle ustawodawca w odniesieniu do agencji rządowych reguluje na poziomie tej ustawy kwestie związane m.in. z gospodarką finansową, pozostawiając możliwość tworzenia agencji zindywidualizowanych pod względem organizacyjnym oraz zadaniowym na podstawie odrębnych ustaw.

Po drugie, agencje rządowe należy zaliczyć do tzw. podmiotów administrujących (podmiotów administracji publicznej/podmiotów administracji) nie mających statusu organów administracji publicznej, jednak realizujących działania, które mają znaczenie dla wykonywania zadań administracji publicznej²⁰⁰. Sformułowanie „podmiot administrujący” akcentuje „przedmiotowy (funkcjonalny) aspekt wykonywania administracji”. W ramach szerokiego kręgu podmiotów określanych mianem podmiotów administrujących oprócz agencji rządowych należy również uwzględnić urzędy administracyjne, organy administracji publicznej, zakłady administracyjne, jak również inne jednostki organizacyjne²⁰¹. Będą to wszystkie te podmioty, które zostały uprawnione na podstawie przepisów prawa do realizowania w znaczeniu przedmiotowym administracji publicznej²⁰².

W tym miejscu należy przytoczyć M. Stefaniuka, który dokonuje klasyfikacji podmiotów administrujących na podmioty sensu stricto oraz sensu lato. Do pierwszej grupy zalicza organy administracji, które działają w imieniu i na rachunek państwa.

Organy administracji działają w ramach aparatu państwowego (administracji rządowej) i są to „typowe podmioty przeznaczone przez ustawodawcę do wykonywania zadań i kompetencji z zakresu administracji publicznej”. Pozostałym podmiotom administrującym ustawodawca zleca realizację zadań i kompetencji w ramach administracji w oparciu o zasadę dekoncentracji lub decentralizacji. Podmioty te zostały

199 E. Rutkowska-Tomaszewska, [w:] R. Mastalski, E. Fojcik-Mastalska, Prawo finansowe, Wydanie 2, Warszawa 2013, s. 68, [za:] L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych.

Komentarz, Warszawa 2011, s. 84.

200 M. Polinceusz, Organizacja systemu administracji publicznej, [w:] M. Karpiuk, W. Kitler, Nauka administracji, Warszawa 2013, s. 64.

201 J. Jagielski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nietypowe podmioty administrujące..., [w:] Podmioty administracji publicznej..., s. 206-207. J. Czerw z uwagi na coraz większe znaczenie podmiotów niepublicznych proponuje, by w ramach podmiotów administrujących wyróżnić podmioty publiczne i niepubliczne (J. Czerw, Organ administracji publicznej i inne podmioty administrujące, [w:] M. Zdyb, J. Stelmasiak, Prawo administracyjne. Część ogólna, ustrojowe prawo administracyjne, wybrane zagadnienia materialnego prawa administracyjnego, Warszawa 2016, s. 217).

202 S. Cieślak, Praktyka organizowania administracji publicznej, Warszawa 2004, s. 16. Agencje rządowe jako podmioty administrujące zostały omówione w pracy doktorskiej pn. Agencje jako podmioty administrujące aut. M. Szewczyk.

usytuowane na podstawie przepisów ustaw, poza aparatem państwowym, nie posiadają pierwotnych kompetencji do wykonywania władztwa administracyjnego.

Agencje rządowe, jako podmioty administrujące, nie są sensu stricto organami administracji (nie można ich zaklasyfikować do pierwszej kategorii), jednak tworzone są po to, aby wykonywać funkcje administracyjne²⁰³.

Po trzecie, jedną z fundamentalnych determinant określających status prawny agencji jest nie tylko realizacja zadań publicznych, ale również prowadzenie działalności w interesie publicznym oraz w interesie indywidualnym (ten niezwykle ważny aspekt pomija literatura przedmiotu). Należy przytoczyć przedstawicieli doktryny prawa, którzy za immanentną cechę działalności podmiotów w ramach administracji publicznej wskazują właśnie dążenie do realizacji interesu publicznego.

J. Zimmermann stwierdza, iż administracja publiczna „jest sprawowana przez państwo (lub przez wyodrębnione podmioty działające z upoważnienia państwa) i realizuje dobro wspólne, czyli interes publiczny po to, aby przynieść jakąś korzyść ogółowi (wspólnocie, państwu), albo też dba o interes indywidualny, reprezentując interesy całego społeczeństwa lub wspólnoty, lub ze względu na wyznawane powszechnie wartości”²⁰⁴. Obowiązkiem każdego podmiotu administrującego jest realizacja zadań publicznych z uwzględnieniem interesu publicznego. Działanie w interesie publicznym jest charakterystyczne dla wszystkich podmiotów publicznych²⁰⁵.

Po czwarte, należy zwrócić uwagę na funkcjonowanie agencji w sferze prawa prywatnego. Związana jest z tym problematyka prowadzenia działalności gospodarczej, zatem nadania im statusu przedsiębiorców. Jest to kwestia, która wymaga odrębnego opracowania naukowego. Nie mniej jednak konfrontowanie publicznoprawnych i prywatnych aspektów funkcjonowania agencji wymaga również zwięzłego ustosunkowania się do tej kwestii (dotyczy głównie działalności AMW oraz KOWR – agencji odpowiedzialnych za zarządzanie mieniem Skarbu Państwa). Dodatkowo ustawodawca posługuje się dwoma określeniami, które należy w sposób kategoryczny rozróżnić tj.: prowadzeniem działalności gospodarczej oraz gospodarowaniem.

203 M. Stefaniuk, Działanie administracji..., s. 137-140. W kwestii kwalifikowania agencji rządowych do organów administracji wypowiedział się w uchwale NSA. Stwierdzono, iż ARiMR rozpatrując sprawy z wniosku o dofinansowanie projektów przedkładanego przez rolników, działa jako organ administracji (w znaczeniu funkcjonalnym). Istotą rozpatrywanych spraw jest dysponowanie publicznymi środkami finansowymi (krajowymi i wspólnotowymi). W tym zakresie działalność agencji jest działalnością administracji publicznej (uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 3/06, CBOSA).

204 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, s. 30.

205 M. Stahl, Zagadnienia ogólne, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Podmioty…, s. 48.

Wyznaczając charakter prawny tychże sfer działalności agencji należy posłużyć się poglądem K. Kiczki, który wskazuje na obligatoryjny charakter wykonywania czynności prawnych i faktycznych stanowiących gospodarowanie mieniem oraz fakultatywny charakter tychże czynności w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej²⁰⁶.

W żadnym przypadku naczelnym celem powołania agencji rządowej nie jest prowadzenie działalności gospodarczej (dążenie do osiągnięcia zysku). Agencje nie są zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym. Nie mniej jednak mogą realizować zadania na zasadach odpłatności nie będąc przy tym ukierunkowanym na osiągnięcie zysku. W przypadku części z nich ustawodawca przewidział możliwość realizacji zadania polegającego na prowadzeniu działalności komercyjnej (dotyczy np. AMW) lub też wskazano osiąganie przychodów z tytułu prowadzonej działalności.

W zakresie kwalifikowania agencji jako przedsiębiorców na gruncie orzecznictwa i literatury nie zostało wypracowane przesądzające stanowisko.

Przykładowo w wyroku z 18 sierpnia 2015 r. NSA uznał, iż AMW (wyrok wydany przed połączeniem z WAM), poprzez zarządzanie (gospodarowanie) mieniem prowadzi działalność gospodarczą, ponieważ działalność cechuje ciągłość, stałość i racjonalność ekonomiczna²⁰⁷. Z kolei w wyroku z 2 grudnia 2004 r., SN zwrócił uwagę na wykonywanie przez ARiMR zadań ustawowych m.in. w oparciu o dotacje budżetowe. Z uwagi na powyższe jej dochody są wolne od podatku od osób prawnych.

Agencja nie prowadzi zatem działalności podporządkowanej regułom działalności rynkowej²⁰⁸.